Nález
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy senátu Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Jana Cibulky, zastoupeného Mgr. et Mgr. Tomášem Němečkem, advokátem, se sídlem Kořenského 15/1107, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2020 č. j. 3 As 46/2019-54, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 1. 2019 č. j. 6 A 248/2016-73 a oznámení Policejního prezídia Policie České republiky ze dne 6. 9. 2016 č. j. PPR-17448-12/ČJ-2016-990140, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Policejního prezidia České republiky jako účastníků řízení, takto:
Výrok I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2020 č. j. 3 As 46/2019-54 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. 1. 2019 č. j. 6 A 248/2016-73 bylo porušeno základní právo stěžovatele na informace podle čl. 17 odst. 1, 4 a 5 ve spojení s čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky. II. Tato rozhodnutí se proto ruší. III. Ve zbytku se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění
I. Průběh předchozího řízení a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze (dále též jen "městský soud") s tvrzením, že jimi bylo porušeno jeho ústavně zaručené právo na informace podle čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Současně se stěžovatel domáhá toho, aby Ústavní soud pro případ, že k tomu shledá podmínky, "vyslovil, že oznámením Policejního prezídia ČR ze dne 6. 9. 2016 č. j. PPR-17448-12/ČJ-2016-990140 bylo zasaženo do stěžovatelova práva na informace zaručeného čl. 17 odst. 4 Listiny, a aby [...] zakázal vedlejšímu účastníkovi, aby v porušování práva pokračoval".
2. Z ústavní stížnosti, obsahu správního spisu vedeného Policejním prezidiem Policie České republiky (dále také jen "žalovaný" nebo "povinný subjekt") a soudních spisů vedených městským soudem a Nejvyšším správním soudem, které si Ústavní soud za účelem posouzení důvodnosti ústavní stížnosti vyžádal, se podávají následující skutečnosti.
3. Žalovaný obdržel dne 16. 6. 2016 od stěžovatele žádost o informace podanou podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"), v níž požádal o seznam údajů o všech trestných činech evidovaných za posledních pět let předcházejících podání žádosti, a to v rozsahu: unikátní identifikátor trestného činu, čas spáchání trestného činu, čas přijetí oznámení o trestném činu, typ oznamovatele, typ trestného činu (například podle takticko-statistické klasifikace používané Policií České republiky), místo spáchání trestného činu (adresa, GPS souřadnice), způsobená škoda či jiný následek a informace o užití zbraně (a případně jaké).
4. Žalovaný vydal dle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím rozhodnutí o odmítnutí žádosti, neboť by bylo nutné požadované informace nově vytvořit, což je však činnost, na kterou dle § 2 odst. 4 citovaného zákona dopadá výluka z informační povinnosti. Rozhodnutí o odmítnutí žádosti Ministerstvo vnitra jako nadřízený orgán svým rozhodnutím o odvolání stěžovatele zrušilo a vrátilo věc žalovanému k novému projednání.
5. Žalovaný poté shledal, že vyřízení žádosti bude spojeno s mimořádně rozsáhlým vyhledáváním informací, a proto na základě § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím stanovil pomocí kvalifikovaného odhadu úhradu ve výši 25 827 649 Kč, kterou oznámil stěžovateli dne 6. 9. 2016 pod č. j. PPR-17448-12/ČJ-2016-990140 (toto oznámení je rovněž napadeno nyní posuzovanou ústavní stížností). V odůvodnění uvedl, že vyhledání každého jednotlivého údaje o každém evidovaném trestném činu a jeho oddělení od údajů, jejichž poskytnutí musí být stěžovateli s ohledem na ohrožení práv třetích osob či probíhající vyšetřování odepřeno, si vyžádá alespoň 30 sekund času, tj. celkem 4 minuty za všechny údaje u jednoho trestného činu, kterých je v předmětném období evidováno 1 543 485. To v konečném důsledku znamená celkovou dobu vyhledávání a shromažďování informací v délce 102 899 hodin, přičemž náklady na jednu hodinu mimořádně rozsáhlého vyhledávání činí dle sazebníku úhrad za poskytování informací Ministerstva vnitra 251 Kč. Proti stanovení úhrady se stěžovatel bránil stížností, ve které namítal, že výše úhrady není dostatečně odůvodněna, není zřejmé, jaké činnosti budou prováděny a proč si vyžádají 30 sekund paušálně u každého údaje, a že v případě strojového filtrování by byly náklady na vyhledání zlomkové. Rozhodnutím o stížnosti následně nadřízený orgán výši úhrady potvrdil.
