10. Ústavní soud tak měl velmi vážit, vůči které skupině veřejných funkcionářů svým derogačním výrokem absolutně znepřístupní údaje o majetku. Petit navrhovatelky 2 totiž nepřipouštěl jinou možnost než buď návrh zamítnout s tím, že § 13 odst. 3 zákona (týkající se přímého zpřístupňování údajů z oznámení o majetku) není napaden, nebo derogací části napadeného § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona absolutně znepřístupnit údaje konkrétní skupiny veřejných funkcionářů. Tuto úvahu pak musel Ústavní soud činit s vědomím toho, že případná nečinnost zákonodárce poté, co nález bude vykonatelný, povede k absolutní nemožnosti nahlížení do těchto údajů v jakékoli formě.
11. Pokud měl Ústavní soud některou ze skupin veřejných funkcionářů "ochránit" právě uvedeným způsobem a s výše uvedenými možnými důsledky, bylo nezbytné, aby předložená argumentace poskytovala dostatečný základ pro derogační výrok ve vztahu ke každé skupině veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 1, resp. § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona. Postavení veřejných funkcionářů v mocenské hierarchii, jejich vliv na chod státu a politiky, forma zapojení do veřejného života (neuvolnění funkcionáři pracující ve svém volném čase vedle svého zaměstnání) jsou totiž výrazně odlišné, a proto nelze nahlížet na všechny zcela shodně (viz podrobně níže bod II) a argumentaci týkající se některých z nich nelze mechanicky vztahovat na všechny.
12. Leitmotivem obou návrhů byla ochrana samospráv, zejména malých obcí, speciálně pak neuvolněných funkcionářů obcí. Je nutno připomenout, že navrhovatelka 2 mj. napadá "shromažďování či zveřejňování informací o majetkových poměrech komunálních politiků, a to i těch z nich, kteří pro výkon funkce nejsou dlouhodobě uvolněni a zastávají méně exponované veřejné funkce, bez náležitého přihlédnutí k významu, který v ústavním pořádku a obecněji vzato v moderní společnosti sehrává ochrana soukromí". Obecně pak návrh vymezuje tak, že "novelizovaný zákon o střetu zájmů ve vztahu ke komunálním představitelům a) zásadně rozšířil okruh osob, které musí veřejné přiznání učinit ... b) přinesl zásadní změnu především v automatickém zveřejňování prakticky všech poskytovaných údajů, a to ve formě přístupné anonymně komukoli veřejnou datovou sítí na portálu Ministerstva spravedlnosti, c) rozšířil poskytované údaje o jednoznačně citlivé osobní údaje a ze soukromí ...". Navrhovatelka 2 dále uvádí, že "v podmínkách České republiky se uvedená regulace potenciálně dotýká přibližně 60 000 osob, které jsou zastupiteli", stejně jako to, že je "zejména v menších obcích dosti obtížné mobilizovat dostatečné množství občanů, kteří budou zastávat veřejné funkce v samosprávě". Sama pak zdůrazňuje, že "pokud těmto občanům, kteří mají rozvíjet svou obec ve svém volném čase (neuvolněný výkon funkce), může obec za výkon jejich funkce poskytnout jen velmi omezené prostředky, a zároveň jim uloží veřejné obnažení jejich majetkových poměrů, důsledek souhrnu negativních účinků je pak jednoduchý - a) ti úspěšní a schopní ze svých soukromých profesí budou odmítat kandidovat na příslušné volené funkce ..., b) odliv zájmu o správu věcí veřejných na komunální úrovni může vyústit dokonce v situaci, kdy nebude postavena ani jedna kandidátka v komunálních volbách, což bude mít další negativní následky nejen pro občany obce a obec takovou, ale i na stát a jeho státní rozpočet ...". Navrhovatelka 2 pak dokládá přílišné zásahy do práv komunálních politiků průzkumem z komunálních voleb v roce 2018, zmiňuje nárůst množství administrativy, která na územní samosprávy a její funkcionáře dopadá, a osobní odpovědnost spojenou s výkonem funkce, argumentuje právem na samosprávu i rezignací řady zastupitelů z důvodu neochoty dávat své soukromí všanc veřejnosti. Ostatně i žádost o přednostní projednání byla zdůvodněna odkazem na chystané volby do zastupitelstev obcí.
