126. Důvodová zpráva k zákonu č. 14/2017 Sb. (tisk 564/0, 7. volební období Poslanecké sněmovny) k zavedení dvou režimů způsobu nahlížení do registru oznámení uvádí, že "vzhledem k ochraně osobních údajů bude veřejnost moci bez omezení nahlížet jen do oznámení, která podali veřejní funkcionáři uvedení v § 2 odst. 1 (politici) ... Do oznámení, která podávají nepolitici, nebude mít veřejnost automatický přístup. Tato ,dvoukolejnost' je výrazem zvýšené ochrany osobních údajů nepolitiků oproti politikům. O nepoliticích budou zveřejňovány pouze základní údaje". Z důvodové zprávy i z vyjádření vlády tedy plyne, že zveřejnění určitých informací ze soukromí veřejně činné osoby - "politika", tedy osoby spadající pod režim § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, bude vždy ve veřejném zájmu, tedy zásah do jeho práva na informační sebeurčení je ospravedlnitelný bez dalšího.
127. Navrhovatelka 2 naopak odkazuje na nález Ústavního soudusp. zn. IV. ÚS 1378/16týkající se poskytování informací o platech z veřejných prostředků, ve kterém Ústavní soud uvádí, že "právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní; pokud jeho výkon zasahuje do práva na ochranu soukromého života, chráněného článkem 10 Listiny a článkem 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je nutno v každém jednotlivém případě všechna tato práva poměřovat a zajistit mezi nimi spravedlivou rovnováhu, neboť jde o práva rovnocenná". Skutkové okolnosti nálezusp. zn. IV. ÚS 1378/16jsou sice odlišné od nyní posuzované situace, odlišnost však svědčí pro vyšší ochranu soukromí v případě údajů o majetku veřejných funkcionářů než v případě údajů o jejich platech. Zatímco v případě platů jde o veřejné prostředky vyplácené podle právních předpisů (viz i sub 123), v případě majetku, příjmů či závazků jde o soukromý majetek. Jinak řečeno, při poskytování informací o platových poměrech osob placených z veřejných prostředků jde o přímou kontrolu nakládání s veřejnými prostředky, u poskytování údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů tento přímý účel neexistuje. Se svým majetkem může veřejný funkcionář nakládat jakkoli, i nehospodárně, přičemž jde o součást jeho autonomního rozhodování jako každé jiné soukromé osoby. Veřejný zájem je zde sice též přítomen, ovšem v jiné podobě, a to právě až v aspektu kontroly či předcházení střetu zájmů, o kterém mohou majetkové poměry veřejného funkcionáře vypovídat, resp. kterému může jejich zveřejnění zároveň předcházet. V důsledku sice může mít regulace střetu zájmů vliv i na hospodárné vynakládání veřejných prostředků, nejde však o přímou kontrolu tohoto vynakládání jako v případě poskytování informací o platech, ale spíše o prevenci proti potenciálnímu nehospodárnému nakládání s veřejnými prostředky motivovanému zájmem soukromým.
128. V obecné rovině, bez zohledňování skutkových okolností jednotlivých případů, by tak mělo platit, že vyšší ochraně z pohledu práva na soukromí by měly podléhat informace o tom, jaký majetek veřejně činná osoba vlastní, resp. jaké jiné příjmy a závazky má, než informace o objemu finančních prostředků, které tato osoba obdržela z veřejných zdrojů ve formě platu. Dochází tak ke značně paradoxní situaci, kdy údaje o platu jsou poskytovány na žádost (podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů), zatímco údaje o soukromých majetkových poměrech některých veřejných funkcionářů jsou veřejně přístupné plošně a anonymně pro každého, přičemž se týkají několika desítek tisíc osob (dne 10. 2. 2020 byla v registru oznámení od celkem 48 005 veřejných funkcionářů, viz https://cro.justice.cz/).
129. Nelze rovněž přehlížet, že i samotný způsob, jakým se konkrétní informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře vůči veřejnosti zpřístupní, má vliv na ochranu jeho soukromí. Vyšší intenzita zásahu do soukromí je dána při zveřejnění údajů bez dalšího než při poskytování údajů na žádost konkrétnímu neanonymnímu subjektu, který je pak může, v závislosti na dalších okolnostech, případně dále zveřejnit. Při hodnocení druhého kroku testu proporcionality (potřebnosti) Ústavní soud zastává názor, že klíčovým je samotné zveřejnění majetkových oznámení, jelikož samotná okolnost jeho poskytnutí a dostupnosti veřejnosti plní z hlediska střetu zájmů a omezení klientelismu a korupce potřebnou preventivní a kontrolní funkci. Okolnost, že tato oznámení nejsou přístupná anonymně, nýbrž jen na základě příslušné žádosti, jejíž podání a splnění formálních zákonných podmínek se nejeví jako a priori znemožňující získat požadované informace, je přitom daleko šetrnější z hlediska základního práva na informační sebeurčení. Podání příslušné žádosti totiž nepředstavuje nic jiného než prokázání určitého zájmu a žádoucí motivace obstarat si dané údaje a mělo by v praxi fungovat jako jakýsi "filtr", který by měl odradit takové anonymní zájemce, vedené pouhou zvědavostí anebo dokonce i zájmy a pohnutkami, které si vůbec nezasluhují žádné právní ochrany. Současně by to mohlo vést k tomu, že veřejní funkcionáři budou tyto údaje poskytovat s větší důvěrou, že nebudou zneužity k jiným účelům než k takové kontrole (která je s ohledem na soustředění oznámení do jednoho místa velmi náročná).
