33. Důvodná není stěžovatelčina námitka, že napadený rozsudek vyslovil odlišný právní názor oproti zmíněnému rozsudku sp. zn. 2 Afs 234/2014. Rozpor stěžovatelka spatřuje v tom, že v posuzované věci Nejvyšší správní soud vyloučil možnost obrany zásahovou žalobou, ačkoli rozsudek sp. zn. 2 Afs 234/2014 s obranou skrze zásahovou žalobu počítá. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud poukázal na zásadní skutkovou odlišnost od věci, jíž se týkal rozsudek sp. zn. 2 Afs 234/2014. Touto odlišností bylo včasné podání námitky podle § 254 odst. 5 ve spojení s § 159 daňového řádu v posuzované věci. Ústavní soud konstatuje, že srozumitelná je úvaha v napadeném rozsudku, že včasné podání námitky umožňuje za splnění dalších okolností [mezi něž patří mimo jiné včasné podání odvolání (§ 254 odst. 5 daňového řádu) proti rozhodnutí o námitce a včasné podání žaloby proti rozhodnutí o takovém odvolání], poskytnout soudní ochranu žalobou proti rozhodnutí ve věci úroku z neoprávněného jednání správce daně. Naopak opožděné podání námitky neumožňuje, aby se soud po věcné stránce v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí zabýval existencí nároku na úrok z prodlení z neoprávněného jednání správce daně. Stěžovatelkou odkazovaný rozsudek sp. zn. 2 Afs 234/2014 se týkal věci, kde byla podána opožděná námitka a kde se tedy správní soud nemohl v řízení o žalobě proti rozhodnutí věcně zabývat existencí nároku z úroku z prodlení, nicméně ve zmíněném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že v případě opožděného podání námitky se lze bránit zásahovou žalobou. Ústavní soud konstatuje, že v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud dostatečně objasnil, že včasné podání námitky v posuzované věci bylo zásadní skutkovou odlišností od věci řešené rozsudkem sp. zn. 2 Afs 234/2014. Nejvyšší správní soud dostál rovněž požadavkům na odůvodnění, proč zmíněná skutková odlišnost vede k rozdílným právním závěrům od rozsudku sp. zn. 2 Afs 234/2014 [k požadavkům na skutkovou distinkci srov. nález ze dne 15. 8. 2018 sp. zn. I. ÚS 3755/17 (N 135/90 SbNU 227)].
34. O rozporu ústavní stížností napadeného rozsudku a rozsudku sp. zn. 2 Afs 234/2014 nesvědčí ani stěžovatelčina argumentace, že vyzvat správní orgán k vyplacení úroku z neoprávněného jednání správce daně lze opakovaně a nic by tedy nebránilo poté, co dotčená osoba zmeškala podání včasné námitky, svou výzvu zopakovat a proti novému sdělení podat novou námitku, která by byla podle stěžovatelky včasná. Tímto způsobem by se podle stěžovatelky mohl dotčený subjekt opět bránit žalobou proti rozhodnutí, čímž by byl vyloučen prostor pro aplikaci názoru v rozsudku sp. zn. 2 Afs 234/2014 o zásahové žalobě. Ústavní soud uvádí, že námitku lze uplatnit ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se o úkonu dotčená osoba dozvěděla (§ 159 odst. 1 daňového řádu). V případě sdělení správního orgánu, že nárok na úrok z prodlení považuje za neoprávněný, se dotčená osoba o tomto úkonu dozví doručením takového sdělení. Ani skutečnost, že k případné nové výzvě by správní orgán zopakoval, že stále trvá na svém prvotním sdělení o neexistenci nároku na úrok, nic nemění na tom, že okamžik dozvědění se o úkonu by byl vždy spjat s prvotním sdělením. Opakovaná výzva adresovaná správnímu orgánu k vyplacení úroku z neoprávněného jednání správce daně by tak nezaložila včasnost námitky proti dalšímu sdělení, v němž by správní orgán jen opakoval již dříve sdělené stanovisko.