6. Jelikož stěžovatel úhradu nezaplatil, žalovaný jeho žádost dne 6. 12. 2016 odložil. O této skutečnosti informoval stěžovatele dne 6. 12. 2016 sdělením č. j. PPR-17448-19/ČJ-2016-990140, které stěžovatel napadl správní žalobou u městského soudu.
7. Stěžovatel ve správní žalobě především namítal, že všechny požadované údaje (s výjimkou jednoho) může žalovaný relativně snadno strojově získat z Evidenčně statistického systému kriminality (ESSK) provozovaného Policií České republiky, což podle něj dokládá interní dokument pro policejního prezidenta ze dne 30. 8. 2016 č. j. PPR-17448-11/ČJ-2016-990140. Závěr žalovaného, že by poskytnutí některých informací vedlo k identifikaci osob zúčastněných na řízení či mohlo zmařit účel trestního řízení (což je důvod pro tvrzenou nezbytnost hodnocení všech údajů z hlediska možnosti je poskytnout), pokládá z důvodu absence bližšího odůvodnění za nepřezkoumatelné a rovněž za neopodstatněné. Požadavek na úhradu částky ve výši 25 827 649 Kč proto považuje za účelový s cílem zabránit mu v přístupu k požadovaným informacím.
8. Městský soud správní žalobu rozsudkem napadeným nyní posuzovanou ústavní stížností zamítl jako nedůvodnou. Zdůraznil, že stěžovatel požadoval sdělení osmi určitých údajů o každém z 1 543 485 trestných činů za období pěti let (celkem tedy 12 347 880 údajů), přičemž množina údajů obsažená v systému ESSK se neshoduje s množinou údajů požadovaných stěžovatelem. "Byť je třeba přiznat, že první fáze, tj. vyhledání informací by více méně byla strojového charakteru a nevyžadovala by tedy zvýšené náklady, pak druhá fáze, kterou nelze od prvé fáze oddělit, tj. oddělení údajů, které nebylo možné žalobci poskytnout, naopak tento strojový postup s ohledem na znění a rozsah žalobcovy žádosti vylučuje, neboť je patrné, že nelze stanovit taková kritéria selekce, která by ve všech případech zaručovala, že zveřejněním některého požadovaného údaje nemůže dojít k ohrožení některých výše uvedených dalších zájmů. Proto se soud shoduje se žalovaným v tom, že takové posouzení může být provedeno pouze ,ručně', tj. jej mohou kvalifikovaně provést pouze ty policejní orgány, které se zabývají či zabývaly trestním řízení v jednotlivých věcech." Městský soud považoval uvedený čas na vyhledání a kontrolu informací, zda lze tyto poskytnout, ohledně jednoho trestného činu, za "naprosto přiměřený a dostačující" a odůvodnění samotného stanovení úhrady i rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti za odpovídající požadavkům dle § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. K uvedenému internímu dokumentu městský soud poznamenal, že na citovaná slova o přístupnosti údajů z informačního systému ESSK navazuje stěžovatelem nezmíněná pasáž, podle níž nelze údaje z tohoto systému považovat za statistické údaje, jelikož se vztahují v konkrétním čase ke konkrétnímu místu - a v některých případech umožňují identifikovat osoby zúčastněné na trestním řízení. V dalších případech by pak již samo zveřejnění skutečnosti, že se policejní orgány určitými případy zabývají, mohlo zmařit účel trestního řízení. Městský soud rovněž konstatoval, že nelze pominout skutečnost, že povinný subjekt má co do volby žádosti určitou volnost danou zákonnými mantinely, jak s žádostí naloží. Pokud povinný subjekt tohoto svého správního uvážení využije, aniž by jej zneužil, a svůj postup odůvodní, nemá soud prostor pro změnu takové úvahy správního orgánu.
9. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uvedl, že pouhým formálním přepočítáním kalkulace dospěl městský soud k nespravedlivému rozhodnutí. Stanovená výše úplaty za poskytnutí informací totiž vytváří ekonomickou bariéru, která představuje omezení práva na přístup k informacím. Dále namítl, že byť ze spisů vyplývá možnost mu relativně snadno vyhovět, žalovaný se "intenzivně zabýval pouze hledáním způsobu, jak žádost odmítnout v celém rozsahu, nikoliv jak jí alespoň zčásti vyhovět". Městský soud se spokojil s obecným konstatováním povinného subjektu, že určité údaje a jejich kombinace mohou vést ke ztotožnění poškozených či k ohrožení vyšetřování, aniž by se ale touto otázkou blíže zabýval. Opakovaně poukázal na interní dokument povinného subjektu o údajném snadném strojovém získání požadovaných údajů. V kasační stížnosti také poukázal na faktor plynutí času a namítal, že trestné činy, o nichž požaduje údaje, jsou už zpravidla promlčeny, pročež "s postupujícím plynutím času převládá právo veřejnosti na informace o nich nad zájmem na nerušeném průběhu prověřování", které již mělo být skončeno.
10. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Předeslal, že obsah a kvalita žaloby a kasační stížnosti do značné míry předurčuje rozsah přezkumné činnosti soudu, jakož i obsah jeho rozsudku. Konstatoval, že stěžovatel v žalobě nepožadoval řešení otázky, jaké údaje by mohly ohrozit vyšetřování či vést k identifikaci poškozených, a proto se s ní městský soud nevypořádal. Nejvyšší správní soud stěžovateli vytkl, že v žalobě nebrojil proti konkrétním krokům způsobu výpočtů nákladů úhrady a omezil se jen na obecné konstatování o účelovosti takového postupu žalovaného, které mu mělo v přístupu k požadovaným údajům zabránit. Na podporu tvrzené účelovosti postupu však stěžovatel nic neuvedl a nereagoval ani na argumentaci městského soudu, že s ohledem na pravidelné zveřejňování statistik o stavu a vývoji kriminality nelze stanovení úhrady považovat za účelové. Výše požadované úhrady se podle Nejvyššího správního soudu sice objektivně jeví jako vysoká, je však podložena racionální kalkulací a odpovídá jí také objemný rozsah požadovaných údajů.
11. Námitku stěžovatele o "možném snadném" získání údajů z informačního systému, která vyplývá z interního dokumentu založeného ve správním spisu, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou, neboť považuje za srozumitelnou a věcně správnou argumentaci městského soudu, že všechny požadované údaje by bylo nutné ad hoc hodnotit s ohledem na ohrožení práv třetích osob a rovněž že povinný subjekt má co do volby vyřízení žádosti určitou volnost danou zákonnými mantinely, jak s žádostí naloží.
12. Nejvyšší správní soud přisvědčil městskému soudu, že postačovalo, když žalovaný ve svém rozhodnutí poukázal na obecné podmínky poskytování informací orgány činnými v trestním řízení o své činnosti vyplývající z § 8a odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Podle Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že "uvedení času a místa spáchání trestného činu a ve spojení s dalšími individualizujícími okolnostmi (např. zda byl trestný čin spáchán se zbraní) může vést - zejména v menších obcích či v místech s jinak velmi nízkou hladinou kriminality - k identifikaci konkrétních osob zúčastněných na řízení. Některé z nich navíc mohou být mladší osmnácti let. K tomu již není nutné uvádět kazuistické příklady (jak požaduje stěžovatel) či konkrétní ,kombinace údajů', které by ještě zřetelněji uvedený problém osvětlily". Doplnil, že považuje za možné, ba velmi pravděpodobné, že z kombinace požadovaných údajů by byly některé osoby v případě některých konkrétních trestných činů určitelné, a žalovaný by tak předával stěžovateli osobní údaje bez souhlasu subjektů údajů. Žalovaný tedy oprávněně a řádně vyčíslil náklady na postup, v němž by tyto údaje prověřil a ze zpřístupnění by je případ od případu vyloučil.
13. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani kasační námitce stěžovatele, že bylo chybou povinného subjektu (a následně i městského soudu, pokud s jeho postupem souhlasil), jestliže se "nesnažil rozsah požadovaných položek údajů sám aktivně omezovat a vybrat tak, aby v souladu se zákonnými omezeními informace mohly být poskytnuty". Nejvyšší správní soud zde poukázal na to, že "činnost povinného subjektu je vymezena rozsahem žádosti o poskytnutí informací a ten je obsahem žádosti v zásadě vázán (§ 4 a 4a zákona o svobodném přístupu k informacím). Není jeho úlohou, aby za žadatele domýšlel, jaké informace - jiné, než výslovně požadované v žádosti, avšak v určité míře podobné těm požadovaným - lze poskytnout tak, aby určitý záměr žadatele byl splněn". K námitce "faktoru plynutí času" Nejvyšší správní soud poznamenal, že tato "nemá ani v hrubých obrysech předobraz ve správní žalobě", pročež jde o námitku nepřípustnou podle § 104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "s. ř. s.").
