81. Jak je již uvedeno shora, Ústavní soud si je dobře vědom okolnosti, že v době vyhlášeného nouzového stavu není možno důsledně trvat na všech formálních atributech normotvorby, jako je tomu ve standardních podmínkách. Současně je však třeba vidět, že předmětnými krizovými opatřeními, vydávanými vládou (tzn. orgánem exekutivy), dochází skutečně k velmi robustním zásahům do základních práv velkého množství jednotlivců i právnických osob, a proto musí být tato opatření přezkoumatelná nejen z hlediska procedurálního, nýbrž i materiálního. Efektivní přezkum prováděný Ústavním soudem proto není možný bez toho, aby vláda řádně vysvětlila nutnost vydání napadeného opatření (včetně doložení podkladů, ze kterých vycházela) a odůvodnila nezbytný rozsah omezení základních práv a vymezení uložených povinností. Jak se navíc podává již ze shora uvedeného, napadené opatření bylo vydáno po několikaměsíčních zkušenostech s vývojem pandemie v České republice i jinde ve světě, takže míra praktické nejistoty již nebyla tak vysoká jako v prvních měsících jejího průběhu, a lze proto očekávat, že vláda řadu relevantních podkladů pro racionální a odůvodněné rozhodování mít mohla a měla.
82. Pro rozhodnutí Ústavního soudu v projednávané věci ovšem není podstatná pouze existence ústavní povinnosti vlády opřít zvolené normativní řešení o racionální a seznatelné důvody, nýbrž i zodpovězení otázky, v jaké formě, kdy a komu tyto důvody a podklady musejí být k dispozici tak, aby krizové opatření nebylo shledáno neospravedlňujícím odlišné zacházení s dotčenými podnikatelskými subjekty.
83. Ústavní soud přitom vychází z přesvědčení, že není nutné, aby důvody normotvůrce, jež mohou posléze být relevantní pro přezkum ústavnosti předpisu, byly vždy bezpodmínečně explicitně zachyceny již ve formálním dokumentu, který by tvořil odůvodnění (důvodovou zprávu) právního předpisu. Byť u právních předpisů existuje na základě legislativních pravidel vlády povinnost předkládat s jejich návrhy i důvodovou zprávu, nejedná se o povinnost plynoucí přímo z ústavního pořádku. Na druhé straně však každý orgán veřejné moci, který upravuje právním předpisem práva a povinnosti osob, musí mít příslušné důvody a podklady k dispozici a přinejmenším v případě přezkumu ústavnosti takového právního předpisu musí být připraven je předložit Ústavnímu soudu. Pokud tak přesto neučiní, nelze než učinit závěr, že posuzovaná právní úprava je projevem libovůle. Jednoduše vyjádřeno: vychází-li Ústavní soud setrvale z teze o racionálním zákonodárci (resp. obecněji: normotvůrci), předpokládá také jako samozřejmost, že každé rozhodnutí orgánu veřejné moci, zasahující do základních práv, vychází z dostatečných podkladů, při jeho schvalování jsou velmi pečlivě zvažovány protichůdné argumenty a je dána možnost jeho přezkoumatelnosti právě prostřednictvím toho, že tyto podklady budou alespoň následně k dispozici. V opačném případě se totiž nejedná o rozhodnutí racionální, nýbrž zcela nahodilé.
84. Z obdobných východisek vychází i německá ústavněprávní doktrína a také judikatura. Zatímco povinnost zákonného či podzákonného normotvůrce vždy zachytit důvody právního předpisu předem a ve formalizované podobě může být považována za ne zcela jednoznačnou (jakkoliv ji část doktríny ze Základního zákona dovozuje, srov. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 76 odst. 22, či Mann, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 80 odst. 31), povinnost takové důvody mít k dispozici a v případě ústavního přezkumu být připraven je ústavnímu soudu předložit je obecně uznávána. Německý Spolkový ústavní soud tak například v minulosti dovodil povinnost zákonodárce (již je ovšem možno vztáhnout i na ostatní normotvůrce) právní předpisy "srozumitelně odůvodnit" [nachvollziehbar zu begründen; BVerfGE 125, 175 (238)].
85. Specificky ve vztahu k právním předpisům vydávaným k regulaci epidemické situace v souvislosti s epidemií COVID může Ústavní soud odkázat (kromě rozhodnutí stejného soudu citovaného shora) kupř. na rozhodnutí Ústavního soudního dvora Rakouské republiky sp. zn. V 411/2020 ze dne 14. 7. 2020, v němž soud zdůraznil, že "zákonodárce musí v procesu přijímání nařízení o omezeních, zákazech nebo výjimkách z nich zachytit řádně informace o okolnostech, které upravuje, aby tak umožnil následnou kontrolu zákonnosti, resp. ústavnosti nařízení. Zákonodárce je povinen dokumentovat postup při přijímání nařízení, a to i v době krize".
