190. Obecné limity úpravy věcné působnosti a jednotlivých pravomocí orgánu veřejné moci jsou z ústavněprávního hlediska vytyčeny čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny (princip enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí), čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny (legální licence), čl. 4 Ústavy (ústavní požadavek na to, aby ve věcné působnosti soudů byla ochrana základních práv a svobod), čl. 8 Ústavy (zaručení územní samosprávy), čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy (nezměnitelnost podstatných náležitostí demokratického a právního státu a zákaz zneužití výkladu právních předpisů), čl. 4 Listiny (podmínky a meze ukládání povinností, rovnost před zákonem, nezbytnost, proporcionalita a subsidiarita omezení základních práv a svobod). Výlučné pravomoci některých orgánů veřejné moci pak upravují hlavy druhá až sedmá Ústavy. V těchto mezích má však zákonodárce velmi široký prostor pro stanovení věcné působnosti a pravomocí jednotlivých orgánů veřejné moci.
191. A priori není protiústavní, má-li uložení povinnosti omezující základní práva a svobody kompozitní povahu, tedy je-li jeho základ dostatečně určitě v souladu s Ústavou upraven v zákoně [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/14ze dne 27. 1. 2015 (N 16/76 SbNU 231; 97/2015 Sb.)], konkrétní detaily však vymezuje tímto zákonem předvídaný jiný akt (normativní právní akt včetně vnitřních předpisů, smíšený právní akt), zákonodárce však nesmí stanovení či doplnění základu povinnosti delegovat na subjekt provádějící konkretizaci povinnosti [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 35/95ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 43/13ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.)] či jej upravit tak široce a vágně, že by tím fakticky stanovení hranic omezení základních práv a svobod přenesl na subjekt, který provádí konkretizaci této povinnosti [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 3/15ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 32/15ze dne 6. 12. 2016 (N 232/83 SbNU 605; 40/2017 Sb.)].
192. Konkretizace povinnosti musí rovněž odpovídat požadavku rovnosti, tj. není např. přípustné, aby byla svěřena více různým subjektům, které ji vůči adresátům ve své působnosti upraví rozdílně [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/17ze dne 11. 9. 2018 (N 152/90 SbNU 463; 235/2018 Sb.)], a není přípustné, aby zasahovala do působnosti jiných orgánů veřejné moci [nálezsp. zn. Pl. ÚS 49/03ze dne 28. 4. 2005 (N 95/37 SbNU 285; 227/2005 Sb.)]. Konkretizace pak v žádném případě nesmí představovat větší omezení základních práv a svobod, než jaké umožňuje zákonná opora [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/97ze dne 4. 6. 1997 (N 68/8 SbNU 175; 136/1997 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/97ze dne 10. 3. 1998 (N 33/10 SbNU 217; 62/1998 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 20/01ze dne 20. 11. 2001 (N 176/24 SbNU 305; 8/2002 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/15ze dne 9. 2. 2016 (N 26/80 SbNU 327; 77/2016 Sb.)], a to ani fakticky jako implikace svého legislativního provedení [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 34/15ze dne 13. 6. 2017 (N 98/85 SbNU 625; 245/2017 Sb.)]. Stejně tak si samozřejmě nemůže žádný orgán veřejné moci přisvojit pravomoc konkretizace určitého omezení základních práv a svobod, k němuž nemá na zákonné úrovni žádný základ [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/93ze dne 5. 4. 1994 (N 14/1 SbNU 99; 96/1994 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/95ze dne 11. 6. 1996 (N 46/5 SbNU 379; 202/1996 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 43/95ze dne 3. 7. 1996 (N 60/5 SbNU 461; 203/1996 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/96ze dne 19. 11. 1996 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 28/97ze dne 5. 5. 1998 (N 50/11 SbNU 3; 128/1998 Sb.)].
C) K přiměřenosti zásahu napadených ustanovení do ústavně zaručených základních práv a svobod
193. Při střetu dvou ústavně chráněných hodnot, vztahů či zájmů, který je výsledkem určitého legislativního řešení, přistupuje Ústavní soud v zásadě ke dvěma základním druhům testů, tedy způsobů přezkumu, které z těchto hodnot, vztahů či zájmů dát v kolizi při ochraně přednost. Jde o test racionality, uplatňující se zejména u práv hospodářských, sociálních a kulturních [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 61/04ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 83/06ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/08ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 26/16ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 22/17ze dne 26. 1. 2021 (124/2021 Sb.)], a o test proporcionality, uplatňující se zejména u práv lidských a menšinových či u zásahů do samosprávy [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/12ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/13ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/17ze dne 20. 2. 2018 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)], případně o různé jejich modifikace, zejména test vyloučení extrémní disproporcionality, uplatňující se např. u posuzování ústavní konformity majetkových sankcí či zdanění [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 37/11ze dne 30. 7. 2013 (N 136/70 SbNU 263; 299/2013 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 87/20ze dne 18. 5. 2021 (232/2021 Sb.)].