35. Stěžovatelka dále zdůrazňuje, že nečinnostní žalobou, která podle Nejvyššího správního soudu představuje "správný" žalobní typ v její věci, se lze domoci pouze vydání rozhodnutí, což však není meritorním přezkumem jejího tvrzeného nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně. Namítá, že zásahovou žalobou by mohla dosáhnout rovnou meritorního přezkumu. Ústavní soud konstatuje, že z napadeného rozsudku je dostatečně patrné, že soudní ochrana je zajištěna "tandemem" nečinnostní žaloby a žaloby proti rozhodnutí, čímž se rozumí nejprve soudní ochrana proti nečinnosti správního orgánu při vydání rozhodnutí (nečinnostní žaloba, jíž se lze domoci vydání rozhodnutí), na níž pak navazuje soudní ochrana proti samotnému správnímu rozhodnutí po věcné stránce (žaloba proti rozhodnutí). Nečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu svým způsobem přípravným a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit, aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé [viz usnesení rozšířeného Nejvyššího správního soudu senátu ze dne 16. 11. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008-98 (č. 2206/2011 Sb. NSS), bod 21]. Jde o záměr zákonodárce, který správním soudům svěřil především přezkumnou roli vůči správním rozhodnutím, nikoli však úlohu správní orgány nahrazovat. Nečinnostní žaloba umožňuje dotčené osobě zjednat zákonnost v postupu veřejné správy tím, že tam, kde má být vydáno správní rozhodnutí se jeho vydání lze touto žalobou domoci. Současně v řízení o nečinnostní žalobě správní soud nepředurčuje věcný obsah správního rozhodnutí, v případě její důvodnosti jen stanoví lhůtu pro vydání správního rozhodnutí (§ 81 odst. 2 s. ř. s.), čímž je zajištěno, aby správní orgán dostal prostor po věcné stránce věc vyřešit, aniž by soud předurčoval podobu správního rozhodnutí a tím předčasně vstupoval do působnosti správního orgánu. Správní soud je povolán přezkoumat až výsledné správní rozhodnutí, což je výraz zákonného rozhraničení úkolů správních orgánů a správních soudů. Stěžovatelčin požadavek, aby jí byla soudní ochrana poskytnuta zásahovou žalobou v situaci, kdy lze ochranu poskytnout "tandemem" nečinnostní žaloby a žaloby proti rozhodnutí, se tudíž vymyká tomu, jak z koncepčního hlediska zákonodárce nastavil způsob poskytování soudních ochrany. Právo domáhat se soudní ochrany je podle čl. 36 odst. 1 Listiny vázáno na dodržení zákonem stanoveného postupu. Podle Ústavního soudu přitom se smyslem a podstatou základních práv zaručených v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny nekoliduje poskytování soudní ochrany skrze nečinnostní žalobu, jíž se lze domoci vydání rozhodnutí, a následně žalobu proti rozhodnutí, jíž lze nechat toto rozhodnutí věcně přezkoumat.
36. Ústavní soud tak vyhodnotil, že Nejvyšší správní soud neporušil stěžovatelčina ústavně zaručená práva a svobody svým závěrem, že v situaci, kdy stěžovatelka může soudní ochrany dosáhnout "tandemem" nečinnostní žaloby a žaloby proti rozhodnutí, nelze se bránit zásahovou žalobou.
V. D. Námitky proti posouzení stěžovatelčina podání podle jeho obsahu
37. Jak bylo výše vyloženo, pro stanovení "správného" žalobního typu bylo podstatné, zda stěžovatelka včas podala námitku ve smyslu § 254 odst. 5 ve spojení s § 159 daňového řádu (pak zůstává otevřená cesta k soudní ochraně skrze nečinnostní žalobu a žalobu proti rozhodnutí) nebo zda jí podala opožděně, resp. vůbec nepodala (pak jde o případ, kde rozsudek sp. zn. 2 Afs 234/2014 dovodil možnost obrany zásahovou žalobou). Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku vyhodnotil, že stěžovatelka námitku včas podala. Jako včasnou námitku přitom vyhodnotil stěžovatelčino podání ze dne 16. 6. 2016 označené jako "odvolání proti rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, Ústředního inspektorátu, ze dne 02. 06. 2016, č. j. AB407-32/2014".
38. Ústavní předpisy nekladou překážku pro posouzení podání podle obsahu bez ohledu na jeho označení, což je také příkaz obsažený v celé řadě procesních předpisů (srov. § 70 odst. 2 daňového řádu, § 41 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, § 37 odst. 1 správního řádu, § 59 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., trestního řádu). Posuzování podání podle jeho obsahu bez ohledu na jeho nesprávné označení je postup, který chrání účastníka a který má zajistit, aby formální nedostatky (označení) nebyly na překážku věcnému posouzení podání. Z tohoto pohledu se Nejvyšší správní soud nedopustil žádného porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených práv, když její podání ze dne 16. 6. 2016 hodnotil podle jeho obsahu.
39. Z vyžádaného spisu se podává, že svým podáním ze dne 16. 6. 2016 se stěžovatelka hodlala bránit proti sdělení ze dne 2. 6. 2016 č. j. AB407-32/2014, jímž jí vedlejší účastnice zpravila o stanovisku o nepodloženosti nároku na požadovaný úrok z neoprávněného jednání správce daně. Ve svém podání ze dne 16. 6. 2016 stěžovatelka uvedla argumentaci, proč jí má úrok náležet. Své podání označila jako odvolání podle § 81 odst. 1 správního řádu a ministerstvu v petitu navrhla, aby změnilo sdělení vedlejší účastnice ze dne 2. 6. 2016 č. j. AB407-32/2014 tak, že stěžovatelce náleží úrok z neoprávněného jednání správce daně.