130. Ústavní soud tedy nezpochybňuje, že veřejná kontrola ve vztahu k možnému střetu zájmů je nezbytná, a proto nezpochybňuje samotnou možnost přístupu veřejnosti k některým údajům z registru oznámení. Zpřístupnění údajů formou nahlížení do registru oznámení ostatně existuje již od doby účinnosti zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Bylo však nutno posoudit, zda natolik intenzivní zásah do soukromí spočívající v přímém zveřejnění údajů z registru oznámení, je skutečně potřebným nástrojem pro dosažení stanoveného legitimního cíle a zda nebylo možno uvedeného cíle dosáhnout též jinak při nižší míře zásahu do práva na soukromí a při respektování opakovaně zmiňovaného práva na informační sebeurčení.
131. Ústavní soud přitom dospěl k závěru, že sledovaného legitimního cíle lze i při nižší intenzitě zásahu do soukromí dotčených osob dosáhnout ve srovnatelné míře. Důvodem je mj. skutečnost, že vzhledem k centralizaci všech údajů do jednoho registru (namísto předchozích 6 500 registračních míst), kompletní elektronizaci všech oznámení a možnosti požádat velmi jednoduchým způsobem prostřednictvím formuláře na webové stránce centrálního registru oznámení o poskytnutí konkrétních údajů je veřejná kontrola případného střetu zájmů dostatečně zajištěna již samotným režimem zpřístupňování údajů z registru na žádost.
132. Má-li být cílem nahlížení do registru prevence či odhalení střetu zájmů, resp. zvýšení důvěry veřejnosti v činnost veřejné moci, nikoli pouhé uspokojení osobní zvědavosti, či dokonce zjišťování informací pro účely nezákonné či jinak nepřípustné, nelze považovat formální bariéru v podobě podání individuální žádosti za překážku, která by naplnění uvedeného účelu bránila. Osoba, která bude nahlížet právě za účelem naplnění výše uvedeného legitimního cíle, nebude mít jakýkoli důvod skrýt svou identitu, resp. nebude mít obavu o konkrétní údaje požádat. V praxi půjde zejména o novináře, resp. představitele médií, osoby z různých nevládních organizací, ale též o kohokoli dalšího, kdo o údaje z registru projeví zájem. Díky elektronizaci jak samotné žádosti, tak poskytnutí údajů lze vše vyřídit poměrně rychle a pro žadatele o nahlížení do registru, je-li jeho zájem skutečně vážný, nejde tudíž o překážku, která by svědčila o tom, že zvoleného legitimního cíle nelze tímto způsobem dosáhnout ve srovnatelné míře. Poskytováním údajů z registru na žádost je zároveň dostatečně naplněna i preventivní funkce zpřístupňování údajů, tedy vědomost veřejných funkcionářů o možnosti kohokoli, kdo se identifikuje, zjistit údaje z registru oznámení a případný střet odhalit. Zrušením možnosti anonymního přístupu bez formální žádosti se totiž nic nemění na povinnosti veřejných funkcionářů podávat oznámení o majetku, takže i nadále je zachována možnost kontroly ze strany veřejnosti.
133. Forma neanonymní žádosti, tedy identifikace žadatele, snižuje pravděpodobnost možného zneužívání získaných údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů, resp. jejich získávání za jiným účelem než tím, který zákon sleduje. Jakkoli nemůže ani tato forma zpřístupnění všechna rizika plně eliminovat, platí, že i snížení rizika zneužití je argumentem svědčícím pro závěr, že nahlížení do registru podmíněné neanonymní žádostí zajišťuje silnější ochranu práva na soukromí dotčených osob než anonymní nahlížení kterékoli osoby, tedy zveřejnění údajů bez dalšího.
134. Lze sice připustit, že transparentnost majetkových poměrů je z povahy věci vždy nižší při poskytování údajů na žádost než při jejich plošném zveřejnění. K tomu však Ústavní soud dodává, že transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů nemá být účelem o sobě. Tato transparentnost je pouze prostředkem použitelným do té míry, dokud bude naplňovat cíl zákona spočívající v transparentnosti činnosti orgánů veřejné moci. Ústavní soud však neshledal, že by natolik široká transparentnost majetkových poměrů spočívající v režimu zveřejňování údajů z registru oznámení bez dalšího byla pro transparentnost činnosti veřejné moci nezbytná.
