80. Starosta, resp. potenciálně též místostarosta, pak navíc vykonává některé pravomoci rady v těch obcích, kde není rada zřízena, tudíž okruh jeho kompetencí se tím ještě rozšiřuje [srov. § 99 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.]. Zároveň starosta obce zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu [srov. § 103 odst. 4 písm. f) obecního zřízení], tudíž zákon o střetu zájmů zde před možným střetem zájmů chrání nejen výkon samosprávy, ale též výkon státní správy. U členů rady obce, městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města či městské části hlavního města Prahy (dále jen "rada obce") pak platí, že jde o výkonný orgán obce v oblasti samostatné působnosti, přičemž může zároveň vykonávat též působnost přenesenou (srov. § 99 odst. 1 obecního zřízení, ve znění zákona č. 313/2002 Sb.). Rada obce, podobně jako starosta obce, tudíž může opět vykonávat nejen samosprávu, jejíž zájmy navrhovatelky shodně hájí, ale též státní správu. Rada obce má řadu vlastních kompetencí (§ 102 obecního zřízení, ve znění pozdějších předpisů), a nejde tak jen o realizaci vůle zastupitelstva, jak naznačuje navrhovatelka 2.
81. Ústavní soud nehodlá snižovat argumenty navrhovatelek týkající se vzrůstající administrativní zátěže obcí, nedostatečného odměňování představitelů obcí či obecně nezájmu o participaci na činnosti obecní samosprávy zejména v malých obcích. Řešením na tyto problémy však není úplné vyjmutí obecních funkcionářů z režimu zákona o střetu zájmů, tedy fakticky připuštění toho, že ke střetu zájmů může na malých obcích docházet, resp. že bude případný střet zájmů obtížněji zjistitelný. Adekvátní reakcí by mohlo být např. snižování administrativní zátěže přesouvané ze státu na obce, metodická pomoc obcím, zlepšení financování obcí či odměňování funkcionářů obcí, nikoli však rezignace na předcházení a kontrolu rizika střetu zájmů, který může nastat v úplně stejné míře jak u uvolněných, tak i neuvolněných funkcionářů, a to na malých obcích i ve velkých městech, krajích či na úrovni státu. Je ostatně věcí i samotných navrhovatelek (skupiny senátorů), aby se v rámci svého působení v legislativním procesu aktivně přičinily o skutečnou "pomoc" obcím před popsanými riziky.
82. Kritériem pro začlenění konkrétních osob do režimu zákona o střetu zájmů je totiž potenciální riziko střetu zájmů spojené s výkonem konkrétní funkce v rámci veřejné moci. Zde pak není rozdílu mezi funkcionáři uvolněnými a neuvolněnými, neboť rozsah jejich kompetencí při výkonu veřejné moci je stejný. K argumentu, že neuvolnění funkcionáři samospráv mají též svá zaměstnání, resp. podnikatelské aktivity (tvrdí možný zásah do "civilního pracovního života, zejména hospodářské soutěže"), tím spíše může ke střetu zájmů dojít, tudíž zájem na předcházení střetu zájmů, resp. jeho kontrole, se tím u neuvolněných funkcionářů samospráv nijak nesnižuje. Nelze navíc přehlédnout, že regulace spočívající v prevenci střetu zájmů není jen omezením práva na samosprávu garantovaného v čl. 8 Ústavy (z pohledu povinností funkcionářů samosprávy), jak prezentují navrhovatelky, ale zároveň ochranou tohoto práva z pohledu všech adresátů činnosti samosprávy. Stanovením některých povinností veřejných funkcionářů jsou totiž zároveň chráněni všichni, v jejichž zájmu má být veřejná moc (včetně samosprávy) vykonávána.
83. Lze uzavřít, že Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů ani jeho části, neboť toto samotné vymezení personální působnosti zjevně není protiústavní. Je-li totiž legitimním cílem právní úpravy též prevence střetu zájmů spojená se zvýšením důvěry veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci, pak zahrnutí osob vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) do režimu zákona o střetu zájmů je prostředkem nepochybně způsobilým daný cíl naplnit. Zároveň jde o prostředek potřebný, neboť stejného účelu nelze ve stejné míře dosáhnout jinými prostředky, zejména pak pokud jde o prevenci střetu zájmů a možnost veřejné kontroly střetu zájmů. Uvedený prostředek nelze shledat ani jako nepřiměřený, neboť při vstupu do veřejné funkce lze počítat s určitými omezeními, která s sebou veřejná funkce, resp. povinnost a odpovědnost s ní spojené, přináší. Zde je opět nutno připomenout, že nejde o regulaci směřovanou vůči soukromým subjektům, ale o jistou podobu samoregulace veřejné moci v zájmu jejího řádného výkonu. Není tudíž nepřiměřené, pokud se na osoby, které vykonávají veřejnou funkci, byť jako neuvolnění funkcionáři územních samosprávných celků, zákon o střetu zájmů, který má řádný výkon veřejné moci zajišťovat, resp. bránit upřednostňování zájmů soukromých, vztahuje.