86. V nyní posuzované věci proto bylo na vládě samotné, aby předložila dostatečné a racionální důvody, pro které přijala napadené opatření v takové podobě, v jaké je přijala. Teprve na jejich základě může Ústavní soud řádně plnit svou funkci a přezkoumat soulad napadeného právního předpisu se zákonem, resp. s ústavním pořádkem. V nyní posuzované věci přitom navrhovatelka poukazuje na absenci odůvodnění jak ve vztahu k samotnému zákazu, tak i ke stanoveným výjimkám z něj, když označuje některé konkrétní příklady, jež považuje za nelogické. Rovněž tuto námitku shledává Ústavní soud důvodnou. Za této situace absence jakéhokoliv odůvodnění totiž není možno provést ani poměřování v kolizi stojících základních práv (právo svobodně podnikat a vlastnické právo proti právu na ochranu zdraví či právu na život).
87. Ústavní soud přitom nezpochybňuje, že samotný účel, pro který jsou výjimky ze zákazu stanoveny, tedy aby bylo prodáváno nezbytné zboží a byly poskytovány nezbytné služby (zboží a služby základní denní potřeby - v zahraničních úpravách essential goods and services), lze označit za racionální, neboť jde, resp. má jít o sortiment, jehož nedostupnost v provozovnách by byla pro společnost a její fungování nanejvýš problematická, až fatální. Ostatně činí tak i ostatní země, které k obdobným opatřením přistoupily, což vláda ve svých vyjádřeních dokládá. Ústavní soud je však povinen posoudit, zda zařazení zboží - na které navrhovatelka v rámci svých námitek poukazuje - do těchto výjimek je z hlediska uvedeného účelu racionální. Ústavní soud k tomu opakovaně uvádí, že nemůže vstupovat na pole politického rozhodování tím, že by vyžadoval optimální, nejvhodnější či nejlepší řešení, které ostatně ani nelze v ústavní rovině vždy přesně specifikovat, postačí, jde-li o řešení rozumné ve vztahu k účelu, který má být dosažen. Zde je nutno akceptovat širokou míru volné úvahy vlády, neboť požadavek zcela exaktně odůvodnitelné povahy zboží a služeb jako "nezbytných" by byl nemožný [srov. nález ze dne 28. 6. 2016sp. zn. Pl. ÚS 18/15(N 121/81 SbNU 889, 271/2016 Sb.)]. Ostatně i ze zahraniční právní úpravy vyplývá, že přístup států k tomu, co patří mezi základní zboží a služby, na které se mají vztahovat výjimky ze zákazu, není totožný.
88. Podstatná je však okolnost, aby vláda byla schopna řádně a přesvědčivě odůvodnit, 1. z jakých důvodů bylo nezbytné přikročit k úplnému zákazu maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách (tzn. zejména, proč nebylo možno srovnatelného výsledku dosáhnout méně invazivními prostředky, tedy např. omezením počtu přítomných zákazníků a dalšími opatřeními) a 2. v čem spočívá racionalita stanovených výjimek.
89. Samotná vláda totiž ve vyjádření ze dne 22. 12. 2020 připouští, že definice tzv. zbytných obchodů (non-essential shops and services) se v průběhu pandemie liší stát od státu, když uvádí, že "neexistuje jednotný univerzální seznam, jenž by např. napříč Evropou vymezoval, co je základní denní potřebou obyvatelstva. Definování obchodů a služeb, které jsou pro každodenní život během pandemie nezbytné, tak závisí na rozhodnutí politické reprezentace". Tuto skutečnost Ústavní soud plně respektuje, nicméně právě z tohoto důvodu je nezbytné, aby vláda (jakožto politický reprezentant) výjimky náležitě vysvětlila. Platí totiž, že obě možné zvolené metody, tzn. plošný zákaz prodeje se stanovenými výjimkami, anebo naopak taxativní určení segmentu zakázaného prodeje, vedou ke stejnému cíli: z množství podnikatelských subjektů vláda rozhoduje o tom, kdo bude moci i nadále svoji činnost řádně vykonávat a kdo nikoliv.
90. Ústavní soud nezpochybňuje právo vlády činit toto politické rozhodnutí, které musí být výsledkem pečlivého zvažování různých aspektů (zdravotních, sociálních, ekonomických atp.) a za které také nese plnou odpovědnost, nicméně z důvodu ochrany základních práv dotčených subjektů musí trvat na tom, aby je vláda řádně a konkrétně vysvětlila, neboť jen tak bude zajištěno, že toto rozhodnutí nebude zcela libovolné. Ostatně, zejména dotčení provozovatelé prodeje a služeb mají právo na to, aby se dozvěděli důvody odlišného zacházení s nimi.
