60. Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy se zahajuje na písemný návrh navrhovatele nebo z moci úřední. Návrh lze podat proti všem úkonům i opomenutím zadavatele, které nejsou v souladu se ZZVZ a v jejichž důsledku vznikla nebo hrozí újma na právech navrhovatele (§ 249-250 ZZVZ). Nedodrží-li zadavatel pravidla stanovená pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postup podle části šesté ZZVZ, čímž ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu a současně dosud nedošlo k uzavření smlouvy, ÚOHS podle § 263 odst. 2 ZZVZ zruší zadávací řízení jako celek nebo jen jednotlivý úkon zadavatele. ÚOHS návrh podle § 265 písm. a) ZZVZ zamítne, jestliže nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.
61. V průběhu přezkumného řízení před uzavřením smlouvy zadavatel podle § 246 odst. 1 písm. d) a § 246 odst. 2 ZZVZ nesmí uzavřít smlouvu s dodavatelem ve lhůtě 60 dnů ode dne zahájení řízení. Zákon tím upravuje běh tzv. blokační lhůty, ve které zadavatel nesmí uzavřít smlouvu, čímž umožňuje dalším uchazečům žádat nápravu u ÚOHS, domnívají-li se, že zadavatel v zadávacím řízení postupoval v rozporu se ZZVZ. Blokační lhůta má zajistit urychlení a zefektivnění dozorové činnosti ÚOHS tak, aby byla umožněna rychlá příprava meritorního rozhodnutí (viz důvodová zpráva k ZZVZ, § 246). Podle důvodové zprávy k ZZVZ má úprava tzv. blokačních lhůt vést k tomu, aby nařízení předběžného opatření zakazujícího uzavřít smlouvu v zadávacím řízení podle obecné úpravy správního řádu bylo po uplynutí blokační lhůty výjimečným institutem; speciální úprava blokačních lhůt má v tomto ohledu kompenzovat absenci zvláštní úpravy předběžných opatření (DVOŘÁK, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2017, s 1171).
62. ÚOHS řízení o návrhu na přezkum postupu zadavatele před uzavřením smlouvy podle napadeného § 257 písm. j) ZZVZ zastaví, uzavřel-li zadavatel v průběhu správního řízení smlouvu; řízení rovněž zastaví např. z důvodu, že zadavatel zrušil zadávací řízení či nebyla-li složena požadovaná kauce (viz § 257 ZZVZ). Důvodová zpráva k ZZVZ vychází z předpokladu, že uzavření smlouvy v průběhu přezkumného řízení ve fázi před uzavřením smlouvy vede ke "zmaření účelu řízení", které se stává "bezpředmětným" (viz důvodová zpráva k ZZVZ, § 246).
63. Po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku lze podat pouze návrh na uložení zákazu plnění smlouvy. Podle § 254 odst. 1 písm. b) ZZVZ návrh na uložení zákazu plnění smlouvy na veřejnou zakázku může podat navrhovatel, který tvrdí, že zadavatel uzavřel smlouvu přes zákaz jejího uzavření stanovený ZZVZ nebo předběžným opatřením. ÚOHS podle § 264 odst. 1 ZZVZ uloží zadavateli v řízení zahájeném na návrh zákaz plnění smlouvy, byla-li smlouva na veřejnou zakázku uzavřena postupem uvedeným v § 254 odst. 1 ZZVZ; zároveň platí, že smlouva, ohledně níž ÚOHS uložil zákaz plnění, je zásadně neplatná od samého počátku. Prokáže-li však zadavatel, že důvody hodné zvláštního zřetele spojené s veřejným zájmem vyžadují pokračování plnění smlouvy, ÚOHS v rozhodnutí stanoví lhůtu ne delší než 12 měsíců, jejímž uplynutím je zakázáno plnění smlouvy (§ 264 odst. 3, věta první, ZZVZ). Ustanovení § 264 odst. 4 ZZVZ zároveň stanoví, že ÚOHS neuloží zákaz plnění smlouvy, prokáže-li zadavatel kromě skutečností uvedených v odstavci 3 i to, že k ochraně daného veřejného zájmu nepostačuje stanovení lhůty ve výše uvedeném smyslu.
