36. Dospěje-li proto povinný subjekt k názoru, že bude nutné takové rozsáhlé vyhledávání provést, přikročí buď k samotnému vyhledání a zpracování informace, anebo - umožňuje-li to povaha vyhledávaných informací - využije tzv. kvalifikovaného odhadu, tedy vyhledání pouze z jakéhosi reprezentativního vzorku vybraných podkladů (např. 5 spisů z 500, 10 dokumentů z 250 apod.). V něm budou požadované informace dohledány a eventuálně i zpracovány do podoby, v jaké je možné je poskytnout. Ústavní soud již v minulosti takový postup povinných subjektů aproboval, když konstatoval, že "zákon totiž nijak nevylučuje, že žádaná úhrada bude stanovena kvalifikovaným odhadem, např. vyhledáním části žádaných informací a odhadem potřebného času a nákladů na dokončení vyhledání (i důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb. novelizujícímu § 17 zákona č. 106/1999 Sb. opakovaně hovoří o ,předpokládané výši úhrady'). Stanovení úhrady kvalifikovaným odhadem jako podmínky pro poskytnutí informace nijak nekoliduje se zárukou přístupu k informacím, resp. s požadavkem na vymezení podmínek a provedení zákonem podle čl. 17 odst. 5 věty druhé Listiny, protože tím nejsou dotčeny podstata a smysl tohoto práva (čl. 4 odst. 4 Listiny)" (srov. nález Ústavního soudu ze dne 21. 5. 2019 sp. zn. I. ÚS 1083/16).
37. Základem pro kvalifikovaný odhad je však vždy reálná skutečnost, tedy skutečný čas vynaložený na popsané činnosti, který dalším přepočtem na jednotky a následným převodem na celý rozsah podkladů může posloužit jako akceptovatelný kvalifikovaný odhad. Aby bylo i takto stanovené vyúčtování úhrady věrohodné a zejména přezkoumatelné, je nezbytné postup povinného subjektu náležitě popsat a doložit například formou úředního záznamu z mimořádně rozsáhlého vyhledávání do spisu (obdobně viz FUREK, Adam, ROTHANZL, Lukáš, JIROVEC, Tomáš. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 2016. Praha: C. H. Beck, str. 1022). Jeho obsahem by měl být dle povahy vyhledávaných informací například postup při vyhledávání, proč byl zvolen právě popisovaný způsob vyhledávání, jaký vzorek podkladů byl použit a jak byl určen, zda bylo využito informačního systému či listinných podkladů, jaké úkony musely být vykonány a jak dlouho trvaly; je-li do úhrady započítána i doba na písemné zpracování, je vhodné přiložit již i zpracovaný soubor informací, který je v případě potřeby možné vyloučit z nahlížení. Označena by měla být rovněž osoba, která vyhledávání prováděla. Ze samotného odůvodnění stanovení úhrady by pak mělo vyplynout, jaké jednotlivé úkony je pro vyhledání informace nutné provést a kolik času na vyhledávání informace bude potřeba, a to v takovém rozsahu, aby bylo přezkoumatelné co do důvodnosti, účelnosti a přiměřenosti vyčíslení úhrady.
38. I v nyní rozhodované věci přistoupil povinný subjekt ke stanovení úhrady právě pomocí kvalifikovaného odhadu, a to zejména s ohledem na okolnost, že se stěžovatel po povinném subjektu domáhal poskytnutí osmi typů údajů o každém z 1 543 485 trestných činů spáchaných v určitém časovém období; celkově šlo tedy o více než 12 milionů údajů. Povinný subjekt naznal, že bude zapotřebí vyhledat každý ze stěžovatelem požadovaných údajů o každém evidovaném trestném činu a bude nutné u každého z nich zvážit, zda jeho poskytnutím nemohou být ohrožena práva třetích osob či zmařen účel vyšetřování. Čas, který bude k těmto úkonům zapotřebí, a rovněž čas potřebný k oddělení údajů, které stěžovateli poskytnuty být nemohou, již naplňují kritéria mimořádně rozsáhlého vyhledávání, a proto stěžovateli dne 6. 9. 2016 oznámil stanovení úhrady ve výši 25 827 649 Kč.
39. Je třeba uvést, že se správní soudy nemusely zabývat otázkou, zda by měl povinný subjekt požadované informace mít ve svém vnitřním informačním systému evidovány či zda se to míjí s jeho potřebami ve vztahu k výkonu jeho působnosti - až v takovém případě by totiž byla úhrada za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací, pro jejichž získání by nebylo možné využít stávajících informačních systémů, důvodná. Jak uvedl ve svém rozsudku Nejvyšší správní soud ze dne 14. 11. 2019 sp. zn. 8 As 244/2018, teprve v případě "neumožňuje-li vnitřní informační systém povinného subjektu vyhledat na základě konkrétního kritéria požadované informace (rozhodnutí) [...] je vyhledávání takových informací (rozhodnutí) v jednotlivých spisech povinného subjektu mimořádně rozsáhlým ve smyslu § 17 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím".