135. Jakkoliv totiž Ústavní soud plně rozumí požadavku transparentnosti a předcházení možnému zneužívání postavení veřejných funkcionářů, je současně třeba vidět, že kontrola správy věcí veřejných, ať již prováděné celostátními politiky, elitními úředníky, anebo lokálními zástupci, nesmí hypertrofovat v systém, kdy se do něj nebudou zapojovat a budou odrazovány od vstupu do něj osoby již jen proto, že jim není příjemné, aby bylo jejich soukromí (a soukromí jejich blízkých) narušováno, a to nad nezbytnou míru. Ústavní soud vychází z předpokladu, že výkon veřejných funkcí je primárně službou veřejnosti a jakkoliv osoby tuto službu vykonávající musí být podrobeny veřejné kontrole, nesmí být tato kontrola založena na apriorní podezřívavosti, skandalizaci, nedůvěře a celkové negaci. Pokud totiž budou celkové prostředí a atmosféra nastaveny takto negativním způsobem, vede to k důsledku, že se o veřejné funkce nebudou primárně ucházet ti nejschopnější, nýbrž - kromě čestných výjimek - ti "ostatní". Protože veřejná sféra nemůže v případě těch osobnostně a odborně nejlepších jedinců v oblasti platů plně konkurovat sféře soukromé, je o to důležitější, aby tento nedostatek kompenzovala pocitem z užitečnosti vykonávané práce, stabilitou veřejné služby a určitou mírou prestiže.
136. Ústavní soud dále připomíná, že při posuzování oprávněnosti zveřejnění údajů ze soukromí konkrétních osob je nutné brát v potaz řadu kritérií, přičemž status dotčené osoby jakožto osoby veřejně činné je pouze jedním z nich (srov. např. rozsudek ESLP Axel Springer AG proti Německu ze dne 7. 2. 2012, stížnost 39954/08, body 89 a násl.). Kromě statusu osoby, jíž se zveřejněná informace týká, jde též např. o otázku, do jaké míry určitá informace přispívá k debatě o veřejném zájmu např. tím, do jaké míry informace ze soukromí souvisí s výkonem veřejné funkce dané osoby, zda je informace pravdivá, jakým způsobem a v jaké formě byla zveřejněna apod. U informací o majetkových poměrech veřejných funkcionářů sice platí předpoklad, že jde o informace pravdivé, jakož i to, že se týkají veřejně činné osoby, ovšem i u veřejně činných osob závisí existence veřejného zájmu na zveřejnění informace na jejich postavení v pomyslném mocenském žebříčku, jakož i na tom, zda své soukromí vystaví více očím veřejnosti právě tím, že se stanou profesionálními politiky. Veřejný zájem na zveřejnění informace ze soukromí tudíž nemusí být dán vždy a automaticky jen proto, že osoba, jíž se informace týká, je osobou veřejně činnou. Vždy též záleží na kontextu použití a dalších okolnostech zveřejnění konkrétní informace. Pokud tedy např. konkrétní novinář získá informace ze soukromí starosty malé obce, bude rozdíl v tom, zda je zveřejní v souvislosti s podezřením z nezákonného jednání, nebo je zveřejní pouze pro uspokojení zvědavosti čtenářů. Zde pak nemusí veřejný zájem převážit, neboť ten je nutno zvážit vždy na základě skutkových okolností věci, ať již jde o pozici veřejného funkcionáře v rámci systému veřejné moci, typ zveřejněné informace, vazbu konkrétních údajů ze soukromí na výkon veřejné funkce apod.
137. Ústavní soud má tudíž za to, že existenci veřejného zájmu na zveřejnění majetkových poměrů u veřejných funkcionářů bez jakéhokoliv omezení nelze automaticky presumovat jen proto, že jde o osoby veřejně činné. To se týká též informací o třetích osobách, typicky věřitelích veřejných funkcionářů, neboť i zde musí být zveřejnění jejich identity testováno kritériem existence veřejného zájmu v každém jednotlivém případě. Naopak systém spočívající v poskytnutí informací na žádost vytváří určitý mezistupeň mezi poskytnutím informace konkrétnímu jednotlivci a jejím dalším zveřejněním neurčitému okruhu adresátů, např. v médiích, na internetu apod. Tento mezistupeň pak zajišťuje, že před samotným zveřejněním informace o soukromí bude moci být zvažována existence a intenzita veřejného zájmu na zveřejnění.