14. Nejvyšší správní soud své závěry podpořil rovněž svým dřívějším rozsudkem ze dne 31. 7. 2014 č. j. 5 As 76/2014-23, jehož závěry lze na řešenou věc analogicky použít: "Je zřejmé, že přítomnost takových údajů nelze v žádném ze soudních rozhodnutí předem vyloučit, je tedy v každém případě třeba tato rozhodnutí důkladně projít (pročíst) a identifikovat tyto případné údaje, které poskytnuty být nemohou, a které tedy mají být v poskytnutých kopiích anonymizovány, resp. znečitelněny. Tuto činnost, která může být v případech delších soudních rozhodnutí čítajících desítky stran značně časově náročná, tedy musí pracovníci povinného subjektu vykonat v každém případě, i tehdy, pokud nakonec po této kontrole požadovaných soudních rozhodnutí vyjde najevo, že žádné takové údaje, které by měly být znečitelněny, neobsahují." Dle soudu je evidentní, že žalovaný by i v posuzovaném případě musel v obrovském množství údajů, které stěžovatel požadoval, nejprve vyhledat ty, které ze zákona poskytnout nemůže, a teprve poté by mohl informace v určité podobě předat stěžovateli. Má za to, že popsaná vyhledávácí fáze by musela proběhnout tak jako tak a byla by spojena s nepřiměřenou zátěží pro žalovaného. Ten proto postupoval racionálně, jestliže vypočetl, jaké náklady by mu tato vyhledávací činnost přinesla, a předepsal jejich úhradu stěžovateli.
15. Závěrem kasační soud uvedl, že nezpochybňuje veřejný zájem na poskytování informací o trestné činnosti. Stěžovatel však opomíjí, že žalovaný mu neodmítl poskytnout požadované informace, pouze mu osvětlil, že před jejich poskytnutím je musí odpovědné osoby vyhledat, utřídit a prověřit, což by pro žalovaného znamenalo nadměrnou časovou zátěž, která se vymyká jeho běžné agendě, respektive není součástí jeho obvyklé agendy související s poskytováním informací veřejnosti. Proto bylo namístě, aby žalovaný požadoval za splnění tohoto úkolu úhradu nákladů spojených s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací. V tomto směru soud uzavřel, že primárním úkolem Policie České republiky je chránit bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, předcházet trestné činnosti, plnit úkoly podle trestního řádu a další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí právními předpisy (srovnej § 2 větu druhou zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky).
II. Argumentace stěžovatele
16. Stěžovatel namítá porušení svého práva na informace podle čl. 17 odst. 4 Listiny a práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Tvrdí, že může-li povinný subjekt "volit mezi vícero rovnocennými možnostmi vyřízení žádosti o informace, ústavně konformní je takový postup, který umožní informace - alespoň zčásti - poskytnout"; jen takový postup je v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny. Povinný subjekt tak nemůže volit, zda informaci poskytne částečně, anebo vůbec. S odkazem na § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím připomíná, že nelze-li některou informaci poskytnout, je třeba ji vyloučit, avšak ostatní informace by měly být poskytnuty.
17. Požadavek žalovaného na úhradu nákladů za poskytnutí informace ve stanovené výši, byť by byl "aritmeticky správně vypočítán", však podle stěžovatele představuje zásadní ekonomickou bariéru a v tomto smyslu je "v rozporu s principy právního státu, neboť se rovná odepření základního práva na informace". Soudy pochybily, když nerozpoznaly excesivnost tohoto požadavku odporujícího ústavnímu pořádku. Zásah do základního práva na informace spočívá v postupu žalovaného, který namísto částečného poskytnutí informací paušálně informace v celém rozsahu (včetně těch snadno dostupných) stanovením nepřiměřeně vysoké úhrady odepřel. Stěžovatel nesouhlasí s názorem kasačního soudu a je přesvědčen, že žalovaný měl v souladu s § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím rozsah požadovaných položek sám aktivně omezovat a vybrat tak, aby mu v souladu se zákonnými omezeními informace mohly být alespoň částečně poskytnuty.
18. Stěžovatel zpochybňuje rovněž tvrzenou možnost identifikace obětí trestných činů a namítá, že pokud by mu byly poskytnuty informace právě jen v rozsahu, ve kterém jsou evidovány v informačním systému (místo činu označené jen služebním obvodem), bylo by současně vyloučeno riziko identifikace třetích osob.