91. Ústavní soud proto činí závěr, že za situace, kdy vláda využije možnosti omezit základní práva nebo svobody krizovým opatřením a uložit jeho adresátům povinnosti, musí být schopna své opatření také řádně odůvodnit, aby bylo zjevné, že její rozhodování nebylo libovolné či nahodilé. To konkrétně znamená, že by měly být (přinejmenším) dostupné informace, na základě kterých vláda v těchto případech rozhoduje, a tyto informace musí být následně přezkoumatelné v řízení před Ústavním soudem. Odkaz na negativní vývoj epidemické situace, na kterém jsou založena vyjádření vlády k podanému návrhu navrhovatelky, je totiž "pouze" specifikací legitimního cíle, jenž je napadenou úpravou sledován, nic však již nevypovídá o racionálním vztahu mezi tímto cílem a zvoleným opatřením či dokonce o nezbytnosti takového opatření. Jakkoliv je Ústavní soud při posuzování vhodnosti a nezbytnosti posuzovaného opatření připraven poskytnout vládě značný prostor pro formulaci právní úpravy (právě s ohledem na obtížnou, dynamickou a fakticky nepřehlednou situaci), ani tento zdrženlivý přístup nemůže ospravedlnit postup vlády, která své opatření nebyla schopna podepřít racionálními argumenty.
92. Pokud konečně vláda v obou citovaných vyjádřeních argumentuje zahraniční právní úpravou, spočívající často rovněž v zákazu prodeje se stanovenými výjimkami, uvádí k tomu Ústavní soud, že v řadě zemí (Rakousko, Polsko, Bavorsko) jsou krizová opatření vlády a ministerstev odůvodňována (příkladmý výčet obsahující konkrétní odkazy viz např. text J. Wintra Neodůvodněná krizová opatření vlády odporují principům demokratického právního státu, in Právo a krize, 30. 1. 2021, https://pravoakrize.net/neoduvodnena-krizova-opatreni-vlady-odporujiprincipum-demokratickeho-pravniho-statu/). Vládou uváděný komparativní argument je proto "dvousečný": lze jím totiž dovodit nejen podobný postup exekutivních orgánů jiných evropských zemí v době pandemie z hlediska stanovení zákazů a výjimek z nich, nýbrž také požadavek odpovídajícího odůvodňování těchto opatření. Lapidárně vyjádřeno, z těchto příkladů je patrno, že i v tak hektické a vypjaté situaci není možno rezignovat na přiměřené odůvodňování restriktivních opatření.
93. Lze tak shrnout, že Ústavní soud si je dobře vědom toho, že na právní předpisy vydávané v době vyhlášeného nouzového stavu nelze klást stejné nároky jako za "klidného počasí", tzn. není např. nezbytné vždy trvat na formalizované podobě důvodové zprávy. Současně však nelze připustit ani opačný extrém: situaci, kdy vláda dokonce ani v řízení o abstraktní kontrole norem před Ústavním soudem, kdy je přezkoumáváno konkrétní krizové opatření, není schopna či ochotna uvést žádné relevantní a konkrétní důvody, proč je daný zákaz nezbytný, proč nelze vystačit s méně robustními zásahy do základních práv a v čem spočívá racionalita uvedených výjimek. Jakkoliv je totiž z povahy věci zřejmé, že některé z těchto výjimek jsou skutečně nezbytné (např. prodej potravin, léků nebo pohonných hmot), vyžaduje řada jiných výjimek přesvědčivé vysvětlení, ze kterého by teprve bylo patrno, že se ze strany vlády nejedná o nepřípustnou libovůli (např. navrhovatelkou zmiňovaná květinářství nebo prodejny zbraní a střeliva).
94. Toto odůvodnění přitom není jen nezbytným podkladem pro přezkum prováděný Ústavním soudem, nýbrž také pro společenskou akceptaci, a tedy i legitimitu krizových opatření. Jak je již uvedeno shora, ústavní systém České republiky je založen na primátu jednotlivce před státem a navazuje tak konzistentně na učení o společenské smlouvě. Tomuto pojetí je však bytostně cizí postup, kdy exekutivní orgán vydává opatření velmi zásadně zasahující do základních práv těchto jednotlivců, aniž by přitom byla tato opatření řádně a racionálně odůvodněna. V takovém případě totiž pochopitelně klesá i jejich legitimita a ochota je důsledně akceptovat občany.
95. Proto Ústavní soud napadený bod I./1 usnesení vlády č. 31/2021 Sb. z důvodu porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny zrušil.
IX. Závěr
96. Závěrem Ústavní soud shrnuje, že v průběhu řízení o podaném návrhu pozbyl platnosti bod I./1 usnesení vlády ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., bod I./1 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb., bod II usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeného pod č. 471/2020 Sb., bod 2 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1196, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 472/2020 Sb., a bod I./1 usnesení vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 23/2021 Sb. Ústavní soud proto řízení o části návrhu směřující proti uvedeným ustanovením zastavil podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (výrok I).
97. Ústavní soud zrušil napadený bod I./1 usnesení vlády č. 31/2021 Sb. z důvodu porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny a porušení čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 1 Listiny ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., (výrok II).