40. Ústavní soud konstatuje, že již samotné označení stěžovatelčina podání jako odvolání podle § 81 odst. 1 správního řádu je v diskrepanci s jeho obsahem, neboť na jednu stranu se jím stěžovatelka domáhá úroku z neoprávněného jednání správce daně upraveného daňovým řádem, na druhou stranu však, co se týče označení svého podání, odkazuje na procesní předpis odlišný od daňového řádu, tj. správní řád. V ústavní stížnosti sama stěžovatelka uznává, že v podání ze dne 16. 6. 2016 se dopustila omylu, když sdělení vedlejší účastnice ze dne 2. 6. 2016, proti němuž její podání ze dne 16. 6. 2016 směřovalo, považovala za správní rozhodnutí. S tím je pak stěžovatelka za jedno s judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle níž sdělení správce daně, že ve věci úroku z neoprávněného jednání nebude činit žádný úkon, není rozhodnutím (viz body 28. a 29.). Protože se odvolání podává proti správnímu rozhodnutí a sama stěžovatelka uznává, že sdělení vedlejší účastnice ze dne 2. 6. 2016 nebylo rozhodnutím, pak Ústavní soud shledal, že po materiální stránce nemohlo jít o odvolání. Nejvyšší správní soud se tudíž nedopustil žádné protiústavnosti při kvalifikaci stěžovatelčina podání ze dne 16. 6. 2016 podle jeho obsahu jako námitky ve smyslu § 254 odst. 5 ve spojení s § 159 daňového řádu.
41. Stěžovatelka dále uvádí, že o tom, že její podání ze dne 16. 6. 2016 je možné kvalifikovat jako včasnou námitku, se dozvěděla poprvé až z napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu vydaného v roce 2020, tj. po 4 letech od učinění daného podání. Namítá, že po vydání tohoto rozsudku již nemohla využít ochrany přes podání nové nečinnostní žaloby, což Nejvyšší správní soud označil za cestu k soudní ochraně. Stěžovatelka v dané souvislosti poukazuje na roční lhůtu k podání nečinností žaloby (§ 80 odst. 1 s. ř. s.) a tvrdí, že až po skončení této lhůty se z napadeného rozsudku dozvěděla, že její podání ze dne 16. 6. 2016 je včasnou námitkou. Tím, že Nejvyšší správní soud kvalifikoval podání ze dne 16. 6. 2016 jako včasnou námitku, tak stěžovatelku podle jejího přesvědčení zbavil i té možnosti soudní ochrany (podání nové nečinnostní žaloby), na kterou ve svém rozsudku odkázal. Ústavní soud se touto stěžovatelčinou argumentací nezabýval, neboť z důvodů rozvedených níže (v částech V. E. a V. F.) dospěl k závěru, že stěžovatelčina základní práva byla porušena již tím, že jí soud neumožnil změnit její původní žalobu podanou dne 28. 6. 2019 na "správný" žalobní typ, tj. nečinnostní žalobu. Správně tedy stěžovatelka neměla být odkázána na to, ať podá novou nečinnostní žalobu, ale již její žaloba ze dne 28. 6. 2019, změnila-li by ji stěžovatelka na "správný" žalobní typ (nečinnostní žalobu), měla být věcně posouzena.
V. E. Nezbytnost bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. před podáním nečinnostní žaloby
42. Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že "správným" žalobním typem v posuzované věci byla nečinnostní žaloba. Současně shledal, že stěžovatelčinu zásahovou žalobou bylo nutné odmítnout pro nepřípustnost, aniž by bylo třeba stěžovatelku informovat o tom, který žalobní typ je v její situaci "správný" a umožnit jí změnu žalobního typu. Důvodem bylo, že Nejvyšší správní soud vykládá § 79 odst. 1 s. ř. s. tak, že není-li při podání nečinnostní žaloby splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně žalobce proti nečinnosti, jde o nepřípustnou žalobu, přičemž k případnému dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před soudem nelze přihlížet (tento výklad vychází z usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 5. 2016 č. j. 5 As 9/2015-59; č. 3409/2016 Sb. NSS). V posuzované věci byl tímto prostředkem podnět na ochranu před nečinností (§ 38 daňového řádu), který stěžovatelka podala dne 18. 6. 2019, žalobu však podala již dne 28. 6. 2019, tj. před tím, než její podnět ministerstvo vyřídilo a než uplynula 30denní lhůta k jeho vyřízení. Popsanou situaci Nejvyšší správní soud vyhodnotil tak, že nemělo význam umožnit změnu zásahové žaloby na nečinnostní, neboť nečinnostní žaloba by byla nepřípustná, protože k bezvýslednému vyčerpání prostředku k ochraně proti nečinnosti před správním orgánem nedošlo před podáním žaloby. Na tomto závěru nic nezměnila ani skutečnost, že v průběhu řízení o žalobě ministerstvo podnět vyhodnotilo ve sdělení ze dne 11. 7. 2019 jako neopodstatněný a tvrzenou nečinnost nespatřovalo.