84. Nad tento rámec Ústavní soud opakovaně připomíná, že na osoby vymezené v napadeném ustanovení se zákon o střetu zájmů vztahuje již od roku 2007, resp. 2008, přičemž neústavnost personální působnosti zákona je napadena až nyní, a to teprve v souvislosti s novelou č. 14/2017 Sb., která se však nevztahuje na personální působnost zákona o střetu zájmů ve vztahu k neuvolněným funkcionářům samosprávných celků.
85. Ve vztahu k napadenému § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů proto Ústavní soud shledal, že návrhy nejsou důvodné, a proto je zamítl.
VIII. 4. K otázce rozsahu poskytovaných údajů - k § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů
86. Protiústavnost § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů zdůvodňují navrhovatelky jednak nepřiměřeným rozsahem údajů, které musejí oznámení o majetku, resp. oznámení o příjmech a závazcích obsahovat, jednak zásahem do práv třetích osob, jejichž údaje jsou v oznámení taktéž obsaženy a mohou být poté zveřejněny.
VIII. 4. a) K ústavnosti § 10 odst. 2 zákona o střetu zájmů
87. Podle § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., je veřejný funkcionář povinen "přesně, úplně a pravdivě oznámit a) majetek, který vlastní ke dni předcházejícímu dni zahájení výkonu funkce, a b) majetek, který nabyl v průběhu výkonu funkce". Zákonem č. 14/2017 Sb. byla nově zavedena povinnost podávat tzv. vstupní oznámení (oznámení o majetku vlastněném před zahájením výkonu funkce) vedle do té doby existujících každoročních oznámeních o majetku nabytém v průběhu výkonu funkce.
88. Ústavní soud, jsa vázán petitem návrhu, připomíná, že povinnost zakotvenou v § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů žádná z navrhovatelek nenapadá. Není tudíž napaden samotný institut vstupních a každoročních oznámení o majetku zakotvený v § 10 odst. 1 zákona o střetu zájmů, nýbrž teprve jejich jednotlivé parametry zakotvené v § 10 odst. 2 a 3.
89. Již napadený § 10 odst. 2 specifikuje, že v oznámení mají být uvedeny a) věci nemovité, b) cenné papíry, zaknihované cenné papíry nebo práva s nimi spojená, c) podíl v obchodní korporaci nepředstavovaný cenným papírem nebo zaknihovaným cenným papírem a d) jiné věci movité, u kterých zákon navíc stanoví hranici, od které je teprve nutno movité věci do oznámení zahrnovat (dále též jen "jiné věci movité"). Touto hranicí u vstupního oznámení je hodnota věci vyšší než 500 000 Kč. U průběžných každoročních oznámení je nutno do oznámení zahrnout teprve ty věci, jejichž hodnota v souhrnu přesáhla částku 500 000 Kč, přičemž do tohoto souhrnu se nezapočítávají věci, jejichž cena je nižší než 50 000 Kč.
90. Pokud navrhovatelka 2 uvádí, že rozsah položek, které mají být předmětem oznámení o majetku, vzbuzuje "pochybnosti ústavního rázu", je nutno dodat, že zákonodárce rozsah oznámení v § 10 odst. 2 nejen specifikuje, ale zároveň zužuje oproti povinnosti stanovené v § 10 odst. 1. Zatímco podle § 10 odst. 1 je povinen veřejný funkcionář oznámit "přesně, úplně a pravdivě" údaje o majetku, v § 10 odst. 2 jsou stanoveny pro movité věci limity, od kterých je teprve hodnota majetku natolik relevantní, aby byly příslušné movité věci do přiznání zahrnuty. Uvedené limity pak jsou dle Ústavního soudu způsobilé vymezit relevantní hodnotu movitých věcí tak, aby nedocházelo k nepřiměřenému zatěžování veřejných funkcionářů spočívajícímu v povinnosti oznamovat nabytí vlastnictví méně hodnotných (či dokonce všech) movitých věcí. Dané limity tudíž Ústavní soud nepovažuje s ohledem na účel, ke kterému mají sloužit, za jakkoli nepřiměřené. Důsledkem zrušení § 10 odst. 2 by totiž byla právní úprava požadující poskytování "přesných a úplných" údajů o majetku veřejného funkcionáře dle § 10 odst. 1, nikoli tedy pouze o majetku specifikovaném v § 10 odst. 2. Derogační zásah Ústavního soudu by tudíž navrhovatelkami tvrzený zásah do práv těch, kteří mají oznámení o majetku poskytovat, ještě prohloubil, a to až do absurdních důsledků spočívajících v povinnosti oznamovat vlastnictví či nabytí jakékoliv movité věci.
91. Pokud proto navrhovatelky neshledávají ústavní vadu v povinnosti "přesně, úplně a pravdivě" oznámit údaje o majetku, která je zakotvena v § 10 odst. 1, který není napaden a zpochybňován, nemohou konkretizace a specifikace tohoto majetku, resp. zúžení oné povinnosti co do rozsahu majetku, provedené v § 10 odst. 2 představovat protiústavní úpravu. Naopak tato specifikace předchází nejasnostem při výkladu zákona, a zajišťuje tak jeho předvídatelnost. Zároveň stanovením limitů hodnoty movitých věcí zužuje dopad povinnosti zakotvené v § 10 odst. 1 pouze na existenci či změnu vlastnictví u věcí výraznějších hodnot.