64. Zákonná úprava řízení o přezkoumání postupu zadavatele implementuje unijní úpravu podle výše citované přezkumné směrnice, jejímž cílem je posílit záruky transparentnosti a nediskriminace a zároveň zajistit účinné a rychlé opravné prostředky pro případy porušení práva v oblasti veřejných zakázek. Podle čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice členské státy zajistí, aby bylo přezkumné řízení dostupné alespoň každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla nebo hrozí škoda.
65. Vnitrostátní orgány mají mít v souladu s přezkumnou směrnicí kompetence: a) přijímat co nejrychleji předběžná opatření směřující k nápravě domnělého protiprávního jednání nebo k zabránění dalšímu poškozování dotčených zájmů; b) zrušit protiprávní rozhodnutí nebo jiný úkon zadavatele a c) přiznat náhradu škody osobám poškozeným protiprávním jednáním (srov. čl. 2 odst. 1 přezkumné směrnice). Tyto pravomoci mohou být rozděleny mezi různé orgány, které jsou z různých hledisek příslušné k přezkumnému řízení (čl. 2 odst. 2 přezkumné směrnice). Nejsou-li orgány příslušnými k přezkumnému řízení soudy, musí být v takovém případě přijaty předpisy zajišťující, že domnělé protiprávní opatření orgánu příslušného k přezkumu nebo domnělé vady při výkonu jemu svěřených pravomocí podléhají soudnímu přezkumu (čl. 2 odst. 9 přezkumné směrnice).
66. Přezkumná směrnice dále výslovně stanoví, že členské státy zajistí, "aby veřejný zadavatel nemohl uzavřít smlouvu dříve, než orgán příslušný k přezkumu rozhodne o návrhu na předběžné opatření nebo na přezkum. Pozastavení končí nejdříve uplynutím odkladné lhůty podle čl. 2a odst. 2 a čl. 2d odst. 4 a 5" (čl. 2 odst. 3 přezkumné směrnice). Podle čl. 2a odst. 2 přezkumné směrnice pak platí, že smlouva nesmí být uzavřena před uplynutím lhůty alespoň deseti (resp. patnácti) kalendářních dnů ode dne následujícího po dni, kdy bylo rozhodnutí o zadání zasláno dotčeným uchazečům a zájemcům. Jinak platí, že přezkumná řízení "nepozastavují [...] nutně automaticky zadávací řízení, kterých se týkají" (čl. 2 odst. 4 přezkumné směrnice). Konečně čl. 2 odst. 7, druhy´ pododstavec, přezkumné směrnice stanoví že "[s] výjimkou případu, kdy je třeba rozhodnutí před přiznáním náhrady škody zrušit, může člensky´ stát dále stanovit, že po uzavření smlouvy [v souladu s výše uvedenými pravidly] je pravomoc orgánů příslušných k přezkumnému řízení omezena na přiznání náhrady škody osobám poškozeným protiprávním jednáním".
67. Obecné soudy se v minulosti již zabývaly souladem národní úpravy ZZVZ s přezkumnou směrnicí. Dospěly přitom k závěru, že účelem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je zjednání nápravy v době, kdy lze ještě pochybeni´ zadavatele napravit, tj. před uzavřením smlouvy. Okamžik uzavření smlouvy v zadávacím řízení představuje podle NSS objektivní překážku pro věcné projednání návrhu ze strany ÚOHS (viz bod 24 rozsudku NSS č. j. 10 As 219/2016-51 ze dne 18. 1. 2018). Účinnost prostředku ochrany, tj. přezkumu postupu zadavatele před uzavřením smlouvy o zakázce, podle správních soudů česká právní úprava zajišťuje prostřednictvím tzv. blokačních lhůt ve spojení s povinností ÚOHS v opodstatněných případech vydat předběžné opatření na návrh dodavatele či ex officio, které by zakazovalo smlouvu o zakázce uzavřít (srov. bod 17 rozsudku NSS č. j. 4 As 249/2014-43 ze dne 31. 3. 2015). V tomto smyslu je ÚOHS v řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele povinen zajistit, aby o něm věcně rozhodl ve stadiu, kdy může být protiprávní jednání zadavatele ještě vyloučeno; této povinnosti lze dostát pouze tak, že vydá rozhodnutí podle § 263 až § 265 ZZVZ před uplynutím blokační lhůty. Případnému uplynutí blokační lhůty je podle správních soudů ÚOHS povinen předejít všemi zákonem stanovenými prostředky, zejména zajištěním rychlého a plynulého rozhodování správního orgánu, případně vydáním předběžného opatření, a to i bez návrhu (viz bod 45 rozsudku NSS č. j. 10 As 219/2016-51).
