10. Upozorňuji, že jsem po většině nežádala, aby si pravomoc Ústavního soudu přezkoumávat vyhlášení nouzového stavu jednoduše vymyslela. Jsem totiž přesvědčena, že Ústavní soud tuto pravomoc má dle čl. 87 odst. 1 Ústavy, neboť usnesení o vyhlášení nouzového stavu je právním předpisem. Právní předpis je normativní právní akt obsahující právní normu, tedy pravidlo chování. Jak je zmíněno výše, vyhlášení nouzového stavu je součástí hypotézy řady právních norem napříč celým právním řádem (je podmínkou, za níž se použije zbytek normy). Vymezuje zároveň území, na němž jsou orgány veřejné moci oprávněny realizovat krizová opatření. Na území určeném ve vyhlášení nouzového stavu pak mohou (bez dalšího) vznikat práva a povinnosti, které by jinak nevznikly či jejichž porušení by mělo odlišné následky. Znakem normativnosti je koneckonců i to, že se jako "rozhodnutí" publikuje ve Sbírce zákonů "stejně jako zákon", nehledě na to, že posléze nabývá "účinnosti" (čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky).
11. Nechci zde malicherně připomínat případy, kdy v minulosti Ústavní soud považoval za normativní akty, o nichž by bylo opravdu možno pochybovat [např.sp. zn. Pl. ÚS 17/94(N 45/2 SbNU 51; 194/1994 Sb.) a další].
12. Závěr většiny, že usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu nemá normativní charakter z hlediska formy, obsahu ani funkce, je tedy poněkud nepřesvědčivý. Dodatečné argumenty většiny tomu pak také nepřidávají. Většina argumentuje, že vyhlášení nouzového stavu "neobsahuje žádné opakovatelné pravidlo" (bod 25), což je ovšem nepodstatné, neboť norma může regulovat právní chování i jednorázově (typicky derogační normy). V bodě 26 většina pokračuje, že napadený akt je "primárně aktem aplikace ústavního práva". Není mi vůbec jasné, co je tím myšleno, resp. co má toto tvrzení prokazovat či odůvodňovat. I zákon je přece "aplikací ústavního práva". Konečně, irelevantní je i tvrzení, že vyhlášení nouzového stavu je aktem vládnutí, za nějž vláda nese politickou odpovědnost a který podléhá kontrole Poslanecké sněmovny. Kontrola Poslanecké sněmovny pochopitelně neurčuje povahu aktu (ostatně i zákonná opatření Senátu vyžadují dodatečný souhlas Poslanecké sněmovny) a nevylučuje ani současnou či následnou kontrolu soudní. Politickou odpovědnost pak vláda nese za vše, co činí. Ze soudní kontroly ji to nevyjímá.
13. Může se nabízet otázka, zda usnesení (rozhodnutí) o vyhlášení nouzového stavu je jiným právním předpisem dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, či ho lze považovat za předpis mající sílu zákona, v kterémžto případě by byl podřaditelný pod čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Ale tato otázka bohužel není za současné situace, kdy dle většiny přezkum vyhlášení nouzového stavu je mimo pravomoci Ústavního soudu, důležitá - byla bych ochotna diskutovat o obou variantách. Přezkum ze strany Ústavního soudu by byl v obou případech minimální, plnící onu nezbytnou funkci, o které jsem hovořila výše. Ústavní soud by ověřil pravomoc, působnost, proceduru a splnění podmínek stanovených ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky, přičemž by respektoval, že posouzení podmínek předpokládaných ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky náleží primárně vládě a Poslanecké sněmovně s tím, že Ústavní soud by zůstal garantem vůči excesům - ochráncem ústavnosti.
14. V úvodu jsem zmínila, že ústavní stížnost, o níž Ústavní soud rozhodoval, směřovala i proti třem aktům (mimořádným opatřením) Ministerstva zdravotnictví. Souhlasím s názorem většiny, že tyto akty jsou opatřením obecné povahy, což jednoznačně plyne z § 94a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů. Tím spíše je mi ovšem nejasné, proč se následně většina pouští do úvah o tom, že mimořádná opatření ministerstva nemohou být právním předpisem, jelikož by to "bylo v rozporu s požadavkem čl. 36 odst. 2 Listiny" (bod 53). Pokud by mimořádné opatření ministerstva bylo právním předpisem, nebylo by rozhodnutím dle čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako jím nejsou např. vyhlášky. Pokud by naopak mimořádná opatření naplňovala znaky individuálního rozhodnutí, nešlo by o právní předpis. Většina se nepochopitelně točí v kruhu, když konstatuje, že mimořádné opatření je rozhodnutím dle čl. 36 odst. 2 Listiny, a proto nemůže být právním předpisem, neboť by tím došlo k porušení čl. 36 odst. 2 Listiny. Nehledě na to, že dle této logiky se v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny ocitá celá pasáž usnesení Ústavního soudu věnovaná přezkumu usnesení o přijetí krizového opatření vlády, které dle většiny je údajně "obsahově téměř totožné" (bod 53).