92. Obdobné lze uvést k tvrzené protiústavnosti poskytování údajů o majetku v rámci společného jmění manželů. Tato povinnost totiž opět plyne již z § 10 odst. 1, jehož ústavnost není zpochybňována, neboť poskytnutí "úplné" informace o majetku zahrnuje též majetek ve společném jmění manželů. Zrušením § 10 odst. 2 by se na této povinnosti nic nezměnilo. Vyloučením majetku spadajícího do společného jmění manželů by navíc nebylo možno účel zákona o střetu zájmů zcela naplnit, neboť majetek nabývaný za manželství bude zpravidla spadat do společného jmění manželů. Jeho vyloučením z režimu oznámení by tak oznámení nebylo způsobilé u mnoha veřejných funkcionářů splnit svou roli. Zároveň v oznámení o majetku není nutná jakákoli identifikace manželů či manželek veřejných funkcionářů, jelikož oznámení se týká pouze majetku, nikoli identifikace osob blízkých. Povinnost plynoucí ze zákona o střetu zájmů tudíž nestanovuje nic, co by nebylo pro dosažení sledovaného účelu nezbytné, resp. co by mohlo být považováno za nadbytečné či nepřiměřené.
93. Ústavní soud tudíž důvod ke zrušení § 10 odst. 2 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., neshledal, neboť dané ustanovení neshledal - v kontextu podaných návrhů - protiústavním. Proto také tuto část návrhu zamítl.
VIII. 4. b) K ústavnosti § 10 odst. 3 zákona o střetu zájmů
94. Napadený § 10 odst. 3 specifikuje náležitosti oznámení o majetku, a to tak, že veřejný funkcionář uvede způsob nabytí a cenu majetku, a to pouze u majetku uvedeného v § 10 odst. 2 písm. a) a d), tj. u věcí nemovitých a u "jiných věcí movitých", nikoli tedy u cenných papírů, zaknihovaných cenných papírů nebo práv s nimi spojených, resp. u podílu v obchodní korporaci nepředstavovaného cenným papírem nebo zaknihovaným cenným papírem. Pro nemovité věci pak dle napadeného ustanovení dále platí, že není nutno uvádět způsob nabytí a cenu nemovitých věcí při tzv. vstupním oznámení, přičemž u průběžných oznámení se uvádí cena, za kterou veřejný funkcionář nemovitou věc nabyl. U "jiných movitých věcí" podle § 10 odst. 2 písm. d) se u vstupních oznámení uvede cena, která je v daném místě a čase obvyklá a u průběžných oznámení cena, za kterou veřejný funkcionář "jinou věc movitou" nabyl. Tyto požadavky se týkají jen movitých věcí, jejichž cena přesahuje shora uvedené limity.
95. Ústavní soud nepovažuje shora uvedené požadavky za nepřiměřené. Zavedení vstupních oznámení má vést k možnosti porovnat majetkové poměry veřejného funkcionáře při nástupu do výkonu funkce s tím, k jakému zmnožení majetku docházelo v průběhu výkonu funkce. Samotná povinnost podávat vstupní a průběžná majetková přiznání zakotvená v § 10 odst. 1 přitom není navrhovatelkami napadána.
96. Z hlediska efektivní kontroly možného střetu zájmů, jehož důsledky se mohou projevovat právě v majetkové sféře veřejných funkcionářů, se požadavek na uvedení ceny, za kterou byla nemovitá či movitá věc nabyta (při limitech shora uvedených), nejeví jako požadavek svévolný ani nepřiměřený, neboť z hlediska cíle, který právní úprava sleduje, je to právě samotná hodnota věci, která je pro posouzení možného "podezřelého" zmnožení majetkové sféry veřejného funkcionáře za dobu výkonu veřejné funkce relevantní. Stejně tak je relevantní uvádět způsob nabytí věci ve shora uvedených případech, neboť z hlediska možného střetu zájmů je opět zásadní rozdíl, získá-li veřejný funkcionář konkrétní věc např. na základě kupní smlouvy či darováním. Darování hodnotné věci či koupě věci za nestandardně nízkou cenu může být např. indikátorem možné "protislužby" (spojené s výkonem funkce) vůči druhé smluvní straně.
97. Jinak řečeno, shora rekapitulované požadavky na uvedení způsobu nabytí majetku a ceny majetku v zákonem o střetu zájmů vymezených případech jsou požadavky naplňující přiměřeným způsobem legitimní cíl zákona o střetu zájmů, resp. zajišťující, aby oznámení o majetku mělo reálný smysl, resp. mělo určitou vypovídací hodnotu. Povinnost spočívající v uvedení ceny, za kterou byla věc nabyta, resp. specifikace způsobu nabytí věci, není pro osoby povinné nijak zvlášť zatěžující a komplikovaná. Naopak absence těchto údajů by velmi ztížila naplňování legitimního cíle napadené právní úpravy, neboť by činila právní úpravu nejasnou, neúplnou a vágní.