40. Dostupnost většiny požadovaných informací vyplývá jak z obsahu správního spisu, tak i ze správních a následně i soudních rozhodnutí. Například v rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti ze dne 7. 7. 2016 č. j. PPR-17448-5/ČJ-2016-990140, které bylo později nadřízeným orgánem zrušeno, se podává, že "Policie České republiky provozuje evidenčně statistický systém kriminality [...] Uvedený informační systém obsahuje všechny žadatelem požadované údaje o každém evidovaném případu trestného činu s výjimkou údaje o času přijetí oznámení". V interní informaci pro policejního prezidenta ze dne 30. 8. 2016 č. j. PPR-17448-11/ČJ-2016-990140 její zpracovatel uvedl, že "všechny žadatelem vymáhané údaje (s výjimkou jednoho) lze relativně snadno strojově získat z informačního systému ESSK provozovaného Policií České republiky".
41. Zpracovatel však dále doplnil, že tyto informace mají vazbu na určité místo a konkrétní čas, a tak by v některých případech mohlo dojít k identifikaci osoby zúčastněné na trestním řízení anebo ke zmaření účelu trestního řízení. V tomto dokumentu pak rovněž zaznělo, že zveřejnitelnost jednotlivých údajů ke každému evidovanému případu je nutno posuzovat v kontextu s ostatními údaji a dalšími okolnostmi každého případu, a proto selekci údajů není možné provést strojově. Tentýž zpracovatel dále, aniž by rozvedl či doložil, z jakých skutečností vychází, uvedl: "Pokud bychom odhadli dobu minimálně nutnou k vyhledání všech osmi žadatelem vymáhaných údajů ke každému z evidovaných případů trestných činů a posouzení jejich zveřejnitelnosti na 4 minuty k jednomu případu (30 sekund k jednomu údaji), celkový čas minimálně potřebný k takovému mimořádně rozsáhlému vyhledání [...] by představoval [...] 102 899 hodin."
42. Tento časový odhad včetně z něj odvozeného výpočtu nákladů následně převzal do oznámení o stanovení úhrady ze dne 6. 9. 2016 č. j. PPR-17448-12/ČJ-2016-990140 povinný subjekt, který uvedl, že znovu posoudil žádost o informace a kvalifikovaným odhadem dospěl k závěru, že vyhledání každého jednotlivého požadovaného údaje o každém jednotlivém evidovaném trestném činu a jeho oddělení od údajů, jejichž poskytnutí žadateli musí být v souladu se zákonem odepřeno, si vyžádá minimálně 30 sekund času, což činí celkově 10 899 hodin. Při sazbě stanovené za každou celou hodinu v sazebníku úhrad za poskytování informací Ministerstva vnitra ve výši 251 Kč tak stanovil úhradu na 25 827 649 Kč.
43. Z uvedeného tak podle přesvědčení Ústavního soudu vyplývá, že kvalifikovaný odhad potřebného času, provedený povinným subjektem, nemá žádný reálný základ a k jeho stanovení došlo patrně pouze "pro ilustraci" zpracovatelem interního materiálu. Ve správním spisu totiž není založen např. úřední záznam z provedeného vyhledávání a ani jiným způsobem není doloženo, které údaje byly vyhledány - zda z elektronického informačního systému či z listinných spisů, zda skutečně musely a byly prověřovány všechny typy informací, jakým způsobem a kolik času k tomu bylo potřeba. Tento nedostatek nezhojil později ani nadřízený orgán, když rozhodoval o stížnosti, kterou stěžovatel stanovení úhrady napadl.
44. Z judikatury Nejvyššího správního soudu se přitom podává, že "byť výzva k zaplacení úhrady za poskytnutí informace ani rozhodnutí o stížnosti proti takové výzvě nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., tvoří tyto správní akty z procesního hlediska jeden navzájem se doplňující celek; nepřezkoumatelnost odůvodnění výše požadované úhrady je proto třeba posuzovat v jejich vzájemné souvislosti" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2020 sp. zn. 2 As 183/2019-23). Z obou těchto správních aktů by tedy mělo vyplynout, na základě jakých skutečností byla výše úhrady vyčíslena, a i když v odůvodnění rozhodnutí o stížnosti zaznělo, že "jde o čas potřebný k vyhledání jednoho údaje k jednomu trestnému činu ať už z analogových, nebo elektronických spisů, jejichž rozsah se pohybuje od spisů s pouhými několika listy po spisy čítající několik set tisíc stran [...] nelze se omezit na projití stávajících elektronických systémů", ani toto vyjádření nelze považovat za doplnění podkladových materiálů tak, aby bylo možné oprávněnost stanovení úhrady přezkoumat.