98. Ústavní soud si je vědom okolnosti, že k publikaci tohoto nálezu, a tedy i k jeho vykonatelnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů dojde až po uplynutí platnosti napadeného krizového opatření (14. 2. 2021). Jakkoliv je proto zřejmé, že v důsledku tohoto nálezu bezprostředně nedojde "k otevření maloobchodního prodeje", přesto však Ústavní soud považuje závěry obsažené v odůvodnění tohoto nálezu za velmi zásadní, jelikož představují jakési "memento" pro případná další omezující opatření vlády.
1. Odlišné stanovisko soudce Jaroslava Fenyka k výroku č. II a k odůvodnění nálezu
I. Odklon Ústavního soudu od zásady self-restraint (zdrženlivost, sebeomezení)
Nesouhlasím s derogujícím výrokem (II.) nálezu ani s jeho odůvodněním, neboť nález jimi, resp. v jejich důsledku nahrazuje úvahu vlády týkající se odborných, strategických a bezpečnostních otázek, a to úvahou Ústavního soudu (většiny jeho pléna) o potřebnosti či nepotřebnosti konkrétních protiepidemických opatření. Tím Ústavní soud aktivisticky vstupuje na pole politického rozhodování, které mu z hlediska Ústavy České republiky nepřísluší. Ústavní soud nemůže být zároveň soudem a zároveň zákonodárcem. (poznámka pod čarou č. 1) Otázky, jež lze zodpovědět pouze s použitím politických kritérií, musí být rozhodnuty politickou reprezentací představovanou orgány moci zákonodárné nebo výkonné, a nikoli aktivistickým přístupem Ústavního soudu. (poznámka pod čarou č. 2)
Nález v konečné podobě de facto znamená (prohlubující se) odklon Ústavního soudu od zásady judicial self-restraint - zdrženlivost, sebeomezení, kterou Ústavní soud dlouhodobě ve své rozhodovací praxi akceptoval a která vyvěrá z respektu k dělbě mocí ve státě. (poznámka pod čarou č. 3)
Ústavní soud zrušil část krizového opatření (zákaz maloobchodu a služeb v provozovnách) v podstatě z důvodu, že toto krizové opatření nebylo dostatečně odůvodněno ani prostřednictvím vyjádření vlády předloženého v řízení před Ústavním soudem, ani ve vztahu k veřejnosti.
Přitom Ústavní soud na jedné straně v odůvodnění nálezu deklaruje zdrženlivý přístup v otázce nároků na takové odůvodnění, a na straně druhé tuto zdrženlivost prolamuje - konkrétně požaduje (bod 90), aby z odůvodnění bylo zjevné, že rozhodování vlády nebylo libovolné či nahodilé, přičemž je konstatováno, že při posuzování vhodnosti a nezbytnosti krizového opatření je Ústavní soud připraven poskytnout vládě značný prostor pro formulaci právní úpravy, a to právě s ohledem na obtížnou, dynamickou a fakticky nepřehlednou situaci týkající se mimořádného stavu.
Stranou pozornosti nemůže zůstat ani poněkud schizofrenní přístup Ústavního soudu k požadavkům na odůvodnění přijatých vládních opatření. Právní předpisy se v České republice neodůvodňují. Ústava povinnost odůvodnění coby obligatorní součásti právních předpisů nepředepisuje a řádné odůvodnění samo o sobě není referenčním kritériem souladu právního předpisu s ústavním pořádkem, které by Ústavní soud ve své praxi využíval. V tomto směru nemohl Ústavní soud vládě nic vytknout. Ústavní soud se tedy nejprve zaměřil na odůvodnění opatření ve vyjádření vlády jako účastníka řízení na výzvu Ústavního soudu. Vědom si ovšem argumentační sterility takového hodnocení, rozhodl se ústavnímu přezkumu podrobit i abstraktní opatření vlády ve vztahu k široké veřejnosti (bod 77 nálezu), z čehož vyvodil podle mého názoru ústavně neuchopitelný závěr.
Jelikož odůvodnění právního předpisu jako takové není jeho obligatorní součástí, tím méně mohl být ústavní deficit napadených opatření spatřován v jejich nedostatečném odůvodnění široké veřejnosti. Způsob, jakým vláda komunikuje s veřejností, do jaké míry jí předkládá kompletní a přesvědčivé informace, spadá zcela bytostně do sféry veřejné diskuse a politické odpovědnosti, za niž vláda skládá účty ve volbách. Většina pléna zde tak nepřípustně vstoupila na politické kolbiště a omezila jej.
Ostatně je třeba podotknout, že v nálezusp. zn. Pl. ÚS 4/17(N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.) se Ústavní soud vyslovil velmi restriktivně o možnosti veřejných funkcionářů vyvíjet vlastní mediální činnost a fakticky znemožnil provozování médií, na němž by se podíleli členové vlády. To v souvislosti s požadavkem na dostatečné veřejné odůvodnění napadených opatření nyní znamená, že většina pléna vlastně klade na ústavní konformitu právního předpisu další požadavek, jímž je jeho vydání v nezbytné součinnosti s médii, což se ještě více vzdaluje od obligatorních požadavků na právní předpis vyplývajících z ústavního pořádku i praxe Ústavního soudu.