68. Pravomoc k přezkumu postupu zadavatele ve smyslu přezkumné směrnice je rozdělena mezi ÚOHS a civilní soudy. ÚOHS má pravomoc rozhodovat v přezkumném řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy a rovněž v řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy po uzavření smlouvy. Civilní soudy pak rozhoduji´ o náhradě škody způsobené porušením povinnosti´ zadavatele při zadávání veřejné zakázky. Soudy rozhodující v civilním řízení mají pravomoc i k posouzeni´ otázky, zda byly porušeny povinnosti zadavatele vyplývajících ze ZZVZ (viz bod 18 rozsudku NSS č. j. 4 As 249/2014-43).
IX. 2 Obecná východiska: právo na soudní a jinou právní ochranu, právo na meritorní rozhodnutí a zákaz výluky soudního přezkumu
69. Jak je patrné z výše shrnuté zákonné úpravy, napadený § 257 písm. j) ZZVZ ukládá ÚOHS povinnost zastavit řízení o návrhu na přezkum postupu zadavatele před uzavřením smlouvy v případě, že je uzavřena smlouva na plnění předmětu přezkoumávané veřejné zakázky. Z navrhovatelčiny argumentace vyplývá, že spatřuje protiústavnost napadeného ustanovení v tom, že jeho aplikace vede k porušení práva účastníků přezkumného řízení na soudní a jinou právní ochranu.
70. Právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému, že se může domáhat u soudu nebo u jiného orgánu svého práva "stanoveným postupem", přičemž "[p]odmínky a podrobnosti upravuje zákon" (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ústavně předpokládaná soudní ochrana není jediným způsobem, jímž se může jednotlivec domoci ochrany svých subjektivních práv. V právním řádu mohou být upraveny nejrůznější formy jiné právní ochrany, s nimiž sice nejsou spojeny stejné záruky nezávislosti a nestrannosti jako u soudů, v praxi však obvykle představují efektivní a postačující řešení; spadají sem mimo jiné veškerá správní řízení či jiná řízení vedená před jiným orgánem veřejné moci než soudem. Za předpokladu, že v konečném důsledku není vyloučen přístup jednotlivce k soudu, má zákonodárce široký prostor pro nalezení řešení, jež s ohledem na specifika konkrétního právního vztahu umožní dosáhnout účinnou ochranu práv v požadované kvalitě [viz bod 42 nálezusp. zn. Pl. ÚS 32/18ze dne 30. 7. 2019 (N 141/95 SbNU 213; 232/2019 Sb.)].
