7. Ústavní soud ve své judikatuře již vymezil kategorii co do svého obsahu "smíšených aktů", jež hlediska jeho rozhodovacích pravomocí lze považovat za (jiný) právní předpis. Ve zmíněném nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09uvedl: "V usnesení ze dne 1. září 2009 č. j.Pl. ÚS 24/09-16o odkladu vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, Ústavní soud konstatoval, že předmětné rozhodnutí má smíšenou povahu: obsahuje prvky normativního právního aktu a zároveň ho nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona. Pro uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, dle něhož prvky normativního právního aktu (a to prováděcího), jež jsou obsaženy v uvedeném rozhodnutí prezidenta republiky, zakládají důvodnost postupu dle citovaného ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.". I na pozadí uvedeného se pak vyslovil rovněž k právní povaze a tvrzeným normativním účinkům dalšího aktu aplikace ústavního zákona vydaného ústavním orgánem moci výkonné na základě Ústavy - k rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii [viz usnesení ze dne 5. 3. 2013sp. zn. Pl. ÚS 4/13(U 2/68 SbNU 485) a k němu připojená odlišná stanoviska čtyř soudců; návrh byl rovněž odmítnut pro nepříslušnost Ústavního soudu]. Lze proto jen litovat, že většina pléna nyní vůbec nevyužila, ba v usnesení ani nezmínila takto argumentačně bohatý materiál z judikatury Ústavního soudu na téma jeho příslušnosti k přezkumu těch (ústavních) exekutivních aktů, jež se na škále "právní předpis" (čistý) - "právní předpis sui generis" - "akt aplikace práva sui generis" - "akt aplikace práva" (čistý) nacházejí na přechodu mezi druhou a třetí kategorií. Promarnila tak první vhodnou příležitost, aby uvedla, zda rozhodnutí o nouzovém stavu (ať již vlády, či jejího předsedy) nutno co do jeho obsahu a účinků kvalifikovat obdobně jako zmíněná rozhodnutí prezidenta republiky ("konečná formální definice amnestijního rozhodnutí" pro rozhodovací důvod nebyla určující - bod 33 usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13), anebo zda tu existuje nějaký prostor pro odlišení. Neušetřila tím sobě, adresátům svého rozhodnutí ani široké veřejnosti mnohá nedorozumění.
8. Ostatně dospěla-li většina pléna k tomu, že na kategorii usnesení vlády o přijetí krizového opatření podle krizového zákona pohlíží "materiálně" jako na jiný právní předpis podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu (bod 45), což je rovněž závěr nikoli nesporný, pak v jejích argumentech týkajících se napadeného usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu nenalézám dostatek relevantních důvodů, proč by i ono nemohlo být nahlíženo jako právní předpis ve funkcionálním smyslu, tedy obecně způsobilý k přezkumu před Ústavním soudem (viz Filip, J. in Bahýľová, L., Filip, J. Molek, P. Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. s. 1097 a násl.). Přijaté řešení, tedy že nyní Ústavní soud - podle mě z logicky nikoli zcela konzistentních důvodů - příslušný není, ale že v budoucnu in eventum příslušný být může (ovšemže i bez zvláštní právní úpravy soudního přezkumu!), považuji pro právní jistotu v ústavním státě za nejhorší možné.
4. Odlišné stanovisko soudců Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka a Davida Uhlíře k výroku i odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20
1. Nesouhlasíme s odmítnutím ústavní stížnosti v části brojící proti třem mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ani s odůvodněním, o které většina pléna tuto část usnesení opřela, a nepovažujeme za dostatečné většinové odůvodnění týkající se vyhlášení nouzového stavu. Uplatňujeme proto podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko k výroku i odůvodnění usnesení. Naopak se ztotožňujeme s názorem většiny ohledně odmítnutí ústavní stížnosti ve vztahu k usnesení vlády o přijetí krizového opatření pro zjevnou neoprávněnost stěžovatelky.
I. K vyhlášení nouzového stavu
2. Ve shodě s názorem většiny souhlasíme s tím, že při obecné soudní kontrole, zda existují důvody pro vyhlášení nouzového stavu dle čl. 5 odst. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, je namístě zdrženlivost. Nemyslíme si tedy, že je úkolem soudní moci v této konkrétní situaci hodnotit např. relevanci počtu osob nakažených koronavirem, možnosti dalšího šíření tohoto viru, reálnosti dopadu na životy, zdraví a majetkové hodnoty apod. U těchto otázek jde totiž skutečně primárně o polickou úvahu exekutivy, do níž by soudní moc měla zasahovat jen v případě excesů.