VI./2. Vlastní posouzení mimořádných opatření podle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona
194. Vycházeje z obecných východisek nastíněných v části VI./1. tohoto nálezu, Ústavní soud nyní posoudí napadená ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona prizmatem všech tří zájmových otázek.
A) K určitosti zákazové a příkazové právní normy
195. Z hlediska požadavku na určitost a předvídatelnost napadená úprava obstojí. Ačkoliv je formulace mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona očividně dosti široká, jak Ústavní soud již opakovaně uvedl, tato šíře nemůže zakládat jejich protiústavnost per se, neboť tato mimořádná opatření tak, jak jsou v pandemickém zákoně vymezena, jsou toliko zákonným podkladem umožňujícím konkretizaci přesné podoby jednotlivých příkazů či zákazů správním aktem (v podobě opatření obecné povahy) orgánem moci výkonné. Protiústavnost těchto příkazů či zákazů tak závisí především na konkrétním obsahu jednotlivých mimořádných opatření vydaných na základě § 2 odst. 2 pandemického zákona.
196. Aby Ústavní soud mohl dovodit, že již samotná tato napadená ustanovení pandemického zákona jsou v rozporu s ústavním pořádkem, musel by dospět k závěru, že vydávání mimořádných opatření na jejich základě nepodléhá žádnému či podléhá jen nedostatečnému inherentnímu regulativu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod. Pokud tento způsob, jakým se z obecných neurčitých norem v § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona stane konkrétní opatření zasahující reálně do životů lidí, naopak je podroben efektivním omezením a usměrněním vyžadovaným ochranou základních lidských práv a svobod, pak ani obecnost či neurčitost těchto norem nijak nevylučuje jejich ústavní konformitu. Přezkum těchto omezení a usměrnění představujících garance ochrany základních práv a svobod bude proveden níže v části VI./2.C) tohoto nálezu.
B) K delegaci vymezení obsahu zákazu či příkazu na akt moci veřejné
197. Jak vyplývá z části VI./1.A) tohoto nálezu, samotný způsob konstrukce příkazů a zákazů mimořádnými opatřeními dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona spojením obecné zákonné úpravy, která je v jednotlivých případech konkretizována mimořádnými opatřeními ve formě opatření obecné povahy s přesně vyjádřeným obsahem, je in genere ústavně přípustný. I posouzení této otázky tak bude záviset především na tom, zda tento způsob in specie tak, jak byl proveden v napadených ustanoveních pandemického zákona, obsahuje dostatečné garance ochrany základních lidských práv a svobod. K tomu však viz níže v následující části tohoto nálezu.
C) K přiměřenosti zásahu napadených ustanovení do ústavně zaručených základních práv a svobod
198. Napadená ustanovení umožňují zásah do poměrně širokého spektra ústavně zaručených základních práv a svobod a potenciálně se dotýkají prakticky každého ohledu lidského života, zejména těch aspektů, jimiž se realizuje společenský styk jako prakticky nezbytný předpoklad lidského života. Nejcitelněji jsou jimi zasaženy svoboda pohybu a pobytu dle čl. 14 Listiny, právo pokojně se shromažďovat dle čl. 19 Listiny, sdružovat se dle čl. 20 odst. 1 Listiny, právo na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny a právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost dle čl. 26 odst. 1 Listiny, přičemž některá z těchto ústavně zaručených základních práv a svobod náleží mezi práva lidská dle hlavy druhé Listiny, některá mezi práva hospodářská, sociální a kulturní. Nepopiratelně na druhé misce vah proti těmto zásahům stojí právo na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny a právo na život dle čl. 6 Listiny.
199. Jelikož přesná podoba zásahu do těchto práv a svobod se neváže již k napadeným ustanovením, ale až k jejich konkretizaci, je třeba proporcionalitu případného zásahu in abstracto posuzovat testem proporcionality, nikoliv jen racionality, neboť Ústavní soud v nynějším řízení nemůže posuzovat jednotlivé správní akty vydané na základě napadených ustanovení, ale jen napadená ustanovení samotná. U nich, jak je uvedeno výše, nelze rozlišit jednoznačně, do kterého základního lidského práva či svobody budou zasahovat, proto je namístě aplikovat vyšší standard, tedy přezkum testem proporcionality.