98. Zákonem č. 112/2018 Sb. došlo ve vztahu k § 10 odst. 3 k rozšíření výjimky týkající se obsahu tzv. vstupních oznámení u nemovitých věcí. Podle novelizované úpravy účinné od 1. 6. 2019 tak veřejný funkcionář u vstupního oznámení na počátku výkonu veřejné funkce nemusí oznamovat nejen cenu věci nemovité, ale ani způsob jejího nabytí. Ochrana soukromí je tak v tomto ohledu ještě posílena, tudíž změna provedená zákonem č. 112/2018 Sb. nepřináší z hlediska dikce § 10 odst. 3 změnu, který byla způsobilá vyvolat pochybnosti stran její ústavnosti.
99. Rovněž tato část návrhu není důvodná.
VIII. 4. c) K ústavnosti § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů
100. Napadené ustanovení § 11 odst. 3 zakotvuje některé konkrétní povinnosti v oznámení o příjmech a závazcích. Zde opět Ústavní soud připomíná, že podle § 11 odst. 1 musí veřejný funkcionář "přesně, úplně a pravdivě" oznámit v tzv. vstupním oznámení nesplacené závazky, které má před zahájením výkonu funkce, pokud převyšují v jednotlivém případě částku 100 000 Kč. Podle § 11 odst. 2 potom v každoročním oznámení musí oznámit příjmy nebo jiné majetkové výhody získané během výkonu funkce (s výjimkou platu, odměny a dalších náležitostí spojených s výkonem funkce), pokud souhrnná výše za kalendářní rok přesáhne 100 000 Kč, přičemž se do souhrnu nezapočítávají dary, jejichž hodnota je nižší než 10 000 Kč. Zároveň je povinen oznámit nesplacené závazky, pokud souhrnná výše ke konci roku přesahuje 100 000 Kč. Tyto povinnosti zakotvené v § 11 odst. 1 a 2 navrhovatelky nenapadají. Předmětem návrhu je pouze § 11 odst. 3 zakotvující podrobné náležitosti oznámení, konkrétně povinnost uvést výši, druh a zdroj každého příjmu a výši a druh závazku včetně toho, vůči komu takový závazek veřejný funkcionář má. Věřitelé přitom mají být označeni jménem a příjmením u fyzických osob a obchodní firmou nebo názvem, identifikačním číslem osoby a sídlem u osob právnických.
101. Za této situace Ústavní soud neshledává požadavek zakotvený v § 11 odst. 3 jako nepřiměřený. Samotnou výši příjmu či závazku je nutné uvádět, jelikož jinak by ustanovení § 11, resp. celá úprava oznámení o příjmech či závazcích, postrádalo smysl. Má-li být zákon způsobilý dosáhnout legitimního cíle, je potřebné, aby byly údaje o příjmech i závazcích konkretizovány a individualizovány. Jak ostatně uvádí i vláda, specifikace požadovaných údajů má předcházet dřívější praxi spočívající v nejasné identifikaci věřitelů či zdroje příjmů uváděním údajů typu "půjčka od kamaráda" apod. Pro účely předcházení či odhalení možného střetu zájmů je identifikace zdroje příjmu či identifikace věřitele poměrně zásadní, neboť úprava střetu zájmů má předcházet právě situaci, kdy je veřejná moc vykonávána nikoli v zájmu veřejném, ale v zájmu soukromém, přičemž onen soukromý zájem nemusí být jen zájmem samotného veřejného funkcionáře, ale též jakékoli třetí osoby. Rozhodování veřejného funkcionáře tudíž může být ovlivněno právě snahou sledovat zájem třetí osoby výměnou za určitou majetkovou protihodnotu. Údaje o příjmech a závazcích specifikované v § 11 odst. 3 jsou tedy nezbytné pro naplnění sledovaného cíle.
102. Vypuštěním napadeného ustanovení by se navíc nijak nezměnila povinnost oznámení o příjmech a závazcích v intencích § 11 odst. 1 a 2 podávat, pouze by opět mohly vznikat interpretační nejasnosti ohledně rozsahu údajů, zvláště pokud zákon stále vyžaduje, aby informace o příjmech a závazcích byly poskytovány "přesně, úplně a pravdivě". Tento požadavek může být totiž i bez specifikace v napadeném § 11 odst. 3 vykládán jako požadavek poskytnout informace nejen o výši příjmu či závazku, ale právě též o třetí osobě, vůči které veřejný funkcionář závazek má, resp. od které pochází oznámené příjmy, neboť teprve v této podobě je informace přesná a úplná. Derogace napadeného ustanovení by tudíž nevedla (při zachování povinností uvedených a navrhovatelkami nezpochybněných v § 11 odst. 1 a 2) k silnější ochraně soukromí, ale spíše k výkladovým nejasnostem a s tím související nepředvídatelnosti právní úpravy.