19. Zásah do práva na spravedlivý proces pak stěžovatel shledává v postupu správních orgánů i soudů, které neprovedly posouzení dvou proti sobě stojících práv - práva obětí na ochranu soukromí a práva stěžovatele na informace. Závěrem dodává, že i Policie České republiky je povinna skládat účty a vysvětlovat, proč se jí například nedaří eliminovat určité druhy trestné činnosti v konkrétní lokalitě apod. Stěžovatel přitom ve veřejné diskusi k těmto otázkám spatřuje naplňování práva obětí trestné činnosti na účinné vyšetřování. Takovou diskusi však nelze vést bez podrobných podkladů, které má povinný subjekt k dispozici. Absenci této úvahy stěžovatel vytýká rovněž Nejvyššímu správnímu soudu.
III. Vyjádření k ústavní stížnosti a replika stěžovatele
20. Ústavní soud vyzval účastníky řízení, aby se vyjádřili k ústavní stížnosti.
21. Nejvyšší správní soud považuje ústavní stížnost za nedůvodnou. Zdůraznil, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou, pročež obsah a kvalita kasační stížnosti do značné míry předurčila rozhodnutí ve věci. Argumentace stěžovatele proti závěrům městského soudu byla velmi stručná a obecná; stěžovatel v ní blíže nerozvinul ani námitku o porušení svých ústavně zaručených práv. Nejvyšší správní soud tak nemohl rozsudek městského soudu přezkoumávat podrobněji, než jak meze tohoto přezkumu vymezil sám stěžovatel uplatněnými kasačními důvody, které byly odpovídajícím způsobem vypořádány v napadeném rozhodnutí. V té souvislosti Nejvyšší správní soud uvedl, že "by stěžovatel neměl dohánět svoji argumentační nedostatečnost v řízení před správními soudy tím, že v ústavní stížnosti předloží nové důvody (resp. tyto důvody značně rozhojní), pro něž shledává [...] rozhodnutí správních soudů nezákonnými, případně neústavními". Nejvyšší správní soud si je vědom, že ve sporu jde o střet práva na informace s právem na soukromí osob zúčastněných na trestním řízení a zájmem na řádném prošetření trestné činnosti, přitom on sám se přiklonil k druhému, což v napadeném rozsudku odůvodnil. Poukázal, že stěžovatel ani v ústavní stížnosti nereaguje na argumentaci Nevyššího správního soudu judikaturou Soudního dvora Evropské unie vztahující se k ochraně osobních údajů a nijak nepolemizuje ani s dalšími argumenty a citovanými rozhodnutími. Zpřístupněním stěžovatelem požadovaných údajů bez jejich individuálního prověření, za které vyčíslil žalovaný úhradu nákladů, by proto mohlo dojít k zásahu do soukromého života poškozených.
22. Městský soud ve svém vyjádření pouze odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.
23. Policejní prezidium uvedlo, že bylo vázáno obsahem žádosti stěžovatele, a proto bylo povinno požadované informace buď poskytnout, nebo jejich poskytnutí ze zákonných důvodů odmítnout. Povinností povinného subjektu je vyhledat v množině informací ty, jež mohou být zveřejněny, a oddělit je od těch, které ze zákonných důvodů být zveřejněny nemohou. Poskytnutí některých z nich, ať už jednotlivě, či v jejich vzájemné souvislosti, by mohlo vést k identifikaci osob zúčastněných na trestním řízení, a tudíž zapříčinit ohrožení či poškození jejich práv nebo zmaření samotného účelu trestního řízení. Vzhledem k mimořádnému rozsahu požadovaných informací je zřejmé, že vyřízení předmětné žádosti o informace nelze považovat za nezatěžující součást obvyklé agendy. Policejní orgány by musely v souvislosti s vyřizováním této žádosti na delší dobu přerušit či odložit plnění svých úkolů spočívajících v odhalování trestné činnosti a usvědčování jejích pachatelů. Žalovaný dále uvedl, že "s ohledem na nekonečnou variabilitu okolností jednotlivých případů trestné činnosti a s ohledem na rozdílný stav a vývoj trestního řízení v těchto případech nebylo možné definovat všechny myslitelné kombinace údajů, jejichž zveřejnění by mohlo mít výše charakterizované nežádoucí důsledky, a z tohoto důvodu nešlo nezbytnou selekci těchto údajů provést strojově". Stěžovatelovo tvrzení, že nevěděl, které z požadovaných informací Policie České republiky má a které nemá, neboť to nevyplývalo z obsahu spisu, a že se to dozvěděl až v průběhu řízení před soudem, je prý nepravdivé. Žalovaný zdůraznil, že neodpíral a neodpírá veřejnosti právo na informace o kriminalitě na území státu, naopak sám soustavně zveřejňoval a zveřejňuje tyto údaje v rozsahu, který v jednotlivých případech nepředstavuje riziko ohrožení či poškození práv osob zúčastněných na trestním řízení ani riziko ohrožení či zmaření účelu trestního řízení. Pokud se stěžovatel domáhá dalších údajů nad tento rozsah, povinnému subjektu nezbývá než požadované údaje posoudit a v kontextu s již zveřejněnými údaji zjistit, zda jejich zveřejnění je způsobilé ohrozit či poškodit práva osob zúčastněných na trestním řízení nebo ohrozit či zmařit účel trestního řízení či nikoliv. Žalovaný trvá na názoru, že zveřejnění informací o každém jednotlivém evidovaném trestném činu v žadatelem požadované podobě, tj. včetně adresy nebo GPS souřadnic místa trestného činu, je v jednotlivých případech způsobilé ohrozit či poškodit práva nejen obětí trestného činu, ale i práva dalších osob na trestním řízení zúčastněných.