200. Prvním krokem tohoto testu je vhodnost. Napadená ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona mají za cíl umožnit reagovat na ne zcela předvídatelný průběh pandemie tím, že mají za účelem její likvidace umožňovat regulaci činností, které je buď zapotřebí přikázat k dosažení tohoto cíle, nebo je naopak zakázat proto, že při nich hrozí šíření onemocnění COVID-19. Obdobně je účel pandemického zákona formulován v jeho § 1 a § 2 odst. 1. Deklarovaným důvodem dle vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení je umožnění této regulace s pružností, již by běžný zákonodárný proces neumožňoval. Všechna napadená opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona umožňují omezovat (a v jednom případě i zakazovat) činnosti, při nichž dochází pravidelně k hromadnému kontaktu více osob.
201. Podstatné je v této souvislosti především to, že výběr účinných způsobů zvládání pandemie závisí především na dostupných a ověřených vědeckých poznatcích z oborů medicíny, mikrobiologie, virologie, chemie, statistiky atd. Ústavnímu soudu jistě nepřísluší tyto odborné otázky řešit, nicméně je v současné době již notorietou, že onemocnění COVID-19 je virovým infekčním onemocněním přenášejícím se primárně tzv. kapénkovou cestou, tedy vzduchem ze člověka na člověka při blízkém kontaktu na krátkou vzdálenost. Proto nelze než uzavřít, že napadená úprava umožňující regulovat tento blízký mezilidský kontakt je způsobilá k dosažení sledovaného cíle.
202. Druhým krokem je nezbytnost. I v tomto kroku nelze pustit ze zřetele povahu onemocnění COVID-19 a jeho přenosu. Vzhledem k těmto okolnostem je nutno konstatovat, že bez určitého omezení základních lidských práv a svobod vztahujících se k mezilidskému kontaktu se účinný boj proti pandemii a ochrana veřejného zdraví v obecné rovině neobejde. Každé z napadených ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona přitom právě k takovýmto omezením směřuje. Podstatné v této souvislosti je, že pro vytyčení relevantního rámce přezkumu nejen nezbytnosti, ale i navazujícího kroku přiměřenosti v užším slova smyslu je třeba na základě výše uvedeného vyjít z toho, že napadená ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona sama o sobě žádné konkrétní a přímo na jednotlivcích státní mocí vynutitelné povinnosti neukládají, ale že představují toliko delegující normy ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny. Až konkrétní opatření vydaná na základě této delegace jsou přímo vymahatelná vůči jednotlivcům.
203. Dalším důležitým východiskem přezkumu je to, že předmětná ustanovení náleží do oboru krizového zákonodárství a řeší časově i věcně omezenou komplexní celospolečensky významnou krizovou situaci. Ačkoliv se i na tyto delegující normy vztahují obecné ústavněprávní požadavky určitosti a předvídatelnosti, jejich striktnost s přihlédnutím k oběma zmíněným východiskům je v zájmu akceschopnosti a flexibility podstatně nižší než v případě zákazových či příkazových norem vydávaných při regulaci běžných záležitostí.
204. Ústavní soud tak při přezkumu nezbytnosti a přiměřenosti v užším slova smyslu napadené úpravy § 2 odst. 2 pandemického zákona nemůže přihlížet ke každému možnému konkrétnímu opatření na jejich podkladě vydanému, ale musí se omezit toliko na posouzení jen a pouze napadených ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona s přihlédnutím k jejich shora nastíněné specifické povaze. Jelikož ústavní pořádek nestanovuje žádné zvláštní požadavky na zákonný rámec omezování základních lidských práv a svobod při zvládání mimořádných situací nepodléhajících režimu ústavního zákona o bezpečnosti, omezuje se z tohoto hlediska přezkum na posouzení záruk ochrany ústavně zaručených základních lidských práv a svobod ve smyslu požadavků čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny v napadené právní úpravě. Tyto záruky jsou dvojí – apriorní, spočívající v povinnosti právní úpravy per se respektovat tyto požadavky in abstracto, a posteriorní, tedy ochrana jednotlivce před případným porušením těchto požadavků in concreto určitým opatřením.