71. Právě odpovídající kvalita dostupné ochrany práv je pro naplnění základního práva na soudní a jinou právní ochranu zásadní. Jeho cílem totiž je zajistit ochranu práv, která nejsou teoretická či iluzorní, nýbrž jsou praktická a účinná (viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 12. 2. 2004 ve věci Perez proti Francii, č. stížnosti 47287/99, § 80). Aby právo na soudní a jinou právní ochranu k soudu mohlo být účinné, musí mít jednotlivec v demokratickém právním státě zřetelnou a skutečnou možnost napadnout akt, který zasahuje do jeho subjektivních práv (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 11. 9. 2020 ve věci Kandarakis proti Řecku, č. stížností 48345/12, 48348/12, a 67463/12, § 46). Z judikatury ESLP vyplývá, že právo na soudní a jinou právní ochranu se nevyčerpává pouhým předložením věci příslušnému orgánu; právo na soudní a jinou právní ochranu nezahrnuje pouze právo na zahájení řízení, které směřuje k ochraně subjektivního práva jednotlivce, nýbrž zahrnuje rovněž právo na věcné rozhodnutí sporu, resp. meritorní posouzení případu (viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 29. 11. 2016 ve věci Lupeni Greek Catholic Parish a ostatní proti Rumunsku, č. stížnosti 76943/11, § 86; dále rozsudky ESLP ze dne 8. 1. 2021 ve věci Gogić proti Chorvatsku, č. stížnosti 1605/14, § 36 či ze dne 9. 1. 2004 ve věci Aćimović proti Chorvatsku, č. stížnosti 61237/00, § 42).
72. Právo na soudní a jinou právní ochranu zahrnující právo na meritorní rozhodnutí nicméně není absolutní a může podléhat legitimním zákonným omezením. Žádné z nich nesmí být nepřiměřené a nesmí narušovat podstatu chráněného základního práva (srov. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 23. 6. 2016 ve věci Baka proti Maďarsku, č. stížnosti 20261/12, § 120). Z hlediska ochrany základních práv a svobod je nezbytné, aby jednotlivé podmínky, za nichž se lze ochrany domáhat, sledovaly legitimní cíl a byly vůči němu přiměřené [viz bod 27 stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16 ze dne 28. 11. 2017 (ST 45/87 SbNU 905; 460/2017 Sb.)].
73. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny v tomto smyslu představuje obecnou garanci soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy, ale zároveň poskytuje zákonodárci prostor, aby soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy zákonem vyloučil (tzv. výluka soudního přezkumu). Ani formou zákona však není možno vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny, což je projevem čl. 4 Ústavy, podle kterého jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 23/11ze dne 24. 4. 2012 (N 86/65 SbNU 161; 234/2012 Sb.)]. Předmětný zákaz výluky ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na případy, ve kterých musí jít o konkrétní základní právo a současně se musí rozhodnutí orgánu veřejné správy konkrétního základního práva skutečně týkat [viz bod 63 nálezusp. zn. Pl. ÚS 39/17ze dne 2. 7. 2019 (N 124/95 SbNU 8; 212/2019 Sb.)].
74. Zákaz výluky soudního přezkumu je zároveň nutné vnímat šířeji z perspektivy Úmluvy a judikatury ESLP. Podle ní totiž platí, že soudní přezkum nelze vyloučit u věcí, které spadají do trestní či civilní větve čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz např. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 14. 12. 2006 ve věci Markovic a ostatní proti Itálii, č. stížnosti 1398/03, § 98). Probíhala-li by v těchto věcech nejprve právní ochrana u jiného než soudního orgánu ochrany práv ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, bylo by nutné zajistit její soudní přezkum i pokud by teoreticky nešlo o základní práva a svobody podle Listiny (viz KOPA, M. In: HUSSEINI, F., BARTOŇ, M., KOKEŠ, M., KOPA, M a kol. Listina základních práv a svobod. Praha: C. H. Beck, 2021, str. 1044).