15. Shodneme-li se každopádně na závěru, že mimořádné opatření ministerstva je opatřením obecné povahy, nabízí se otázka, zda a jak je tento akt Ústavním soudem vůbec přezkoumatelný. Většina dospěla na první pohled k logickému, ve skutečnosti však neudržitelnému závěru, že opatření obecné povahy je "opatřením" ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Tento pokus o textualismus v judikatuře Ústavního soudu je natolik nepovedený a nešťastný, že se obávám, že poslouží jako lehký terč všem odpůrcům gramatického výkladu. Ten samozřejmě nemůže fungovat na prosté úvaze, že "opatřením" dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu bude cokoli, co v sobě shodou náhod obsahuje slovo "opatření". Chystá se snad v budoucnu většina v řízení o ústavní stížnosti přezkoumávat i zákonná opatření Senátu?
16. Dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu lze ústavní stížností napadnout rozhodnutí, opatření nebo jiný zásah orgánu veřejné moci. V době přijetí zákona o Ústavním soudu opatření obecné povahy v českém právním řádu neexistovala a nic nenasvědčuje tomu, že by právě akt obdobný opatřením obecné povahy měl zákonodárce na mysli. Ostatně judikatura Ústavního soudu opatření obecné povahy za "opatření" dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu dodneška neoznačovala. Měla k tomu dobré důvody.
17. Předně, původ slova "opatření" v zákoně o Ústavním soudu lze shledat ve starorakouské spřežce "rozhodnutí a opatření", nacházející se již v zákoně č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu. Mínily se jím individuální správní akty schopné nabýt právní moci a zakládající nové právní pozice. Není ostatně náhodou, že čl. 87 Ústavy ani zákon o Ústavním soudu na jiném místě než v § 72 odst. 1 písm. a) o "opatření" nehovoří. Pokud tedy většina konstatuje, že opatření obecné povahy "není akt individuální aplikace práva ve smyslu pravomocného rozhodnutí v řízení, jak vyplývá z jeho samotných definičních znaků", pak by stejně tak musela dospět k závěru, že opatření obecné povahy není "opatřením", jak ho mínil zákon o Ústavním soudu.
18. Jestliže se ovšem většina rozhodla dát slovu "opatření" dle zákona o Ústavním soudu nový, samostatný význam, má to své následky. Především, jestliže Ústavní soud vyhoví ústavní stížnosti, pak dle čl. 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zruší napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci nebo dle písm. b) téhož ustanovení, jestliže "porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody spočívalo v jiném zásahu orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí, zakáže tomuto orgánu, aby v porušování práva a svobody pokračoval, a přikáže mu, aby, pokud je to možné, obnovil stav před porušením". Jinými slovy, závěr většiny vede k tomu, že Ústavní soud nemůže opatření obecné povahy zrušit (a to ani v rámci přezkumu spolu s rozhodnutími správních soudů), neboť zjevně dle většiny jde o "jiný zásah orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí". I kdyby tedy většina v ústavní stížnosti shledala přesah vlastních zájmů dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a chtěla jí vyhovět, mohla by nanejvýše ministerstvu zakázat pokračování porušování práv a nařídit obnovit stav před porušením, což by byla ve srovnání s možnostmi správních soudů slabší ochrana. Obnovení stavu by navíc patrně muselo spočívat v tom, že by ministerstvo své opatření obecné povahy zrušilo. Příkaz ke zrušení právního aktu v podobě opatření obecné povahy by přitom byl pro Ústavní soud velmi neobvyklou kompetencí.
19. Možnosti přezkumu opatření obecné povahy Ústavním soudem jsou samozřejmě poměrně komplikované (není se tak co divit, že Ústavní soud přímo v opatřeních obecné povahy porušení ústavně zaručených práv zásadně neshledává a omezuje se většinou na přezkum rozhodnutí správních soudů), což plyne mimo jiné z již uvedené skutečnosti, že zákon o Ústavním soudu s opatřeními obecné povahy nepočítal. Po zakotvení opatření obecné povahy do právního řádu přitom zákon o Ústavním soudu nebyl novelizován tak, jak tomu bylo u soudního řádu správního. Pokud by opatření obecné povahy bylo rozhodnutím, nenašla by se oprávněná osoba, neboť ústavní stížnost může podat fyzická nebo právnická osoba, která tvrdí, že k porušení ústavně zaručených práv došlo rozhodnutím "v řízení, jehož byla účastníkem".
20. Jiný zásah orgánu veřejné moci je pak v judikatuře Ústavního soudu vnímán taktéž odlišně. Zde si však neodpustím krátkou vsuvku. Pochopitelně totiž nelze souhlasit s názorem většiny, podle které se jiný zásah definuje tak, že jde o "protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči ústavně zaručeným právům" (bod 55), jelikož otázka protiprávnosti, resp. protiústavnosti je součástí až samotného přezkumu důvodnosti ústavní stížnosti. Z hlediska výkladu, co je jiným zásahem, pak nehraje roli ani to, zda se proti němu lze, či nelze bránit jiným způsobem (než ústavní stížností), to může být významné pouze z hlediska přípustnosti ústavní stížnosti [nálezsp. zn. I. ÚS 3296/17ze dne 20. 12. 2017 (N 238/87 SbNU 853) zde většina zcela nepochopitelně dezinterpretuje].