43. Stěžovatelka namítá, že popsané hodnocení Nejvyššího správního soudu, které vychází z usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 5 As 9/2015, v její věci vedlo k porušení práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Ústavní soud jí přisvědčil.
44. Zmíněné usnesení rozšířeného senátu je založeno na čtyřech základních argumentech: 1) jazykovém výkladu § 79 odst. 1 s. ř. s., 2) závěru o neodstranitelnosti nedostatku podmínky řízení v podobě nepřípustnosti žaloby, 3) zásadě subsidiarity ochrany ve správním soudnictví a 4) zásadě procesní ekonomie. Ústavní soud při svém hodnocení vyšel z hodnocení těchto čtyř argumentů.
45. Samotný jazykový výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. podle náhledu Ústavního soudu nedává jednoznačnou odpověď na otázku, zda je či není možné věcně projednat nečinnostní žalobu v případě, že až v průběhu řízení o žalobě, nikoli již před jejím podáním nastalo bezvýsledné vyčerpání prostředků, jimiž se lze před správními orgány bránit proti nečinnosti. Podle § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že ten, "kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení." Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dovozuje, že zákonodárce užil minulého času ("vyčerpal") při formulaci podmínky vyčerpání prostředků ochrany a naproti tomu času přítomného ("může se domáhat") při formulaci oprávnění k podání žaloby, z čehož dovodil, že podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna již k okamžiku podání žaloby. Ústavní soud tomuto výkladu neupírá logiku. Nelze však přehlédnout, že žalobou se ochrany účastník domáhá po celou dobu řízení o své žalobě. Nastane-li tedy bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. až v průběhu řízení o žalobě, pak se po tomto okamžiku žalobce stále domáhá (přítomný čas) ochrany poté, co došlo k bezvýslednému vyčerpání zmíněných prostředků (minulý čas). Jazykový výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. podle náhledu Ústavního soudu nedává jasnou odpověď na výkladový problém.
46. Podle rozšířeného senátu bezvýsledné vyčerpání prostředku ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. je podmínkou pro věcné rozhodnutí o nečinnostní žalobě, jejíž nedostatek odstranit nelze. Za podmínky řízení v užším smyslu rozšířený senát pojímá § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a za podmínky řízení v širším smyslu § 46 odst. 1 písm. b) až d), odst. 2 a 5 a § 37 odst. 5 s. ř. s. (bod 16 usnesení sp. zn. 5 As 9/2015). Podle jeho názoru má význam zkoumat odstranitelnost či neodstranitelnost jen u podmínek řízení v užším smyslu a naopak nepřípustnost žaloby (jako podmínka řízení v širším smyslu) je neodstranitelná. Ústavní soud považuje za příliš paušalizující náhled, že překážka věcného rozhodnutí o žalobě v podobě nepřípustnosti žaloby je vždy neodstranitelná. V některých případech skutečně půjde o neodstranitelnou překážku bránící věcnému posouzení žaloby, např. tehdy, když zákon za nepřípustnou označuje žalobu proti určitému typu rozhodnutí [např. proti správnímu rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem, srov. § 70 písm. c) ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s.] a žalobce svou žalobou napadne právě takové rozhodnutí. Oproti tomu překážka pro věcné rozhodnutí o nečinnostní žalobě v podobě absence bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 s. ř. s.) není z povahy věci neodstranitelná. Ačkoli v době podání žaloby tato podmínka splněna být nemusí, je zřejmé, že stav bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. může nastat i v průběhu řízení o žalobě. Dokladem může být posuzovaná věc, v níž v době podání žaloby ke krajskému soudu (28. 6. 2019) splněna nebyla (v tuto dobu nadřízený správní orgán dosud nevyřídil stěžovatelčin podnět na ochranu proti nečinnosti a dosud mu běžela lhůta k jeho vyřízení), po zahájení soudního řízení však došlo k jejímu naplnění, neboť dne 11. 7. 2019 ministerstvo podnět na ochranu proti nečinnosti vyřídilo jako neoprávněný. Je-li nepřípustnost nečinnostní žaloby spojena se stavem, kdy nebyl bezvýsledně vyčerpán prostředek ochrany, přičemž stav absence jeho bezvýsledného vyčerpání může doznat v průběhu řízení před soudem změny, pak Ústavní soud vychází z toho, že takto pojatou nepřípustnost nečinností žaloby je možno v řízení odstranit.