II. Hodnocení účinnosti opatření vlády Ústavním soudem - vyjádření vlády jako účastníka řízení před Ústavním soudem
Ústavní soud se sice na jedné straně v nálezu dovolává výše uvedené zdrženlivosti, ale přitom zároveň důvody, které mu vláda ve svých vyjádřeních předložila, odmítá jako nedostatečné.
Důvody vlády, které tato sdělila ve svém vyjádření Ústavnímu soudu, lze shrnout tak, že k dosažení sledovaného legitimního cíle - kterým je zabránění či alespoň zmírnění šíření vysoce nakažlivého respiračního onemocnění COVID-19, zabránění s tím souvisejícímu kolapsu zdravotnického systému a rozsáhlé újmě na zdraví a životech obyvatel - má dojít (mimo jiné) předmětným zákazem maloobchodu a služeb proto, že tím dochází k snížení mobility a setkávání lidí, což představuje signifikantní faktor při šíření nemoci. Přitom vláda ve svém vyjádření zdůrazňuje, že uzavření provozu maloobchodu a služeb má nezastupitelnou roli v komplexu všech přijatých krizových opatření ke zpomalení šíření epidemie. V této souvislosti vláda poukazuje také na procentuální vyhodnocení efektivity jednotlivých opatření ve vědecké studii nazvané "Inferring the effectiveness of government interventions against COVID-19" (BRAUNER, J. M. a kol. Science, 15. 12. 2020), ze které podle vlády vyplývá uvedený význam protiepidemického opatření plošného uzavření obchodů a služeb s výjimkami pro prodej základních potřeb. V této souvislosti vláda ve svém vyjádření poukazuje také na další vědecké výsledky - "Mobility network models of COVID-19 explain inequities and inform reopening" (CHANG, S. a kol. Nature, 10. 11. 2020), které ukazují, že zvýšená mobilita spolu s návštěvami tzv. face-to-face obchodů a služeb (face-to-face businesses) představuje významný faktor v šíření nemoci.
Ačkoliv v odůvodnění nálezu Ústavní soud předesílá, že s tvrzením vlády o tom, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam, nehodlá nijak polemizovat, fakticky tak současně činí tím, že k tomu předkládá (bod 71) vlastní věcné (odborné) úvahy, podle kterých:
1) "již z povahy věci je totiž např. zřejmé, že podstata maloobchodního prodeje spočívá právě v tom, že lidé využívají prodejny v blízkosti svého bydliště (či zaměstnání), a nemusí proto daleko cestovat a využívat veřejné dopravní prostředky."
K vědeckým výzkumům, kterými vláda svůj postup vysvětluje, Ústavní soud konstatuje, že:
2) "Podobně odkazy vlády na výsledky výzkumů převzaté z USA (vyjádření ze dne 22. 12. 2020, s. 7-8) pouze dokládají jako nejrizikovější místa přenosu restaurace, fitness centra a kavárny, což se ovšem zjevně míjí s podstatou nyní posuzovaného krizového opatření."
Žádné další konkrétní argumenty k nedostatečnosti obsahu vyjádření vlády odůvodnění nálezu neobsahuje (pouze obecněji formulované požadavky, které jsou ústavním pořádkem na takové odůvodnění kladeny).
Ad 1) První citovanou větou nález v podstatě popírá, že by na šíření epidemie mělo uzavření maloobchodu zásadní vliv, a tuto svoji odbornou (epidemiologickou) úvahu odůvodňuje nález tím, že je to "zřejmé již z povahy věci" (sic!). Nejen, že se tím Ústavní soud nepřípustně pouští do odborné věcné polemiky s vládou, ale navíc tak činí i velmi nepřesvědčivě. Nic takového "z povahy věci" totiž zřejmé není, a to již jen proto, že do maloobchodu patří nejen prodej např. v pultových a samoobslužných prodejnách, ale také supermarkety, hypermarkety, obchodní domy, outlety apod., u kterých neplatí, že za nimi lidé necestují i na větší vzdálenosti od svého bydliště či zaměstnání. Ostatně maloobchod zahrnuje i vysoce specializované prodejny, u nichž nelze vyloučit (naopak to lze předpokládat), že se za účelem nákupu budou zákazníci přemisťovat na větší vzdálenosti, neboť jednoduše v blízkosti bydliště takovou specializovanou prodejnu nemají.
