149. Mají-li mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona i dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví za následek omezení vlastnického práva, nelze toto omezení samo o sobě (tj. to, že vlastník nemohl po nějakou dobu vykonávat právní panství nad věcí tak, jak by si přál) považovat za škodu vzniklou v přímé souvislosti s těmito opatřeními, k tomu totiž nadto musí reálně vlastníkovi i vzniknout škoda, např. poškozením věci orgány veřejné moci při provádění tohoto mimořádného opatření, zanedbáním údržby, v níž vlastníkovi takové mimořádné opatření brání, atd.
150. Dovolává-li se navrhovatelka toho, že v případě věcí určených k podnikání jde o zjevné omezení vlastnického práva, je-li podnikatelská činnost omezena, neboť tyto věci slouží k využití zákazníky oprávněného držitele při výkonu jeho podnikatelské činnosti, pak navrhovatelce uniká podstata ochrany vlastnického práva dle čl. 11 Listiny a jeho vztah k právu podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ochranu vlastnického práva nelze v demokratickém právním státě rozlišovat a odstupňovat podle různých druhů či účelů vlastnictví, jak bylo typické pro ústavní úpravu platnou do 22. 4. 1990 (srov. čl. 7 odst. 1 a 2 Ústavy Československé federativní republiky, ve znění ústavního zákona č. 100/1990 Sb.), a ochrana vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny se musí vždy omezovat toliko na posouzení restrikcí abstraktních kategorií složek vlastnického práva (ius possidendi, ius utendi et fruendi, ius disponendi, ius abutendi), nikoliv na jejich konkrétní dopady v jednotlivých případech, neboť tím by byly porušeny požadavky rovnosti (např. by tím bylo připuštěno, aby jako relevantní faktor při rozhodování ve prospěch vyvlastnění byla brána skutečnost, že konkrétní vlastník má ve svém majetku vícero nemovitostí, že danou konkrétní nemovitost používá pouze příležitostně k rekreaci, že její hodnota je ve vztahu k jeho celkovému majetku zanedbatelná atd.).
151. Nelze rovněž připustit, že ochrana vlastnického práva k věcem užívaným k podnikání se aktivuje jenom tím, že podnikání je určitým způsobem omezeno. Obecná regulace dopadající na určitý způsob nakládání s věcí se nevymyká režimu čl. 11 odst. 3 Listiny a v dobách klidu připouští za určitých okolností ústavní pořádek omezení, které je objektivně ve vztahu k účelu dané věci velmi silné, přesto ve veřejném zájmu nezbytné. Příkladem může být i vládou poukazované omezení vlastnického práva ke střelné zbrani v režimu zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, který vlastníky střelných zbraní značně limituje v tom, jak mohou s těmito věcmi nakládat (např. že střílet z nich mohou zpravidla jen na střelnici, nesmí je zásadně nosit viditelně atd.). I takové omezení by v navrhovatelčině logice v zásadě excesivně omezovalo samotnou podstatu vlastnického práva ke střelné zbrani, neboť u takové věci, jejímž účelem je střelba, v podstatě zakazuje střelbu jinde než na střelnici, a tedy i takové omezení by mělo zakládat právo na náhradu dle čl. 11 odst. 4 Listiny, což je nonsens.
152. Právo podnikat přitom není jediným ústavně zaručeným základním právem, které je pravidelně vázáno na vlastnictví nebo jiný právní vztah k věci. Naopak, drtivá většina ústavně zaručených základních práv a svobod je v moderní společnosti navázána na užívání určitých věcí (dopravní prostředky u svobody pohybu, nemovitosti u nedotknutelnosti obydlí, výpočetní technika u svobody projevu, práva na informace nebo u listovního tajemství, kultovní předměty u práva na svobodný projev náboženství atd.). Ze zásahu do vlastnického práva tak nelze „automaticky“ vyvozovat i zásah do těchto dalších ústavně zaručených základních práv nebo svobod jenom proto, že daná věc byla určena k užívání při jejich realizaci.
153. V nynější věci by tak při převzetí navrhovatelčiny argumentace ad absurdum z důvodu rovnosti ochrany vlastnického práva muselo stejné porušení vlastnického práva být konstatováno i ve vztahu k „nepodnikatelským“ věcem, např. běžnému vybavení domácnosti z toho důvodu, že omezení svobody pohybu a pobytu bránilo jeho vlastníkům v přijímání návštěv a k užívání věcí k hoštění návštěv určených, nebo sportovního vybavení tělovýchovného spolku, který ze stejného důvodu nemohl provozovat svoji činnost, atd. Jelikož si lze představit napojení prakticky jakékoliv věci na některé ústavně zaručené základní lidské právo či svobodu, připuštěním této argumentace by veřejná moc v podstatě pozbyla jakoukoliv možnost regulovat aktivity jednotlivců za účelem prevence šíření pandemie.