205. První rovina apriorních záruk spočívá v samotném vymezení nejzazšího rámce jednotlivých napadených mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona. S výjimkou jediného [§ 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona] umožňují všechna napadená mimořádná opatření toliko omezení, nikoliv úplné vyloučení výkonu ústavně zaručených základních práv a svobod, do nichž zasahují. Šíře těchto mimořádných opatření přitom není kategoricky větší než např. krizová opatření, která lze vydávat v nouzovém stavu či za stavu ohrožení státu dle § 5 až 7 krizového zákona; obdobně abstraktně jsou formulována mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž vydání ani není vázáno na vyhlášení určitého krizového stavu. Pozoruhodné v této souvislosti je zejména mimořádné opatření dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož uložení za účelem boje s pandemií umožňuje i § 2 odst. 4 pandemického zákona, a které navrhovatelka nenapadá, které je velmi obecné a umožňuje „zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“.
206. K první rovině tak lze konkludovat, že meze konkrétních mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona jsou velmi široké. To je však dáno potřebou reagovat na potřeby situace, kterou z povahy věci nikdy veřejná moc nebude mít plně pod svou kontrolou a která pro ni nebude nikdy zcela předvídatelná. Vyvažuje se zde proti sobě požadavek na dostatečnou akceschopnost orgánů veřejné moci při zvládání pandemie s požadavkem na účinnou ochranu ústavně zaručených základních lidských práv a svobod. Nedostatečné vyhovění prvnímu požadavku může vést k tomu, že vzhledem k určité nečekané turbulenci ve vývoji pandemie (např. novému vědeckému poznatku o šíření koronaviru SARS-CoV-2) náhle nebude veřejná moc mít k dispozici potřebnou dílčí pravomoc vydat mimořádné opatření, které je pro účinnou ochranu veřejného zdraví nutné. Nevyhovující vyvážení vůči druhému požadavku může mít za následek nepotřebné, nadbytečné, a tedy i nepřiměřené zásahy do základních práv a svobod, což může v konečném důsledku znamenat i jejich porušení.
207. Zatímco však v případě chybějící dílčí pravomoci tváří v tvář nové situaci negativní následky tohoto stavu nemusí být vůbec zhojitelné (nákaza zrychlí, dojde k nezvratnému poškození zdraví, či dokonce k úmrtím), negativním důsledkům příliš široce vymezených mimořádných opatření lze zabránit snáze, fungují-li ostatní roviny apriorních záruk v konjunkci se zárukami posteriorními (k tomu viz dále). V tomto konfliktu tak převažuje potřeba zajištění dostatečné akceschopnosti orgánů veřejné moci. Ostatně i ve srovnání s obdobnými výše namátkou uvedenými opatřeními ke zvládání krizových situací napadená mimořádná opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona nelze považovat za a priori příliš neurčitá, abstraktní či nepředvídatelná.
208. Druhou rovinu apriorních záruk představuje účelové omezení pravomoci vydávat napadená opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona. Ustanovení § 2 odst. 1 pandemického zákona omezuje pravomoc vydávat jednotlivá opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona účelem, jímž je „likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku“. Dle § 3 pandemického zákona je možné tato opatření vydat „pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu“. Dle § 3 odst. 2 pandemického zákona se v odůvodnění opatření „zohlední aktuální analýza epidemiologické situace onemocnění COVID-19 a konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob“. Je tedy zřejmé, že konstrukce napadených mimořádných opatření je inherentně limitována, neboť neumožňuje příslušným orgánům výkonné moci nařizování těchto opatření arbitrárně (čemuž by ostatně bránily již shora nastíněné ústavněprávní maximy čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny) či jen v závislosti na politické úvaze, nýbrž činí je závislými na reálné potřebnosti zvládat průběh či hrozby znovuvypuknutí pandemie dle aktuálního vývoje a poznatků odborného posouzení epidemické situace.
209. Třetí rovinu apriorních záruk vytváří podmíněnost trvání napadených mimořádných opatření trváním důvodů k jejich vydání a možnost jejich nařízení jen po předchozím souhlasu vlády (§ 3 odst. 3 a odst. 4 věta druhá pandemického zákona), jakož i periodický přezkum správním orgánem, který příslušné opatření vydal (§ 3 odst. 7 pandemického zákona). I v této rovině se tak zobrazuje navázání pravomoci vydávat napadená mimořádná opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona na výslovně definovaný účel a zohlednění potřeby náležitého respektu k ochraně základních lidských práv a svobod, do nichž se jimi zasahuje, včetně jejich elasticity v případě, že důvod vydání těchto mimořádných opatření zeslábne nebo odpadne.