24. Ústavní soud zaslal stěžovateli výše uvedená vyjádření účastníků řízení na vědomí a k případné replice. Stěžovatel v replice uvedl, že polemika vedená s účastníky řízení by v návaznosti na jejich vyjádření nemohla přinést cokoliv nového. Považuje však za nutné Ústavní soud upozornit na to, že Policie České republiky přistoupila dne 1. 12. 2020 ke zveřejnění velké části požadovaných informací v "mapě kriminality" dostupné na jejích webových stránkách. To také dokazuje, že se správní soudy spokojily pouze s tvrzením povinného subjektu, aniž si samy zjišťovaly skutečný stav věci.
25. Dne 12. 1. 2021 bylo Ústavnímu soudu z datové schránky právního zástupce stěžovatele doručeno podání označené jako "stanovisko doc. Mgr. Libora Duška, Ph.D., k projednávané věci (amicus curiae brief)". Jeho úvodem doc. Dušek uvádí, že "stanovisko obsahuje nové informace podstatné pro posouzení stížnosti, které v době řízení u Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu nebyly stěžovateli ani příslušným soudům známy". Touto informací má být, že již v roce 2014 doc. Dušek jako vědecký pracovník požádal Policejní prezidium "o seznam všech trestných činů za delší časové období (1996-2013) a s podstatně větším rozsahem údajů, než v roce 2016 žádal stěžovatel. Policejní prezidium údaje v plném rozsahu poskytlo, a to bezplatně". Rozsah poskytnutých údajů byl užší pouze v údaji o místu spáchání trestného činu (nebyla poskytnuta GPS souřadnice, ale pouze identifikace obvodního oddělení Policie České republiky) a v údaji o čase oznámení trestného činu (byl poskytnut datum zahájení trestního řízení). Podle doc. Duška proto mohlo Policejní prezidium stěžovateli nabídnout tyto údaje a ponechat na něm, zda by je pro své potřeby shledal postačujícími.
IV. Splnění podmínek řízení před Ústavním soudem
26. Ústavní soud posuzoval splnění procesních podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je rovněž právně zastoupen advokátem podle § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
V. Změna soudce zpravodaje
27. Ústavní stížnost byla dle rozvrhu práce přidělena soudci Radovanu Suchánkovi jako soudci zpravodaji. Jeho návrh rozhodnutí však při posouzení věci dne 25. 5. 2021 nebyl přijat. Proto byl předsedou senátu postupem podle ustanovení § 55 zákona o Ústavním soudu jako nový soudce zpravodaj určen soudce Vojtěch Šimíček.
VI. Vlastní hodnocení Ústavního soudu
VI. 1. Obecná východiska
28. Dle čl. 17 Listiny platí: "Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny." (odstavec 1). "Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu." (odstavec 2). "Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti." (odstavec 4). "Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti." (odstavec 5).