Ústavní soud se zde pouští do odborné epidemiologické debaty, zda i mobilita na kratší vzdálenost do provozoven, kde se zákazníci potkávají, je či není pro šíření epidemie relevantně významná (podle vyjádření vlády tomu tak je). Přitom právě v této odborné debatě měl být Ústavní soud velmi zdrženlivý. Ale nebyl, ačkoliv si byl tohoto svého postavení, zdá se, dobře vědom (bod 77, první věta). Ostatně v situaci turbulentní krize, v níž se nové poznatky objevují rychleji, než jak je možné na ně reagovat zavedením nových opatření, musí být Ústavní soud zvlášť zdrženlivý, neboť i opatření, které se ve zpětném náhledu prokáže jako neefektivní, se tak vůbec nemuselo jevit ex ante u odborných názorů na účinnost opatření. Na vládu nelze klást požadavek na autoritativní řešení odborných sporů, a existuje-li konkurence kvalifikovaných odborných názorů na vhodnost či efektivitu nějakého konkrétního opaření, příklon k jednomu z nich je čistě otázkou politické odpovědnosti.
Ad 2) Druhou citovanou větou nález opět z věcného hlediska hodnotí odborné podklady, ze kterých vláda při rozhodování o zákazu vycházela, když zmíněné vědecké studie považuje za irelevantní pro nyní posuzované krizové opatření. A opět tak nález činí současně i velmi nepřesvědčivě, neboť není pravda, že "pouze dokládají jako nejrizikovější místa přenosu restaurace, fitness centra a kavárny", neboť ve studii "Inferring the effectiveness of government interventions against COVID-19" bylo jako významné prezentováno právě protiepidemické opatření týkající se také plošného uzavření obchodů a služeb ("Most nonessential businesses closed").
I přes shora uvedený obsah vyjádření vlády Ústavní soud ve svém nálezu uzavírá, že vyjádření vlády nevypovídá o racionálním vztahu mezi cílem a zvoleným opatřením, resp. nález v této souvislosti dospívá k závěru, že vláda nebyla schopna své opatření podepřít racionálními argumenty (bod 90).
Tento závěr většiny pléna Ústavního soudu - o nedostatku racionálních argumentů pro takový postup - není přesvědčivý i s ohledem na to, že ani v zahraničí není ničím výjimečným, že za účelem omezení šíření epidemie je uzavírána většina obchodů s výjimkami pro nezbytný sortiment (Německo, Rakousko, Francie a další), na což ostatně vláda - k podpoře důvodnosti předmětného zákazu - ve svých vyjádření před Ústavním soudem také obsáhle upozorňovala.
Nález však charakterizuje vyjádření vlády jako pouhý odkaz na negativní vývoj epidemické situace, který je pouze specifikací legitimního cíle, jenž je napadenou úpravou sledován (bod 91).
Jestliže Ústavní soud tímto způsobem shora uvedené důvody, které na podporu předmětného opatření vláda předložila, považuje za důvody nedostatečné, fakticky tím nahrazuje úvahu vlády týkající se odborných, strategických a bezpečnostních otázek (k tomu navíc po věcné stránce i velmi nepřesvědčivě, jak je výše uvedeno), čímž soud vstupuje na pole politického rozhodování.
Jakkoliv lze souhlasit s tím, že z ústavního hlediska není možné připustit, aby vláda mohla učinit "cokoliv" a spoléhat se přitom pouze na instinkt či politický kompromis (bod 76), vyjádření vlády k předmětnému zákazu, resp. vládou předložené odůvodnění (jak bylo stručně představeno výše) však ničemu takovému nenasvědčuje.
III. Hodnocení účinnosti opatření vlády Ústavním soudem - odůvodnění opatření vlády ve vztahu k veřejnosti
Pokud většina pléna Ústavního soudu shora uvedené důvody - obsažené ve vyjádřeních vlády - takto věcně hodnotila se závěrem, že jsou nedostačující, je dále s podivem, že při svých závěrech nález zcela přehlíží další podklady, které jsou veřejně přístupné, jak ostatně nález požaduje v bodě 77 (zejména na oficiálním informačním portálu Ministerstva zdravotnictví "koronavirus.mzcr.cz" nebo na stránkách "vláda.cz"), a ze kterých vláda při vydání předmětného zákazu také vycházela, resp. ze kterých důvody pro krizové opatření rovněž vyplývají.
Příkladem lze uvést přehled datových reportů, podkladových materiálů a analýz pro hodnocení epidemie COVID-19 v České republice a také tzv. Protiepidemický systém ČR ("PES"). Vláda přitom výslovně zavedení zákazu maloobchodu a služeb v provozovnách odůvodňovala právě vstupem do nejvyššího stupně tohoto systému (tisková konference po mimořádném jednání vlády dne 23. prosince 2020). Uvedený stupeň pohotovosti je odvozen od vývoje denních hodnot indexu rizika a dalších ukazatelů epidemie COVID-19, a tyto údaje jsou proto dalším vysvětlením, proč vláda považovala za nezbytné, aby došlo k předmětnému zákazu provozování maloobchodu a služeb, a proč nestačilo mírnější opatření v podobě omezení počtu osob v provozovně, což odpovídá nižšímu stupni pohotovosti, resp. nižším hodnotám indexu rizika a dalším ukazatelům epidemie COVID-19 (viz zveřejněná matice opatření).