13. Ústavní soud v bodě 110, jakož i v bodě 122 zdůrazňuje abstraktní povahu přezkumu a vázanost petitem, nikoli odůvodněním (resp. argumentací) navrhovatelek. V bodě 122 uvádí, že "argumentace obou navrhovatelek se týká primárně zásahu do soukromí neuvolněných funkcionářů samospráv. Jelikož však v tomto případě jde o tzv. abstraktní kontrolu norem, Ústavní soud není vázán argumentací navrhovatelek, nýbrž toliko vymezeným petitem. Neshledal přitom žádné rozumné důvody, pro které by si tito neuvolnění funkcionáři samospráv zasluhovali zásadně odlišný právní režim".
14. Vázanost petitem, nikoli odůvodněním však neznamená, že navrhovatele nezatěžuje břemeno tvrzení. Jak plyne z rozhodovací praxe Ústavního soudu, "brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Neunese-li navrhovatel toto břemeno, "nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/08ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)]. Přezkoumat tak Ústavní soud může "pouze ta ustanovení, k nimž se upíná explicitní tvrzení a argumentace navrhovatele", ve zbytku musí být návrh odmítnut jako zjevně neopodstatněný [nálezsp. zn. Pl. ÚS 58/05ze dne 8. 6. 2010 (N 120/57 SbNU 477; 230/2010 Sb.)]. Tento princip pak Ústavní soud přenesl i do rozhodování o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem [nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/08ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.)]: "Ústavní soud se zde přiklonil k závěru (vycházejícímu analogicky z jeho konstantní judikatury v oblasti přezkumu právních předpisů), jenž se zaměřuje pouze na v návrhu kvalifikovaně napadená a odůvodněná ustanovení předmětné mezinárodní smlouvy".
15. Ústavní soud tak měl při derogaci částí § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona vycházet z konkrétní argumentace ve vztahu ke konkrétním veřejným funkcionářům, ze které by bylo možno dovodit, že právě jim (resp. jejich soukromí) je nutno poskytnout ústavní ochranu, navíc ochranu s poměrně razantními důsledky spočívající v absolutním znepřístupnění všech údajů z majetkových oznámení poté, co se nález stane vykonatelným. Ve vztahu k ochraně soukromí většiny veřejných funkcionářů zmíněných v § 14b odst. 1 zákona však žádná relevantní argumentace nezazněla. S ohledem na princip dělby moci umocněný navíc takto specifickým předmětem přezkumu (zákon o střetu zájmu jakožto dobrovolné "sebeomezení" představitelů veřejné moci) měl být Ústavní soud zdrženlivý.
16. Ústavní soud fakticky přezkoumával ústavnost nikoli § 14b odst. 1 písm. a) až c), nýbrž § 13 odst. 3 zákona, k čemuž mu však prostor nedával ani petit návrhu, ani ve vztahu k většině veřejných funkcionářů předložená argumentace navrhovatelek.
II. Nesrovnatelnost veřejných funkcionářů z pohledu legitimních zásahů do soukromí
17. I z věcného hlediska je přístup většiny příliš paušalizující a ve vztahu k rozšíření derogačního výroku na všechny veřejné funkcionáře zakotvené v § 2 odst. 1 zákona navíc nedostatečně odůvodněný.