210. Ačkoliv apriorní záruky jsou ve vztahu k napadeným mimořádným opatřením rozvinuté, samy o sobě by bez dalšího dostatečné z hlediska vyvážení konkurujících si zájmů nebyly. To může být zajištěno až při jejich propojení s posteriorními zárukami. Ty jsou provedeny především právní formou, v níž jsou napadená mimořádná opatření vydávána, jíž je opatření obecné povahy (§ 3 odst. 6 pandemického zákona). Tato forma staví ochranu ústavně zaručených základních lidských práv a svobod, do nichž je napadenými mimořádnými opatřeními zasahováno, pod ochranu moci soudní, neboť opatření obecné povahy může být přezkoumáno ve správním soudnictví v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle dílu 7 části třetí soudního řádu správního; subsidiárně pak ochranu samozřejmě může poskytnout i Ústavní soud. Uvedené apriorní záruky tvoří rovněž i referenční rámec tohoto přezkumu, a tedy příslušné orgány moci výkonné jsou nuceny je dodržovat pod sankcí zrušení při následném soudním přezkumu.
211. Argument navrhovatelky, že napadená úprava § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona vytváří prostor pro aplikační libovůli správních orgánů, což se projevilo i v kritice stran opakovaného rušení mimořádných opatření správními soudy vznesené na vrub Ministerstva zdravotnictví, vyvrací tedy sám sebe. Dokládá totiž, že ochrana základních práv a svobod při aplikaci napadené úpravy je pod účinnou ochranou soudnictví v souladu s čl. 90 Ústavy a specificky čl. 36 odst. 2 Listiny a že případné excesy při této aplikaci podléhají přezkumu správního soudnictví. To, jak sama navrhovatelka demonstruje na konkrétních soudních rozhodnutích, tento přezkum reálně provádí a kvalitu opatření vydávaných na základě § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona bere s vážností, kterou naplnění ústavních požadavků na kontrolu omezení základních práv a svobod mocí výkonnou, prováděnou mocí soudní, vyžaduje.
212. Z téhož důvodu je tedy vyvráceno i navrhovatelčino tvrzení, že absencí mezí omezení základních práv a svobod napadenou úpravou není respektován systém brzd a protivah, neboť byť z legitimního důvodu vyšší akceschopnosti a reaktivity veřejné moci (viz výše) moc výkonná získává napadenou právní úpravou účelově vázané pravomoci ke zvládání pandemie v šíři, v jaké za běžných podmínek náleží moci zákonodárné, moc soudní přezkumem mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona tento přenos vyvažuje a v případě potřeby i brzdí.
213. Ústavní soud tak konstatuje, že v testu proporcionality napadená úprava § 2 odst. 2 pandemického zákona obstojí.
214. K dalším argumentům navrhovatelky tak lze již jen ve stručnosti uvést následující:
215. Tvrzení navrhovatelky, že omezení časové působnosti pandemického zákona do 28. 2. 2022 podlamuje jeho účel a zcela vyprazdňuje jeho obsah, je předně z hlediska logiky nevalidní. Skutečnost, že po určité době skončí účinnost zákona, nijak nevyprazdňuje jeho obsah ani nepodlamuje jeho účel v době, kdy účinný byl. Žádný právní předpis ostatně (s výjimkou ústavních norem upravujících podstatné náležitosti demokratického právního státu) není a nemůže být přijímán s ambicí, že bude účinný věčně, neboť to by odporovalo požadavkům společenského vývoje. Kromě toho toto tvrzení i postrádá ústavněprávní rozměr. Způsob, jakým zákonodárce bude řešit vývoj situace po 28. 2. 2022, nelze předjímat a primárně jde o otázku ryze politickou, do níž v takto abstraktní rovině Ústavní soud není oprávněn zasahovat. Nic ostatně nevylučuje ani hypotetické prodloužení časové působnosti pandemického zákona, či naopak jeho předčasné zrušení, nazná-li Parlament, že takový postup bude nutný.
216. Rovněž se nelze ztotožnit s tezí, že by protiústavnost napadených ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona mohla zakládat absence výslovné úpravy požadavku na přiměřenost zásahu do základních lidských práv a svobod, včetně komponenty jeho nezbytnosti. Výslovná absence tohoto požadavku v zákoně totiž neznamená, že by tento požadavek, který je obecným požadavkem jakéhokoliv výkonu veřejné moci mající své zakotvení již na úrovni ústavního pořádku (zejména čl. 4 Listiny), aplikace pandemického zákona splňovat nemusela.