45. Největší pochybnosti přitom vyvolává rozsah zpoplatněných informací. Ačkoliv v odůvodnění rozhodnutí, vyjádřeních správních orgánů i soudů opakovaně zaznělo, že selekci údajů není možné provést strojově, že veškeré požadované informace je nutné individuálně podrobit zkoumání v kontextu s ostatními údaji a dalšími okolnostmi každého případu a až následně je možné je oddělit od údajů, jejichž poskytnutí žadateli musí být v souladu se zákonem odepřeno, tyto závěry nemají žádnou oporu ve spisech a nelze z nich dovodit opodstatněnost stanovené úhrady. Pokud pak správní soudy takový postup povinného subjektu i přes naznačené deficity a citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu aprobovaly, dopustily se ve svých důsledcích porušení základního práva stěžovatele podle čl. 17 Listiny, jelikož popsané pochybení žalovaného nenapravily (čl. 4 Ústavy).
46. K tomuto závěru Ústavní soud dále dodává, že správní orgány zvolily neodůvodněně zřejmě ten nejkomplikovanější možný způsob, jak se s žádostí vypořádat, a jejich postup při stanovení úhrady proto shledává nejen nepřezkoumatelným, ale rovněž značně iracionálním.
47. Z vyjádření samotného povinného subjektu je totiž zřejmé, že disponuje informačním systémem, ze kterého lze jednoduchým postupem získat sestavu 7 z 8 požadovaných údajů. S výjimkou času přijetí oznámení o trestném činu se jedná o unikátní identifikátor trestného činu, čas spáchání trestného činu, typ oznamovatele, typ trestného činu (například podle takticko-statistické klasifikace používané Policií České republiky), způsobená škoda či jiný následek, informace o užití zbraně a rovněž místo spáchání trestného činu (avšak vymezené dle obvodu). Ústavní soud považuje za zjevné, že některé z takto snadno a rychle dohledatelných typů požadovaných údajů nemají minimálně samy o sobě žádný potenciál mařit účinné vyšetřování či ohrozit práva třetích osob. U těchto údajů a později i u vzájemné kombinace jednotlivých typů tak postačí poměrně jednoduchá a rychlá úvaha, zda je jejich poskytnutím možné zasáhnout do jiného konkurujícího ústavně garantovaného základního práva či veřejného zájmu. Toto je však běžný úkon povinného subjektu, který nelze považovat za součást mimořádně rozsáhlého vyhledávání informací. Pokud by proto povinný subjekt pracoval postupně s jednotlivými typy informací, došlo by k velice rychlému a snadnému oddělení informací, resp. skupin informací, které mohl bez dalšího stěžovateli poskytnout.
48. Například u poskytnutí unikátního identifikátoru trestného činu je toto označení v informačních systémech součástí základního zobrazení evidovaných údajů, a je tedy jednoduše dostupné i bez vynaloženého nadstandardního úsilí povinného subjektu. Přesto byla za poskytnutí tohoto údaje stěžovateli stanovena úhrada. Správní orgány a později i soudy totiž dospěly k závěru, že je nezbytné zabývat se zvlášť každým jedním z celkového počtu 1 543 485 číselných označení, přičemž povinnému subjektu bude u každého z nich trvat 30 sekund, než posoudí, zda by poskytnutím právě tohoto jednoho číselného označení nemohlo dojít k identifikaci třetích osob či ke zmaření vyšetřování. Povinný subjekt by tedy k prověření jen této skupiny údajů potřeboval přibližně 12 862 hodin a stěžovatel by měl pouze za tuto informaci zaplatit 3 228 456 Kč.
49. Stejný postup bylo možné využít i u další skupiny informací snadno vygenerovatelných v informačním systému; například u typu oznamovatele trestného činu. I v tomto případě by postačovala jednoduchá úvaha o tom, zda je důvod je jak samy o sobě, tak v kombinaci s předchozím údajem (identifikátorem trestného činu) chránit. Ústavní soud je přesvědčen, že nikoliv - na rozdíl od povinného subjektu, který považoval za nezbytné i u každého z 1 543 485 údajů o typu oznamovatele 30 sekund zkoumat, zda je možné jej poskytnout a i za tento typ údajů měl stěžovatel zaplatit dalších 3 228 456 Kč.
50. Popsaným způsobem měl povinný subjekt postupně oddělit informace, jejichž neposkytnutí či zpoplatnění zákon - pro jejich snadnou dostupnost a absenci důvodu pro neposkytnutí - nepředpokládá a tyto měl stěžovateli bez dalšího poskytnout. Z výše popsaného je však zjevné, že povinný subjekt paušálně bránil stěžovateli v přístupu ke všem požadovaným informacím, aniž k tomu minimálně u některých z uvedených typů měl jakýkoliv racionální důvod. Pomocí další úvahy, a to i ve spolupráci se stěžovatelem a dle jeho preferencí, přitom povinný subjekt mohl sestavit optimální "bezpečnou" kombinaci údajů, které měl bez dalšího omezení stěžovateli poskytnout.