18. Je nutno připomenout, že ustanovení zrušeného § 14b odst. 1 písm. a) až c) se dotýká všech veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 1 zákona, tedy od poslanců, senátorů, členů vlády, náměstků členů vlády, přes vedoucího Kanceláře Poslanecké sněmovny a vedoucího Kanceláře Senátu či vedoucího Kanceláře prezidenta republiky, členy bankovní rady České národní banky, prezidenta, viceprezidenta a členy Nejvyššího kontrolního úřadu až po starosty, místostarosty a radní na malých obcích, kteří vykonávají svou činnost vedle svého zaměstnání a za často symbolické odměny. Je zjevné, že skupina veřejných funkcionářů vymezená v § 2 odst. 1, na které poté odkazuje zrušený § 14b odst. 1 písm. a) až c) není homogenní, naopak veřejní funkcionáři zde uvedení nejsou z mnoha ohledů srovnatelní, resp. nejsou srovnatelní pro všechny myslitelné účely. Tento klíčový aspekt však většina v přijatém nálezu pomíjí a zachází se všemi stejně.
19. Lze souhlasit s tím, že z pohledu samotné personální působnosti zákona (§ 2 odst. 1), resp. povinnosti podávat příslušná oznámení, zde srovnatelnost je, tedy je podstatné primárně to, zda daná osoba vykonává veřejnou funkci a zda u ní hrozí střet zájmů. Zcela jinou otázkou je však ochrana soukromí, resp. ochrana práva na informační sebeurčení. Jakkoli má každý (včetně všech veřejných funkcionářů) právo na soukromí, platí, že míra přípustných zásahů se může lišit právě v závislosti na tom, jak vysoko se v mocenském žebříčku daný veřejný funkcionář nachází. Tento koncept je součástí konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva i samotného Ústavního soudu (použití kritéria statusu a veřejné známosti osoby, do jejíhož soukromí bylo zasaženo - srov. i většinou pléna zmíněný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Axel Springer AG proti Německu ze dne 7. 2. 2012, stížnost 39954/08). Zásah do soukromí (např. formou zveřejnění určitých informací o majetku veřejně činné osoby) bude v obecné rovině přípustnější tam, kde jde o osobu jednak na vysokém mocenském postu, jednak zároveň všeobecně známou (což spolu bude zpravidla u těch nejvýše postavených souviset). Přístup k informacím o majetkových poměrech členů vlády či poslanců tak nelze zcela srovnávat s přístupem k majetkovým poměrům starostů či radních malých obcí, neboť výkon jejich funkcí má na fungování státu výrazně nižší vliv (tj. postavení v mocenském žebříčku je nesrovnatelné), zároveň komunální politici, zvláště na malých obcích nejsou (na rozdíl od celostátních vrcholných politiků) obecně veřejně známi (např. z pohledu zájmu na celostátním zpřístupnění údajů o jejich majetku). Stejně tak skutečnost, že je někdo profesionálním politikem, zatímco jiný vykonává veřejnou funkci na malé obci ve svém volném čase, může vést k závěru o odlišné míře ochrany soukromí. Profesionální politik vstupuje do politiky mj. s tím, že je na něj (včetně některých jeho majetkových poměrů) "více vidět" a musí s tím počítat. Srovnání neuvolněných funkcionářů samospráv s vrcholnými politiky státu, resp. neshledání "žádných rozumných důvodů" pro možnou odlišnou míru ochrany soukromí (bod 122) nelze považovat za správné.
20. V původní zpravodajské zprávě byl test proporcionality proveden pouze ve vztahu k neuvolněným funkcionářům samospráv a právě a jen ve vztahu k nim bylo konstatováno, že přímé zpřístupnění údajů o majetku nemůže obstát v druhém kroku testu proporcionality, neboť není z pohledu veřejného zájmu potřebné. Čím výše se však budeme v rámci mocenského žebříčku pohybovat, tím spíše nebude tato teze platit. Jistě bylo zcela legitimní diskutovat o přesných hranicích derogačního výroku a zvažovat různá kritéria (pouze obecní samospráva, veškerá samospráva, pouze neuvolnění funkcionáři apod.), vždy však v návaznosti na to, s jakou argumentací bylo zrušení ve vztahu k jednotlivým veřejným funkcionářům zdůvodněno. Většina pléna však z možných variant řešení zvolila to nejméně šťastné (byť formálně nejjednodušší), spočívající v tom, že při obtížích spojených s nalezením přesné hranice derogačního výroku v rámci § 14b odst. 1 písm. a) až c) se rozhodla komplexně zrušit ustanovení vymezující rozsah nahlížení u veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 1 zákona.