217. Konečně ani polemika navrhovatelky a vlády o korektnosti či nekorektnosti argumentace jednotlivými rozhodnutími o mimořádných opatřeních ve správním soudnictví není pro posouzení nynější věci relevantní. Tato polemika se totiž podstatným způsobem odchyluje od předmětu řízení před Ústavním soudem, pro jehož rozhodnutí ostatně není ani rozhodující, neboť úkolem Ústavního soudu v tomto řízení není rozhodnout, zda a který účastník či vedlejší účastník řízení argumentuje korektně, či naopak zavádějícím způsobem, přičemž základní teze navrhovatelky – že neurčitá úprava pandemického zákona se projevuje opakovaným rušením opatření, která byla dle něj vydána, ve správním soudnictví – i reakce vlády – že důvody rušení nesouvisí s legislativní kvalitou pandemického zákona – jsou dostatečně zřejmé. Rozbor jednotlivých soudních rozhodnutí tak k dosažení účelu tohoto řízení před Ústavním soudem nepřispívá.
VII. K výším pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona
218. Navrhovatelka rovněž rozšířila svůj návrh o posouzení souladnosti vybraných horních hranic pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona s ústavním pořádkem, představující rovněž zcela samostatný problém.
219. Ačkoliv navrhovatelka napadla výslovně toliko částky reprezentující horní hranice pokut za některé přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona, tyto částky nemají samostatnou normativní existenci. Jde jen o vyjádření jednoho dílčího (kvantifikačního) elementu sankce coby stavebního prvku právní normy, který zcela pozbývá smyslu bez návaznosti na ostatní dílčí elementy a bez nějž současně ztrácí své ratio i celá sankce příslušné právní normy jako celek. Napadené částky tak nepředstavují samostatná ustanovení zákona, tedy nejsou „jednotlivým ustanovením“ ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/94ze dne 11. 4. 1995 (N 19/3 SbNU 113; 80/1995 Sb.)]. Ústavní soud proto musel považovat za napadená celá ustanovení zakotvující jednotlivé sankce v § 10 odst. 2 a 3 pandemického zákona a v § 11 odst. 2 a 3 pandemického zákona zakotvující jednotlivé napadené přestupky z důvodů tkvících dle navrhovatelky v protiústavnosti sankcí za ně, což odpovídá i vlastní navrhovatelčině argumentaci. Za součást těchto jednotlivých ustanovení naopak nepovažoval Ústavní soud další stavební prvky příslušných právních norem (hypotézu a dispozici, resp. skutkovou podstatu), neboť ty by si zachovaly svou samostatnou normativní existenci i při absenci úpravy sankce přímo v pandemickém zákoně, neboť § 46 odst. 1 přestupkového zákona obsahuje jako lex generalis (viz níže) pro takové případy subsidiární úpravu výše pokuty jako správní sankce za přestupek. Napadená ustanovení § 10 a 11 pandemického zákona tak zní (pozn. napadená ustanovení jsou zvýrazněna Ústavním soudem):
§ 10
(1) Přestupku se dopustí právnická nebo podnikající fyzická osoba, pokud nedodrží mimořádné opatření podle § 2.
(2) Za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu až do a) 3 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. a), b), e), i), pokud k nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) došlo při poskytování zdravotních nebo sociálních služeb, nebo k), b) 1 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. d), c) 500 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. c), f), g) nebo m), d) 100 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) v jiných případech než uvedených v písmenu a), nebo e) 50 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. h) nebo j).
(3) Je-li přestupek podle odstavce 2 písm. a) spáchán opakovaně po nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, uloží se pokuta do 4 000 000 Kč.
(4) Je-li přestupek podle odstavce 2 spáchán jednáním zaměstnance právnické nebo podnikající fyzické osoby na základě pokynu této právnické nebo podnikající fyzické osoby i přesto, že zaměstnanec nejdříve odmítl podle pokynu této právnické nebo podnikající fyzické osoby jednat, lze maximální možnou výši pokuty podle odstavce 2 zvýšit o čtvrtinu.
§ 11
(1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že nedodrží mimořádné opatření podle § 2.
(2) Za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu až do a) 1 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. a), b), e), i), pokud k nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) došlo při poskytování zdravotních nebo sociálních služeb, nebo k), b) 500 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. d), c) 100 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. c), f) nebo g), d) 50 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. h), j), l) nebo m), nebo e) 30 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) v jiných případech než uvedených v písmenu a).