Nic z uvedeného však Ústavní soud v nálezu nereflektuje a při svých závěrech o důvodech krizového opatření se nakonec fakticky omezil na kritiku napadených opatření a vyjádření vlády před Ústavním soudem, a to i přesto, že sám v nálezu zdůrazňuje, že pro sdělení důvodů krizového opatření není nezbytné trvat na formalizované podobě (bod 93). Proto pokud tyto další zveřejněné relevantní podklady Ústavní soud nijak nezohlednil, pak tím spíše neměl přistoupit k přehodnocování úvah vlády o potřebnosti zákazu tak zúženým a nepřesvědčivým způsobem, jak to učinil ve svém nálezu.
Pokud nález poukazuje (body 89 a 92) na absenci přesvědčivého vysvětlení některých výjimek, vyvolávajících neodůvodněné nerovné zacházení v rámci jednotlivých typů podnikání v oblasti maloobchodu a služeb (např. výjimky pro květinářství nebo prodejny zbraní a střeliva), nejde a nemůže jít o důvod pro zrušení celého zákazu, nýbrž právě jen těch výjimek z něj, které takové nerovné zacházení způsobují.
Jinak řečeno, pokud Ústavní soud dospěl k závěru, že v případě některých výjimek neexistují - z hlediska povahy daného sortimentu a účelu výjimek (nezbytnost některého zboží a služeb) - objektivní a rozumné důvody vysvětlující zařazení tohoto druhu zboží a služeb do příslušných výjimek a pokud ani sama vláda žádné takové důvody nepředložila (nejpozději ve svých vyjádřeních před Ústavním soudem) a navenek je blíže nekomentovala, mělo dojít k derogaci "pouze" takových nevysvětlených výjimek pro rozpor s právem na rovné zacházení podle čl. 1 věty první Listiny, tak jak jsem to navrhoval jako původní soudce zpravodaj v této věci ve zpravodajské zprávě, jež byla plénem Ústavního soudu odmítnuta a byla nahrazena nálezem derogujícím celý zákaz.
IV. Závěr
Jsem tedy přesvědčen, že vláda k samotnému zákazu prodeje zboží a poskytování služeb v provozovnách adekvátní důvody Ústavnímu soudu předložila a odůvodnila je i ve vztahu k veřejnosti, a pokud Ústavní soud ruší celý zákaz pro nedostatečnost takového odůvodnění, vstupuje tím již na pole politického rozhodování, které mu ale, jako jsem uvedl shora, nepřísluší.
-------------------------- 1) Montesquieu, Ch. L.. , O duchu zákonů, Dobrá Voda: A. Čeněk, 2003 s. 47, též Šimíček, V. In: Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 50, bod 9.
2) Tomoszek, M. Aplikace doktríny politických otázek Ústavním soudem ČR. In: Hamuĺák, O. (ed.). Fenomén judikatury v právu. Sborník z konference Olomoucké debaty mladých právníků 2009. Praha: 2010.
3) Spolkový Ústavní soud ( SRN), k jehož judikatuře se český ÚS desetiletí upínal v roce 1973 (BVerfGE 36, 1, 14 f.) definoval tuto zásadu následovně : "Zásada self-restraint neznamená zkrácení nebo oslabení kompetencí ústavního soudu, nýbrž rezignaci na to, aby " provozoval politiku", tj. zasahoval do ústavou vytvořeného a ohraničeného prostoru svobodné politické tvorby. Zamýšlí proto ponechat prostor svobodné politické tvorby, který ústava garantovala pro ostatní ústavní orgány, otevřený. Český Ústavní soud se k této zásadě přihlásil v mnoha rozhodnutích ( např.Pl. ÚS 54/05,Pl. ÚS 24/09) z dalších autorů např. Holländer, P. Kolaps "soudcovského státu": běží odpočítávání? In: Šimíček, V. a kol. Dělba soudní moci v ČR. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 6. a mnozí další.
2. Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy
Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 106/20podávám podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko, a to proti II. výroku nálezu a jeho odůvodnění (body 48 a násl.).