138. Oproti tomu plošné zveřejnění majetkových poměrů, byť s limity zakotvenými v § 14b zákona o střetu zájmů, tuto úvahu nepřipouští a veřejný zájem presumuje, byť nemusí v jednotlivých případech převažovat. Nejčastěji k tomu bude docházet právě u osob zastávajících méně významné funkce v rámci hierarchie veřejné moci - typicky u neuvolněných funkcionářů samospráv, zejména malých obcí. Jakkoli lze přisvědčit argumentaci vlády, že novela zákona o střetu zájmů č. 112/2018 Sb. právě v napadeném ustanovení § 14b limitovala veřejnou dostupnost některých údajů z centrálního registru a odstupňovala přístupnost údajů právě v závislosti na pozici dané osoby v rámci hierarchie veřejné moci, stále nelze bez dalšího souhlasit s tím, že i u zbylých veřejně dostupných údajů bude zájem na jejich zveřejnění vždy převažovat nad právem na soukromí veřejných funkcionářů.
139. Pokud vláda argumentuje kapacitními možnostmi Ministerstva spravedlnosti ve vztahu k poskytování údajů na žádost, nejde z pohledu nezbytnosti zásahu do práva na soukromí o ústavně relevantní argument. Pokud se totiž stát rozhodne zavést centrální registr oznámení a namísto 6 500 evidenčních míst vytvoří jedno centrální, nemůže pak případné náklady či administrativu spojenou s rozsahem takto vzniklé agendy, tedy např. právě s poskytováním údajů na žádost, vyřešit tím, že většinu údajů plošně zveřejní, čímž se vyřizování žádostí vyhne. Měla by totiž důsledně platit zásada, že stát má ukládat jen takové povinnosti, jejichž dodržování je schopen též kontrolovat a vymáhat.
140. Podstatnou je rovněž okolnost, že v důsledku tohoto zveřejnění pak ani neexistují jiné možné záruky související s dalším nakládáním s poskytnutými údaji, které jsou naopak možné při poskytování údajů na žádost. Pokud Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 3/14ze dne 20. 12. 2016 (N 246/83 SbNU 793; 73/2017 Sb.) připustil, že k zásahu do soukromí, taktéž v podobě práva na informační sebeurčení, může docházet zpřístupněním (nikoli zveřejněním) archivů StB, učinil tak právě s odkazem na záruky, které se týkají dalšího nakládání se získanými osobními údaji. Jakkoli samozřejmě nelze srovnávat citlivé a často až intimní údaje dohledatelné v archivech StB s údaji o majetku, princip ochrany soukromí spočívající v existenci určitých záruk dalšího nakládání se zpřístupněnými údaji je obdobný. Naopak plošné zveřejnění jakékoli další záruky v principu vylučuje.
141. Ústavní soud tak uzavírá, že při posouzení napadené právní úpravy optikou míry zásahu do práva na informační sebeurčení veřejných funkcionářů dospěl k závěru, že § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů z pohledu ústavnosti neobstojí. Důvodem je skutečnost, že cíle napadené právní úpravy bylo možno dosáhnout srovnatelným způsobem též při nižší intenzitě zásahu do práva na soukromí, tedy nahlížením do registru oznámení na základě žádosti (test potřebnosti v rámci druhého kroku proporcionality).
142. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani argumentu vlády, že v případě zrušení § 14b zákona o střetu zájmů, resp. jeho části, by výslednou úpravu "bylo možno vykládat v tom smyslu, že nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů je možné provádět v rozsahu všech oznámených skutečností", tedy že se tímto přístup k údajům otevře bez omezení. Pokud § 13 odst. 3 uvádí, že "každý má právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem do registru oznámení", pak zde nejsou předpokládány limity nahlížení, při jejichž případném zrušení je nahlížení co do rozsahu údajů neomezené. Naopak § 13 odst. 3 vyžaduje specifikaci rozsahu přípustného nahlížení ("právo ... nahlížet ... v rozsahu"), tudíž nebude-li rozsah v zákoně stanoven, nebude možno nahlížet na žádný z údajů z registru oznámení. Derogace části § 14b zákona o střetu zájmů tak účel vyšší ochrany soukromí může splnit.
143. Jinak vyjádřeno: jakkoliv si je Ústavní soud samozřejmě vědom toho, že primární ústavní problém spočívá v ustanovení § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, které právě umožňuje nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1, musel vycházet z okolnosti, že toto ustanovení nebylo napadeno a petitem návrhu je Ústavní soud vázán. V důsledku zrušení ustanovení § 14b odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o střetu zájmů se však stane nahlížení prostřednictvím veřejné datové sítě v praxi neproveditelným, a budou tak odstraněny protiústavní důsledky zákona. Samotné právo nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě do registru oznámení je totiž vázáno na rozsah stanovený tímto zákonem a ten je vymezen právě prostřednictvím zrušeného § 14b odst. 1 písm. a), b) a c). Je nicméně zřejmé, že po derogaci provedené tímto nálezem musí zákonodárce nosné důvody tohoto nálezu zohlednit nejen ve vztahu ke zrušené části zákona, nýbrž i ve vztahu k materii upravené § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů.