3. Podle nás je však třeba dovysvětlit názor většiny, neboť ta přistoupila k obecnému výkladu přezkumu rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, jehož platnost není omezena jen pro řešení nynější krizové situace, ale i pro všechny budoucí případy. Proto je důležité, aby její úvahy nebyly mylně vyloženy a nebránily účinné soudní kontrole v míře respektující legitimní prostor pro politické uvážení výkonné moci. Význam soudní kontroly přitom nelze snižovat. Jak vyplývá z doporučení Benátské komise shrnutých v její aktuální kompilaci na téma výjimečných stavů z 16. dubna 2020 [CDL-Pl(2020)003, str. 19, dostupné na: https://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2917], měl by být zachován plný soudní přezkum všech aktů vydávaných v době mimořádných stavů, a to "vzhledem k tomu, že v parlamentní demokracii je vláda obvykle složena z vůdců politických stran a jejich dalších čelných představitelů ... kontrola zákonodárcem nemusí být dostatečně účinná k tomu, aby zabránila zneužití výkonné moci. Proto v právním státě musí být zákonodárná kontrola doplněna přiměřenými a účinnými prostředky soudní kontroly" [viz stanovisko CDL-AD(2016)037, Turkey - Opinion on Emergency Decree Laws N°s 667-676, přijaté na 109. zasedání Benátské komise 9. a 10. prosince 2016, bod 185].
4. Závěr o nepříslušnosti Ústavního soudu sám o sobě znamená pouze to, že Ústavní soud zpravidla nemůže ve výroku svého rozhodnutí zrušit samotné vyhlášení nouzového stavu (k výjimkám, kdy by tak dle většiny učinit mohl, viz bod 27 usnesení). Tato nepříslušnost Ústavního soudu však ještě neříká nic o tom, jaký je rozsah následné soudní kontroly v případech, kdy se Ústavní soud či obecné soudy budou muset později a v jiných řízeních vypořádat s tím, zda byl řádně vyhlášen nouzový stav, jako s předběžnou otázkou. To přitom nebude nijak neobvyklá procesní situace - vyhlášením nouzového stavu je podmíněno omezování práv dle § 5 krizového zákona i vydávání krizových opatření dle § 6 krizového zákona, v řadě předpisů je pak vyhlášení nouzového stavu součástí hypotézy právních norem. Soudy přitom mají s ohledem na garanci práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny i svou povinnost chránit základní práva dle čl. 4 Ústavy plnou jurisdikci pro posouzení každé předběžné otázky, tedy pro její hodnocení z právního i faktického hlediska, není-li její řešení vyhrazeno do specifického soudního řízení (jako je tomu například při řešení možného rozporu zákona s ústavním pořádkem, kterou přísluší posoudit jen Ústavnímu soudu, viz čl. 95 odst. 1 větu první Ústavy; žádné takové pravidlo se však k rozhodnutí o nouzovém stavu nevztahuje).
5. Vyhlášení nouzového stavu je právní akt (bod 26 usnesení) a soudům přísluší zkoumat, zda byly splněny procedurální předpoklady jeho vzniku včetně vyhlášení (čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky) a zda má tento akt náležitosti stanovené v čl. 6 odst. 1 větě první ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, a dovodit z toho odpovídající důsledky (srov. shodně bod 31 usnesení, v němž většina zkoumá důsledky nedodržení formy, neboť vyhlášení nouzového stavu nemělo předepsanou formu rozhodnutí, ale usnesení vlády, a to v rozporu s čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky). Tím není nijak omezován prostor výkonné moci pro uvážení, zda je vyhlášení nouzového stavu namístě; pouze je dbáno na to, aby výsledek této úvahy byl vyjádřen v řádné formě. Současně platí, že ne každá vada má za následek neplatnost či neúčinnost vyhlášení nouzového stavu.