51. Povinný subjekt mohl samozřejmě přikročit k vyčlenění informací i jiným způsobem. Pokud již v rozhodnutí o odmítnutí žádosti ze dne 7. 7. 2016 č. j. PPR-17448-5/ČJ-2016-990140 připustil, že "u některých druhů trestných činů (například krádež věci, kterou má jiný na sobě nebo při sobě) by zřejmě bylo možno ve většině případů bez ohledu na stav trestního řízení zařadit do žadatelem vymezeného souboru všechny požadované údaje, aniž by hrozil některý z výše uvedených negativních důsledků poskytnutí, tj. zveřejnění této informace", pak měl s touto možností dále pracovat a využít ji k alespoň částečnému vyhovění žádosti.
52. Jiným kritériem pro vyhledání informací může být fáze řízení. Pravděpodobně by nemohlo dojít k ohrožení účelu vyšetřování u věcí již skončených, u kterých by pak postačilo buď zcela oddělit údaj o místu spáchání trestného činu (a s tímto údajem pak pracovat zvlášť), eventuálně uvést pouze obvod příslušného oddělení, ve kterém byl spáchán. Je tak nepochybné, že bylo možné několika různými způsoby vymezit poměrně značnou část informací, které mohly být stěžovateli bez dalšího poskytnuty, a z toho důvodu nebyl požadavek jejich zpoplatnění povinným subjektem opodstatněný.
53. Ústavní soud se tak neztotožňuje s názorem, že je nutné posuzovat každý jednotlivý údaj, navíc v kontextu těch ostatních, a ani se závěrem kasačního soudu, že "žalovaný by musel v obrovském množství údajů, které stěžovatel požadoval, nejprve vyhledat ty, které ze zákona poskytnout nemůže, a teprve poté by mohl informace v určité podobě předat stěžovateli. [...] popsaná vyhledávácí fáze by musela proběhnout tak jako tak a byla by spojena s nepřiměřenou zátěží pro žalovaného. Ten proto postupoval racionálně, jestliže vypočetl, jaké náklady by mu tato vyhledávací činnost přinesla, a předepsal jejich úhradu stěžovateli". Není příhodný ani odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014 č. j. 5 As 76/2014-23, neboť v dané věci se jednalo o vyhledávání údajů, které bylo nutné anonymizovat, v textech požadovaných rozhodnutí. V těchto případech je totiž skutečně nezbytné prověřit téměř celý obsah rozhodnutí, neboť informace zde jsou neoddělitelně spojeny (snad jen s výjimkou poučení, ve kterém údaje, které by měly být anonymizovány, obsaženy nebudou). V nyní rozhodované věci však bylo možné výše popsaným způsobem oddělit právě a jen ty údaje, které fakticky prověřovány být nemusely a které mohly být bez dalšího poskytnuty, od těch, které hypoteticky mohly ve spojení s ostatními být způsobilé zasáhnout do jiných chráněných zájmů. Setrvání na tvrzení o jejich neoddělitelnosti však ve svém výsledku způsobilo, že stěžovateli nebylo ani částečně vyhověno.
54. Ústavní soud je přesvědčen, že popsanou situaci zcela vystihuje právní závěr obsažený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017 č. j. 6 As 326/2016-32, podle něhož "pokud ovšem vyhledání informace trvalo nepoměrně déle, než bylo k vyhledání informace objektivně nutné, a to pouze z důvodů zjevně nevhodného postupu povinného subjektu, nelze tuto skutečnost klást k tíži žadatele o informaci. Jinými slovy, náklady na mimořádně rozsáhlé vyhledání informací musí být zároveň náklady účelně vynaloženými. Po žadateli nelze spravedlivě požadovat úhradu za činnost povinného subjektu, která zjevně přesahuje míru objektivně potřebnou k získání a poskytnutí informace". U stanovení úhrady tak nelze za dostačující považovat pouze formální existenci odůvodnění, nýbrž je nezbytné, aby kasační soud zkoumal rovněž jeho racionalitu. Pokud na tyto požadavky Nejvyšší správní soud rezignoval a akceptoval postup správních orgánů i městského soudu, postupoval v rozporu s čl. 17 Listiny.
55. Ústavní soud tak činí dílčí závěr, že poukazem na část informací, u jejichž poskytnutí by ve spojení s ostatními informacemi mohl hypoteticky existovat důvod, že by mohly být ohroženy jiné zájmy, povinný subjekt stěžovateli reálně zabránil v přístupu ke všem požadovaným údajům, aniž by pro to existoval ústavně akceptovatelný důvod. Tento postup proto představuje odepření práva na informace, neboť ve spojení s výší, v jaké byla úhrada stanovena, fakticky představuje umělou bariéru, která stěžovateli znemožnila přístup i k těm informacím, jejichž poskytnutí ve skutečnosti nic nebránilo. V tomto smyslu se lze ztotožnit se závěrem vysloveným v nedávném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, že "náklady vzniklé v souvislosti s mimořádně rozsáhlým vyhledáváním informací musí být vždy reálné (byť ne zcela přesné) a nesmí sloužit k odrazování skutečných i potencionálních žadatelů vyžadovat informace od povinného subjektu" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2021 č. j. 1 As 281/2020-42).