144. Do doby přijetí nové právní úpravy umožňující nahlížení do registru oznámení pouze na základě žádosti bude proto důsledkem derogace úplné znepřístupnění údajů z registru oznámení podle zákona o střetu zájmů u veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Ústavní soud však nemůže derogačním výrokem zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim zpřístupnění údajů na žádost a vymezil požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší.
VIII. 5. c) Posouzení ústavnosti § 14b odst. 1 písm. d), odst. 2 a 3
145. Jakkoli navrhovatelka 2 napadá § 14b zákona o střetu zájmů jako celek, její argumentace směřuje fakticky pouze vůči odstavci 1, resp. k jeho písmenům a) až c) stanovujícím rozsah nahlížení u údajů veřejně přístupných.
146. Ustanovení § 14b odst. 1 písm. d) zákona o střetu zájmů limituje rozsah nahlížení ve vztahu k veřejným funkcionářům vymezeným v § 2 odst. 2, na které se režim automatického zveřejňování nevztahuje. Naopak u těchto osob je možné získat údaje z oznámení pouze na základě předchozí žádosti, přičemž nakládání s těmito údaji je dále limitováno [srov. výše VIII. 5. a)]. Ve vztahu k tomuto režimu zpřístupnění navrhovatelka nevznáší žádné výhrady, stejně tak se nijak nezabývá skupinou veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 2, naopak režim zpřístupnění údajů na žádost považuje za ústavně konformní. Ústavní soud tudíž neshledal jakýkoli důvod pro derogační zásah ve vztahu k § 14b odst. 1 písm. d) zákona o střetu zájmů.
147. Stejně tak navrhovatelka 2 nevznáší žádnou relevantní argumentaci vůči § 14b odst. 2 zákona o střetu zájmů. Účel daného ustanovení navíc argumentaci navrhovatelky 2 konvenuje, neboť znemožňuje zpřístupnění údajů z registru oznámení u veřejných funkcionářů, kteří jsou soudci, státními zástupci, příslušníky Policie České republiky či Generální inspekce bezpečnostních sborů. Ohledně ochrany soukromí zde tudíž nevyvstává žádná ústavní pochybnost.
148. Navrhovatelka 2 konečně nevznáší žádnou argumentaci týkající se protiústavnosti napadeného § 14b odst. 3 zákona o střetu zájmů, který se navíc netýká otázky zveřejňování údajů. Naopak stanovuje, že informace z registru oznámení mohou získávat též některé státní orgány. Ve vztahu k této kompetenci opět navrhovatelka 2 žádnou protiústavní vadu nenamítá. Při zpochybnění plošného zveřejňování údajů naopak navrhovatelka 2 zdůrazňuje účelnost § 14b odst. 3 s tím, že státní orgány (např. policie) si mohou se znalostí dalších souvislostí lépe než veřejnost učinit závěr o případném korupčním jednání.
149. Ústavní soud tudíž shrnuje, že neshledal důvod k derogaci ustanovení § 14b odst. 1 písm. d), resp. odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů, neboť navrhovatelka 2 vůči nim nevznáší žádnou ústavně relevantní argumentaci a navrhovatelkou 1 nejsou tato ustanovení vůbec napadena.
VIII. 6. K dalším námitkám navrhovatelek
150. Námitky ve vztahu k porušení čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny (ukládání povinností jen při zachování základních práv a svobod, resp. povinnost šetřit podstatu a smysl omezovaných práv) již není nutné samostatně vypořádávat, neboť otázka proporcionality zásahu do základních práv byla posouzena výše.
151. Navrhovatelkám nelze přisvědčit, že by napadenou právní úpravou došlo k porušení čl. 3 odst. 1 Listiny, což navrhovatelka 1 zdůvodňuje tím, že "nelze zbavovat práv ani bohaté anebo jinak je nerovně zatěžovat". Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny zakazuje diskriminaci z důvodu majetku, nicméně povinnost podávat oznámení se týká osob vymezených kritériem výkonu veřejné funkce, nikoli velikostí majetku. Právní úprava tak dopadá stejně na osoby "bohaté" jako na osoby méně majetné. Kritérium majetku, se kterým počítá čl. 3 odst. 1 Listiny při výčtu tzv. podezřelých důvodů rozlišování, se tedy při vymezování povinných subjektů v zákoně o střetu zájmů neuplatňuje [ve vztahu ke kritériím aplikovatelnosti čl. 3 odst. 1 Listiny srov. např. nález ze dne 28. 6. 2016sp. zn. Pl. ÚS 18/15(N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), body 99 až 111].
152. Rovněž obecná námitka porušení čl. 1 Listiny ze strany navrhovatelky 2 není nijak blíže zdůvodněna, a protože ani Ústavní soud sám zde nevidí žádnou její relevanci, považuje ji za neopodstatněnou. Podobně Ústavní soud neshledal opodstatněným tvrzené porušení čl. 8 Ústavy (záruka práva na samosprávu územních samosprávných celků), jelikož je ze shora uvedených důvodů zřejmé, že napadená zákonná úprava není směřována proti ústavním zárukám územní samosprávy, přičemž její cíl byl vyhodnocen jako legitimní.