IX. 3 Přezkum ústavnosti § 257 písm. j) ZZVZ
75. S ohledem na výše shrnutá obecná východiska musí Ústavní soud zvážit, zda napadená povinnost ÚOHS zastavit řízení o přezkoumání úkonů zadavatele vede k omezení práva navrhovatelů na soudní a jinou právní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Především platí, že podle současné právní úpravy žádné subjektivní právo uchazečů získat veřejnou zakázku v zadávacím řízení neexistuje. Zadávání veřejných zakázek je civilní kontraktační proces, jenž nepředstavuje výkon veřejné moci; je ovšem modifikovaný zvláštními předpisy závaznými pro veřejné zadavatele a další subjekty. Uchazeči o veřejnou zakázku mají v souladu s § 6 odst. 2 ZZVZ právo na to, aby vůči nim zadavatel v zadávacím řízení postupoval rovně a nediskriminačně. V tomto ohledu základní právo uchazečů na soudní a jinou právní ochranu dopadá i na řízení o návrhu na přezkum postupu zadavatele podle ZZVZ, neboť ÚOHS představuje jiný orgán, u kterého se uchazeči mohou domáhat účinné ochrany svého práva na rovné zacházení ze strany zadavatele při zadávání veřejné zakázky. Uchazečům o veřejnou zakázku tedy svědčí základní právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny, aby se u soudu nebo jiného orgánu mohli domáhat svého práva stanoveným způsobem.
76. Zároveň nelze soudní přezkum postupu zadavatele absolutně vyloučit, neboť z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že zadávací řízení na veřejnou zakázku spadá do civilní větve ústavně zaručených procesních práv podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz rozsudek ESLP ve věci Mirovni Inštitut proti Slovinsku, § 105).
77. Ústavnost napadeného ustanovení je tedy třeba hodnotit z perspektivy práva na soudní a jinou právní ochranu, neboť řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele pod rozsah čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy spadá. Ústavní soud dále dospěl k závěru, že povinnost ÚOHS zastavit přezkumné řízení v případě, že byla uzavřena smlouva na předmět veřejné zakázky, představuje zjevné omezení práva účastníků řízení na soudní a jinou právní ochranu zahrnující právo na meritorní rozhodnutí, neboť příslušný orgán nemá v případě procesního rozhodnutí možnost postup zadavatele v zadávacím řízení věcně zhodnotit. Zastaví-li ÚOHS řízení o přezkumu postupu zadavatele v případě, kdy je uzavřena smlouva, následný soudní přezkum rozhodnutí ÚOHS je ze strany správních soudů omezen pouze na otázku zákonnosti zastavení řízení; souladem postupu zadavatele se ZZVZ se tedy správní soudy věcně zabývat nemohou. Zastavení řízení představuje omezení přístupu k meritornímu soudnímu přezkumu postupu zadavatele v zadávacím řízení, což zároveň znamená omezení možnosti uchazečů domáhat se soudní ochrany jejich práva na rovné a nediskriminační zacházení ze strany zadavatele. V tomto smyslu tedy napadené ustanovení představuje omezení základního práva účastníků řízení na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
78. V nyní projednávaném případě však nejde o soudní výluku ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny (jak tvrdí navrhovatelka), protože samotné procesní rozhodnutí ÚOHS je i nadále přezkoumatelné ve správním soudnictví tradiční cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 a násl. soudního řádu správního. Rozporovaná povinnost ÚOHS zastavit přezkumné řízení omezuje přístup účastníků k soudnímu přezkumu toliko ve vztahu k úkonům zadavatele v zadávacím řízení, které mají být příčinou nerovného zacházení vůči uchazečům. Přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny vůči samotnému rozhodnutí ÚOHS zákonem omezen není.
79. Vyplývá-li z výše uvedeného, že úprava napadeného § 257 písm. j) ZZVZ omezuje základní právo účastníků přezkumného řízení na soudní a jinou právní ochranu, musí dále Ústavní soudu uvážit, zda takové omezení sleduje legitimní cíl. Za legitimní cíle institutu zastavení přezkumného řízení nelze považovat zrychlení či zefektivnění zadávacího řízení. Zastavení přezkumného řízení je pouhým důsledkem právního jednání - uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky. Legitimní cíl je však nutné hledat ve smyslu přezkumného řízení před uzavřením smlouvy. Je-li účelem tohoto řízení přezkoumat úkony zadavatele ještě před uzavřením smlouvy na předmět veřejné zakázky a případně uložit nápravné opatření, je zřejmé, že uzavřením smlouvy se přezkumné řízení v této fázi stává bezpředmětným. Institut zastavení řízení má zajistit racionalizaci přezkumného řízení tak, aby řízení u ÚOHS a případně u správních soudů neprobíhalo poté, co již není možné naplnit jeho smysl. Jinými slovy, omezení práva na soudní a jinou právní ochranu sleduje cíl zajištění účinnosti rozhodnutí ve fázi před uzavřením smlouvy na předmět veřejné zakázky - takový cíl legitimní je.