29. Ústavní soud již dříve uvedl, že "svoboda projevu - včetně v ní dle čl. 10 odst. 1 Úmluvy obsažené svobody přijímat informace - představuje jeden z nejdůležitějších základů demokratické společnosti; jsou proto její záruky zvlášť důležité. Nelze nevidět, že právo na informace jako sběr informací je zásadním přípravným krokem (mj.) v prvé řadě v novinářské činnosti a je inherentní, chráněnou částí svobody tisku. Fungování tisku zahrnuje vytváření fóra pro veřejnou diskusi. Realizace této funkce však není omezena jen na média a na profesionální žurnalisty. V tom kterém případě vytváří prostor pro veřejnou diskusi kupř. ve vztahu k nevládním organizacím, ale i k jednotlivcům. Účel dané činnosti, tj. sbírat informace, lze tudíž považovat za jeden ze zásadních prvků informované společnosti. Důležitou roli hraje občanská společnost v diskuzi o veřejných otázkách. [...] Jejich cílem může být takové informace sdělit veřejnosti, a tím přispět k veřejné diskusi, jež je v demokratickém právním státě nejen legitimní, nýbrž i nezbytná. [...] Překážky vytvořené za účelem zabránit přístupu k informacím veřejného zájmu mohou odradit i ty, kdo pracují v médiích a obdobných oblastech, od jejich vyhledávání. V důsledku toho by nebyli schopni nadále plnit svou roli veřejné kontroly a jejich schopnost poskytovat přesné a spolehlivé informace by byla nepříznivě ovlivněna. Řečeno poněkud konkrétněji, například ve vztahu k trestnímu řízení Výbor ministrů Rady Evropy přijal doporučení Rec(2003)13 o poskytování informací vztahujících se k trestnímu řízení prostřednictvím médií, ve kterém správně připomíná, že s ohledem na právo veřejnosti přijímat informace mají média právo veřejnost informovat, a zdůrazňuje význam reportáží o trestních řízeních, které média připravují za účelem informování veřejnosti, a umožnění veřejnosti realizovat její právo na dohled nad fungováním trestního soudnictví. Ostatně v příloze k doporučení je uvedeno mj. právo veřejnosti přijímat informace o činnosti orgánů činných v trestním řízení prostřednictvím médií, které v sobě zahrnuje právo novinářů na svobodné podávání zpráv o fungování trestního soudnictví. Není důvodu se nedomnívat, že lze tyto argumenty mutatis mutandis vztáhnout nejen na tisk, ale i na možnost přístupu občanské společnosti k informacím veřejného zájmu" [srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 2/10 (N 68/56 SbNU 761; 123/2010 Sb.); veškerá judikatura zdejšího soudu je dostupná na http://nalus.usoud.cz].
VI. 2. Požadavek úhrady za "mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací"
30. Předmětem nyní rozhodované věci bylo v první řadě posouzení toho, zda stanovením úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledávání bylo omezeno základní právo stěžovatele na informace, resp. zda povinným subjektem požadovaná výše úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací a následné odložení žádosti stěžovatele byly zákonné či nikoliv. Posouzení této otázky je přitom úlohou správních soudů, do jejichž činnosti může Ústavní soud zasáhnout jen tehdy, poruší-li některé z ústavně zaručených práv stěžovatele. Ústavní soud tedy není povolán k další následné kontrole zákonnosti postupu správních soudů, nýbrž k hodnocení toho, zda tyto soudy svými rozhodnutími nezasáhnou do ústavních práv účastníků řízení.
31. Ačkoliv je poskytování informací zásadně bezplatné, jsou povinné subjekty v některých případech oprávněny požadovat úhradu skutečných nákladů vynaložených na poskytnutí informací a rovněž úhradu spojenou s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací (§ 17 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Podmínkou, kterou musí pod sankcí ztráty nároku na úhradu povinný subjekt splnit, je písemné oznámení o stanovené úhradě žadateli (odstavec 3 právě citovaného zákonného ustanovení), a to ve lhůtě stanovené pro vyřízení žádosti [srov. nález Ústavního soudu ze dne 21. 5. 2019 sp. zn. I. ÚS 1083/16 (N 82/94 SbNU 114)]. Oznámení musí mimo jiné obsahovat výši stanovené úhrady a odůvodnění, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena. Nesplní-li povinný subjekt vůči žadateli včasnou oznamovací povinnost, ztrácí na úhradu nákladů nárok (odstavec 4). Poskytnutí informace je následně podmíněno právě zaplacením požadované úhrady. Proti takovému postupu povinného subjektu může žadatel podat stížnost podle § 16a odst. 1 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím, o které rozhodne nadřízený orgán. Podmínkou oprávněnosti stanovení úhrady je rovněž vydání sazebníku úhrad a jeho zveřejnění.