47. Na rozdíl od rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu má Ústavní soud za to, že pro srovnání lze poukázat na přístup Nejvyššího soudu ve věcech žalob o náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci. Nejvyšší soud považuje předběžné uplatnění nároku na náhradu škody u příslušného ministerstva či jiného ústředního správního úřadu za podmínku řízení o zmíněných žalobách. Nedostatek takto vnímané podmínky je podle Nejvyššího soudu odstranitelný a soud má za účelem jeho odstranění činit úkony podle § 104 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009 sp. zn. 25 Cdo 1891/2007; č. 11/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Ústavní soud zastává názor, že stejně jak je v řízení před civilním soudem odstranitelný nedostatek podmínky řízení v podobě absence předběžného uplatnění nároku na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci, tak je v řízení před správním soudem odstranitelný nedostatek podmínky pro věcné projednání žaloby spočívající v tom, že dosud nebyl bezvýsledně vyčerpán prostředek ochrany před správním orgánem.
48. U zásady subsidiarity ochrany poskytované ve správním soudnictví lze podle Ústavního soudu identifikovat dvě základní složky, z nichž tato zásada vyvěrá. První je rozdílnost úkolů, které jsou svěřeny správním soudům a správním orgánům. Subsidiarita ochrany ve správním soudnictví zde brání tomu, aby moc soudní nahrazovala činnost orgánů moci výkonné a přivlastňovala si pravomoc exekutivy [usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017 č. j. 6 Afs 270/2015-48 (č. 3579/2017 Sb. NSS), bod 53, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021 č. j. 6 As 108/2019-39, bod 93]. Druhá složka je pak charakterizována tím, že požadavek na vyčerpání prostředků ochrany poskytované samotnými správními orgány představuje součást opatření, která mají bránit zahlcení soudů tím, že se před soud nedostanou případy, kdy ochranu poskytl (zpravidla nadřízený) správní orgán [srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014 č. j. 8 Ans 2/2012-278 (č. 3071/2014 Sb. NSS), bod 18].
49. Co se týče první zmíněné složky, pak lze uvést, že správní soud nebude nepřípustně nahrazovat činnost správních orgánů ani tehdy, když stav bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany podle § 79 odst. 1 s. ř. s. nastane až v průběhu řízení o nečinnostní žalobě, a nikoli výhradně již před jejím podáním. I v situaci, kdy bezvýsledné vyčerpání těchto prostředků ochrany nastane až v průběhu řízení o žalobě, bude soud rozhodovat v době, kdy je najisto postaveno, že veřejná správa prostředky jí svěřenými ochranu práv žalobci nezajistila. Správní soud i v takovém případě nebude nahrazovat mechanismy ochrany práv jednotlivců svěřené správním orgánům, nýbrž bude ochranu práv poskytovat až v případě, že ochrany svých práv se žalobce nedomohl před správními orgány.
50. Druhá složka (omezení zahlcení soudů) má provazbu na zásadu procesní ekonomie, o níž se zmínil rozšířený senát, a rovněž ústavně relevantní otázku zachování přístupu k soudu, proto je třeba se k nim vyjádřit současně. Ústavní soud shledal, že výklad provedený rozšířeným senátem v usnesení sp. zn. 5 As 9/2015 vede v mnoha případech k důsledkům neslučitelným s právem na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Uvedené platí i pro nyní posuzovanou věc. V konečném důsledku zde totiž k většímu zatížení soudu i samotné stěžovatelky vede výklad, podle něhož nelze přihlížet k bezvýslednému vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., došlo-li k němu až po zahájení řízení před soudem. Stěžovatelka svou žalobu podala dne 28. 6. 2019 a k bezvýslednému vyčerpání prostředku ochrany došlo v průběhu řízení o ní dne 11. 7. 2019. K tomuto dni byl stav řízení před krajským soudem takový, že stěžovatelce a vedlejší účastnici běžela lhůta pro uplatnění případné námitky podjatosti (dne 9. 7. 2019 je krajský soud informoval o složení senátu a možnosti vznést v týdenní lhůtě námitku podjatosti). V tuto dobu neměl krajský soud ještě ani správní spis či vyjádření vedlejší účastnice, neboť výzvu k jejich předložení v měsíční lhůtě doručil dne 8. 8. 2019. Je tedy zřejmé, že k bezvýslednému vyčerpání prostředků ochrany došlo, aniž by soud v daném směru musel vyvinout jakoukoli aktivitu. Výklad, který umožňuje, aby soud zohlednil, že k bezvýslednému vyčerpání došlo i v průběhu řízení před soudem, by vedl k tomu, že nečinností správního orgánu by se soud mohl věcně zabývat na podkladě podané žaloby. Naopak výklad, který tuto skutečnost neumožňuje zohlednit, vede k tomu, že soud musí prvotní žalobu odmítnout, a účastník je odkázán na podání té samé žaloby jen o něco později. Místo jednoho se tak vydávají dvě soudní rozhodnutí. Navíc, zaplatil-li účastník soudní poplatek společně s podáním první žaloby, soud mu při odmítnutí žaloby před prvním jednáním poplatek vrátí (§ 10 odst. 3 věta poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "zákon o soudních poplatcích"), současně je však účastník povinen soudní poplatek zaplatit při podání druhé žaloby. V podmínkách posuzované věci tak nemožnost přihlédnout k tomu, že bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti nastalo v průběhu soudního řízení, je nejen v rozporu se zásadou procesní ekonomie, zatěžuje jak stěžovatelku, tak soud a přispívá k jeho vyššímu zatížení tím, že se místo jedné žaloby musí rozhodovat o stejné žalobě dvakrát. Především pak nemožnost přihlédnout k tomu, že k bezvýslednému vyčerpání prostředků ochrany došlo až v průběhu řízení o nečinnostní žalobě, představuje výklad, který klade překážky poskytnutí soudní ochrany, a zákon umožňuje i výklad opačný, tj. výklad, že absence bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany je odstranitelnou překážkou meritorního projednání věci a může tak být v průběhu řízení odstraněna.