154. Ústavní soud tedy shrnuje, že na náhradu škody dle § 9 pandemického zákona se čl. 11 odst. 4 Listiny nevztahuje, a tedy nelze na ni klást požadavky z něj plynoucí. Náhrada škody dle § 9 pandemického zákona není náhradou za omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny.
B) K čl. 36 odst. 3 Listiny
155. Ústavní soud k této otázce předně konstatuje, že navrhovatelka svou argumentací v podstatě směšuje odpovědnost státu za újmu vzniklou nezákonným výkonem veřejné moci (reprezentovanou typicky odpovědností státu za nezákonné rozhodnutí nebo za nesprávný úřední postup), odpovědnost státu za negativní důsledky spojené s pandemií a odpovědnost státu za újmu vzniklou v souvislosti s opatřeními ke zvládání této pandemie. Jde však o tři rozdílné záležitosti, z nichž první představuje ústavně zakotvený institut a je s ní spojeno ústavně zaručené veřejné subjektivní právo dle čl. 36 odst. 3 Listiny, zatímco druhá a třetí nemají žádné výslovné zakotvení de constitutione lata, a tedy se jejich ústavněprávní rozměr omezuje toliko obecně na garance, které poskytuje stát jednotlivcům pod svou mocí, vyplývající zejména z čl. 1 Listiny (viz dále bod 159).
156. V prvé řadě tak nelze odhlédnout od toho, že stát tíží pozitivní závazek k ochraně zdraví a života jednotlivců nacházejících se v jeho moci, jejž v souvislosti s vypuknutím pandemie vyvolaly specifické povinnosti k ochraně zdraví a života nakažených, jakož i k ochraně dosud nenakažených a k zabránění dalšího šíření pandemie (čl. 1 ústavního zákona o bezpečnosti, srov. usnesení Evropského soudu pro lidská práva ve věci Le Mailloux proti Francii ze dne 5. 11. 2020, stížnost č. 18108/20, bod 9 – dostupné z webových stránek https:/hudoc.echr.coe.int – pozn. Ústavního soudu). Těchto povinností se stát zbavit nemohl a jejich splnění nebylo myslitelné bez více či méně citelných zásahů do základních práv jednotlivců včetně svobody pohybu, práva shromažďovacího, práva podnikat atd. Jejich omezení tak bylo nutným důsledkem plnění pozitivních závazků státu vůči jednotlivcům vyplývajících ze zajištění práva na život a na ochranu zdraví, šlo tedy o řádný výkon veřejné moci.
157. Tím se povaha těchto zásahů podstatně odlišuje od případů, v nichž stát nese odpovědnost za újmu způsobenou nezákonným postupem nositelů veřejné moci, jehož výskyt je sice přirozeným, ale nežádoucím důsledkem lidské omylnosti, neboť tam jde o odpovědnost za protiprávní jednání (contra legem) a o nechtěný výsledek selhání jednotlivce vykonávajícího veřejnou moc, jemuž stát usiluje předcházet a je povinen kompenzovat jeho negativní dopady ve sféře konkrétních jednotlivců. Tuto odlišnost reflektuje právě i odlišnost ústavněprávní odpovědnosti státu. Zatímco v případě nezákonného výkonu veřejné moci je stát dle čl. 36 odst. 3 Listiny povinen škodu nahradit a této odpovědnosti se nemůže zprostit ani s poukazem na mimořádné okolnosti, veřejné subjektivní právo na náhradu škody či jiné újmy vzniklé v souvislosti s postupem secundum et intra constitutionem ac legem při ochraně života, zdraví či jiných ústavně chráněných hodnot při mimořádných událostech či déletrvajících krizových stavech ústavní pořádek výslovně nezaručuje, jakkoliv to neznamená, že by zákonodárce měl v tomto ohledu zcela volný prostor pro uvážení – viz k tomu dále bod 159.
158. Na tom nic nemůže de constitutione lata změnit ani navrhovatelkou proponovaná konstrukce tohoto veřejného subjektivního práva spojením ústavního zákona o bezpečnosti a § 36 krizového zákona. Sám ústavní zákon o bezpečnosti žádné právo na kompenzaci újmy způsobené v přímé souvislosti s mimořádnými opatřeními uplatněnými veřejnou mocí při zvládání krizových událostí či déletrvajících krizových stavů nezakotvuje a toto vyplývá toliko z krizového zákona, tedy je zaručeno toliko zákonem, nikoliv Ústavou.