32. Jde-li o obranu žadatelů proti stanovení úhrady, dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 9. 2010 č. j. 2 As 34/2008-90 (veškerá judikatura tohoto soudu je dostupná na www.nssoud.cz) k závěru, že "výzva k zaplacení úhrady za poskytnutí informace, včetně sdělení výše této úhrady (§ 17 odst. 3 informačního zákona), ani rozhodnutí o stížnosti žadatele proti takové výzvě (§ 16a odst. 7 téhož zákona) nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. Rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. je však rozhodnutí, jímž povinný subjekt žádost o poskytnutí informace pro nezaplacení úhrady odložil (§ 17 odst. 5 informačního zákona); protože důvodem odložení žádosti je v takovém případě nezaplacení požadované úhrady, přezkoumává věcně správní soud také otázku oprávněnosti tohoto požadavku a v rámci toho také výši požadované částky" (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2020 č. j. 2 As 183/2019-23).
33. Právě oprávněnost stanovené úhrady a výše požadované částky byla nyní předmětem řízení před správními soudy. Tak jako jiné aspekty poskytování informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím, i otázky úhrady nákladů jsou rozvíjeny v četné judikatuře, a to zejména Nejvyššího správního soudu. Již v minulosti vymezily správní soudy pro stanovení úhrady pravidla, která svým způsobem "odrazují" povinné subjekty od nadužívání či zneužívání možnosti poskytování informací zpoplatnit, což je zárukou, že i tato forma omezení přístupu k informacím bude uplatňována restriktivně. Na povinné subjekty jsou tak kladeny poměrně vysoké nároky na odůvodnění stanovení úhrady, včetně důkladného a věrohodného popisu jednotlivých úkonů, které s poskytnutím informací či jejich vyhledáváním souvisí. Z hlediska požadavků čl. 4 odst. 4 Listiny by proto mělo být dbáno na přezkoumatelnost odůvodnění stanovení úhrady za poskytnutí informací nejen co do její výše, ale i účelnosti a racionality.
34. Zatímco prokázání skutečných nákladů vynaložených na poskytnutí informací (jako je pořízení kopií dokumentů, poštovné a podobně) je poměrně snadné, daleko obtížnější se v praxi může jevit stanovení úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací. "Pojem ‚mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací' je neurčitým právním pojmem. V tomto ohledu je na správním orgánu jako povinném subjektu, aby v kontextu konkrétních skutkových okolností posoudil, zda skutkový stav lze podřadit pod obsah neurčitého právního pojmu či nikoli, a to v souladu s účelem § 17 informačního zákona. Správní soud poté musí mít možnost přezkoumat, zda interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout, a zda jeho zjištění s těmito podklady nejsou v logickém rozporu" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017 č. j. 6 As 326/2016-32).
35. Povinný subjekt je proto povinen zvážit, zda jsou po něm požadovány informace rozsáhlé nejen co do jejich množství (neboť to ještě není samo o sobě důvodem k mimořádně rozsáhlému vyhledávání), ale zejména, zda úsilí vynaložené k jejich získání z jemu dostupných zdrojů lze považovat za vymykající se běžnému standardu jeho činnosti. Za rozhodující kritérium je přitom obecně považován faktor času, který je pro vyhledání informací pověřenými zaměstnanci potřebný, zejména "jestliže shromáždění informací bude pro daný subjekt představovat v jeho konkrétních podmínkách časově náročnou činnost, která se objektivně vzato vymyká běžnému poskytování informací tímto povinným subjektem, tedy jestliže vyhledávání informací již v daném případě nelze s ohledem na pojetí veřejné správy jako služby veřejnosti považovat za běžnou, povinný subjekt nijak nezatěžující součást obvyklé agendy" (srov. FUREK, Adam, ROTHANZL, Lukáš, JIROVEC, Tomáš. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 2016. Praha: C. H. Beck, str. 1020). Naopak za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací nelze považovat vyhledání sice velkého množství údajů, avšak bez jakékoliv časové zátěže pověřených zaměstnanců. Na druhou stranu je možné pod "mimořádně rozsáhlé vyhledávání" podřadit nejen písemné zpracování vyhledaných informací, ale i čas strávený vyhledáváním těch informací, které musí být z poskytnutí vyloučeny. V praxi se jedná převážně o čas potřebný k anonymizaci osobních údajů dotčených osob. I tyto náklady pak mohou být součástí stanovené úhrady.