6. Z hlediska materiálního přezkumu důvodů pro vyhlášení nouzového stavu je tedy vhodná zdrženlivost, s výjimkou excesů, při nichž musí soudní moc zasáhnout. Takovýmto excesem by, jak uvádí většina, bylo porušení "čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy, případně i [...] čl. 10 a 10a Ústavy" (bod 27 usnesení). Při aplikaci těchto východisek je třeba pamatovat, že součástí principů právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, zmiňovaných většinou, je rovněž zákaz svévole a libovůle [viz z poslední doby např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/19ze dne 30. 10. 2019 (N 181/96 SbNU 274; 309/2019 Sb.), body 49-50; srov. obdobně nálezsp. zn. Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), bod 68; nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), bod 30 a násl.]. Svévolné by bylo například vyhlásit nouzový stav z důvodu "stávky vedené na ochranu práv a oprávněných hospodářských a sociálních zájmů", neboť to zapovídá čl. 5 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky; z toho, že většina toto ustanovení nezmiňuje, též vyplývá, že jí podaný výčet důvodů zásahu soudní moci nemá být chápán taxativně. V rozporu se zákazem svévole či libovůle při výkonu veřejné moci by rovněž bylo vyhlášení nouzového stavu z jiného důvodu, než který připouští čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, či situace, kdy by některý z těchto aprobovaných důvodů sloužil jen jako záminka a vyhlášením nouzového stavu by byly sledovány odlišné cíle (není tedy možné, aby byl nouzový stav vyhlášen účelově například jen kvůli odstranění povinnosti soutěžit o veřejné zakázky, zavedení drakonického penalizování některých trestných činů či zastrašování mimoparlamentní opozice a občanských iniciativ). Tyto úvahy měly zaznít i ve většinovém stanovisku, které se vyjadřovalo obecně k rozsahu přezkumu vyhlášení nouzového stavu Ústavním soudem.
II. K opatřením Ministerstva zdravotnictví
7. Je důležité, že Ústavní soud ve svém většinovém stanovisku zdůraznil připravenost k provedení soudního přezkumu těch konkrétních opatření, která již jsou způsobilá omezit základní práva a svobody (body 29, 24 usnesení). Velmi nás proto mrzí, že tak neučinil hned při první příležitosti, která se mu naskytla.
8. Ohledně klasifikace napadených mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví máme ve shodě s názorem většiny pléna za to, že se jedná o opatření obecné povahy. Nesouhlasíme však s jejich odmítnutím pro nepříslušnost, resp. nepřípustnost.
9. Pro úplnost dodáváme, že s opatřeními obecné povahy, jakými jsou i opatření Ministerstva zdravotnictví, by zásadně mělo být nakládáno při jejich přezkumu u Ústavního soudu jako s rozhodnutími (s ohledem na to, že vykazují rovněž znaky individuálního právního aktu), a nikoliv jako s opatřeními ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jako to činí většina (k významu "opatření" viz Filip, J. Čl. 87 [Kompetence Ústavního soudu]. In: Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1113-1114). I pokud by mimořádné opatření bylo před rozhodnutím Ústavního soudu zrušeno, zůstává zachována možnost ústavní stížnosti vyhovět (byť "jen") s deklarací jeho protiústavnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
a) Procesní předpoklady pro meritorní projednání
10. Domníváme se, že základním atributem právního státu je soudní přezkoumatelnost všech aktů veřejné moci, které jsou způsobilé zasáhnout do základních práv fyzických a právnických osob (viz čl. 4 Ústavy, podle kterého jsou základní práva pod ochranou soudní moci). Ústavní soud proto musí hledat efektivní možnosti poskytnutí soudní ochrany. Lapidárně vyjádřeno, jeho úkolem je nacházet způsoby přezkumu těchto aktů namísto důvodů pro jeho odmítnutí. Především namítáme, že plénum nezohlednilo specifičnost mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, spočívající v jejich "životnosti" nepřekračující zpravidla jen několik málo dnů. Pokud Ústavní soud odmítl návrh na zrušení "druhého" a třetího" mimořádného opatření z důvodu svojí nepříslušnosti jen proto, že tato opatření byla po podání ústavní stížnosti zrušena pozdějšími mimořádnými opatřeními, vytvořil tak pro každého budoucího navrhovatele procesní "past" spočívající v tom, že věcný přezkum těchto opatření bude prakticky vždy vyloučen již jen proto, že napadená opatření budou v rychlém sledu nahrazována opatřeními jinými.
11. Máme za to, že bylo možno zabývat se jejich ústavností i bez jejich derogace konstatováním formou "akademického výroku" [§ 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu], nebylo totiž možno odhlédnout od toho, že obsah stanovené regulace trvá i nadále, byť třeba v modifikované podobě. Ústavní soud by v takto zásadních věcech měl každému stěžovateli poskytnout odpověď na otázku o jejich ústavnosti.
12. Tím spíše, že výrokový potenciál daný soudním řádem správním, jak je dosud vykládán, neumožňuje pouhé vyslovení protizákonnosti či dokonce protiústavnosti těchto opatření; to je možné toliko u tzv. zásahových žalob (§ 87 odst. 1 tohoto zákona), což je však zcela odlišný typ řízení. A právě v tom spatřujeme také důvod, pro který měla být posouzena část ústavní stížnosti směřující proti "prvnímu" mimořádnému opatření.