159. Z toho plyne, že je zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem a zejména jak velkoryse takové právo na kompenzaci upraví. Ústavní soud se však ztotožňuje s navrhovatelkou v tom, že zákonodárce nemá v tomto ohledu neomezenou diskreci, neboť je stále vázán ústavní povinností šetřit podstatu a smysl základních práv dle čl. 4 odst. 4 Listiny, principem rovnosti při jejich omezování dle čl. 4 odst. 3 Listiny, zákazem zneužití omezení základních práv dle čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i principy demokratického právního státu a rovnosti před zákonem dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy. Právě jen tyto faktory omezující zákonodárcovu volnou úvahu jsou však současně i referenčními kritérii souladu konkrétního zákonného řešení s ústavním pořádkem. Zákonodárce tak např. nesmí zcela rezignovat na náhradu tzv. zvláštní oběti, již konkrétní jednotlivec musel snést v zásadě na principu náhody ve prospěch veřejného zájmu, který v daném případě převažuje nad ochranou jeho vlastnického práva, aniž by však takový důsledek byl spojen s dodržováním povinností majících plošný charakter. V tomto případě má však zákonodárce širší prostor pro volbu vhodného nastavení respektujícího jak oprávněné požadavky poškozeného nesoucího tíhu zvláštní oběti, tak hospodářské reality, aktuálních možností státu a dalších hospodářských potřeb v době probíhající krize či zotavování z ní. Rozsah diskrece zákonodárce je zde tedy větší než např. v případě náhrady za vyvlastnění či za nucené omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny, které jsou v ústavním pořádku zakotveny výslovně.
160. Vzhledem k tomu se nelze ztotožnit s navrhovatelkou ani v tom, že by ústavní zákon o bezpečnosti zákonodárci bránil v tom, aby přijal pro řešení odpovědnosti za škodu v souvislosti s mimořádnými opatřeními pro zvládání pandemie zvláštní zákon. Jelikož ústavní zákon o bezpečnosti ani jiná součást ústavního pořádku nestanoví povinnost náhrady škody způsobené mimořádným opatřením provedeným secundum et intra constitutionem ac legem, uplatní se obecné pravidlo řešení konfliktu právních norem (resp. právních předpisů) lex specialis derogat legi generali, který ve své rozhodovací činnosti Ústavní soud již mnohokráte připustil [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/97ze dne 8. 10. 1997 (N 123/9 SbNU 125; 350/1997 Sb.), usnesenísp. zn. III. ÚS 331/98ze dne 7. 1. 1999 (U 1/13 SbNU 369), nálezsp. zn. IV. ÚS 202/99ze dne 9. 9. 1999 (N 121/15 SbNU 157) aj.]. O tom, že pandemický zákon byl přijímán právě jako speciální právní předpis vůči dosavadním právním předpisům upravujícím krizové stavy, není pochyb, ostatně i sama navrhovatelka stavěla svou námitku na tom, že k úpravě ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s krizovým zákonem nelze přijmout speciální úpravu „prostým“ zákonem, nikoliv na tom, že pandemický zákon nebyl jako lex specialis zamýšlen.
C) K režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona z hlediska čl. 4 odst. 4 Listiny
161. Režim § 9 pandemického zákona zakotvuje, stručně řečeno, právo na náhradu skutečné škody (nikoliv i ušlého zisku, nemajetkové újmy či vydání bezdůvodného obohacení), která vznikla jednotlivci v přímém důsledku některého z mimořádných opatření určených ke zmírnění pandemie, jestliže poškozený prokáže, že jejímu vzniku nebylo možno zabránit, přičemž náhrada se krátí o plnění poskytnutá z veřejných prostředků ke zmírnění dopadů pandemie ve sféře poškozeného.
162. Tato právní konstrukce podstatu vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny nedestruuje. Nelze než s navrhovatelkou souhlasit v tom, že i v obdobích mimořádných stavů a trvajících krizí, třebas i majících podobu vyšší moci, není možno rezignovat na požadavky demokratického právního státu a na ochranu ústavně zaručených základních práv a svobod jednotlivců. K této myšlence se ostatně Ústavní soud přihlásil již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/20. Právě v těchto krizích nabývá naplňování těchto požadavků mimořádné důležitosti, neboť samotné základy demokratického právního státu jsou v nich podrobovány zkoušce. Stejně tak ale není možné zavírat před důsledky těchto krizí oči a posuzovat činnost orgánů veřejné moci izolovaně bez přihlédnutí k mimořádným okolnostem, požadavkům a omezením, které takové krize provázejí. Má-li veřejná moc zajišťovat všechny úlohy, které jí demokratický a právní charakter státu ukládá, nemůže se uzavírat do sebe a být vykonávána ve vzduchoprázdnu bez ohledu na aktuální potřeby reality, v níž existují subjekty, které jej naplňují, jakož i subjekty, kterým slouží.