1. Jsem přesvědčen, že Ústavní soud měl návrh na zrušení bodu I. 1. usnesení vlády ze dne 28. ledna 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 31/2021 Sb., zamítnout. Mimořádnost současné situace vyvolaná šířením nakažlivého respiračního onemocnění COVID-19 vyžaduje, aby Ústavní soud důsledně respektoval princip sebeomezení (judicial self-restraint) a z tohoto hlediska přísně zvažoval dopady svého rozhodnutí. Zrušení napadeného ustanovení, jež vede k uvolnění restrikcí, považuji za nezodpovědné. Akcent na ochranu práva podnikat (např. bod 53 odůvodnění, bez zohlednění jednoho ze základních znaků podnikatelské činnosti, tj. jejího výkonu na vlastní odpovědnost) při poměřování s právem na ochranu zdraví není podle mého názoru ústavně konformní. U práva na ochranu zdraví (čl. 31 věta první Listiny základních práv a svobod) zjevně dominuje komisivní, pozitivní povinnost státu (srov. čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky), kterou v tomto případě naplňuje vláda vydáváním jednotlivých krizových opatření. Jejich věcný přezkum - v duchu principu sebeomezení - Ústavnímu soudu nepřísluší (na jistou míru zdrženlivosti odkazuje i odůvodnění nálezu v bodě 77 i. p., avšak v dalším postupu ji nerespektuje).
2. Upozorňuji, že II. výrok nálezu schválený většinou pléna dne 9. února 2021 nezohledňuje stav právní úpravy k tomuto dni (srov. usnesení vlády ze dne 8. února 2021 č. 119, o změně krizového opatření, vyhlášeného pod č. 48/2021 Sb.)
3. Konstatuji, že výsledný text nálezu (jeho odůvodnění) nebyl posuzován na žádném zasedání pléna Ústavního soudu. Od textu předloženého na zasedání, které se konalo dne 9. února 2021, se text odůvodnění v části VIII "Věcné posouzení návrhu" poměrně značně odlišuje. Tento postup tvorby rozhodnutí považuji za nepatřičný a nedůstojný pro Ústavní soud a tvrdím, že jde o jeden z důsledků absence jednacího řádu [pozn. osočení, kterého se Ústavnímu soudu dostalo v médiích, že jde - ve srovnání s postupem při vyhlašování nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 44/17(N 20/104 SbNU 191; 49/2021 Sb.), tj. ve věci zákona o volbách - o jeho svévoli, se tudíž ukazuje jako zcela liché, když důvod prodlení je pragmatický - tvorba definitivního znění nálezu].
3. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") podávám odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu ze dne 9. února 2021sp. zn. Pl. ÚS 106/20:
1. Moje zásadní výhrady, a to na prvním místě, směřují proti procesnímu postupu při přijetí tohoto nálezu.
2. Přiznávám, že jsem zvažoval podporu derogačnímu výroku rozhodnutí (celého bodu I./1 krizového opatření), ovšem za předpokladu, že bude adekvátně (relevantně) odůvodněn. Projednávání a schvalování návrhu (zpravodajské zprávy) však proběhlo poněkud nestandardně. První verze návrhu byla ostatním soudcům rozeslána ve čtvrtek 4. 2. v 15:56 hod., druhá, upravená (doplněná) verze pak v pondělí 8. 2. v 11:46 hod. V úterý 9. 2. asi po dvouhodinovém jednání byl návrh většinou pléna schválen.
3. Problém především shledávám v tom, jak jsem si již kdysi - v počátcích mého působení na Ústavním soudu - v jednom separátním vótu posteskl, že je málo času na dostatečné posouzení návrhu, včetně (u složitějších či závažnějších věcí) eventuálního studia související judikatury a odborné literatury, případně konzultací s asistenty či jinými soudci. Jde tedy o to, aby ostatní soudci měli alespoň fragment času, který měl k dispozici soudce zpravodaj při přípravě návrhu. Teprve před několika měsíci se podařilo v plénu schválit pravidlo, že před projednáváním na plénu musí být návrh přístupný (rozeslán) nejméně týden předem. Ani tento minimalistický požadavek opět splněn nebyl (srov. bod 2).
4. Další, stejně závažný problém spočívá v postupu při projednávání, resp. schvalování návrhu. Jak bývá zvykem, podobně jako další soudci jsem k návrhu vystoupil a uvedl dosti závažné připomínky k odůvodnění i některá relevantní doporučení k úpravám. Nemá valného smyslu je opakovat, jsou ostatně zachyceny v zápisu o jednání. Obvyklý další postup bývá takový, že se před hlasováním shrnou úpravy, které na základě připomínek soudců budou provedeny v odůvodnění, případně i ve výroku. Ale pouze v případě, že jde o spíše drobnější věcné úpravy, a nikoliv o podstatné posuny. V opačném případě je soudce zpravodaj vyzván, aby návrh upravil, aby na příštím jednání pléna mohlo být hlasováno. V daném případě, aniž by byly připomínky ostatních soudců takto vypořádány, se přistoupilo k hlasování. Přesněji bylo - podle zápisu z jednání - předsedajícím řečeno, že "dá prostor Vojtěchu Šimíčkovi ke změně odůvodnění a dává hlasovat o jeho návrhu".
5. Hlasoval jsem proti, neboť - eufemisticky řečeno - na plénu předložené odůvodnění nebylo přesvědčivé a v některých částech bylo i rozporné. A samozřejmě jsem byl překvapen, že soudci zpravodaji byl dán "bianco šek" ke změně odůvodnění, snad podle vznesených připomínek.