103. Zásah do informačního sebeurčení třetích osob, jejichž údaje budou v oznámení uvedeny, lze považovat za vhodný a potřebný pro naplnění účelu zákona, neboť bez těchto údajů není možné sledovaný cíl zákona naplnit. Zároveň Ústavní soud považuje tento zásah i za přiměřený, neboť se informace zužují jen na zcela základní identifikaci příslušné osoby, ať již fyzické (jméno a příjmení), či právnické (obchodní firma či název, identifikační číslo, sídlo), tj. oznamovány jsou pouze ty údaje, které jsou k dosažení cíle (možné indikace střetu zájmů) nezbytné, nikoli údaje nadbytečné. Jak bylo shora uvedeno, derogační zásah by navíc k nižší intenzitě zásahu do práv třetích osob beztak nevedl, neboť již dle ustanovení § 11 odst. 1 a 2 lze povinnost identifikovat zdroj příjmu či věřitele dovodit. Napadené ustanovení tudíž pouze jasně specifikuje údaje, kterou jsou pro identifikaci nezbytné. Rovněž tato část návrhu je proto nedůvodná.
VIII. 4. d) K otázce rozsahu poskytovaných údajů - shrnutí
104. Ústavní soud shrnuje, že ve vztahu k prvnímu typu zásahu do práva na soukromí spočívajícímu v samotném poskytování údajů o majetku, příjmech a závazcích v rozsahu daném napadenými § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů shledal napadenou právní úpravu proporcionální ve vztahu k výše vymezenému legitimnímu cíli. Proto tuto část návrhu zamítl jako nedůvodnou.
VIII. 5. Rozsah zpřístupňovaných údajů - k protiústavnosti § 14b zákona o střetu zájmů
105. Ústavní soud se v dalším zabýval rozsahem zpřístupňování, resp. zveřejňování údajů z registru oznámení. Značná část argumentace obou navrhovatelek zpochybňuje primárně veřejnou přístupnost údajů o majetkových poměrech neuvolněných funkcionářů samosprávných celků (tzv. "majetkový striptýz"), nicméně žádné z ustanovení zákona týkající se zpřístupňování údajů z oznámení není napadeno. Předmětem přezkumu je však celé ustanovení § 14b, upravující rozsah nahlížení do registru oznámení.
VIII. 5. a) Režimy zpřístupnění údajů a rozsah nahlížení do registru oznámení dle § 14b odst. 1 písm. a) až c)
106. Ustanovení § 14b sice upravuje rozsah nahlížení do registru oznámení, klíčový je však v tomto kontextu též § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, který stanoví: "Každý má právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem do registru oznámení. Oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 jsou dostupná bez předchozí žádosti. Do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2 je možné nahlížet na základě žádosti." Důvodová zpráva k zákonu č. 14/2017 Sb. (tisk 564/0, 7. volební období Poslanecké sněmovny) uvedené kategorie osob, lišících se odlišným režimem zpřístupnění údajů, označuje jako "politici" (§ 2 odst. 1), tedy osoby podléhající režimu zpřístupnění údajů bez žádosti, a "nepolitici" či "úředníci" (§ 2 odst. 2), tedy osoby podléhající režimu zpřístupnění na žádost, navíc s dalšími limity pro možné další šíření získaných údajů.
107. Ústavní soud připomíná, že zákonem č. 14/2017 Sb. došlo ke změně formy evidence oznámení a namísto existence cca 6 500 evidenčních orgánů (srov. § 14 zákona o střetu zájmů, ve znění do 31. 8. 2017, resp. informace z důvodové zprávy - tisk 564, 7. volební období Poslanecké sněmovny) byl zřízen centrální registr oznámení vedený Ministerstvem spravedlnosti s tím, že oznámení se podávají elektronicky. Novelizace provedená zákonem č. 14/2017 Sb. navíc vedle centralizace registru oznámení přinesla z hlediska veřejné přístupnosti poskytovaných údajů další zásadní změnu, a to opuštění režimu zpřístupňování údajů pouze na žádost a vytvoření dvou režimů zpřístupnění.
108. První režim, zavedený nově, představuje plošné zveřejnění poskytnutých údajů, neboť tyto údaje jsou přístupné komukoli, anonymně, bez jakékoli žádosti, a to prostřednictvím veřejné datové sítě, tedy internetu. Tento režim se vztahuje na všechny veřejné funkcionáře vymezené v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, včetně neuvolněných funkcionářů samospráv podle § 2 odst. 1 písm. q).
109. Druhý režim se týká veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2, kteří navíc podléhají povinnostem dle zákona o střetu zájmů jen za dalších zákonem vymezených podmínek (srov. § 2 odst. 3 a 4). Podstatné je, že toto nahlížení předpokládá podání žádosti a vyžaduje identifikaci žadatele o nahlížení. Žadateli je přiděleno uživatelské jméno a přístupové heslo do registru oznámení, platné po dobu 6 měsíců ode dne jejich prvního použití. Zákon o střetu zájmů zakazuje uživatelské jméno a přístupové heslo sdělit třetí osobě (§ 13 odst. 5) a limituje další použití získaných údajů (§ 13 odst. 8).