163. Jelikož, jak bylo uvedeno výše v části V.2.B) tohoto nálezu, ústavně zaručené právo na náhradu škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona neexistuje, a zákonodárce tedy má ve shora nastíněném smyslu široký prostor pro diskreci, jakým způsobem bude řešit ekonomické dopady pandemie, zavedení režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona je nutno v obecné rovině považovat za dostačující vyjádření zákonodárcova respektu k zachování podstaty vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny každého vlastníka, jemuž v důsledku mimořádných opatření dle § 9 odst. 1 pandemického zákona vznikla škoda.
V./3. Ke konkrétní konstrukci odpovědnosti dle § 9 pandemického zákona
164. Ačkoliv v obecné rovině tak koncepce náhrady škody dle § 9 pandemického zákona z ústavněprávního hlediska obstojí, nemusí to ještě znamenat, že obstojí i její konkrétní provedení. Nyní se Ústavní soud proto bude věnovat detailům napadené právní úpravy. Z navrhovatelčiny argumentace a její polemiky s vládou vykrystalizovaly tři dílčí detaily právní úpravy, které se dotýkají ústavněprávní roviny. Jde o limitaci náhrady škody na skutečnou škodu, snížení náhrady o plnění poskytnutá státem na zmírnění dopadů pandemie a přenesení důkazního břemene o skutečnosti, že vzniku škody nebylo možno předejít nebo zabránit, na poškozeného.
A) Limitace náhrady škody na skutečnou škodu
165. Vzhledem k závěrům učiněným výše v části V.2., že veřejné subjektivní právo na náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 2 pandemického zákona neexistuje, by omezení náhrady pouze na skutečnou škodu mohlo představovat ústavněprávní deficit napadené úpravy jedině tehdy, kdyby tím byla popřena samotná podstata vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny.
166. Tak tomu však není a toto omezení náhrady naopak plně koresponduje se zákonodárcem zamýšlenou koncepcí náhrady. Připuštění nároku na náhradu ušlého zisku při absenci úpravy obdobné náhradě za omezení vlastnického práva dle § 35 krizového zákona by totiž otevíralo prostor pro obcházení požadavku, aby škoda spočívala ještě v něčem jiném než v samotném omezení vlastnického práva. Nemožnost užívat vlastnictví k podnikání či jiným výdělečným aktivitám totiž „automaticky“ generuje ušlý zisk, takže z § 9 pandemického zákona by se fakticky stalo ustanovení k sanování ekonomické neaktivity v době trvání mimořádných opatření, k čemuž však toto ustanovení neslouží. K tomu stát zavedl i řadu veřejných podpor právě za účelem zmírnění ekonomických dopadů pandemie (jejichž konkrétní podobu nyní není úkolem Ústavního soudu přezkoumávat), a tedy je zřejmé, že nezůstal lhostejný ani k neblahému stavu ekonomické reality v průběhu pandemie.
167. Ústavní soud souhlasí s vládou v tom, že by ani tak nebylo možno přiznávat náhradu ušlého zisku ve výši, v jaké by jej poškozený byl dosáhl, nebýt mimořádných opatření ani pandemie, ale jen ve výši, v jaké by jej byl dosáhl, nebýt mimořádných opatření, ale stále při existenci pandemie (přičemž by patrně muselo být přihlédnuto i k tomu, o kolik by průběh této pandemie byl horší, nebýt těchto opatření), což by bylo extrémně náročné na dokazování. S navrhovatelkou pak souhlasí v tom, že obtížnost dokazování by neměla znamenat rezignaci na úpravu nároku. Podstatné však je, že zákonodárci ústavní pořádek nediktoval zavedení plné náhrady skutečné škody i ušlého zisku, a tedy řešení, které zákonodárce zvolil, tj. přímý nárok na náhradu toliko skutečné škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením a nezávisle vedle toho veřejné podpory ke zmírnění utlumení ekonomického života, se nachází v ústavněprávně přípustných mezích.
B) Zákonné snížení náhrady škody o státem poskytnutá plnění
168. Jak již bylo uvedeno v bodě 159 tohoto nálezu, je zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem upraví náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními ke zmírnění pandemie, a na tuto náhradu není zásadně právní nárok. Neexistuje přitom nejen veřejné subjektivní právo na určitý způsob náhrady škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 2 pandemického zákona, ale ani veřejné subjektivní právo na zavedení určitého konkrétního programu veřejné podpory za účelem zmírnění ekonomických dopadů pandemie, a rozhodování o těchto programech a jejich podmínkách tak náleží vládě jakožto rozhodnutí politické povahy.