13. Většina pléna má samozřejmě pravdu v tom, že opatření obecné povahy je přezkoumatelné ve správním soudnictví a bez vyčerpání těchto procesních prostředků je ústavní stížnost s ohledem na princip subsidiarity zásadně nepřípustná. To však neplatí, přesahuje-li stížnost svým významem podstatně vlastní zájmy stěžovatele.
14. Souhlasíme rovněž s kritickým hodnocením argumentační úrovně ústavní stížnosti a jí tvrzeného přesahu vlastních zájmů stěžovatelky (bod 62). Současně však platí, že přesah vlastních zájmů stěžovatele může zjistit Ústavní soud sám, takže k jeho konstatování může dospět i "navzdory" samotnému stěžovateli. Žádná povinnost takového tvrzení totiž ze zákona explicitně neplyne a v tomto ohledu nesouhlasíme s odůvodněním v bodu 63. Jak Ústavní soud uvedl v usnesenísp. zn. II. ÚS 2183/18ze dne 19. 9. 2018 (U 10/90 SbNU 625), "znění ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu nehovoří o tom, že by se jednalo o návrh na prominutí podmínky nevyčerpání všech procesních prostředků před podáním ústavní stížnosti, když uvádí, že ,Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna podmínka podle předchozího odstavce'. Jinak řečeno, zákonodárce tuto procesní situaci koncipoval zjevně tak, že Ústavní soud může nesplnění předmětné podmínky řízení prominout i bez návrhu (resp. bez vlastní argumentace stěžovatele, anebo s argumentací toliko implicitní), byť by samozřejmě mělo být v zájmu stěžovatele předložit Ústavnímu soudu relevantní argumentaci tak, aby tohoto procesního benefitu dosáhl".
15. Přesah vlastních zájmů stěžovatelky je jednoznačně dán s ohledem na v minulosti učiněný výklad ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Z judikatury (její přehled viz např. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu - komentář, 2. vyd., C. H. Beck, 2007, s. 580-581) se totiž podává, že tento přesah je dán i tehdy, týká-li se věc stovek či dokonce tisíců případů a její řešení by odstranilo větší množství soudních sporů, je pociťována potřeba zajištění ústavně konformního výkladu právního předpisu, zajištění ústavnosti postupu orgánů veřejné moci anebo se věc týká základních principů demokratického právního státu. Všechny tyto okolnosti v projednávaném případě byly jednoznačně splněny: omezení plynoucí z napadeného mimořádného opatření se týká dokonce miliónů osob, jedná se o dosud "nezmapovaný právní terén", a to zejména z ústavněprávního hlediska, a zcela jistě je splněna i podmínka ochrany základních principů demokratického a právního státu. Současně si jsme vědomi toho, že každé opatření obecné povahy již svojí podstatou nutně přesahuje vlastní zájmy jednotlivého stěžovatele, což je dáno již samotnou povahou napadeného právního aktu. Zároveň nepochybujeme o tom, že za standardních podmínek je přezkum opatření obecné povahy prováděný správními soudy velmi kvalitní, efektivní a účelný.
16. Jak jsme však uvedli již shora, v takto specifickém případě, kdy jedno mimořádné opatření ruší a nahrazuje v horizontu několika málo dnů opatření předchozí, správní soudy efektivní přezkum nejsou schopny plně zaručit (podobně viz např. nálezsp. zn. IV. ÚS 1378/16ze dne 17. 10. 2017; N 188/87 SbNU 77), a to samozřejmě nikoliv z důvodu jejich menší schopnosti či ochoty chránit základní práva (o které nepochybujeme!), nýbrž ze shora zmíněného důvodu větší omezenosti jejich výrokového potenciálu oproti citovanému § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Právě v tomto aspektu spatřujeme rozhodující důvod, pro který Ústavní soud neměl ustrnout u konstatování nepřípustnosti ústavní stížnosti, nýbrž měl shledat podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatelky a věcně se napadeným opatřením zabývat.
b) Ústavní pochybnosti ohledně napadených opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví
17. Věcným důvodem, proč by se měl Ústavní soud napadenými opatřeními obecné povahy zabývat, je však okolnost, že právě v situacích mimořádného stavu, který exekutivě umožňuje zásadním způsobem zasahovat do základních práv jednotlivců, musí být plné soudní kontrole podrobeno zejména to, zda je dodržován princip dělby mocí a respekt k limitům pravomocí svěřeným moci výkonné po dobu nouzového stavu. Tím spíše pak proto, že napadenými opatřeními Ministerstva zdravotnictví bylo přistoupeno k omezení volného pohybu osob na celém území České republiky dle § 69 odst. 1 písm. i) ve spojení s § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví") tedy k bezpříkladnému omezení jednoho ze základních práv zaručeného Listinou základních práv a svobod v čl. 14, jímž je svoboda pohybu.