21. Právní závěry (nosné důvody derogace) jsou kategorické a důsledky derogace razantní, neboť Ústavní soud v rámci testu proporcionality dospěl k závěru, že přímé zpřístupnění údajů o majetku z majetkového oznámení je protiústavní vždy, a to ve vztahu ke všem veřejným funkcionářům vymezeným v § 2 odst. 1. Napříště jakýkoli údaj o majetku z podaného oznámení (byť např. poměrně obecný) kteréhokoli veřejného funkcionáře (včetně těch nejvyšších) nemůže být přímo veřejně k dispozici. To, zda vůbec bude některý z údajů po vykonatelnosti nálezu k dispozici alespoň na žádost, navíc nyní závisí na aktivitě a ochotě zákonodárce. I s vědomím této intenzity zásahu a jeho důsledků měl Ústavní soud pečlivě vážit, vůči které kategorii osob bude případné úplné znepřístupnění údajů při nečinnosti zákonodárce vůbec legitimní.
22. Závěr učiněný plošně ve vztahu ke všem veřejným funkcionářům navíc není dostatečně odůvodněný, neboť ve vztahu k většině veřejných funkcionářů absentovala jakákoli argumentace, ať již v návrzích, tak ve vyjádření vlády či následných replikách, jakož i v nálezu samotném. Řečeno jinak, leitmotivem obou návrhů i dalších procesních podání byla jednak otázka oprávněnosti vztažení zákona o střetu zájmů na některé funkcionáře samospráv, jednak potřeba určité silnější ochrany soukromí ve vztahu k nim právě pro zajištění řádného fungování samosprávy na malých obcích a městech. Výsledkem je však úplné znepřístupnění jakéhokoli údaje z majetkových oznámení i těch nejvyšších politiků.
23. Většina pléna sice převzala z mé původní zpravodajské zprávy provedený test proporcionality, ovšem vztáhla jej bez dalšího na všechny veřejné funkcionáře, ačkoli byl koncipován jen ve vztahu k těm, kteří se na "mocenském žebříčku" pohybují nejníže, popř. vykonávají svou činnost vedle svého zaměstnání za symbolické odměny. Nelze vycházet z toho, že u ochrany soukromí lze ke všem veřejným funkcionářům přistupovat shodně a paušálně. Zrušené ustanovení paradoxně tuto potřebnou stratifikaci provádělo, neboť rozsah údajů, které se zpřístupňují, byl rozlišen právě v závislosti na pozici daného funkcionáře.
24. Lze se tedy ptát, zda opravdu nemohou být u vrcholných politiků státu alespoň některé (nikoli zajisté všechny) informace o majetku, příjmech a závazcích (např. jen obecné informace o počtu nemovitostí, účast v různých obchodních společnostech) přímo přístupné veřejnosti bez nutnosti podávání žádosti? Ústavní soud tuto otázku uzavřel velmi kategoricky s tím, že přímé zpřístupnění bez žádosti je vždy protiústavní, ačkoli se otázkou ochrany soukromí vrcholných politiků, popř. otázkou rozsahu údajů, u nichž by bylo možno veřejný zájem v kombinaci s postavením konkrétní veřejné osoby presumovat, vůbec nezabýval.