169. Za těchto okolností je z ústavního hlediska na zákonodárci, jakým způsobem nastaví vztahy mezi veřejnými podporami dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona a náhradou škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona. Protiústavní by mohla být pouze taková úprava, která by nijak neumožňovala zohlednit újmu zvláštní oběti, případně která by byla projevem svévole, či dokonce libovůle zákonodárce nebo která by zakládala mezi jednotlivými poškozenými či jejich skupinami bez legitimního důvodu nerovnost. Žádným z těchto deficitů (s výjimkou otázky rovnosti při snižování náhrady škody o poskytnuté návratné finanční výpomoci – viz níže) však § 9 odst. 4 věta druhá pandemického zákona netrpí.
170. Snížení náhrady škody o veřejné podpory poskytnuté státem nelze považovat za svévoli, či dokonce libovůli zákonodárce, neboť celek dosud existujících programů veřejné podpory (např. Antivirus A, Antivirus A Plus, Antivirus B, Covid 2021, Nepokryté náklady, Covid – Nájemné, Kompenzační bonus, Covid – Kultura, Covid – Lázně, 2021, Covid – Veletrhy/kongresy, Covid – Cestovní kanceláře, Agrocovid Potravinářství, Mimořádná finanční pomoc Ministerstva průmyslu a obchodu Covid-19 aj.) má zjevně za účel i paušalizovanou náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 písm. a) a b) pandemického zákona. Snížení náhrady škody o tyto poskytnuté podpory tak sleduje racionální cíl spočívající v zamezení zdvojení náhrady za stejnou škodu, pro které neexistuje legitimní důvod, a naopak jeho připuštění by poškozené bezdůvodně majetkově zvýhodňovalo.
171. Zákonodárcem zvolené a navrhovatelkou napadené řešení pak respektuje i požadavek na náhradu újmy zvláštní oběti, neboť poškozený, který takovou újmu nese, není odkázán toliko na paušalizovanou náhradu škody vtělenou do předmětných veřejných podpor, která konkrétní mimořádné okolnosti jeho případu nezohledňuje, ale náhrady za rozdíl mezi škodou, která mu byla způsobena mimořádnými opatřeními uvedenými v § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona, a veřejnou podporou, která mu byla poskytnuta, se může domáhat dle § 9 pandemického zákona.
172. Napadená úprava snižování náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona neporušuje v obecné rovině ani ústavní požadavek rovnosti. Podmínky pro náhradu škody dle tohoto ustanovení jsou stejné pro všechny subjekty, a tedy je jenom na jejich volbě, jakou strategii zmírnění negativních ekonomických dopadů pandemie a mimořádných opatření k jejímu zvládnutí zvolí z hlediska možné kombinace náhrady škody a veřejných podpor a její limitace představované uvedeným ustanovením. Zavázal-li se tak stát k náhradě škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona, je prizmatem ústavněprávního požadavku rovnosti zásadně nerozhodné, je-li uspokojení tohoto práva realizováno náhradou konkrétní škody, jejíž výši a další podmínky uplatnění svého nároku prokazuje poškozený, nebo paušalizovanou náhradou prováděnou některou z veřejných podpor doplněnou o možnost náhrady újmy zvláštní oběti jdoucí nad rámec paušalizované náhrady škody prvým uvedeným způsobem.
173. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani to, že účel jednotlivých druhů veřejných podpor může být širší než jen náhrada škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona (náhrada jiných negativních ekonomických dopadů pandemie, ekonomický stimul k udržení hospodářské činnosti, pracovních míst, kompenzace fixních nákladů atd.). Požadavek na zavedení těchto veřejných podpor z ústavního pořádku nevyplývá, a tedy při respektování obecného požadavku rovnosti podmínek pro poskytnutí nemusí tyto veřejné podpory být konstruovány ani jako nárokové, čemuž ostatně odpovídá řada jednotlivých druhů dosud realizovaných programů veřejných podpor, které zpravidla jsou limitovány určitou celkovou částkou, která se na principu časové přednosti rozděluje mezi žadatele a po jejímž vyčerpání již není vyplácena později se přihlásivším žadatelům, byť by jinak ostatní podmínky daného programu splňovali, neslučitelností s čerpáním z jiného programu veřejné podpory atd.