18. Vytýkáme většině pléna, že se odmítnutím této části návrhu vyhnula zodpovězení velmi zásadních ústavněprávních pochybností, na které poukazujeme v dalším textu tohoto disentu. Právě jimi se totiž měl Ústavní soud zabývat, a přispět tak k vyjasnění ústavněprávně značně nepřehledného stavu.
19. Především, zákon o ochraně veřejného zdraví obsahuje v § 69 odst. 1 výčet mimořádných opatření, která lze nařídit v případě epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Mají-li být tato opatření provedena celostátně nebo na území několika krajů, je dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví příslušné k jejich nařízení Ministerstvo zdravotnictví. Tyto kompetence Ministerstva zdravotnictví nemají spojitost s nouzovým stavem a lze je využít pro řešení jakékoliv epidemie nebo při nebezpečí vzniku epidemie [srov. § 95 zákona o ochraně veřejného zdraví, v němž je výslovně upravena zvláštní kompetence Ministerstva zdravotnictví vázaná na vyhlášení krizového stavu, včetně nouzového stavu; ustanovení § 69 odst. 1 ve spojení s § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví takto podmíněna nejsou]. Úvahy týkající se této kompetence proto musí být vedeny s vědomím toho, že její využití ze strany Ministerstva zdravotnictví nepřipadá v úvahu jen pro řešení nynější krizové situace, ale i kdykoli jindy, a to i mimo rámec nouzového stavu.
20. Již jazykový výklad ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví vrhá značné pochybnosti na názor Ministerstva zdravotnictví, že zakládá jeho kompetenci omezit volný pohyb osob na území celého státu. Toto ustanovení má obecný charakter a umožňuje vydat "zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku". To však neznamená, že by bylo Ministerstvo zdravotnictví oprávněno nařídit či zakázat cokoliv si zamane, bude-li to sloužit k zákonem předvídanému účelu (pravidlo "účel světí prostředky" nemá v podmínkách právního státu místo). Takovýto výklad by totiž vyprázdnil výhradu zákona, tedy jeden ze základů české ústavní konstrukce, spočívající v tom, že povinnosti lze ukládat jen zákonem a že každý může činit vše, co mu není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy; čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny). Ve skutečnosti lze neurčitost tohoto ustanovení odstranit standardními výkladovými metodami - ačkoliv je velmi obecné, následuje po výčtu konkretizovaných oprávnění Ministerstva zdravotnictví v § 69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví.
21. V souladu s výkladovým argumentem ejusdem generis je nutné obecné výrazy, které v normativním textu následují po slovech s omezenějším (konkrétním) významem, vykládat restriktivním způsobem, tedy tak, že se tyto obecné výrazy vztahují pouze na jevy charakterově odpovídající tomu, co bylo konkrétněji vymezeno [k vymezení viz např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 4/17ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 181; dále viz nálezsp. zn. I. ÚS 3018/14ze dne 16. 6. 2015 (N 111/77 SbNU 621), bod 44; nebo nálezsp. zn. III. ÚS 1589/15ze dne 13. 10. 2016 (N 192/83 SbNU 125), bod 22, v němž byl tento argument užit pro výklad kompetencí insolvenčního soudu]. Rovněž obecné kompetenční ustanovení dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví je tak třeba vykládat restriktivně ve světle konkrétních oprávnění dle písm. a) až h). Obsahově blízké a pro ministerstvem nařízený zákaz volného pohybu je zvláště relevantní písm. b), umožňující nařídit "zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu". Je zřejmé, že napadená opatření se nevztahují jen na osoby podezřelé z nákazy, ale na všechny osoby na území České republiky. Zákaz volného pohybu, byť s výjimkami, tedy typově neodpovídá jiným oprávněním zakotveným v § 69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví, a proto již jazykový výklad nepodporuje závěr, že obecná kompetence dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví zahrnuje možnost vydat i obecný zákaz volného pohybu na územní celého státu.
22. Ani systematický výklad postup Ministerstva zdravotnictví zřejmě nepodporuje. Krizový zákon totiž svěřuje oprávnění omezit svobodu pohybu vládě, přičemž tak činí výslovně v § 5 písm. c) krizového zákona. Naopak v zákoně o ochraně veřejného zdraví zákonodárce tuto pravomoc pro Ministerstvo zdravotnictví neuvádí. I kdyby tak učinil, jednalo by se o zákonné zmocnění, jež by za běžného stavu bylo v rozporu s ústavně zakotveným požadavkem omezení základních práv výlučně zákonem; v nouzovém stavu pak rovněž v rozporu s čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, podle něhož může z orgánů moci výkonné rozhodnout o omezení základních práv jedině vláda, a to za přesně stanovených podmínek.