25. Pochybnosti o rozsahu provedené derogace podporuje i pohled srovnávací analýzy právních úprav obdobné materie v 18 evropských zemích, kterou Ústavní soud disponuje. Z této analýzy vyplývá, že drtivá většina sledovaných zemí bezplatně online zveřejňuje majetková oznámení alespoň dílčí skupiny povinných subjektů. Existuje jednak možnost přímého online zpřístupňování, jednak je evidentní právě potřeba stratifikace mezi jednotlivými veřejnými funkcionáři, pokud jde o formu či rozsah zpřístupněných údajů. Např. majetkové údaje o poslancích a některých dalších funkcionářích jsou v Itálii zveřejněny na webových stránkách Parlamentu, veškerá data obsažená v majetkovém prohlášení jsou zveřejňována v online registru majetku na webových stránkách Protikorupčního úřadu v Kosovu, v Litvě jsou informace o majetku vymezených veřejných funkcionářů (včetně nemovitostí, podílů v obchodních společnostech a závazcích) zveřejňovány na webových stránkách ústředního orgánu správy daní, stejně tak jsou některé informace z majetkových přiznání veřejně dostupné prostřednictvím online registru v Lotyšsku, přičemž lze vyhledávat na základě jména či příjmení konkrétního funkcionáře. V Německu jsou některé údaje týkající se příjmů poslanců veřejně přístupné k nahlížení na internetové stránce Spolkového sněmu. Konkrétně jde o pracovní činnost před vznikem členství ve Spolkovém sněmu, úplatné činnosti při výkonu mandátu poslance, funkce v obchodních společnostech, funkce ve sdruženích a ústavech veřejného práva, funkce ve spolcích, sdruženích a nadacích, dohody o budoucích činnostech a majetkových prospěších, účast na kapitálových nebo osobních společnostech, jakož i dary nebo jiné příspěvky na politickou činnost. Naopak pro komunální politiky v Německu povinnost zveřejňovat příjmy neplatí. Rakouská právní úprava umožňuje anonymně a bezplatně nahlížet do majetkových oznámení představitelů některých politických funkcí, přičemž v případě komunálních politiků je mezi vybranými veřejnými činiteli uveden např. starosta Vídně. Většiny komunálních politiků se povinnost naopak netýká. Část údajů z prohlášení o majetku a příjmech veřejných funkcionářů je volně k dispozici na webových stránkách též např. v Srbsku, Chorvatsku či na Slovensku.
26. Stručně řečeno, z analýzy týkající se 18 států jasně plyne, že je zcela standardní úpravou, pokud jsou některé údaje z přiznání o majetku, příjmech či závazcích alespoň části veřejných funkcionářů dostupné bezplatně přímo online bez nutnosti žádosti, ať již na webu parlamentu, či protikorupčního nebo daňového úřadu. Znemožnit online přístup ke všem údajům z oznámení o majetku, příjmech či závazcích u všech veřejných funkcionářů vymezených v § 2 odst. 1zákona (včetně politiků na nejvyšších postech) nemá v ústavním pořádku oporu. Legitimní je tedy pouze diskuse o tom, kterých konkrétních veřejných funkcionářů se má přímé online zpřístupnění týkat (např. v souvislosti se silnější ochranou komunálních politiků), v jakém rozsahu mají být údaje zpřístupňovány přímo a v jakém pouze na žádost (např. v souvislosti s odlišnou citlivostí jednotlivých údajů či vztahu ke třetím osobám), popř. zda některé nemají být zpřístupňovány veřejnosti vůbec (v některých zemích údaje soudců či státních zástupců). Ústavní soud však s ohledem na nosné důvody nálezu toto strukturované a nutně vždy velmi subtilní posuzování napříště ve vztahu ke všem funkcionářům vymezeným v § 2 odst. 1 zákona zcela znemožnil.
III. Závěrem
27. Vláda ve svém vyjádření k Ústavnímu soudu mj. uvedla: "Společnost má právo požadovat transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů za účelem zajištění účinné kontroly, tj. zda neexistuje nebezpečí, že konkrétní veřejní funkcionáři při výkonu své funkce upřednostňují své soukromé zájmy na úkor zájmů veřejných. Lze totiž důvodně předpokládat, že se ohrožení nebo dokonce i porušení veřejného zájmu v popsaném směru projeví právě prostřednictvím majetkových poměrů veřejného funkcionáře, jakož i dalších osob s ním majetkově spjatých. Veřejná kontrola může působit též preventivně v podobě oprávnění veřejnosti nahlížet do registru oznámení."