174. Snížení náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona je tak třeba vnímat jen jako další projev inherentní limitace podmínek reálného čerpání z některého z tam uvedených programů veřejných podpor, spočívajícího v prioritě uplatnění poskytnutých prostředků na náhradu škody způsobenou v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona. Takováto inherentní limitace je u institutu, na jehož uplatnění nemá jednotlivec ústavně zaručené právo, z hlediska ústavního pořádku zásadně akceptovatelná, neodporuje-li stejným obecným ústavněprávním požadavkům jako náhrada škody za výkon veřejné moci secundum et intra legem ac constitutionem (viz výše bod 159). Tyto požadavky jsou v nynějším případě splněny, neboť, jak již bylo uvedeno, snížení náhrady škody o poskytnuté veřejné podpory se uplatní za stejných podmínek vůči všem poškozeným a sleduje racionální cíl.
175. K opačnému závěru z hlediska naplnění ústavního požadavku rovnosti však Ústavní soud dospěl ohledně snižování náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona o návratné finanční výpomoci. Tento druh veřejné podpory z povahy věci zvyšuje majetek svého příjemce jenom dočasně, neboť tento je povinen jej po určité době vrátit. Škoda způsobená dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona představuje však trvalé snížení majetku poškozeného. Návratná finanční výpomoc tak z hlediska svého účelu neplní funkci reparační ani kompenzační, ale toliko funkci překlenovací. Účel náhrady škody tak ani in abstracto, natož in concreto nemůže naplnit. Škoda způsobená dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona tak v částce, v níž se její náhrada snižuje o poskytnutou návratnou finanční výpomoc, zůstává nenahrazena. Takový závěr je však v rozporu s ochranou vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny.
176. Rozdíl oproti ostatním druhům veřejných podpor uvedených v čl. 9 odst. 4 větě druhé pandemického zákona tkví v tom, že zatímco u těchto jiných druhů veřejných podpor k náhradě škody, tedy k uvedení majetku poškozeného ve stav před vznikem škody, dojde, a jen se liší právní nástroje, jimiž je tohoto stavu dosaženo (individuální náhrada škody dle § 9 odst. 1 pandemického zákona vs. paušalizovaná náhrada škody obsažená v ostatních veřejných podporách dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona), v rozsahu poskytnutých návratných finančních podpor škoda v tomto smyslu nahrazena není, neboť jejich navrácením se majetek poškozeného opět sníží oproti úrovni před vnikem škody.
177. Tento závěr nemůže být zpochybněn ani tím, že ekonomická hodnota návratné finanční výpomoci může spočívat i v něčem jiném než v permanentním rozmnožení majetku subjektu, kterému byla poskytnuta, či ke kompenzaci jeho snížení, např. že z ekonomického hlediska může být taková návratná finanční výpomoc pro daný subjekt i výhodnější či užitečnější už jenom tím, že se mu jí dostává okamžitě v duchu rčení inopi beneficium bis dat, qui dat celeriter, tj. „kdo rychle dává, dvakrát dává“.
178. V prvé řadě není tento předpoklad v napadeném ustanovení naplněn, neboť toto nijak nezohledňuje okamžik poskytnutí podpory. Zákonné snížení náhrady škody se tak vztahuje jak na případy, v nichž byla návratná finanční výpomoc poskytnuta okamžitě, a tedy o určitém zvláštním zvýšeném ekonomickém užitku by bylo možno hovořit, tak na případy, v nichž by byly podmínky příslušného programu koncipovány tak, že k jejímu vyplacení by došlo až v budoucnu s takovým zpožděním, kvůli němuž by již bezprostřední překlenovací funkci ani nemohla plnit.
179. Kromě toho by připuštění takového přístupu umožňovalo zohledňovat při poskytování ochrany vlastnickému právu nikoliv jen obsah vlastnického práva pojímaného abstraktně de iure, ale i relativní kategorie, jako je aktuální ekonomický užitek pro jeho vlastníka, což by bylo v rozporu s čl. 11 odst. 1 větou druhou Listiny, neboť tento přístup by ospravedlňoval poskytování rozdílné ochrany části majetku stejné kvantity a kvality různých vlastníků i podle jiných atributů, než je zákonný obsah vlastnického práva k ní. Šlo by tedy o stejnou situaci, jako kdyby byla rozdílná ochrana poskytována jen podle atributů daných vlastníků (poměr této části majetku k celkovému majetku, způsob nakládání s majetkem) či druhu ekonomické aktivity, do nějž je v jednotlivém případě uvedená část majetku zapojena (např. zda je užit k investici, ke zmírnění ekonomické ztráty, k nekomerčním účelům atd.), což požadavek na rovnost obsahu a ochrany vlastnického práva všech vlastníků nepřipouští.