80. Konečně je třeba zhodnotit, zda je předmětné omezení práva na soudní a jinou právní ochranu institutem zastavení přezkumného řízení k právě uvedenému legitimnímu cíli přiměřené. Ústavní soud v tomto ohledu dospěl k závěru, že tomu tak je.
81. Ustanovení § 257 písm. j) ZZVZ neomezuje právo účastníků přezkumného řízení na soudní a jinou právní ochranu absolutně. K zastavení přezkumného řízení dojde jen v případě, je-li smlouva na předmět veřejné zakázky uzavřena dříve, než ÚOHS vydá meritorní rozhodnutí ve věci přezkumu postupu zadavatele. ZZVZ přitom obsahuje několik "pojistek", které mají zajistit, aby meritorní rozhodnutí bylo zásadně vydáno - zejména jde o úpravu tzv. blokačních lhůt. Nerozhodne-li ÚOHS o přezkumu v příslušné blokační lhůtě, má kompetenci (nikoliv povinnost) vydat předběžné opatření zakazující zadavateli smlouvu uzavřít, čímž ÚOHS může zajistit, aby bylo přezkumné řízení řádně dokončeno.
82. Navrhovatelka tvrdí, že výše uvedené zákonné pojistky nejsou dostatečné proto, že zadavatel může bez dalšího rozhodnout blokační lhůtu či předběžné opatření ÚOHS porušit a smlouvu uzavřít, čímž se fakticky vyhne věcnému přezkumu jeho postupu. Navrhovatelka obdobně namítá, že tyto pojistky nezabraňují svévolnému postupu ze strany ÚOHS, jehož nečinnost může vést k uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky. S těmito argumenty navrhovatelky se Ústavní soud neztotožňuje. Zadavatelé jsou ve svém postupu při uzavírání smlouvy v běžící blokační lhůtě či přes zákaz stanovený předběžným opatřením omezeni zákonem. Uzavře-li totiž zadavatel bez dalšího smlouvu v běžící blokační lhůtě či v rozporu s předběžným opatřením, je ÚOHS podle § 264 odst. 1 ZZVZ povinen zásadně uložit zadavateli zákaz plnění smlouvy, která je neplatná od počátku. Tímto způsobem ZZVZ zajišťuje, aby nebyla účinná smlouva na veřejnou zakázku, která byla zadavatelem uzavřena v běžící blokační lhůtě či v rozporu se stanoveným předběžným opatřením.
83. Zákon v obecné rovině poskytuje ÚOHS konkrétní prostředky, kterými může dosáhnout meritorního rozhodnutí v přezkumném řízení, a tím i docílit účinné ochrany účastníků tohoto řízení. ÚOHS může uplynutí blokační lhůty bez vydání meritorního rozhodnutí předejít buďto včasným vydáním meritorního rozhodnutí v blokační lhůtě, nebo vydáním předběžného opatření zakazujícím uzavřít zadavateli smlouvu, a to i bez návrhu. Ústavní soud přitom zdůrazňuje, že vydání předběžného opatření zakazujícího uzavření smlouvy nelze vnímat jako absolutní povinnost ÚOHS. Lze si totiž představit případy, ve kterých by zájmy zadavatele na okamžitém uzavření smlouvy legitimně převážily nad právem účastníků řízení na vydání meritorního rozhodnutí ve fázi před uzavřením smlouvy (např. akutní potřeba nákupu léků apod.). Takové případy, ve kterých ÚOHS buďto meritorně nerozhodne ještě v blokační lhůtě, či nevydá odpovídající předběžné opatření, budou výjimečné; zcela je ale vyloučit nelze.