23. Zvláště problematický pak je závěr, že by snad v nouzovém stavu mohly mít dva orgány výkonné moci - vláda a Ministerstvo zdravotnictví - pravomoc a působnost rozhodovat o téže otázce, a to omezení volného pohybu osob. Interpretace právních předpisů má být vedena s cílem odstranit případné rozpory, což ve vztahu k ustanovením o kompetencích orgánů veřejné moci znamená, že by výklad neměl vytvářet či podporovat potenciální kompetenční konflikty. I kdyby tedy Ministerstvo zdravotnictví mělo za běžného stavu oprávnění zakázat volný pohyb osob na území celého státu, vyhlášením nouzového stavu dochází k atrakci této kompetence na vládu na základě § 5 písm. c) krizového zákona ve vztahu k území, jehož se nouzový stav týká.
24. Posledním, ale z pohledu ochrany demokratického právního státu (zaručeného čl. 1 odst. 1 Ústavy) nejvýznamnějším důvodem, který svědčí v neprospěch širokého chápání kompetence Ministerstva zdravotnictví při řešení epidemie dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, je narušení dělby moci a kontrolních mechanismů vymezených ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky.
25. Zákaz volného pohybu osob, byť doprovázený řadou výjimek, představuje zásadní zásah do základního práva na svobodu pohybu zaručeného čl. 14 Listiny, jehož omezení Listina základních práv a svobod v nezbytných případech umožňuje z důvodů ochrany veřejného zdraví. Skutečnost, že k němu bylo přistoupeno, svědčí o tom, za jak závažnou pokládá výkonná moc současnou epidemiologickou situaci. V době nouzového stavu dochází k vychýlení dělby moci a posílení kompetencí exekutivy, která dle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky může přistoupit k omezení práv jednotlivců a ukládání povinností, což by jinak bylo přípustné učinit jedině zákonem. Umenšení úlohy zákonodárné moci na úkor moci výkonné je ovšem doprovázeno posílením kontrolní funkce zákonodárné moci. V době nouzového stavu vláda může omezit jen ta práva a uložit ty povinnosti, u kterých to Parlament připustí jejich zakotvením ve zvláštním zákoně, jímž je krizový zákon (srov. čl. 6 odst. 1 věty druhou a třetí ústavního zákona o bezpečnosti České republiky). Především je však trvání nouzového stavu a s tím spojených krizových opatření časově omezeno a prodloužení je podmíněno souhlasem Poslanecké sněmovny, která navíc může sama rozhodnout o jeho zrušení (čl. 6 odst. 2 a 3 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky).
26. Tyto ústavní pojistky, spočívající v zesílené kontrole ze strany Poslanecké sněmovny, jsou extenzivním výkladem kompetencí Ministerstva zdravotnictví dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví zjevně obcházeny. Obáváme se, že při řešení epidemiologické krize, která by jinak vyžadovala vyhlášení nouzového stavu, by se totiž i pro futuro mohla výkonná moc spokojit s vydáváním opatření ze strany Ministerstva zdravotnictví bez vyhlášení nouzového stavu, a vyhnout se tak zvláštnímu mechanismu kontroly ze strany Poslanecké sněmovny, zakotvenému v ústavním zákoně o bezpečnosti. Větší moc však musí být vždy a důsledně doprovázena větší kontrolou a odpovědností, což je logika, kterou ústavní zákon o bezpečnosti České republiky následuje, ale excesivní výklad kompetencí Ministerstva zdravotnictví popírá. Zbývá jen připomenout, že Ministerstvo zdravotnictví by touto širokou kompetencí nedisponovalo jen v situacích, které by svým charakterem jinak vyžadovaly vyhlášení nouzového stavu, ale kdykoliv. Její využití by záviselo na tom, zda ministr zdravotnictví dospěje k závěru, že je takového opatření z epidemiologických příčin zapotřebí. Aprobovat bez dalšího nynější praxi by znamenalo, že ministr zdravotnictví může dle vlastního uvážení suspendovat jedno ze základních lidských práv například při řešení příští chřipkové epidemie.
27. Ve svých úvahách jsme se nezabývali otázkou, zda je současné omezení volného pohybu osob přiměřené a důvodné, nýbrž tím, který orgán moci výkonné může v době nouzového stavu o omezení svobody pohybu rozhodovat. A tímto orgánem je vláda. Jediným orgánem, který může omezit svobodu pohybu mimo dobu mimořádného (nouzového) stavu, je pak zákonodárce a musí tak učinit zákonem.