180. Vzhledem k tomu, že snížení náhrady škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona dle § 9 odst. 4 věty druhé tohoto zákona shledal Ústavní soud rozporným s ochranou vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, přikročil Ústavní soud ke zrušení tohoto ustanovení ve slovech „ , návratných finančních výpomocí“.
181. Za ústavně souladnou pak považuje Ústavní soud i § 9 odst. 2 větu druhou pandemického zákona („Za škodu se nepovažují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků.“). Pojmy škody a nákladů na splnění obecných veřejnoprávních povinností ukládaných jednotlivcům za účelem zmírnění pandemie nelze ztotožňovat, přičemž odkazované ustanovení pandemického zákona se týká druhého z uvedených pojmů. Nárok na náhradu nákladů na vyhovění veřejnoprávní regulaci v ústavním pořádku zakotven není, naopak jde o nutný důsledek normativní regulace. Stejně tak, jako ústavní pořádek nezaručuje právo na náhradu nákladů vynaložených např. na zakoupení povinné výbavy motorového vozidla či uvedení pracoviště do souladu s požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, nezaručuje ani právo na náhradu nákladů potřebných pro dodržení veřejnoprávních požadavků majících za účel zabránit riziku šíření onemocnění COVID-19 nebo toto riziko alespoň umenšit.
C) Důkazní břemeno poškozeného
182. Ustanovení § 9 odst. 4 věty první přenáší na poškozeného důkazní břemeno, že škodě vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona nebylo možno předejít ani zabránit. Jelikož, jak bylo výše mnohokráte zopakováno, na úrovni ústavního pořádku není právo na náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními v souvislosti s pandemií zaručeno, mohla by protiústavnost tohoto ustanovení být založena toliko rozporem s čl. 36 odst. 1 Listiny, případně s čl. 37 odst. 3 Listiny. Tato úprava by tak musela na poškozeného klást nesplnitelné nároky ohledně dokazování, neboť jinak je vyvážení důkazního břemene mezi jednotlivé strany sporu v podstatě otázkou podústavního práva [srov. přiměřeně např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 37/04ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)].
183. Důvod přenosu důkazního břemene na poškozeného lze spatřovat v tom, že pro stát by bylo mimořádně obtížné dokazovat v jednotlivých případech, že poškozený zaviněně neučinil něco, čím mohl rozsah škody snížit, a tedy zabránit vykalkulovaným zneužitím institutu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona. Tento důvod Ústavní soud považuje v obecné rovině za legitimní a dostatečný.
184. Současně je však třeba dodat, že přenos důkazního břemene nesmí vést k nereálným požadavkům na prokázání skutečnosti, že škodě nebylo možno předejít nebo zabránit, kladeným na poškozeného. Ústavně konformní výklad ustanovení § 9 odst. 4 věty první pandemického zákona tak vyžaduje, aby obecné soudy přistupovaly k tomuto ustanovení se zřetelem k účelu přenosu důkazního břemene, tedy zabránění zneužití, nikoliv jako k prostředku k účelovému znemožnění či zkomplikování přiznání nároku na náhradu. Opačný postup by ukládal poškozenému nesplnitelnou povinnost, což by bylo v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
185. Tyto požadavky na důkazní aktivitu poškozeného se tak musejí zaměřovat především na prokazování pozitivních opatření, která poškozený vynaložil za účelem prevence nebo zmírnění škody, a nesmí spočívat v prokazování neexistence všech dalších hypotetických možností, jakých mohl teoreticky poškozený využít. Bude však úlohou obecných soudů tyto požadavky střízlivě posoudit v každém jednotlivém případě s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem.
VI. K mimořádným opatřením dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona
186. Rozšířením svého návrhu navrhovatelka učinila předmětem přezkumu dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy rovněž i mimořádná opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona, představující ve vztahu k náhradě škody oddělenou ucelenou problematiku, jíž se proto Ústavní soud zabýval rovněž samostatně. Ustanovení § 2 pandemického zákona zní (pozn. napadená ustanovení jsou zvýrazněna Ústavním soudem):
(1) Ministerstvo zdravotnictví (dále jen „ministerstvo“), krajská hygienická stanice nebo Hygienická stanice hlavního města Prahy (dále jen „krajská hygienická stanice“) může za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření, kterým přikáže určitou činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo poskytování takových služeb. Ministerstvo může nařídit mimořádné opatření podle věty první s celostátní působností nebo s působností na území několika krajů. Krajská hygienická stanice může mimořádné opatření nařídit na území svého správního obvodu.
