58. Jak zmiňuje rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v bodu 35 usnesení ze dne 17. 9. 2019 č. j. 1 As 436/2017-43 (3931/2019 Sb. NSS), žalobci nemůže být na újmu, zvolil-li omylem "nesprávný" žalobní typ, soud ho musí poučit o tom, že odlišně hodnotí povahu úkonu či nečinnosti správního orgánu, které mají být přezkoumány, a vyzvat ho, aby tomu přizpůsobil obsah žaloby. Výzva není třeba, nejsou-li splněny podmínky řízení ani o "správném" žalobním typu nebo žalobce podal rovněž "správnou" žalobu, o níž lze meritorně rozhodnout. Požadavky na umožnění změny "nesprávného" žalobního typu našly odraz i v judikatuře Ústavního soudu (viz výše zmíněné nálezy sp. zn. II. ÚS 2398/18, bod 58. a sp. zn. III. ÚS 389/19, bod 21.).
59. Na rozdíl od Nejvyššího správního soudu Ústavní soud shledal, že v posuzované věci bylo namístě stěžovatelku poučit, že "správným" žalobním typem v její situaci je nečinnostní žaloba (po vydání správního rozhodnutí případně následovaná žalobou proti rozhodnutí). Podle Ústavního soudu lze podmínku věcného rozhodnutí o nečinnostní žalobě v podobě vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. splnit i v průběhu řízení o žalobě (část IV. E.). Nesprávný je tudíž závěr Nejvyššího správního soudu, že podaná žaloba, i kdyby ji stěžovatelka změnila na nečinnostní, by byla nepřípustná, protože v době jejího podání (28. 6. 2019) nebyly prostředky ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. bezvýsledně vyčerpány. Protože dne 11. 7. 2019 v průběhu řízení o žalobě nastal stav jejich bezvýsledného vyčerpání, bylo možno věcně rozhodovat o nečinnostní žalobě.
60. Žaloba ze dne 28. 6. 2019 byla podána ve lhůtě pro podání nečinnostní žaloby. Podle § 80 odst. 1 s. ř. s. lze nečinností žalobu podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon. Stanovení této lhůty neodporuje ústavním předpisům, jak Ústavní soud rozebral v nálezu ze dne 14. 7. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 25/19 (347/2020 Sb.). Pro rozhodnutí o námitce ve smyslu § 159 daňového řádu není v zákoně stanovena lhůta pro vydání rozhodnutí. O dané lhůtě se zmiňuje pokyn Ministerstva financí MF-5 (č. j. MF-21968/2015/39), podle něhož činí lhůta k rozhodnutí o námitce podle § 159 odst. 3 daňového řádu tři měsíce. Daný pokyn však představuje jen kodifikovanou správní praxi (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2021 č. j. 6 Afs 222/2019-39, bod 20), nejde ve smyslu § 80 odst. 1 s. ř. s. o lhůtu pro vydání rozhodnutí stanovenou zvláštním zákonem. Jednoroční lhůta k podání nečinnostní žaloby se tak odvíjí od posledního úkonu ve správním řízení. Úkonem rozhodným pro založení nového běhu této lhůty je i podnět na ochranu před nečinností podle § 38 daňového řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013 č. j. 6 Ans 5/2013-47, č. 2922/2013 Sb. NSS, bod 38), jakož i vyřízení tohoto podnětu příslušným orgánem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2015 č. j. 2 Afs 79/2015-36, bod 19). Stěžovatelka podnět k opatření proti nečinnosti podala dne 18. 6. 2019, s negativním výsledkem jej ministerstvo vyřídilo dne 11. 7. 2019, žaloba podaná dne 28. 6. 2019 tak byla podána v otevřené lhůtě pro nečinnostní žalobu.
61. Protože v posuzované věci nebyly překážky, které by po změně žaloby na nečinnostní bránily věcnému rozhodnutí o ní, měl krajský soud stěžovatelku poučit o možnosti změny její zásahové žaloby na nečinnostní, a změnila-li by stěžovatelka žalobní typ, pak o žalobě rozhodnout. Nejvyšší správní soud porušil stěžovatelčino právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) závěrem, že ve stěžovatelčině situaci nebyla změna žalobního typu možná. Krajský soud porušil stěžovatelčino právo na soudní ochranu tím, že stěžovatelku popsaným způsobem nepoučil a neumožnil jí změnu žalobního typu a místo toho její žalobu odmítl.
VI. Závěr
62. Ústavní soud se ztotožnil (bod 21.) s Nejvyšším správním soudem, že stěžovatelčina žaloba ke krajskému soudu byla zásahovou žalobou. Porušení základních práv a svobod stěžovatelky nelze spatřovat v závěru Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelka má prostor domoci se soudní ochrany nečinnostní žalobou a žalobou proti rozhodnutí, což vylučuje možnost bránit se zásahovou žalobou (část V. C.). Stěžovatelčino právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) však správní soudy porušily tím, že jí neumožnily změnit její zásahovou žalobu na nečinnostní žalobu, která skýtá prostředek k soudní ochraně stěžovatelčiných práv (část V. F.). Na rozdíl od Nejvyššího správního soudu Ústavní soud shledal, že byla-li by v posuzované věci zásahová žaloba změněna na nečinnostní, nešlo by o nepřípustnou žalobu. Je totiž třeba vyjít z ústavně konformního výkladu § 79 odst. 1 s. ř. s., podle něhož lze o nečinnostní žalobě rozhodnout věcně i tehdy, když k bezvýslednému vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti před správním orgánem došlo až v průběhu řízení před soudem, a nikoli nutně již před podáním nečinnostní žaloby (část V. E.). Protože Nejvyšší správní soud odmítl zohlednit, že v průběhu řízení před krajským soudem nastal stav bezúspěšného vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., porušil stěžovatelčino právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny).
63. Ústavní stížnost je důvodná, a proto Ústavní soud zrušil napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu i napadené usnesení krajského soudu. V důsledku toho se věc vrací krajskému soudu k dalšímu řízení. Takto Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, neboť měl za to, že od něho nelze očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 24. srpna 2021
Pavel Šámal v. r. předseda senátu