110. Samotné ustanovení o možnosti zpřístupňovat oznámení veřejných funkcionářů bez žádosti, tedy fakticky zakotvení volné dostupnosti těchto osobních údajů (§ 13 odst. 3), však není - poněkud překvapivě - napadeno (viz již sub 106), byť značná část argumentace brojí právě proti plošnému zveřejnění údajů z registru, resp. dovozuje protiústavnost jiných částí zákona o střetu zájmů s odkazem na plošné zveřejňování řady poskytnutých údajů. Ústavní soud se tak bude, vázán petitem (nikoliv však odůvodněním) návrhu, postupně zabývat jednotlivými částmi napadeného § 14b zákona o střetu zájmů. Protože se jedná o abstraktní kontrolu norem, není přitom Ústavní soud vázán argumentací navrhovatelek, která se koncentruje primárně na nepřiměřený zásah do soukromí neuvolněných zastupitelů územních samosprávných celků.
111. Ve vztahu k osobám uvedeným v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, tedy osobám, vůči nimž je zaveden režim automatického zveřejňování poskytnutých údajů, je relevantní pouze část ustanovení obsažená v § 2 odst. 1 písm. a) až c). Rozsah údajů, které jsou z poskytnutých oznámení veřejně zpřístupněny, je zde rozčleněn do tří skupin, které se rozsahem zpřístupňovaných údajů liší podle toho, o kterou z kategorií veřejných funkcionářů dle § 2 odst. 1 jde. Neuvolnění funkcionáři samospráv přitom spadají pod režim všech tří skupin zpřístupnění údajů z oznámení, v závislosti na tom, o jakou samosprávnou jednotku jde (kraj, obec, hlavní město Praha), jakož i na tom, o kterou konkrétní kategorii se jedná. Nelze však přisvědčit navrhovatelce 2, že novela zákona o střetu zájmů č. 112/2018 Sb. negativní důsledky zákona z hlediska zpřístupňování údajů ještě prohloubila, neboť lze naopak dovodit, že došlo ke stratifikaci rozsahu zpřístupnění a vyloučení řady údajů ze zpřístupnění. Úprava před novelizací provedenou zákonem č. 112/2018 Sb. zakotvovala shodný rozsah zveřejnění údajů u všech veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 1, a to v nejširším rozsahu odpovídajícím nyní režimu dle § 14b odst. 1 písm. a). Ve vztahu k neuvolněným funkcionářům malých obcí, na které nyní dopadá § 14b odst. 1 písm. c), došlo zákonem č. 112/2018 Sb. k vyloučení zpřístupnění údajů o příjmech a závazcích oznamovaných dle § 11, údajů o jiných movitých věcech oznamovaných dle § 10 odst. 2 písm. d) i údajů o majetku ze vstupního oznámení dle § 10 odst. 1. Ochrana soukromí tak byla zákonem č. 112/2018 Sb. ve vztahu k neuvolněným funkcionářům obcí výrazně zvýšena.
112. Nicméně bez ohledu na to, co bylo právě uvedeno, bylo nutno posoudit, zda i přes zmíněnou novelizaci nepředstavuje nadále forma zpřístupnění údajů porušení práva na soukromí a práva na informační sebeurčení.
VIII. 5. b) Posouzení ústavnosti § 14b odst. 1 písm. a) až c)
113. Ústavní soud předesílá, že při hodnocení intenzity zásahu do soukromí a práva na informační sebeurčení veřejného funkcionáře je třeba rozlišit dvě jeho formy. V případě, kdy musí veřejný funkcionář oznámení o majetku, příjmech a závazcích pouze podat, je intenzita zásahu nepochybně menší než v případě, kdy takové oznámení podává s vědomím, že se vzápětí jeho majetkové poměry stanou bez dalšího "věcí veřejnou", tedy se stanou součástí veřejně přístupného registru oznámení. V prvém případě jde z povahy věci o oznámení určené k tomu pověřenému orgánu, kdežto ve druhém případě jde o okruh blíže neurčených osob (prakticky kdokoli) bez vazby na výkon veřejné funkce (z hlediska místa a času, tedy např. obyvatel obce v určitém volebním období veřejného funkcionáře - viz též sub 156), které k těmto oznámením mají neomezený přístup. Čím širší okruh osob se může s majetkovými poměry veřejného funkcionáře seznámit, tím intenzivnější zásah do soukromí může tato osoba pociťovat. Shledal--li proto Ústavní soud napadená ustanovení zákona o střetu zájmů týkající se samotné úpravy podávání oznámení o majetku, příjmech a závazcích za ústavně konformní, neaproboval tím bez dalšího, že je ústavně konformní i režim zveřejňování (resp. zpřístupnění) takto získaných údajů.