(3) Je-li přestupek podle odstavce 2 písm. a) spáchán opakovaně po nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, uloží se pokuta do 2 000 000 Kč.
(4) Fyzická osoba se zprostí odpovědnosti ze spáchání přestupku, pokud jej spáchala na základě pokynu svého zaměstnavatele.
VII./1. Obecná východiska
220. Ústavní soud již v minulosti mnohokráte vyjádřil svůj rezervovaný postoj k přezkumu horních hranic pokut za správní delikty, neboť tyto jsou v zásadě otázkou sankční politiky, která jako součást politiky jako takové náleží politickým subjektům, mezi něž Ústavní soud nepatří [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/09ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.)]. Ústavní soud v takových případech aplikuje tzv. test vyloučení extrémní disproporcionality (viz výše bod 193), a tedy protiústavnost určité právní sankce, resp. jejího dílčího aspektu, jako je např. horní hranice její sazby, tak může nastat v zásadě toliko tehdy, má-li likvidační či rdousící efekt [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 37/11ze dne 30. 7. 2013 (N 136/70 SbNU 263; 299/2013 Sb.)]. Takovéto efekty lze dle Ústavního soudu spojovat zejména s pevným stanovením dolní hranice pokuty neumožňujícím přihlédnout ke konkrétním okolnostem, zejména majetkovým poměrům pachatele [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/03ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.)].
221. Orgány veřejné správy mají přitom za účelem šetření práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny při ukládání správních sankcí majetkové povahy povinnost vedle závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání zohlednit i majetkové poměry pachatele [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/12ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)], čemuž v případě přestupků odpovídá i § 37 písm. g) přestupkového zákona, který se použije jako obecná úprava přestupků, vymezující tento zákonný pojem [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 30/16ze dne 7. 4. 2020 (254/2020 Sb.), bod 265, či nález ze dne 16. 5. 2018sp. zn. Pl. ÚS 15/16(N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 36] a další podmínky odpovědnosti za přestupky a jejich právních následků.
VII./2. Vlastní posouzení horních hranic pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona
222. Vztáhne-li Ústavní soud tato obecná východiska na napadenou úpravu § 10 a 11 pandemického zákona, tato úprava jim v obecné rovině vyhovuje. To ostatně nezpochybňuje ani sama navrhovatelka, která jejich protiústavnost dovozuje toliko na základě údajné přílišné přísnosti horních hranic vybraných pokut a údajného nerespektování specifik současné pandemie napadenou právní úpravou.
223. Jak vyplývá ze shora uvedeného, výše horní hranice pokuty eo ipso vadu protiústavnosti napadené právní úpravy zpravidla zakládat nemůže. Napadené horní hranice pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona patří sice k relativně vyšším horním hranicím pokut za přestupky obsažené v právním řádu České republiky, avšak, jak ostatně dokumentuje i vyjádření vlády, nejde o horní hranice zcela ojedinělé a nejsou ani exorbitantně (např. o několik řádů) vyšší než běžně se vyskytující horní hranice přestupků. Jelikož právní regulace chráněná napadenou úpravou dle § 10 a 11 pandemického zákona dopadá na velmi široký okruh adresátů, do nějž v obou kategoriích (podnikající fyzické osoby a právnické osoby dle § 10 pandemického zákona na jedné a fyzické osoby „nepodnikající“ dle § 11 pandemického zákona na druhé straně) spadají subjekty s velmi odlišnými ekonomickými a dalšími poměry relevantními pro dostatečné vyvažování prevence a represe, nejsou napadené výše horních hranic sazby pokut ani zjevně bezúčelné. Samy o sobě tak nevybočují z ústavně chráněného prostoru politického rozhodování o sankční politice státu.
224. Protiústavnost napadené právní úpravy by tak mohla být dovozena jedině tehdy, kdyby napadené horní hranice sazeb pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona byly aplikovány „automaticky“, znemožňovaly by individuální posouzení věci či by jiným způsobem napadená právní úprava bezdůvodně upřednostňovala ukládání pokut při horních hranicích trestních sazeb. Tak tomu však v nynějším případě není. Napadená úprava umožňuje uložení pokuty v celé velikosti polouzavřeného intervalu sazby, z nějž horní hranice představuje pouze jednu mez intervalu, a ačkoliv neobsahuje žádná kritéria pro určení konkrétní výměry v jednotlivém případě, neznamená to, že by v tomto ohledu byla volba výměry ponechána na libovůli správního orgánu.