56. Ústavní soud pro úplnost dodává, že jiná situace by nastala u těch údajů, které nejsou v informačním systému povinného subjektu evidovány nebo které by mohly být způsobilé ve spojení s ostatními odhalit identitu třetích osob a tím zasáhnout do jejich práv a zájmů nebo které by mohly ohrozit účinné vyšetřování. Zde by bylo zcela jistě namístě vyhledání v listinných podkladech či anonymizace těchto informací. Takové úkony lze podřadit pod mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací a je možné za ně odpovídajícím a přezkoumatelným způsobem stanovit úhradu. I zde by však měl povinný subjekt přesvědčivě odůvodnit, jak by bylo jen na základě požadovaných údajů možné, bez předchozí znalosti jejich poměru ke skutku, dovodit identitu třetích osob.
VI. 3. Vázanost povinného subjektu rozsahem žádosti o poskytnutí informací
57. Nejvyšší správní soud se rovněž mýlí, když akceptoval argumentaci městského soudu a v napadeném rozsudku uvádí, že "činnost povinného subjektu je vymezena rozsahem žádosti o poskytnutí informací a ten je obsahem žádosti v zásadě vázán (§ 4 a 4a informačního zákona)". Je totiž pravda, že povinný subjekt je obsahem a rozsahem žádosti vázán pouze v tom smyslu, že je povinen požadavky žadatele vyřídit bezezbytku. Není ale povinen je všechny vyřídit stejným způsobem. Jak se podává již ze shora uvedeného, v nyní posuzované věci měla být část informací bezodkladně a bez požadavku na úhradu vynaložených nákladů poskytnuta, část mohl povinný subjekt zpoplatnit a poskytnutí některých informací mohl odmítnout. Právě takový postup ostatně přímo vyplývá i z § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím.
58. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu není zcela konzistentní ani se svou vlastní judikaturou, když tvrdí, že není úlohou povinného subjektu "aby za žadatele domýšlel, jaké informace - jiné než výslovně požadované v žádosti, avšak v určité míře podobné těm požadovaným - lze poskytnout tak, aby určitý záměr žadatele byl splněn" (odst. 39 napadeného rozsudku). V jiných rozhodnutích (byť samozřejmě vydaných za poněkud odlišných skutkových okolností) totiž Nejvyšší správní soud uvedl, že "žádost o informaci nemá být hrou na slepou bábu mezi žadatelem a povinným subjektem. Je-li zřejmé, že žadatel o informace chce určitý druh informací, které sice povinný subjekt přesně nemá, ale má informace obdobné těm, které žadatel požaduje, měl by mu to sdělit, aby žadatel případně mohl svou žádost modifikovat" (rozsudek ze dne 14. 11. 2019 č. j. 8 As 244/2018-82 nebo rozsudek ze dne 28. 11. 2018 č. j. 9 As 257/2017-46).
59. Tímto způsobem mohl a měl povinný subjekt postupovat například co do informací o místu spáchání trestného činu. Pokud byla totiž v informačním systému zanesena informace pouze v podobě policejního obvodu, nic povinnému subjektu nebránilo, aby o této skutečnosti stěžovatele ve smyslu § 4 odst. 3 a 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, informoval a sdělil mu, že informace o přesném místu spáchání jednotlivých skutků není elektronicky evidována, a že by proto bylo nutné ji vyhledat v jednotlivých spisech. Mohl stěžovatele současně upozornit i na nutnost v každém jednotlivém případě zvážit, zda je možné takovou informaci ve spojení s ostatními, z důvodu ochrany práv třetích osob či zachování účelu vyšetřování, poskytnout, a že by při takovém množství údajů byla stanovena úhrada za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací. O to spíše k tomu měl povinný subjekt přikročit, když sám stěžovatel již v žádosti možnost vyloučení některých informací avizoval.
60. Pokud tak ale povinný subjekt neučinil a nadto po celou dobu řízení, a to i přes opakované pokusy stěžovatele získat alespoň část informací, trval na nemožnosti změny původních požadavků, lze pochybovat o jeho skutečné ochotě stěžovateli jakkoliv vyhovět. Je-li později stěžovateli naopak vytýkáno, že měl sám aktivně činit kroky vůči povinnému subjektu a žádost modifikovat ve smyslu částečného zpětvzetí žádosti o informace, je takový požadavek nepřiměřený a v kontextu neochoty správních orgánů (a později i správních soudů) vyslyšet výslovné návrhy stěžovatele na poskytnutí alespoň těch informací, které jsou snadno dostupné z informačního systému, a jejich nekompromisního setrvávání na argumentaci, že jsou vázány předmětem a obsahem žádosti, je možné jej označit až za šikanózní. Je totiž otázkou, s jakým postupem ze strany žadatele by se správní orgány za daných okolností vlastně spokojily.