114. Argumentuje-li vláda nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012sp. zn. II. ÚS 171/12(N 105/65 SbNU 439), nelze jí zcela přisvědčit v závěrech, které z uvedeného nálezu dovozuje. Zmíněný nález se zabýval žalobou na ochranu osobnosti, kterou podala tehdejší místopředsedkyně Rady České televize proti zásahu spočívajícímu ve zveřejnění informací o dopravní nehodě jejího manžela a uvedení jejího jména v této souvislosti. Jak k tomu dále uvedl Ústavní soud "v době, kdy vycházely inkriminované články a kdy rozhodovaly obecné soudy, zastávala vedlejší účastnice veřejnou funkci místopředsedkyně Rady České televize. Jednalo se o významné postavení v oblasti sdělovacích prostředků. Proto samotnou informaci o vážné dopravní nehodě manžela vedlejší účastnice s uvedením jeho rodinné vazby na ni nelze chápat jako zásah do ryze soukromé sféry. Tato informace nepochybně spadá do sociální, občanské a profesionální sféry vedlejší účastnice, na kterou nelze vztahovat naprosté informační sebeurčení. Veřejnost má právo vědět o okolnostech, které se týkají osoby veřejně činné, byť se jedná primárně o případ jejího manžela. Samotný fakt existence vážné dopravní nehody, jejímž účastníkem byl manžel osoby veřejně činné, má v sobě potenciál ovlivnit jednání a chování takové osoby ve výkonu její funkce. To platí tím spíše, jde-li o veřejnou funkci v oblasti sdělovacích prostředků".
115. Vláda ve svém vyjádření dovozuje, že informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře náleží do jeho sociální sféry, tedy oblasti, kterou sdílí spolu s ostatními členy společnosti, přičemž společnost má právo požadovat transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů za účelem zajištění účinné společenské kontroly, zda neexistuje nebezpečí, že konkrétní veřejní funkcionáři při výkonu své funkce upřednostňují své soukromé zájmy na úkor zájmů veřejných.
116. Pořád však platí, jak bylo již v úvodu vymezeno, že právo na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení garantuje právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům (sp. zn. Pl. ÚS 24/10, bod 29). V opačném případě dochází k zásahu do tohoto práva (svobody) a je nutno posoudit, zda nejde o jeho porušení.
117. Z citovaného nálezu, jakož např. i z nálezu ze dne 17. 7. 2007sp. zn. IV. ÚS 23/05(N 111/46 SbNU 41) plyne, že do sociální sféry práva na soukromí "lze za určitých podmínek vstupovat, neboť se v ní mohou vyskytovat fakta, která mohou být předmětem oprávněného veřejného zájmu", přičemž Ústavní soud hovoří v této souvislosti o možnosti proporcionálních zásahů veřejné moci za účelem ochrany zájmů společenství. Lze tak dovodit, že řada faktů z oblasti soukromého života může mít vztah k veřejnému zájmu, a jejich zveřejnění proto nemusí vždy představovat zásah, či dokonce porušení práva na soukromí. Ústavní soud proto vychází ze skutečnosti, že veřejný zájem na určitých informacích o majetkových poměrech veřejných funkcionářů a osob jim blízkých se může dostat do střetu s právem na informační sebeurčení a soukromí. Tento veřejný zájem je však nutno poměřovat s opakovaně zmiňovaným právem na ochranu soukromí a informační sebeurčení. K tomuto poměřování slouží test proporcionality, který bude proveden níže.
118. Majetkové poměry veřejných funkcionářů nelze zcela jistě řadit do tzv. vnějšího okraje sociální sféry vymezené v citovaných nálezechsp. zn. IV. ÚS 23/05čisp. zn. II. ÚS 171/12, tedy do "sféry veřejné", v rámci níž "neexistují prakticky žádná omezení pro šíření pravdivých faktů z ní", neboť se kryje s "profesionální sférou osob působících ve veřejném životě". Předmětem zveřejnění, resp. zpřístupnění údajů ze soukromí v nyní posuzovaném případě jsou údaje o soukromém majetku, příjmech a závazcích, nikoli údaje o samotné profesní činnosti veřejných funkcionářů a o jejich příjmech z (výhradně) veřejných prostředků, tedy údaje, které se přímo týkají výkonu jejich funkce. Jakkoli mohou údaje o majetku s profesní činností veřejných funkcionářů (alespoň potenciálně) souviset, a to zejména při střetu zájmů, korupčním či klientelistickém jednání, nejde o obdobný typ informací, jakými jsou informace o činnosti orgánů veřejné moci podle čl. 17 odst. 5 Listiny.
119. Z citovaného nálezusp. zn. II. ÚS 171/12tudíž nelze jakkoli dovodit, že by bylo nutno nyní napadenou právní úpravu považovat bez dalšího za ústavně konformní. Podstatné není jen to, že k zásahu do soukromí může z důvodu oprávněného veřejného zájmu dojít, jak zdůrazňuje při citaci daného nálezu vláda, ale též, zda daný zásah bude vždy ve vztahu ke sledovanému zájmu (cíli) proporcionální.