21. Nejenže opatření obecné povahy příliš nezapadá do kategorií napadnutelných aktů dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jeho abstraktní přezkum k návrhu fyzické či právnické osoby ani nezapadá do celkové koncepce zákona o Ústavním soudu. Ten zásadně vychází z toho, že u Ústavního soudu se jednotlivec může domáhat ochrany proti aktům bezprostředně zasahujícím do jeho práv a do jisté míry i přímo vůči němu namířeným. Proto zákon o Ústavním soudu vyžaduje, aby napadené rozhodnutí bylo rozhodnutím vydaným v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, proto nepřipouští actio popularis, a proto v řízení o kontrole norem není jednotlivec aktivně legitimován, ledaže postupuje podle § 74 zákona o Ústavním soudu. V souladu s tím pak § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu činí výjimku ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti, podle níž Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když stěžovatel nevyčerpal prostředky ochrany práva, jestliže "stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele". U opatření obecné povahy ovšem přesah zájmů stěžovatele nastává z povahy věci, přičemž záchranným lanem pro Ústavní soud zůstává pouze slovo "podstatně" a dále už jen složité konstrukce této výjimky, jak jsou zachyceny v bodech 59 a násl. předmětného usnesení.
22. Je tedy otázka, zda ve světle právě uvedeného by opatření obecné povahy vůbec mělo být Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti samo o sobě přezkoumatelné. Ochrana práv osob dotčených opatřeními obecné povahy je zaručena soustavou správních soudů, jejichž rozhodnutí lze vždy následně napadnout ústavní stížností, tento výklad by tedy stěžovatelům ani neodepřel ochranu poskytovanou Ústavním soudem.
23. Tolik tedy mé výhrady k "pilotnímu" usnesení Ústavního soudu ohledně přezkumů aktů vydaných ve spojitosti s koronavirovou pandemií. Jsem si vědoma obtížné situace, v níž se soudce zpravodaj - a potažmo celé plénum - ocitl. V době mimořádných opatření, která nevyhnutelně mají vliv i na běžný chod soudů, byl Ústavní soud povolán k tomu, aby v rámci jednoho rozhodnutí přezkoumal pět různých aktů vydaných různými orgány veřejné moci a upravujících odlišné otázky. V některých případech šlo o akty natolik výjimečné, že se s nimi Ústavní soud dosud ve své rozhodovací činnosti nesetkal a vesměs v minulosti zůstaly stranou i pozornosti odborné veřejnosti. Nadto, některé z těchto aktů jsou stále platné a účinné, jiné účinnosti pozbyly plynutím času, další byly v průběhu řízení před Ústavním soudem, či dokonce před jeho zahájením, zrušeny. "Oporu" pro své rozhodnutí Ústavní soud nemohl nalézt ani v samotném návrhu stěžovatelky, který - ač sepsán advokátem - byl mimořádně nekvalitní a neodpovídající úrovni, kterou by měl advokát v řízení před Ústavním soudem disponovat, zvláště rozhodne-li se pominout veškeré procesní postupy a svůj "útok" na akty veřejné moci adresuje přímo Ústavnímu soudu, jehož působení v oblasti ochrany individuálních práv a svobod je založeno na principu subsidiarity.
24. Při absenci předchozí judikatury, relevantní literatury a kvalitního návrhu muselo patnáct soudců během pár dnů nalézt společnou řeč a přijít s řešením pokud možno zohledňujícím veškeré myslitelné i nemyslitelné dopady, které rozhodnutí může mít. Není přitom náhoda, že Ústavní soud v plenárních věcech obvykle nerozhoduje ze dne na den. Sepsání rozhodnutí sice může být otázkou několika málo dnů, důkladné promyšlení názoru, který následně bude v rozhodnutí zachycen, ovšem vyžaduje svůj čas.
25. Přesto musím ještě jednou vyjádřit nad celkovým výsledkem své zklamání. Celý svět je nyní postižen novou nemocí, jejíž šíření zásadním způsobem ovlivňuje život každého jednotlivce i fungování celých států, které činí vše, co je v jejich silách, aby šíření infekce čelily. V České republice započala studie kolektivní imunity, která by mohla napovědět o našich vyhlídkách a nadějích ve vztahu k průběhu pandemie. Za Ústavní soud mohu vzkázat, že zřekl-li se svých pravomocí a rezignoval na možnost přezkumu vyhlášení nouzového stavu, pak se právě úspěšně "imunizoval". Nadějí mě to bohužel nenaplňuje - přestože naději, že bude lépe, nám všem upřímně přeji.