51. Požadavek bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 s. ř. s.) představuje zákonné ustanovení, jež omezuje okruh situací, kdy soud poskytuje soudní ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Podle čl. 4 odst. 4 Listiny musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu, s čímž v posuzované věci souvisí požadavek na upřednostnění takového výkladu § 79 odst. 1 s. ř. s., který co nejméně omezuje právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Tomuto požadavku vyhovuje výklad, podle něhož správní soud musí přihlížet ke skutečnosti, že v průběhu řízení o nečinnostní žalobě nastal stav bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti.
52. Ústavní soud neakceptuje argument vyjádřený v usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 5 As 9/2015 a rovněž ve vyjádření Nejvyššího správního soudu ve vyjádření k ústavní stížnosti, že odmítnutím žaloby není porušeno právo na přístup k soudu, protože žalobci nic nebrání podat novou žalobu poté, co nastane stav bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti. Závěr, že soudní ochranu nelze poskytnout již na základě první žaloby, by musel být, aby obstál v testu ústavnosti, podložen zásadními argumenty. Jak bylo rozebráno v bodech 45. až 51., v podmínkách posuzované věci takový zásadní argument Ústavní soud nespatřuje. Naopak za určující považuje, že překážka věcného posouzení nečinnostní žaloby v podobě absence bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. může v průběhu řízení odpadnout, což se stalo též v posuzované věci. Krajský soud o žalobě vydal rozhodnutí v době, kdy již byl dán stav bezúspěšného vyčerpání prostředku ochrany, Ústavní soud proto nespatřuje relevantní překážku, která by bránila nečinnost správního orgánu věcně posoudit (upravila-li by stěžovatelka k výzvě soudu svou žalobu na nečinnostní).
53. Dodat lze, že výklad, podle něhož nemůže správní soud přihlížet k bezúspěšnému vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti, k němuž došlo až v průběhu řízení o nečinnostní žalobě, umožňuje v kombinaci s jednoroční lhůtou pro podání nečinnostní žaloby (§ 80 odst. 1 s. ř. s.) vzniknout řadě situací, které potenciálním žalobcům ztěžují či přímo znemožňují dosáhnout meritorního posouzení nečinnostní žaloby. Platí to zejména pro situace, kdy se počátek jednoroční lhůty k podání žaloby odvíjí od marného uplynutí lhůty zákonem stanovené pro vydání správního rozhodnutí. Mohou totiž nastat případy, kdy žalobce nečinnostní žalobu podá v jednoroční lhůtě určené k jejímu podání, nicméně soud o žalobě rozhodne až v době, kdy tato jednoroční lhůta již uplynula, což bude pravidlem u žalob podaných nedlouho před koncem jednoroční lhůty pro podání nečinnostní žaloby. I v takových případech může jít o žalobu, u níž v době podání nebyly bezvýsledně vyčerpány prostředky k ochraně proti nečinnosti před správním orgánem, ale u níž stav jejich bezvýsledného vyčerpání nastal až v průběhu soudního řízení. Výklad zastávaný rozšířeným senátem vede k výsledku, že v právě popsaných situacích se žalobci dostane odmítavé usnesení a soudní ochrany se žalobce již nedomůže, protože mezitím uplynula lhůta k podání žaloby. Závěr odmítavého usnesení, že žalobu je třeba podat až poté, co došlo k bezvýslednému vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti, již pak žalobce v době po vydání odmítavého usnesení nebude schopen reflektovat pro uplynutí lhůty k podání žaloby. Výklad, podle něhož nelze přihlížet k bezúspěšnému vyčerpání prostředku ochrany, k němuž došlo až po podání žaloby, by takovému žalobci dal šanci na soudní ochranu jen tehdy, podal-li po bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., ale ještě před koncem jednoroční lhůty novou nečinnostní žalobu (tj. ještě v průběhu řízení o první podané nečinnostní žalobě). Takový žalobce by se nesměl nechat zviklat vědomím, že o shodné žalobě již řízení běží, a je tedy dána překážka litispendence. Současně by musel spoléhat na to, že jeho podání soud posoudí jako novou nečinnostní žalobu, nikoli jako doplnění či potvrzení žaloby již podané. Naproti tomu výklad, který umožní zohlednit bezúspěšnost vyčerpání prostředku ochrany, která nastala až v průběhu řízení o žalobě, dává prostor pro poskytnutí soudní ochrany již na základě původní žaloby.