61. Obecně řečeno, nelze po laické veřejnosti, tzn. žadatelích o informace spravedlivě požadovat, aby předjímali, zda se povinné subjekty dokáží s jejich požadavky vypořádat či nikoliv, proces poskytování informací průběžně monitorovali a pouze na základě vlastní úvahy do něj aktivně zasahovali případnou modifikací svých žádostí. Povinný subjekt má být profesionálem znalým práva, který má žadatele procesem poskytování informací provést tak, aby jim bylo v maximální míře vyhověno; je nepřípustné, aby odpovědnost za zdárné vyřízení žádosti přesouvaly povinné subjekty na žadatele a vytýkaly jim nedostatek aktivity tam, kde má být aktivní právě správní orgán. Lapidárně vyjádřeno: povinný subjekt má hledat způsoby maximálního vyhovění podané žádosti, a nikoliv důvody, jak jejímu vyhovění zabránit.
62. Je úlohou povinných subjektů, kterým bylo informování veřejnosti v co nejširší možné míře zákonem svěřeno, aby k tomuto účelu dokázaly využít všech procesních nástrojů, které jsou jim k dispozici. Povinné subjekty by měly primárně hledat způsob, jak žadatelům vyhovět, nikoliv jak jim v přístupu k informacím bránit. Ačkoliv je při vyřizování žádostí o informace použití správního řádu převážně vyloučeno, neplatí to pro základní zásady činnosti správních orgánů. S odkazem na ně a s využitím principu neformálnosti, který je právě pro proces poskytování informací charakteristický, tak lze s žadateli velice efektivně kooperovat, a je-li třeba, nahradit tak například institut seznámení se s podklady shromážděnými ve spisu, který není možné v této fázi dle § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím využít. Povinný subjekt měl postupovat v souladu s § 4 odst. 3 a 4 správního řádu: "Správní orgán s dostatečným předstihem uvědomí dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a neohrozí-li to účel úkonu [...] Správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy." Se stěžovatelem měl neformálně komunikovat a informovat jej o povaze nutných úkonů, upozornit na rozsah i dostupnost požadovaných informací a zjistit, zda jeho zájem a o jaké informace trvá. Tímto způsobem bylo možné vzájemně dospět k modifikaci původní žádosti tak, aby bylo možné stěžovateli alespoň částečně vyhovět. V tomto hledisku lze přisvědčit Nejvyššímu správnímu soudu, který nedávno uvedl, že "žadatel by se tedy od povinných subjektů měl dozvědět i to, že pokud by žádal pouze určité informace (týká-li se jeho žádost poskytnutí více informací), budou mu poskytnuty bezúplatně" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2021 č. j. 1 As 281/2020-42).
63. Ani po poučení žadatelů přitom nelze samozřejmě vyloučit, že zůstanou nečinní a setrvají na svých původních požadavcích. To jim však nemůže být přičítáno k tíži. V nyní rozhodované věci by v takové situaci měly povinné subjekty žádosti částečně vyhovět, částečně mohly stanovit úhradu za vyhledání informací u těch typů údajů, u kterých by byl skutečně dán důvod posuzovat možné omezení jejich poskytnutí (zde místo spáchání trestného činu), a částečně by mohla být žádost odmítnuta právě u těch informací, u kterých by povinný subjekt dospěl k názoru, že je nutné je z poskytnutí vyloučit.
64. Jakýkoliv jiný postup správních orgánů odporuje základnímu pojetí veřejné správy jako služby. Je s podivem, že informace, které jsou veřejným statkem vytvářeným za pomoci veřejných prostředků, bývají - ačkoli k tomu není racionální ani zákonný důvod - veřejnosti některými povinnými subjekty stále odpírány. Přitom je v daném případě evidentní, že měly sloužit veřejnému zájmu. Namísto toho byl stěžovatel dlouhodobě od realizace svého základního práva odrazován, a to způsobem, jehož nesprávnost a nezákonnost je právě v kontextu celkové tendence judikatury zjevná. Absurdnost uplatněných obstrukčních praktik navíc nabývá na rozměru nejen ve vztahu k opakovanému prohlášení žalovaného o jeho vlastním zveřejňování (částečně totožných) informací o své činnosti a stavu kriminality. Minimálně některými z požadovaných informací totiž evidentně disponuje, ačkoliv jejich vyhledání pro stěžovatele považoval za tak časově náročné, že by údajně musel na delší dobu přerušit svoji běžnou činnost, navíc je však zřejmé, že ani tyto informace se stěžovatelem nebyl ochoten sdílet.