153. Uvádí-li zároveň navrhovatelka 2, že všechna napadená ustanovení "ve svém souhrnu představují nepřiměřené břemeno ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu dle čl. 21 Listiny ve vazbě na čl. 102 odst. 1 Ústavy, které musí každý kandidát v případě zvolení strpět", nelze jí přisvědčit v tom smyslu, že by došlo k porušení uvedených ustanovení (viz k tomu též obecně z hlediska přístupu k veřejným funkcím body 110 až 117, 133 nálezusp. zn. Pl. ÚS 4/17). Ustanovení čl. 102 odst. 1 Ústavy zakotvuje všeobecnost, rovnost a přímost volebního práva do zastupitelstev samospráv, přičemž tyto principy nejsou napadenou právní úpravou nijak narušeny. Pokud jde o právo podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou zástupců, resp. právo na rovný přístup k veřejné funkci garantované v čl. 21 Listiny, je nutno uvést, že právní úprava nijak formálně nelimituje samotné právo kandidovat do zastupitelstva obce či kraje či kandidovat na další funkci v rámci samosprávy. Lze souhlasit, že zájemce o kandidaturu může být odrazován požadavky, které jsou na něj kladeny, ty však v nyní posuzovaném případě nejsou formulovány jako podmínka výkonu funkce a na samotný výkon veřejné funkce nemají vliv. Funkcionář samosprávy může být při nesplnění požadavků plynoucích ze zákona o střetu zájmů sankcionován, nemůže mu však být v důsledku nesplnění povinností uvedených v zákoně o střetu zájmů jakkoli bráněno v přístupu k veřejné funkci ani nemůže být této funkce z důvodu nesplnění zákonných povinností zbaven. Jinak řečeno, sankce (pokuty), tedy mocenské donucení, spojuje zákon s neochotou poskytnout údaje ze svého soukromí, zároveň však nemá mocenské donucení podobu znemožnění přístupu k veřejné funkci či ztráty veřejné funkce. Klíčovou v posuzované věci byla tedy ochrana práva na informační sebeurčení, a právě touto optikou proto Ústavní soud posuzoval napadenou právní úpravu, když ji shledal částečně protiústavní.
154. Závěrem je pak nutno též dodat, že hovoří-li navrhovatelka 2 o dublování regulace díky dalším právním předpisů, zejména zákonu o registru smluv a zákonu o zadávání veřejných zakázek, jejichž cílem je taktéž transparentnost nakládání s veřejnými prostředky, je nutno dodat, že cíle, účel i nástroje všech zákonů jsou poněkud odlišné, dopadají na odlišné situace, přičemž se spíše doplňují, nikoli si konkurují.
155. Pokud navrhovatelka 2 uvádí, že nepřiměřenost právní úpravy spočívá též v časové neomezenosti ukládání údajů v registru, je nutno upozornit na § 14 odst. 2 písm. c) zákona o střetu zájmů limitující dobu uchovávání oznámení na 5 let ode dne skončení výkonu funkce. Na vyjádření vlády upozorňující na tuto dobu argumentuje navrhovatelka 2 v replice tak, že "postrádá rozumná kritéria pro stanovení této doby" a "považuje ji za nepřiměřenou", ovšem příslušné ustanovení § 14 odst. 2 písm. c) svým návrhem nenapadá. Ústavní soud se tak otázkou přiměřenosti doby uchovávání oznámení věcně nezabýval.
VIII. 7. Závěr
156. Ústavní soud uzavírá, že neshledal důvod pro zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, tedy pro vynětí neuvolněných funkcionářů územních samosprávných celků zcela z režimu zákona o střetu zájmů, neboť zájem na předcházení střetu zájmů je i u těchto veřejných funkcionářů dán. Ústavní soud taktéž neshledal, že specifikace obsahu oznámení o majetku, příjmech a závazcích zakotvená v § 10 odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb. i ve znění zákona č. 112/2018 Sb., i § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., by nebyla proporcionální k legitimnímu cíli, který zákon o střetu zájmů sleduje. Konečně ve vztahu k § 14b odst. 1 písm. d) a odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů navrhovatelky neuvedly žádnou relevantní argumentaci ohledně jejich protiústavnosti a ani Ústavní soud sám v tomto směru nic zásadního nezjistil. Tyto části návrhů proto zamítl jako nedůvodné.
157. Ústavní soud však dospěl k závěru, že způsob zpřístupňování údajů z registru oznámení u veřejných funkcionářů spočívající v přímém zveřejnění údajů z registru oznámení není pro dosažení sledovaného legitimního cíle potřebný, tudíž porušuje právo na soukromí, konkrétně právo na informační sebeurčení dotčených osob podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Ústavní soud proto ze shora uvedených důvodů návrhu zčásti vyhověl a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil ustanovení § 14b odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o střetu zájmů.