84. Existují-li případy, ve kterých by oprávněné zájmy zadavatele na uzavření smlouvy mohly převážit nad právem účastníků na dokončení přezkumného řízení, nelze vnímat možnost ÚOHS zvážit vydání předběžného opatření zakazujícího uzavření smlouvy jako nepřiměřenou kompetenci umožňující jeho svévolné jednání. Tuto možnost je naopak nutné vnímat jako zákonné zmocnění, které umožňuje ÚOHS zvážit v jednotlivých případech, zda právo na soudní a jinou právní ochranu účastníků přezkumného řízení převažuje nad zájmy zadavatele uzavřít smlouvu. Postrádal-li by ÚOHS tuto kompetenci, byl by ostatně napadený § 257 písm. j) ZZVZ fakticky vyprázdněn - smlouva by nikdy nemohla být ze strany zadavatele uzavřena dříve, než by meritorně skončilo přezkumné řízení.
85. Skutečnost, zda ÚOHS zváží v jednotlivých případech protichůdné zájmy správně, je otázkou aplikace příslušných ustanovení v konkrétních věcech. Zváží-li ÚOHS protichůdné zájmy chybně a meritorní rozhodnutí před uzavřením smlouvy nevydá, může jeho postup představovat nesprávný úřední postup, za který nese stát odpovědnost (srov. čl. 36 odst. 3 Listiny). Avšak z pouhé možnosti, že ÚOHS nevyužije příslušných zákonných pojistek tak, aby ve věci bylo vydáno meritorní rozhodnutí, nelze usuzovat na nepřiměřenost omezení základního práva na soudní a jinou právní ochranu obecně, protože ve výjimečných případech může být takový postup legitimní.
86. Z pohledu přiměřenosti institutu zastavení přezkumného řízení je konečně zásadní, že ani účastníkům zastaveného přezkumného řízení se cesta k věcnému přezkumu postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky zastavením přezkumného řízení zcela neuzavírá. Jak je vysvětleno výše, neúspěšní uchazeči se vůči zadavateli mohou domáhat náhrady škody v civilním řízení u civilních soudů. V rámci zkoumání odpovědnosti zadavatele civilní soudy přezkoumají postup zadavatele vůči neúspěšnému uchazeči, včetně toho, zda zadavatel s neúspěšným uchazečem zacházel rovně a nediskriminačně.
87. Vzhledem k tomu, že neexistuje subjektivní právo uchazečů na uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky, je z pohledu práva na soudní a jinou právní ochranu přiměřené, že forma účinné ochrany vůči porušení práva na rovné zacházení je v různých fázích zadávacího řízení odlišná. Ve fázi před uzavřením smlouvy tuto ochranu představují ochranná opatření (zrušení zadávacího řízení či jednotlivého úkonu zadavatele), ve fázi po uzavření smlouvy prostředek ochrany představuje možnost domáhat se proti státu náhrady škody podle speciálního zákona. Z požadavku základního práva na soudní a jinou právní ochranu nevyplývá, jakou konkrétní formou je třeba ochranu právu zajistit, a vzhledem k tomu, že ZZVZ obsahuje zákonné prostředky, aby bylo až na výjimky meritorně rozhodnuto ve věcech přezkumného řízení, nelze považovat institut zastavení řízení za nepřiměřený.
88. Z výše uvedeného vyplývá, že napadená zákonná povinnost zastavit přezkumné řízení v případě, že je uzavřena smlouva na předmět veřejné zakázky, je obecně přiměřená vůči sledovanému legitimnímu cíli. Ústavní soud proto dospěl závěru, že napadený § 257 písm. j) ZZVZ je v souladu s ústavním pořádkem.