54. Výklad, podle něhož nelze přihlížet k tomu, že stav bezvýsledného prostředku ochrany nastal až v průběhu řízení, má další problematické důsledky. Za bezvýsledné vyčerpání prostředku ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. je třeba považovat i situaci, kdy nadřízený správní orgán učiní k návrhu účastníka opatření proti nečinnosti (přikáže vydat rozhodnutí ve lhůtě, kterou stanoví, a jde o lhůtu přiměřenou, tj. přiměřeně krátkou, tak aby vedla k co nejrychlejšímu odstranění protiprávní nečinnosti s ohledem na úkony, které je v řízení třeba vykonat), a přesto nečinný správní orgán v určené lhůtě rozhodnutí nevydá (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017 č. j. 1 Azs 270/2016-32, body 1, 2 a 11). Bezvýslednost vyčerpání pak nastane až prvním dnem po konci opatření proti nečinnosti určené a marně proběhlé lhůty, jde-li o lhůtu přiměřenou. Výklad, který trvá na nemožnosti přihlížet k tomu, že bezvýslednost vyčerpání nastala až po podání žaloby, nikoli před jejím podáním, staví potenciální žalobce do nejisté situace. Jde-li o případy, na které dopadá daňový řád, pak činí nejistým postavení každého žalobce, jenž podnět k ochraně proti nečinnosti učiní 60 dnů (a méně) před koncem roční lhůty k podání žaloby. Časově nejdelší typ bezúspěšného vyčerpání představuje právě popsanou situaci, kdy nečinný správní orgán rozhodnutí nevydá ani v opatření proti nečinnosti určené přiměřené lhůtě. Lhůta k vyřízení podnětu proti nečinnosti je 30 dnů a opatřením proti nečinnosti určená lhůta ke zjednání nápravy nemá být delší než 30 dnů (§ 38 odst. 3 daňového řádu). V krajním případě tak v režimu daňového řádu může k bezvýslednému vyčerpání prostředku ochrany dojít až 61. den po jeho podání (rozhodne-li nadřízený orgán o podnětu k ochraně na nečinnost 30. den lhůty k jeho vyřízení tak, že podřízenému orgánu stanoví lhůtu 30 dnů k odstranění nečinnosti a ani v této lhůtě nakonec podřízený orgán rozhodnutí nevydá). Půjde-li o případy, na které dopadá správní řád, pak je určena jen lhůta k vyřízení žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti (30 dnů podle § 80 odst. 6 ve spojení s § 71 odst. 3 správního řádu). Na opatření proti nečinnosti určenou lhůtu k zjednání nápravy podle správního řádu se pak uplatní primárně požadavek přiměřenosti. Při vědomí toho, jak dlouhou dobu může trvat, než se ukáže, že prostředek ochrany byl bezúspěšný (v extrémních případech až 60 dnů), Ústavní soud konstatuje, že výklad, který neumožňuje přihlédnout k tomu, že bezvýsledné vyčerpání prostředku ochrany nastalo až v průběhu řízení o nečinnostní žalobě, klade další překážky poskytnutí soudní ochrany. Ve svém důsledku totiž znamená, že v jednoroční lhůtě musí žalobce stihnout podat nejen prostředek na ochranu proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. a nečinnostní žalobu, ale musí současně před podáním žaloby vyčkat, než se ukáže, zda byl či nebyl prostředek ochrany bezvýsledně vyčerpán, přičemž délku této doby nelze dopředu odhadnout a může jít o dobu, jež může v krajním případě zabrat 60 dnů, tj. nezanedbatelnou část jednoroční lhůty. Ústavní soud poznamenává, že situace, kdy podřízený správní orgán nevydá rozhodnutí ani ve lhůtě určené nadřízeným správním orgánem v opatření proti nečinnosti, není jen hypotetická možnost. Taková situace reálně nastala mimo jiné ve věci, v níž bylo vydáno usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 5. 2014 č. j. 7 Ans 10/2012-46 (č. 3013/2014 Sb. NSS), k tomu viz bod 4 daného usnesení.