158. Učinil tak ovšem s odkladem vykonatelnosti až uplynutím dne 31. 12. 2020, aby tím vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná. Jak se totiž podává ze shora uvedeného, protiústavnost shledal Ústavní soud výhradně v neanonymním a zcela nediferencovaném elektronickém zpřístupnění majetkových oznámení u všech "politiků", nikoliv v rozsahu poskytovaných informací. Dospěl totiž k závěru, že z hlediska práva na informační sebeurčení není dán žádný přesvědčivý důvod pro rozlišení mezi jednotlivými skupinami veřejných funkcionářů, vymezenými v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů.
1. Odlišné stanovisko soudce Jaroslava Fenyka
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji odlišné stanovisko k výroku I nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17a současně proti odůvodnění této části výroku.
Nejprve bych rád zdůraznil, že se částečně ztotožňuji s obsahem odlišného stanoviska kolegyň Milady Tomkové, Kateřiny Šimáčkové a kolegy Pavla Rychetského, kterým se tito vymezili k plenárnímu nálezu, zejména pokud jde o zjevný nesoulad navrhované (petit) a výsledné (výrok I) derogace.
Nad rámec tohoto odlišného stanoviska si dovolím uplatnit některé své vlastní výhrady.
Jak jsem uvedl shora, je zjevné, že nález v přijaté podobě neruší ustanovení, které bylo navrhovatelkami navrženo k derogaci, ale jde pozoruhodným způsobem nad jeho rámec. Důsledkem je plošné zrušení možnosti přímého bezplatného nahlížení do údajů z majetkových oznámení všech veřejných funkcionářů (§ 2 odst. 1 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů) bez přijatelné náhrady, což navrhovatelé ve skutečnosti nepožadovali, a jsem přesvědčen o tom, že ani neočekávali.
Ústavní soud většinou pléna tímto širokým derogačním výrokem zároveň relativizoval svůj přísný přístup k regulaci majetkových poměrů veřejných funkcionářů, který nedávno uplatnil v kauzesp. zn. Pl. ÚS 4/17(tzv. lex Babiš) - nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/17ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.).
Zatímco ve věcisp. zn. Pl. ÚS 4/17většina pléna Ústavního soudu za ústavně souladné považovala i přísné omezení vztahu veřejných funkcionářů k podnikání, majetku, výkonu majetkových práv a podobně z důvodu převažujícího veřejného zájmu na transparentním chování těchto funkcionářů, zde většina pléna Ústavního soudu potřebu transparentnosti fakticky popřela. Tím vyloučila možnost kontroly majetkových poměrů veřejných funkcionářů ze strany veřejnosti. Takový přístup je nejen judikatorně nekoncepční, ale do budoucna i poměrně nebezpečný, protože jde o zřejmý odklon Ústavního soudu od jeho dosavadní rozhodovací tendence, kdy účast veřejnosti na kontrole veřejné moci podporoval.
Podle mého názoru nemělo být návrhům senátorů vyhověno ani způsobem, k němuž dospěla většina pléna Ústavního soudu, ani tak, jak stojí v odlišném stanovisku zmíněných 3 kolegů soudců, týkajícím se neuvolněných funkcionářů samosprávných celků.
Rozlišování mezi uvolněnými a neuvolněnými členy zastupitelstva obce (resp. rozlišování mezi uvolněnými a neuvolněnými funkcemi) nemá nikterak vliv na rozsah práv a povinností člena zastupitelstva obce. Všichni členové zastupitelstva obce jsou si v tomto ohledu rovni.
Nelze vyloučit, že uvolněný člen zastupitelstva obce bude uvolněnou funkci na základě svého rozhodnutí vykonávat souběžně se stávajícím zaměstnáním, případně že během výkonu uvolněné funkce do nového (dalšího) zaměstnání nenastoupí (to platí samozřejmě za předpokladu, že taková možnost není zvláštním právním předpisem výslovně vyloučena - srov. například § 33 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů). Stejně tak není uvolněný člen zastupitelstva obce nikterak omezen ve výkonu podnikání či výkonu jiné samostatně výdělečné činnosti. Posouzení, zda je pro obec s přihlédnutím ke konkrétnímu členu zastupitelstva obce a jeho vytíženosti vhodné, aby tento člen zastupitelstva obce byl pro výkon funkce uvolněn, závisí plně na zastupitelstvu obce - nelze vyloučit, aby uvolněným členem zastupitelstva obce byla osoba, jejíž časové možnosti právní úpravou předpokládanému "plnému úvazku" na výkon veřejné funkce neodpovídají. Stejně tak neplatí, že výkon funkce neuvolněného člena zastupitelstva vykonávají osoby vždy souběžně s jinou výdělečnou činností, nic samozřejmě nebrání rovněž tomu, aby šlo například o studenta nebo důchodce.