28. Ústavní soud měl jedinečnou příležitost jasně se vyslovit ke všem shora uvedeným pochybnostem, které jsme předestřeli výše. Dodáváme, že ani případné zrušení platného, ale neúčinného opatření, stejně jako deklarace neústavnosti již zrušených opatření Ministerstva zdravotnictví, by nijak neohrozila zájem na ochraně zdraví. Zato by umožnilo výkonné moci napravit svou chybu a přijmout opatření, jež považuje za potřebná, v odpovídající formě, tedy rozhodnutím vlády o krizovém opatření v době nouzového stavu.
29. Benjamin N. Cardozo napsal, že "zákony se navrhují, aby splnily letmé požadavky dané hodiny ... Ústava nestanoví anebo nemá stanovit pravidla pro plynoucí hodinu, ale pro rozšiřující se budoucnost" (The Nature of the Judicial Process. New Haven: Yale University Press, 1921, s. 83). Ústavní soud, který je oprávněn ústavu vykládat, měl možnost pravidla omezení základních práv za stavu nouze vyložit, a to nejen pro plynoucí hodinu, nýbrž zejména pro budoucnost. Tuto příležitost promarnil.
5. Odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové k odůvodnění usnesenísp. zn. Pl. ÚS 8/20
1. Usnesenímsp. zn. Pl. ÚS 8/20ze dne 22. 4. 2020 Ústavní soud odmítl ústavní stížnost směřující proti dvěma aktům vlády a třem aktům Ministerstva zdravotnictví vydaným v souvislosti s koronavirovou pandemií. Výrok rozhodnutí má mou podporu, neboť zjednodušeně vyjádřeno, stěžovatelka byla k podání návrhu v podobě, jak byl jejím advokátem formulován, zjevně neoprávněná. S odůvodněním odmítavého výroku se však smířit nemohu, neboť většina se mimo jiné vzdala pravomoci Ústavního soudu přezkoumávat vyhlášení nouzového stavu. Učinila tak navzdory tomu, že toto vyhlášení významně posiluje postavení výkonné moci, zmocňuje vládu k omezování základních práv a je součástí hypotézy řady právních norem napříč celým právním řádem. Podle většiny ovšem "rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu ... nemá právněnormativní obsah" a představuje toliko "akt vládnutí politického charakteru", k jehož ústavněprávnímu přezkumu Ústavní soud "není příslušný". Nesouhlasím.
2. Nepatřím k těm, kteří si bez soudního přezkumu veškerých myslitelných aktů výkonné moci nemohou vládu práva ani představit. Ostatně, když Ústavní soud před necelým rokem shledal, že vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí, kterým nebylo uděleno státní občanství cizinci z důvodu bezpečnosti státu, není neústavní, stála jsem na straně většiny. Činila jsem tak paradoxně z podobného důvodu, pro jaký dnes naopak po boku většiny stát nemohu. Věřím v dělbu moci, věřím v systém brzd a protivah, věřím v ochranu politické menšiny. Věřím zkrátka v právní stát. A obávám se, že se to vše může jednoho dne vyloučením ústavněprávního přezkumu vyhlášení nouzového stavu ocitnout v ohrožení.
3. Veškerou naši budoucnost nemáme pod kontrolou, ačkoliv se tak často chováme. Současná pandemie, s ní spojené ekonomické a společenské důsledky i další okolnosti, jimž je náš život vystaven (stav životního prostředí, migrační vlny apod.), to vše může vést k nové realitě, jíž se bude třeba přizpůsobit. Za těchto okolností není namístě ustupovat od standardů ochrany ústavnosti, jejichž plodů si ostatně užíváme jen dobu historicky velmi krátkou.
4. Jak už jsem nastínila, vyhlášení nouzového stavu představuje významnou změnu poměrů v zemi. Pominu-li skutečnosti ex lege nastávající s vyhlášením nouzového stavu bez dalšího (po dobu trvání nouzového stavu se např. nekonají místní a krajská referenda; § 5 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, § 5 odst. 2 zákona č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů), nouzový stav především svěřuje významné kompetence do rukou vlády (viz např. § 6 krizového zákona), ale i jiných orgánů veřejné moci (z mnoha viz např. § 14 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů). Nouzový stav je také součástí skutkové podstaty některých trestných činů (viz např. § 384 trestního zákoníku), umožňuje zpřístupnit utajované informace osobám, které k tomu běžně nejsou oprávněny (§ 60 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti), je předpokladem pro změnu okamžiku nabytí účinnosti právních předpisů (§ 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv) i pro mimořádné odchylky od postupů stanovených zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (§ 177 stavebního zákona) a tak by se dalo ještě velmi dlouho pokračovat.