65. Celou situaci pak již jen dokresluje vyjádření amici curiae, ze kterého vyplynula naprosto odlišná praxe ve vztahu k jiným osobám žadatelů. Z vyjádření doc. Duška se totiž podává, že mu již v roce 2014 (tzn. o dva roky dříve než v případě žádosti stěžovatele) byly žalovaným bezplatně poskytnuty a v letech 2015-2017 i aktualizovány informace o trestných činech a jednotlivých pachatelích od roku 1996 v rozsahu: údaje o trestném činu (datum a vymezení obvodního oddělení spáchání, okolnosti trestného činu), typ trestného činu, všechny právní kvalifikace trestného činu, základní údaje o pachateli (pohlaví, vzdělání, věk, státní občanství, rodinný stav, zaměstnání, výchovné prostředí, použití zbraně, počet předchozích odsouzení atd.), údaje o trestním řízení u Policie České republiky (datum zahájení trestního řízení a trestního stíhání, způsob a výsledek řízení), charakteristiky obětí atd.
66. Nezbývá proto než apelovat na dodržování základních zásad činnosti správních orgánů tak, jak jsou zakotveny ve správním řádu, zejména na povinnost chovat se k dotčeným osobám zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc či jen projevit ochotu pomoci. Maximální možná míra partnerství a spolupráce, které je možné využít zejména při vyřizování informační agendy vyznačující se velkou mírou neformálnosti oproti klasickým řízením před správními orgány, může vést k maximálnímu naplnění práva na informace při minimalizaci zátěže povinných subjektů, které mohou ze vzájemné komunikace (i krátkou cestou) rovněž profitovat. Nelze samozřejmě vyloučit, že se povinné subjekty nevyhnou jisté míře kverulantství či šikanózního výkonu práva ze strany některých žadatelů. Je ovšem především na zdatnosti a profesionalitě každého z nich, jak se s danou situací v mezích zákona dokáží vypořádat, vyloučeny přitom nejsou ani prostředky obrany proti zneužití práva, zejména využití tohoto faktického důvodu pro odmítnutí žádosti o informace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020 č. j. 5 As 193/2018-48). V nyní řešeném případu se však o takové jednání ze strany stěžovatele ani zdánlivě nejednalo. Frustrace žadatelů o informace, jsou-li vystaveni nezákonným a ve svém důsledku až protiústavním praktikám veřejné správy, aniž by pak dosáhli nápravy alespoň ve správním soudnictví, se následně stává zdrojem nedůvěry a zbytečného napětí ve společnosti vůči ní.
67. Legalitu postupu správních orgánů odvodily správní soudy i od jimi prezentovaného názoru, že povinný subjekt má co do volby vyřízení žádosti určitou volnost danou zákonnými mantinely, jak s žádostí naloží. Nejvyšší správní soud takovou argumentaci označil za srozumitelnou a věcně správnou a vytýká stěžovateli, že na ni v kasační stížnosti nereaguje. Nejvyšší správní soud tímto způsobem aproboval možnost povinných subjektů volit mezi bezúplatným poskytnutím informací lehce získaných z informačního systému a mezi stanovením úhrady ve výši cca 25 mil. Kč (resp. přes 3 mil. Kč za 1 údaj). Tento závěr Ústavní soud odmítá, neboť jednak není zřejmé, jakým způsobem takovou možnost povinných subjektů soudy dovodily, nadto takové pojetí odporuje zásadám, které jsou uplatňovány při realizaci práva na informace - odporuje principu, že informace jsou poskytovány aktivně, bezplatně a až jako poslední možností je poskytnutí informací za přiměřenou úplatu (viz opět i rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 281/2020-42 ze dne 5. 2. 2021). Takové pojetí je v rozporu i s ústavním omezením práva na informace, neboť poskytnutí informací lze odepřít jen v případech, je-li to nezbytné (čl. 17 odst. 4 Listiny). V neposlední řadě je pak takový postup v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů, zejména se zásadou právní jistoty, rovnosti stran, rychlosti a hospodárnosti a služby veřejnosti.
68. Konečně je nutno uvést, že vytýká-li Nejvyšší správní soud stěžovateli, že žalobu i kasační stížnost formuloval příliš obecně a opomenul napadnout způsob výpočtu stanovené úhrady, nelze ani tyto výhrady považovat za opodstatněné. Stěžovatel totiž napadal samotnou legitimitu a odůvodněnost stanovené úhrady, zejména u těch údajů, jejichž vyhledávání nemůže mít povahu mimořádně rozsáhlého, a proto nemůže vůbec podléhat zpoplatnění. Nelogičnost požadavku soudu lze přirovnat k situaci, kdy by například u vyměření daně z nemovitostí nebyla soudem za dostačující obranu považována sama skutečnost, že dotčená osoba vůbec nemovitost nevlastní, a není tedy ani plátcem daně, ale bylo jí přičítáno k tíži, že nerozporovala způsob výpočtu vyměřené daně. Je proto evidentní, že zde nelze námitku stěžovatele vůči stanovení úhrady považovat za obecnou, ale naopak za přiléhavou a dostačující.