Z hlediska potřebnosti kontroly majetkových poměrů veřejností není mezi uvolněnými a neuvolněnými členy zastupitelstva rozdíl. Uvolněnost nebo neuvolněnost zastupitele nemá při jejich účasti na rozhodování zastupitelstva obce žádný význam. Podílejí se ve stejném rozsahu na rozhodování záležitostí obce (rozpočet, dispozice s majetkem obce, schvalování obecně závazných vyhlášek atd.), a proto zde není žádný důvod pro rozdílný přístup ke kontrole jejich majetkových poměrů.
Neobstojí ani argument, že u neuvolněných funkcionářů může díky kontrole majetkových poměrů vznikat neochota funkci vykonávat. Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 4/17přece většina pléna Ústavního soudu přijala názor, podle kterého je ústavně konformní stavět veřejného funkcionáře před volbu, zda bude veřejnou funkci vykonávat nebo zda bude vykonávat činnosti, které jsou zákonem zakázané. Zde je zákon o střetu zájmů tak benevolentní, že neuvolněným funkcionářům například podnikat nezakazuje (§ 4 odst. 1 zákona o střetu zájmů), ale podrobuje je zvýšené veřejné kontrole.
Jsem proto přesvědčen, že nález Ústavního soudu v této věci měl být zcela zamítavý.
2. Odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové
1. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji odlišné stanovisko k části výroku I a k němu se vážící části odůvodnění.
2. Souhlasím se zamítavým výrokem II, jakož i se zrušením § 14b odst. 1 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon"). Nesouhlasím však s úplnou derogací § 14b odst. 1 písm. a) a b) zákona, neboť mám za to, že v rámci těchto ustanovení měl Ústavní soud zrušit jen jejich části týkající se neuvolněných funkcionářů samosprávných celků.
3. Jako soudkyně zpravodajka původního konceptu nálezu, který nezískal většinu hlasů v plénu, pak přirozeně souhlasím s tou částí odůvodnění, která z původní zpravodajské zprávy vychází a týká se posouzení ústavnosti § 2 odst. 1 písm. q), § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3, § 14b odst. 2 a 3, jakož i části § 14b odst. 1 zákona.
4. Nemohu však přijmout tak široké pojetí derogačního výroku a na něj navazující nosné důvody, ke kterým přistoupila většina pléna, a to z následujících důvodů:
I. Formulace podaných návrhů a potřebná míra zdrženlivosti Ústavního soudu
5. Jakkoli značná část argumentace obou navrhovatelek zpochybňuje veřejnou přístupnost údajů o majetkových poměrech neuvolněných funkcionářů samosprávných celků, tedy onen "majetkový striptýz", kvůli kterému klesá zájem o práci v samosprávě, navrhovatelka 1 paradoxně žádné z ustanovení zákona týkající se zpřístupňování údajů z majetkových oznámení nenapadá, navrhovatelka 2 sice napadla celý § 14b zákona, ten však upravuje pouze rozsah údajů, do kterých lze nahlížet, nikoli samotnou formu nahlížení, tj. přímé bezplatné nahlížení.
6. Žádná z navrhovatelek nenapadla § 13 odst. 3 zákona stanovící, že "každý má právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem do registru oznámení".
7. Koncepce zrušeného § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona byla postavena na ve své podstatě správné úvaze spočívající v tom, že u různých skupin veřejných funkcionářů jsou zpřístupňovány různé kategorie majetkových údajů (čím výše se veřejný funkcionář v mocenském žebříčku nachází, tím širší rozsah majetkových údajů je k dispozici k nahlédnutí). Toto ustanovení však neřeší otázku, zda jsou údaje zpřístupňovány na žádost či přímo. Je proto poněkud nejasný závěr většiny v bodě 158, že šlo mj. o "zcela nediferencované elektronické zpřístupnění majetkových oznámení". Zrušené ustanovení naopak zajišťovalo, že pro různé skupiny veřejných funkcionářů se zveřejňují rozdílné údaje z majetkových oznámení, nikoli kompletní oznámení.
8. Ústavní soud shledal jako protiústavní přímou formu zpřístupňování údajů (která však sama nebyla napadena - srov. § 13 odst. 3 zákona) - protiústavnost však "napravil" tím, že zrušil ustanovení vymezující pro jednotlivé veřejné funkcionáře pouze rozsah takto poskytovaných údajů, čímž údaje znepřístupnil (bod 143).
9. Pokud jde o rozsah derogačního výroku, byla namístě značná zdrženlivost Ústavního soudu, neboť je zjevné, že zrušení § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona nebylo založeno na argumentu protiústavnosti právě oné stratifikace údajů, které mají být zpřístupňovány, ale na argumentaci přímé přístupnosti údajů zakotvené v nenapadeném ustanovení § 13 odst. 3.