5. Většina sice v nynějším usnesení potvrdila, že např. krizová opatření vlády jsou Ústavním soudem přezkoumatelná jako jiný právní předpis, bude nicméně tato kontrola skutečně efektivní za situace, kdy samotné opatření bude vydáno v souladu s předpisy? Je-li vyhlášení nouzového stavu toliko "aktem vládnutí politického charakteru", který "nepodléhá kontrole Ústavního soudu", z logiky věci tomuto přezkumu nemůže podléhat ani v rámci přezkumu aktů na vyhlášení nouzového stavu navazujících. Mnohé další z načrtnutých důsledků vyhlášení nouzového stavu se pak před soud ani nemohou dostat.
6. Nemíním podceňovat kontrolní funkci Poslanecké sněmovny (čl. 5 odst. 4, čl. 6 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky), jak na ni poukazuje většina (bod 26), současně si je ale potřeba uvědomit, že v našem systému je vláda sestavována na základě výsledků voleb do Poslanecké sněmovny a opírá se o její podporu. Je tak běžné, že zájmy vlády odpovídají zájmům většiny Poslanecké sněmovny, zatímco menšina se prosazuje jen obtížně a spíše se snaží zabránit nejhoršímu, např. skrze návrh Ústavnímu soudu dle § 64 zákona o Ústavním soudu, dojde-li přijetím zákona k přímému útoku na ústavnost. Tuto obranu však Ústavní soud politické menšině nyní odebral. Nezapomínejme zároveň, že z rozhodování o vyhlášení a trvání nouzového stavu je dle ústavního zákona o bezpečnosti České republiky vyřazena i další tradiční a klíčová pojistka demokracie, tedy Senát.
7. Většina se nejspíše nechala až příliš ukolébat tím, že přímo v rámci vyhlášení nouzového stavu nedošlo k omezení základních práv (bod 26). Připomínám ovšem, že Ústavní soud je ochráncem ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoli "pouze" základních práv, jakkoli právě rozhodování o základních právech tvoří drtivou část rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Bez dělby moci a bez zajištění, že politická menšina bude nejen slyšena, ale bude se moci i účinně bránit proti libovůli většiny, se právní stát stane iluzí. Iluzí se pak ostatně stane i ochrana základních práv, neboť ani stále narůstající počet lidskoprávních dokumentů, ani nejkvalitnější soudy a soudci nezmohou nic ve státě, jehož právní řád neposkytuje patřičné prostředky brzdící přirozenou touhu člověka po moci.
8. Nemám sebemenších pochyb o vážnosti situace, která v důsledku rozšíření nového typu koronaviru nastala. Nenaznačuji a ani se nedomnívám, že by orgány veřejné moci nebyly primárně vedeny snahou situaci vyřešit a ochránit obyvatelstvo. Vyslovil-li nicméně Ústavní soud svou nepříslušnost k přezkumu vyhlášení nouzového stavu, znamená to vyloučení přezkumu i kdykoli v budoucnosti, kdy mohou být okolnosti odlišné.
9. Většina se patrně sama zalekla toho, čeho se vyslovením nepříslušnosti dopouští, což se pokusila kompenzovat bodem 27, v němž je uvedeno, že "vyhlášení nouzového stavu by Ústavní soud mohl zrušit, bylo-li by v rozporu se základními principy demokratického právního státu a znamenalo-li by změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu". Jak to ale chce většina učinit? Sama vyslovila, že Ústavní soud je k ústavněprávnímu přezkumu nepříslušný. Zrušit určitý akt může jen orgán, který je k tomu příslušný. Ostatně i jen zjištění, zda je vyhlášení nouzového stavu v rozporu se základními principy demokratického právního státu a mění jeho podstatné náležitosti, může učinit k tomu příslušný orgán po řádném ústavněprávním přezkumu. Této pravomoci se většina vzdala. Podstatnou náležitostí právního státu je i čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož lze státní (veřejnou) moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Konstatováním nepříslušnosti, tedy popřením své pravomoci, se Ústavní soud v souladu s citovaným článkem Ústavy zavázal, že vyhlášení nouzového stavu rušit nebude. Bude-li tak Ústavní soud v budoucnu chtít plnit svou funkci ochránce ústavnosti, nezbude mu než se od právního názoru vysloveného v nynějším usnesení odchýlit. Věřím, že tak v dobách nejhorších učiní, aniž chci jakkoli takové doby přivolávat.