28. Ústavní soud naopak rozhodl, že přímé online nahlížení do jakýchkoli údajů z oznámení o příjmech, majetku či závazcích je mj. právě u členů vlády protiústavní.
29. Lze se tedy ptát: Pokud chtějí být představitelé státu transparentní právě tím způsobem, který členové Parlamentu vtělili do napadeného zákona a vláda v řízení před Ústavním soudem vehementně hájila, má jim v tom Ústavní soud v rámci systému dělby moci vůbec bránit?
K odlišnému stanovisku soudkyně Milady Tomkové se připojili soudce Pavel Rychetský a soudkyně Kateřina Šimáčková.
3. Odlišné stanovisko soudce Davida Uhlíře
S odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu v této věci nesouhlasím a uplatňuji vůči němu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. Se zrušujícím výrokem nálezu souhlasím, byť též z jiných důvodů. Mé odlišné stanovisko je tedy jakýmsi "concurring opinion", mám za to, že Ústavní soud se omezil při svém rozhodování na vypořádání se s různou argumentací obou skupin navrhujících senátorů, ač měl možnost pojmout své úvahy úplněji či pohlédnout na napadený zákon z jiného hlediska.
Zatímco důvodem pro zrušení částí zákona o střetu zájmů bylo porušení práva na soukromí, konkrétně právo na informační sebeurčení dotčených osob, soudím, že zákon měl být zkoumán též z pohledu územní samosprávy upravené v hlavě sedmé Ústavy.
Předesílám, že mám jisté pochybnosti, pokud se týká zásahu státu do pravomocí vyšších územních samosprávných celků, které jsou do značné míry umělým výtvorem. Obce jsou ale přirozené útvary, které ve svém celku tvoří stát. Bez samosprávných obcí je demokratický stát jen obtížně myslitelný, také proto bylo obnovení obecní samosprávy ústavním zákonem č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů, jedním z prvních kroků po obnovení demokracie v Československu. Obce nejsou výtvorem ústavodárce, obecní samospráva není darem občanstvu shůry, ale hrdým výrazem lidské pospolitosti, kterou se stát Ústavou zavázal respektovat.
Zásah zákonodárce do práva na informační sebeurčení čelných představitelů státu (poslanců, senátorů, ministrů a dalších vrcholných představitelů státu) je ospravedlnitelný tím, že jedna ze tří mocí státu se rozhodla "odhalit své ledví", soukromí svých vlastních reprezentantů, aby podpořila důvěru veřejnosti v nezávislý výkon státní moci.
Jestliže však tato státní moc překročí svoje hranice ve vertikálním směru a vstoupí na pole samosprávy (včetně té nejmenší vesnice), jde o zásah do soukromí obtížně ospravedlnitelný. Podle článku 101 odst. 4 Ústavy stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen jestliže to vyžaduje ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Jestliže si Ústavní soud nepoložil vážně otázku, ochrana kteréhože to zákona skutečně a nezbytně vyžaduje, aby každý starosta nebo mnohý člen zastupitelstva obce činil oznámení o svém majetku, nenaplnil dostatečně svoji úlohu. Zákon o střetu zájmů sám o sobě je totiž jen prostředkem, popisem způsobu, ale nedefinuje cíl, neurčuje, jaký zákon zde vyžaduje státní ochranu před nerozvážným postupem samosprávy. Mohla by to snad být část obecního zřízení upravující nakládání s obecním majetkem, ale je nadbytečné hledat odpověď na otázku, kterou si Ústavní soud ani navrhovatelé k mé lítosti nepoložili.
Podle mého soudu v případě obcí (méně jsem si jist ohledně krajů) měla být tato otázka ponechána na rozhodnutí zastupitelstva, které obec samostatně spravuje, a zákonodárce měl pro takové rozhodnutí zastupitelstva o tom, že jeho členové zveřejní své majetkové poměry, toliko připravit zákonný rámec.