X. Závěr
89. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že napadený § 257 písm. j) ZZVZ je v souladu s ústavním pořádkem a návrh na jeho zrušení podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 2. listopadu 2021
Pavel Rychetský v. r. předseda Ústavního soudu
------------------------ 1) Správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ. 2) Správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0429/2017/VZ. 3) Rozhodnutí ÚOHS č. j. ÚOHS-S0406/2017/VZ-34610/2017/521/OPi ze dne 23. 11. 2017. 4) Rozhodnutí ÚOHS č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016/2018/VZ-13640/2018/521/Opi ze dne 9. 5. 2018. 5) Rozhodnutí předsedy ÚOHS č. j. ÚOHS-R0093/2018/VZ-24506/2018/320/HBa,HSc,JSu ze dne 23. 8. 2018. 6) Rozhodnutí ÚOHS č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016,0092/20l8/VZ-27589/2018/521/Opi ze dne 20. 9. 2018. 7) Správní řízení původně vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0016/2018/VZ. 8) Rozhodnutí předsedy ÚOHS č. j. ÚOHS-R0163/2018/VZ-36407/2018/322/JSu ze dne 14. 12. 2018. 9) Rozhodnutí ÚOHS č. j. ÚOHS-S0386/2018/VZ- 36739/2018/521/OPi ze dne 10. 12. 2018. 10) Rozhodnutí předsedy ÚOHS č. j. ÚOHS-R0218/ 2018/VZ-05542/2019/322/JSu ze dne 25. 2. 2019.
Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka, Josefa Fialy a Radovana Suchánka k nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/21
V souladu s § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), podáváme toto nesouhlasné odlišné stanovisko k odůvodnění nálezu.
1. S výrokem nálezu souhlasíme, ale máme výhrady k části jeho odůvodnění (body 5. až 38.).
2. V dané věci jde o jednu ze dvou ústavních stížností (posléze spojených do společného řízení, avšak v textu odůvodnění nedůsledně odlišovaných - srov. body 19. a 23.), s níž stěžovatelka v souladu s § 74 zákona o Ústavním soudu spojila návrh na zrušení ustanovení § 257 písm. j) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Jde tedy o tzv. konkrétní kontrolu ústavnosti. Stejně je označováno řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, který je oprávněn podat soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
3. V uvedené části odůvodnění se velice zevrubně popisuje obsah obou ústavních stížností, jakož i řízení jim předcházejících (u správního orgánu a správního soudu), včetně vyžádaných vyjádření a jediné (a nikoliv více replik, jak naznačuje nadpis části II. 4) repliky k nim. Je si však třeba uvědomit, že při této formě kontroly ústavnosti je úkolem Ústavního soudu především (na prvním místě) posoudit, zda jsou splněny podmínky podle § 74 zákona o Ústavním soudu, tedy zda dané ustanovení, napadené návrhem na jeho zrušení, má povahu ustanovení, jehož "uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti". To Ústavní soud skutečně učinil v bodě 39. To je však vše, co může Ústavní soud v daném řízení - ve vztahu k ústavní stížnosti - učinit. Při přezkumu ústavnosti v rámci konkrétní kontroly není totiž přípustné dále přihlížet k vlastnímu případu (tj. k napadenému rozhodnutí a argumentaci proti němu, obsažené v ústavní stížnosti), který kontrolu vyvolal.
4. Rozdíl mezi tzv. abstraktní a konkrétní kontrolou ústavnosti totiž spočívá toliko v odlišnosti navrhovatelů (a jejich motivů) a úvodním posouzení, zda jsou splněny podmínky podle § 74 (příp. § 64 odst. 3) zákona o Ústavním soudu. Jinak je procesní postup, tedy i posuzování ústavnosti, shodné.
5. Považujeme proto za zcela nadbytečné, když většina pléna Ústavního soudu akceptovala zevrubný rozbor ústavní stížnosti, ačkoliv na vlastní posouzení ústavnosti napadeného ustanovení to nemá žádný vliv. Uvedené partie odůvodnění nepochybně patří do odůvodnění (následného) rozhodnutí o ústavní stížnosti, která řízení o zrušení ustanovení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy vyvolala, nikoliv však do plenárního nálezu, jímž bylo rozhodnuto o ústavnosti napadeného zákonného ustanovení.
V Brně dne 2. listopadu 2021
Vladimír Sládeček
Josef Fiala
Radovan Suchánek