(2) Mimořádným opatřením podle odstavce 1 je a) omezení veřejné dopravy nebo stanovení podmínek jejího provozování, b) omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich provoz, c) omezení provozování holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování kosmetických, masérských, regeneračních nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže, nebo stanovení podmínek jejich provozování nebo poskytování, d) omezení provozování přírodního nebo umělého koupaliště nebo sauny nebo stanovení podmínek pro jejich provoz, e) zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě zákona, a shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím, f) omezení výuky nebo jiného provozu vysoké školy nebo stanovení podmínek pro výuku nebo jiný provoz vysoké školy, g) příkaz poskytovatelům zdravotních služeb vyčlenit věcné, technické nebo personální kapacity ve zdravotnických zařízeních, h) zákaz nebo omezení nebo stanovení podmínek návštěv ve zdravotnických zařízeních, zařízeních sociálních služeb nebo ve věznicích, i) příkaz používat ochranné, mycí, čisticí nebo dezinfekční prostředky a další protiepidemická opatření, j) příkaz poskytovatelům zdravotních služeb nebo poskytovatelům sociálních služeb v týdenním stacionáři, domově pro osoby se zdravotním postižením, domově pro seniory nebo domově se zvláštním režimem poskytnout ministerstvu nebo krajské hygienické stanici informace z jejich činnosti za účelem nastavení protiepidemických opatření, k) omezení provozu dotčených prvků kritické infrastruktury a stanovení pravidel pro zajištění jejich provozu, l) přemístění osob ve výkonu vazby nebo ve výkonu trestu odnětí svobody do jiné věznice nebo vyloučení volného pohybu těchto osob mimo věznici, m) příkaz testovat zaměstnance a jiné pracovníky na přítomnost onemocnění COVID-19.
(3) Osoby, na něž se mimořádné opatření vztahuje, jsou povinny se jím řídit.
(4) Mimořádné opatření a) podle § 2, nebo b) podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku a které má celostátní působnost, může být nařízeno pouze v době stavu pandemické pohotovosti. Skončením stavu pandemické pohotovosti mimořádná opatření podle věty první pozbývají platnosti.
187. Ústavní konformitu napadených ustanovení je třeba nazírat v souladu s námitkami, které navrhovatelka proti nim uplatnila, z pohledu dostatečné určitosti zákazových a příkazových norem, pravomoci zákonodárné moci delegovat určení jejich obsahu na orgán moci výkonné a proporcionality zásahu do ústavně zaručených základních práv těmito normami v zájmu ochrany veřejného zdraví.
VI./1. Obecná východiska
A) K určitosti zákazové a příkazové právní normy
188. Dle dřívější judikatury Ústavního soudu je neurčitost v jisté míře nezbytnou vlastností každé právní normy a teprve neurčitost vylučující možnost seznámit se s jejím normativním obsahem i při využití běžně uznávaných výkladových metod je v rozporu s ústavněprávním požadavkem na určitost právní normy [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 28/12ze dne 23. 4. 2013 (N 63/69 SbNU 187; 176/2013 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 28/09ze dne 2. 11. 2010 (N 215/59 SbNU 123; 368/2010 Sb.), nálezsp. zn. Pl. ÚS 44/03ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 23/02ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.)]. Tento požadavek tak podmiňuje vynutitelnost právní normy tím, že její formulace musí umožňovat jejímu adresátovi, aby jí přizpůsobil své chování, a to případně i tehdy, je-li to možné jen s využitím odborné rady [nálezsp. zn. Pl. ÚS 29/11ze dne 21. 2. 2012 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.)]. Je-li text právního předpisu z hlediska požadavku na určitost problematický, nezakládá to jeho protiústavnost per se, nýbrž je povinností orgánů veřejné moci včetně Ústavního soudu samotného pokusit se primárně o jeho ústavně souladný výklad [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 54/05ze dne 22. 1. 2008 (N 16/48 SbNU 167; 265/2008 Sb.)].
189. Ústavní soud rovněž za porušení požadavku určitosti právní normy nepovažuje, pokud zákon stanovuje jen určité obecné podmínky, které jsou dále upřesněny prováděcím či stavovským předpisem (srov. např. nálezsp. zn. II. ÚS 2988/19ze dne 26. 4. 2021), případně je-li třeba obsah určitého pojmu použitého v jedné právní normě převzít z jiné právní normy, která jej definuje, byť by se nacházela v jiném právním předpisu [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 47/06ze dne 2. 6. 2009 (N 127/53 SbNU 597; 250/2009 Sb.)].
B) K delegaci vymezení obsahu zákazu či příkazu na akt moci veřejné