55. Ústavní soud tak konstatuje, že je třeba upřednostnit ústavně konformní výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. spočívající v tom, že překážka věcného projednání nečinnostní žaloby v podobě absence bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti před správním orgánem je překážkou odstranitelnou. Správní soud tudíž musí přihlížet k tomu, že v průběhu řízení nastal stav bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany ve smyslu § 79 s. ř. s., byť tu takový stav nebyl v době podání žaloby. Protože Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku odmítl přihlížet ke skutečnosti, že v průběhu řízení před krajským soudem nastal stav bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany, porušil stěžovatelčino právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny).
56. Pro úplnost třeba zmínit, že závěr o odstranitelnosti překážky věcného projednání nečinnostní žaloby v podobě absence bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. současně znamená, že v případě, že se žalobci nabízí tento prostředek, který nebyl dosud ani podán, musí soud žalobce na tuto skutečnost upozornit, poskytnout mu lhůtu k podání takového prostředku, a doloží-li v této lhůtě žalobce soudu, že prostředek podal, musí soud vyčkat, zda bude či nebude bezvýsledně vyčerpán. Jde-li o odstranitelnou překážku věcného rozhodnutí o žalobě, je s ohledem na zachování práva na soudní ochranu třeba žalobci umožnit podniknout kroky za účelem jejího odstranění. Ústavní soud připouští, že tento postup bude prodlužovat řízení o nečinnostní žalobě, neboť soud bude muset vyčkávat, jak bude prostředek ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. vyřízen, což prodlouží řízení o nečinnostní žalobě. Protože doba, po kterou soud naznačeným způsobem vyčkává, je součástí postupu, který směřuje k umožnění odstranění překážky věcného projednání žaloby, jde o postup ve prospěch žalobce a nelze tuto dobu klást k tíži státu či soudu při hodnocení délky soudního řízení (k tomu srov. mutatis mutandis rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 4. 2012 sp. zn. 30 Cdo 725/2011). Dodat lze, že okolnost, že žalobce podal nečinnostní žalobu, aniž by v době jejího podání již byl bezvýsledně vyčerpán prostředek ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., může soud k tíži žalobce zohlednit při rozhodování o nákladech řízení o žalobě. Podá-li žalobce svou nečinnostní žalobu v okamžiku, kdy ještě nebyl vyřízen jeho podaný prostředek ochrany proti nečinnosti před správním orgánem a neuplynula ani lhůta k jeho vyřízení, musí si být vědom toho, že v průběhu řízení o žalobě může dojít k tomu, že takový prostředek ochrany před správním orgánem přinese ochranu jeho právům (tehdy, když podanému prostředku ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. příslušný správní orgán vyhoví a povede to k odstranění nečinnosti - vydání rozhodnutí dosud nečinným správním orgánem). Stejně tak může ochranu práv žalobce (vydání požadovaného rozhodnutí) poskytnout uplatnění prostředku na ochranu proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., který žalobce podal na základě výzvy soudu, který zjistil, že dosud takový prostředek uplatněn nebyl (bod 55.). Logickou procesní reakcí žalobců pak je zpětvzetí nečinnostní žaloby poté, co bylo vydáno rozhodnutí, jehož vydání se žalobou domáhali. Ústavní soud konstatuje, že v takovém případě ústavní předpisy nepřekáží výkladu, že nevyčerpání prostředku ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. je důvodem zvláštního zřetele hodným (§ 60 odst. 7 s. ř. s.) pro nepřiznání náhrady nákladů řízení ani tehdy, byla-li žaloba vzata zpět pro pozdější chování žalovaného správního orgánu (§ 60 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Současně nebude vrácena část poplatku za žalobu ve výši 1 000 Kč, bylo-li řízení o žalobě zastaveno před prvním jednáním (§ 10 odst. 3 věta první zákona o soudních poplatcích). Nevezmou-li žalobci žalobu zpět, pak nedosáhnou náhrady svých nákladů řízení, neboť po vydání žalobou požadovaného rozhodnutí, již nemohou být se svou nečinností žalobou úspěšní. Ústavní soud tak konstatuje, že stimulem pro žalobce, aby nečinnostní žalobu podávali až za stavu bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany, jsou popsané důsledky v oblasti nákladů řízení.
V. F. Povinnost soudu umožnit změnu "nesprávně" zvoleného žalobního typu ve správním soudnictví
57. Ústavní soud v části IV. C. rozebral, že stěžovatelčina základní práva Nejvyšší správní soud neporušil závěrem, že v situaci, v níž se stěžovatelka nachází, se lze bránit nečinnostní žalobou a žalobou proti rozhodnutí, což je situace, která vylučuje užití zásahové žaloby. Stěžovatelka přitom podala zásahovou žalobu (viz bod 21.), tedy "nesprávný" žalobní typ.