120. Naopak, argumentuje-li navrhovatelka 2 rozsudkem ESLP Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy proti Finsku ze dne 27. 6. 2017 č. 931/13, je nutno uvést, že případ se týkal zveřejnění seznamu více než milionu daňových poplatníků a jejich příjmů, pokud dosahovaly určité částky. Závěry rozsudku tedy nelze bez dalšího aplikovat, neboť ESLP se nijak nezabýval zveřejněním majetkových poměrů veřejně činných osob, ale zveřejněním příjmů značného množství soukromých osob vymezených pouze kritériem výše ročního příjmu, nikoli výkonu veřejné funkce či kritériem obdobným. Skutkový základ případů je tedy značně odlišný.
121. Jak již Ústavní soud úvodem předeslal, nijak nezpochybňuje existenci legitimního cíle napadené právní úpravy spočívajícího v zájmu na zabránění, resp. předcházení výkonu veřejné funkce v soukromém zájmu na úkor veřejného zájmu v rozporu s § 3 zákona o střetu zájmů. Součástí prevence je bezesporu též veřejná kontrola, přičemž tuto kontrolu umožňuje, resp. usnadňuje transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů (srov. k tomu body 118 a násl. nálezusp. zn. Pl. ÚS 4/17). Je taktéž nepochybné, že majetkové poměry veřejného funkcionáře mohou případný střet zájmů indikovat.
122. Argumentace obou navrhovatelek se týká primárně zásahu do soukromí neuvolněných funkcionářů samospráv. Jelikož však v tomto případě jde o tzv. abstraktní kontrolu norem, Ústavní soud není vázán argumentací navrhovatelek, nýbrž toliko vymezeným petitem. Neshledal přitom žádné rozumné důvody, pro které by si tito neuvolnění funkcionáři samospráv zasluhovali zásadně odlišný právní režim. Dělícím kritériem totiž nemůže být pouze to, zda veřejný funkcionář pobírá z veřejných prostředků určitou formu odměny, nýbrž na jakých rozhodnutích se podílí a zda při tom může dojít ke střetu veřejného zájmu se zájmem soukromým ve smyslu § 3 zákona o střetu zájmů. Představa, že neuvolněný zastupitel nebo jiný funkcionář samosprávy má být podroben vyšší míře veřejné kontroly jen proto, že je uvolněn pro výkon funkce, a proto i jinak odměňován, nemůže být přímým důvodem pro intenzivnější zásah do shora uvedených práv a svobod, nehledě na to, že pravidla odměňování těchto skupin funkcionářů jsou rámcově stanovena právním předpisem [srov. např. § 73 a 134 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů].
123. Pro závěr o ústavnosti zveřejňování údajů z registru oznámení podle § 14b zákona o střetu zájmů je tudíž nezbytné posoudit, zda tento prostředek použitý pro dosažení uvedeného legitimního cíle obstojí v testu proporcionality. Toto poměřování je standardně a v souladu se setrvalou judikaturou zdejšího soudu naplňováno pomocí třech, případně čtyř kroků:
a) musí být sledován legitimní cíl,
b) zkoumá se způsobilost (vhodnost) daného opatření tohoto cíle dosáhnout, tj. zda zákonodárcem zvolené opatření je vůbec schopno dosáhnout sledovaného cíle;
c) zvažuje se potřebnost tohoto opatření ve vztahu k ostatním v úvahu připadajícím opatřením (tzn. poměřuje se, zda zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných - a srovnatelně efektivních - řešení je nejšetrnější k dotčeným základním právům);
d) hodnotí se vyvažování dotčených základních práv (proporcionalita v užším smyslu), tzn. zkoumá se, zda negativa spojená se zákonodárcem přijatým opatřením negativně nepřeváží sledovaný pozitivní efekt (poměřování v kolizi stojících ústavních práv a hodnot).
124. Zveřejnění majetkových poměrů veřejných funkcionářů je bezesporu způsobilé naplnit sledovaný legitimní cíl, jímž je nejen možnost snazšího odhalení případného střetu zájmů, ale též jeho prevence. Vědomí si veřejné dostupnosti informací o majetkových poměrech může vést k vyšší míře zdrženlivosti ve vztahu k preferování soukromého zájmu na úkor zájmu veřejného. Jakkoli veřejná dostupnost majetkových poměrů nemůže zabránit všem možným hypotetickým nezákonným aktivitám veřejných funkcionářů, jak upozorňuje navrhovatelka 2, nečiní tato skutečnost z použitého prostředku prostředek nezpůsobilý k dosažení stanoveného cíle. Veřejná dostupnost majetkových poměrů bude bezesporu předcházet a bránit střetu zájmů ve vyšší míře, než tomu bude v případě, že údaje o majetku veřejně dostupné nebudou. Ústavní soud tak považuje zvolený prostředek za způsobilý k dosažení zvoleného legitimního cíle, nikoli za prostředek, kterým by vůbec nebylo možno zvoleného cíle dosáhnout. V prvním kroku testu proporcionality proto napadená právní úprava obstojí.
125. Při posuzování druhého kroku testu proporcionality (kritérium potřebnosti) však Ústavní soud shledal, že právní úprava ústavně konformní není. Ústavní soud totiž neshledává zvolený prostředek jako potřebný pro dosažení sledovaného cíle, tzn. sledovaného cíle lze dosáhnout i šetrnějším způsobem.