225. Vzhledem k obsahu a zdůvodnění navrhovatelčiných výhrad vůči výši vybraných horních hranic pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona Ústavní soud totiž konstatuje, že její argumentace původně prakticky ignorovala skutečnost, že právní úprava přestupků dle pandemického zákona není výlučná, nýbrž že ve všech otázkách, které nejsou v pandemickém zákoně upraveny jinak, se uplatní regulace obecné hmotněprávní části přestupkového práva, představovaná přestupkovým zákonem. Přestupkový zákon obsahuje komplexní směrnici pro ukládání správních sankcí včetně všech kritérií, od jejichž absence v pandemickém zákoně navrhovatelka odvozuje protiústavnost napadených výší horních hranic pokut (zejména zohlednění majetkových poměrů, úměrnost ukládané sankce závažnosti činu, první spáchání či přestupkovou recidivu atd.; srov. díl 1 hlavy VII části druhé přestupkového zákona).
226. Polemizuje-li navrhovatelka v replice k vyjádření vlády k jejímu rozšíření návrhu s dostatečností této obecné úpravy a dožaduje-li se ještě specifických kritérií vyvolaných zvláštní povahou současné situace, pak Ústavní soud v prvé řadě nemůže přehlédnout, že uznání existence provázanosti přestupků dle pandemického zákona s obecnou úpravou ukládání sankcí dle přestupkového zákona navrhovatelka činí právě až v této replice. Původně byla její argumentace založena na tom, že pandemický zákon neobsahuje vůbec žádná kritéria pro ukládání správních sankcí za přestupky v něm obsažené. To vrhá stín pochybnosti o integritě a autentičnosti této námitky tak, jak ji navrhovatelka vyložila v předmětné replice. Ani s jádrem této námitky se Ústavní soud ztotožnit nemohl.
227. Shora odkazovaná obecná úprava ukládání sankcí za přestupky dle přestupkového zákona je komplexní, představuje vyjádření několikasetletého vývoje kritérií pro ukládání sankcí v oblasti veřejného práva a umožňuje zohlednění všech relevantních aspektů jednotlivého případu včetně každého specifika, které může být vyvoláno zvláštní situací současné pandemie. Všechna kritéria pro ukládání správních trestů za přestupky jsou totiž upravena demonstrativně (srov. slovo „zejména“ v § 36, 37, 38, 39 a 40 přestupkového zákona). I když tak není vůbec zřejmé, jaká přesně zvláštní kritéria by si navrhovatelka přála při ukládání správních trestů za přestupky, jejichž horní hranice napadá, je naopak zcela zřejmé, že jejich zohlednění současná úprava umožňuje. Případný „drakonický“ přístup správních orgánů při postihování přestupků dle pandemického zákona, jehož se navrhovatelka tolik obává soudě dle četnosti tohoto adjektiva v jejích procesních vyjádřeních, tak není nezbytným důsledkem nevhodné (natož protiústavní) napadené úpravy sankcí za přestupky v pandemickém zákoně. Její zrušení tak není důvodné a eventuální excesy v jednotlivých případech jsou efektivně řešitelné v systému opravných prostředků dle správního řádu, přezkumem uložené sankce ve správním soudnictví (včetně možnosti upustit od uložení správního trestu a moderačního oprávnění soudu ve vztahu k již uložené pokutě v nepřiměřené výši dle § 78 odst. 2 soudního řádu správního) a v posledku i v řízení o individuální ústavní stížnosti před Ústavním soudem.
228. Za poněkud zarážející považuje Ústavní soud námitku absence úpravy moderace výše pokuty, neboť, jak uvádí i sama navrhovatelka, žádné z napadených ustanovení o pokutách za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona neobsahuje dolní hranici výše pokuty. Správní orgán je tak omezen toliko co do přísnosti, nikoliv však již co do mírnosti ukládané pokuty, kterou tedy může uložit již přímo napoprvé tak mírnou, jak uzná v rámci svého správního uvážení v mezích zákonných kritérií vztažených na konkrétní skutkové okolnosti za vhodné, aniž by mu v tom zabraňovala nepodkročitelná spodní hranice sazby pokuty. Při takové právní úpravě je absence moderačního oprávnění nejen logická, ale naopak jeho zavedení by představovalo nonsens, neboť by prvostupňový správní orgán již neměl co moderovat.