69. Ústavní soud pro úplnost dodává, že v tomto řízení pouze zkoumá, zda v souvislosti se stanovením výše úhrady za poskytnutí informací nedošlo k zásahu do tvrzených základních práv stěžovatele, a předmětem jeho přezkumu proto nebylo meritorní vyřízení žádosti ve smyslu poskytnutí či odmítnutí žádosti o informace z důvodu ohrožení práva obětí trestných činů na ochranu soukromí, neboť o tom nebylo dosud správními orgány rozhodnuto.
VI. 4. Oznámení Policejního prezidia České republiky ze dne 6. 9. 2016
70. Jde-li o sdělení (oznámení) žalovaného, vůči němuž se stěžovatel v petitu ústavní stížnosti (bod 33) dožaduje prohlášení porušení práva na informace podle čl. 17 odst. 4 Listiny a rovněž toho, aby Ústavní soud zakázal žalovanému v pokračování porušování práv stěžovatele, dospěl zdejší soud k závěru, že toto nemůže představovat zásah orgánu veřejné moci podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. V tomto případě jde totiž o pouhou reakci povinného subjektu na žádost stěžovatele ve formě komunikace, přičemž samotným sdělením výše úhrady stěžovateli ještě nemohlo být odepřeno ani odňato právo na informace podle čl. 17 odst. 4 Listiny. Tímto zásahem do práv stěžovatele mohlo být teprve následné rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím.
71. Ústavní soud podotýká, že ke shodnému závěru dospěl rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve shora odkazovaném usnesení ze dne 21. 9. 2010 č. j. 2 As 34/2008-90, a tomu ostatně nasvědčuje i zvolený postup soudní obrany stěžovatele, který směřoval až proti správnímu aktu povinného subjektu, jehož předmětem bylo odložení žádosti o informace.
72. V této části proto Ústavní soud shledal ústavní stížnost (zásahový petit) jako zjevně neopodstatněnou.
VII. Závěr
73. Ústavní soud shrnuje, že Nejvyšší správní soud a Městský soud v Praze uplatnily státní moc v rozporu s čl. 17 odst. 1, 4 a 5 Listiny a čl. 4 odst. 4 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a svými rozhodnutími zasáhly do stěžovatelova základního práva na informace. Proto napadená rozhodnutí zrušil a vytvořil tím procesní situaci, kdy se věc vrací do stadia rozhodování o správní žalobě podané u Městského soudu v Praze, o které bude muset tento soud rozhodovat znovu, vázán právním názorem obsaženým v tomto nálezu.
Odlišná stanoviska
Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka
Podle § 22 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujímám toto odlišné stanovisko k I. a II. výroku nálezu a jejich odůvodnění:
1. Ztotožňuji se s odmítnutím ústavní stížnosti v části směřující proti oznámení Policejního prezidia České republiky ze dne 6. 9. 2016 (III. výrok), neboť samotným sdělením (oznámením) výše úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací nemohlo být stěžovateli odepřeno právo na informace podle čl. 17 odst. 1, 4 a 5 Listiny. Zásahem do práv stěžovatele mohlo být až následné rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, které však stěžovatel v petitu ústavní stížnosti nenapadl. Na rozdíl od senátní většiny mám však za to, že ústavní stížnost měla být odmítnuta jako zjevně neopodstatněná v celém svém rozsahu, a to z dále uvedených důvodů.
2. Napadená soudní rozhodnutí nelze posuzovat izolovaně od správní žaloby a kasační stížnosti stěžovatele. Z vyžádaného soudního spisu Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") je patrné, že argumentace stěžovatele obsažená ve správní žalobě byla značně nekonkrétní, přičemž k požadavku na úhradu nákladů za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací se stěžovatel v zásadě omezil na obecné konstatování o "účelovosti" postupu povinného subjektu. Správní soud přezkoumává správní rozhodnutí pouze v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Čím obecnější byl přitom žalobní bod stěžovatele, tím obecněji se s ním mohl městský soud vypořádat [viz nález ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19 (N 90/100 SbNU 87), bod 56 a contrario, přiměřeně též srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005 č. j. 2 Azs 92/2005-58 (č. 835/2006 Sb. NSS)]. V ústavní stížností napadeném rozhodnutí přitom městský soud řádně uvedl (s přihlédnutím k obecnosti námitek), z jakých důvodů nepovažuje postup povinného subjektu za účelový. Proti způsobu výpočtu úhrady stěžovatel ve správní žalobě nic bližšího neuvedl. Přirovnání senátní většiny obsažené v bodu 68 nálezu je zcela nepatřičné. To platí tím spíše, když nález opírá neústavnost postupu povinného subjektu o to, že ve správním spisu není založen úřední záznam z provedeného vyhledávání (body 37 a 43 odůvodnění), pročež kvalifikovaný odhad povinného subjektu nemá prý žádný reálný základ. Absenci předmětného úředního záznamu či jiného "podkladu" pro výpočet výše úhrady přitom stěžovatel ve správní žalobě nenamítal. Správní soudy tak s ohledem na § 75 odst. 2 a § 104 odst. 4 s. ř. s. neměly vůbec možnost se k tomuto vyjádřit.