Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaje), Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka o návrhu korporace Kapsch Telematic Services spol. s r. o., se sídlem v Praze 8, Ke Štvanici 656/3, zastoupené Mgr. Josefem Hlavičkou, advokátem se sídlem v Praze 1, Na Florenci 2116/15, na zrušení § 257 písm. j) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Ústavními stížnostmi ze dne 8. 1. 2020 a 2. 4. 2020 se stěžovatelka domáhá zrušení rozsudků Nejvyššího správního soudu (dále též "NSS") č. j. 3 As 184/2019-203 ze dne 18. 9. 2019 a č. j. 10 As 252/2019-256 ze dne 4. 12. 2019 a rozsudků Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") č. j. 62 Af 16/2019-268 ze dne 7. 11. 2019 a č. j. 62 Af 29/2019-624 ze dne 27. 2. 2020, neboť je přesvědčena, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatelka dále namítá porušení čl. 96 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 1 odst. 1, 3 odst. 1 a 37 odst. 3 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
2. V ústavní stížnosti ze dne 8. 1. 2020 stěžovatelka podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), navrhla rovněž zrušení § 257 písm. j) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen "ZZVZ").
3. Usnesenímsp. zn. I. ÚS 69/20ze dne 28. 7. 2020 Ústavní soud ústavní stížnosti stěžovatelky původně vedené podsp. zn. I. ÚS 69/20(dříve podaná ústavní stížnost) aII. ÚS 984/20spojil ke společnému řízení, nadále vedenému podsp. zn. I. ÚS 69/20.
4. Usnesenímsp. zn. I. ÚS 69/20ze dne 30. 3. 2021 následně první senát řízení o ústavních stížnostech podle § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu přerušil a postoupil návrh stěžovatelky na zrušení § 257 písm. j) ZZVZ plénu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
II. Rekapitulace řízení o ústavních stížnostech stěžovatelky
5. Byť stěžovatelka podala návrh na zrušení § 257 písm. j) ZZVZ spolu s dříve podanou ústavní stížností, následující rekapitulace procesního vývoje zahrnuje i vývoj ve věci druhé ústavní stížnosti, neboť spolu obě věci skutkově souvisí; zároveň stěžovatelka dovozuje protiústavnost napadeného zákonného ustanovení z vývoje obou propojených kauz. Nejprve jsou shrnuty dvě větve správních řízení (II. 1) a odpovídající dvě větvě soudních řízení správních (II. 2). Další části obsahují argumentaci stěžovatelky předestřenou v ústavních stížnostech (II. 3), vyjádření k ústavním stížnostem (II. 4) a posouzení naplnění procesních podmínek pro řízení o ústavních stížnostech (II. 5).
II. 1 Rekapitulace správních řízení
6. Ministerstvo dopravy (dále jen "ministerstvo") vedlo v roce 2017 jako zadavatel zadávací řízení na veřejnou zakázku s názvem "Systém elektronického mýtného". Jako úspěšného uchazeče vybralo konsorcium společností - CzechToll s. r. o., se sídlem v Praze 7, Argentinská 1610/4, a SkyToll, a. s., se sídlem ve Slovenské republice, Bratislava, Lamačská cesta 3/B (dále jen "konsorcium společností").
II. 1 a) První větev správního řízení
7. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "ÚOHS") zahájil dne 11. 10. 2017 ex officio správní řízení o přezkoumání úkonů ministerstva v předmětném zadávacím řízení. (poznámka pod čarou č. 1) Dne 27. 10. 2017 bylo k návrhu stěžovatelky zahájeno u ÚOHS další správní řízení ve věci přezkumu postupu zadavatele. (poznámka pod čarou č. 2) V rámci správního řízení vedeného z moci úřední ÚOHS dne 23. 11. 2017 vydal předběžné opatření, (poznámka pod čarou č. 3) kterým zakázal ministerstvu uzavřít smlouvu na předmět dané veřejné zakázky do pravomocného skončení řízení. Stěžovatelka následně podala několik návrhů na přezkum postupu ministerstva, na základě kterých byla zahájena další správní řízení. ÚOHS proto spojil řízení původně jím zahájené z moci úřední a řízení o návrzích stěžovatelky do jednoho společného řízení.
8. V rámci společného řízení ÚOHS nejprve vydal dne 9. 5. 2018 rozhodnutí, (poznámka pod čarou č. 4) v němž dovodil, že zadavatel při zadávání veřejné zakázky pochybil. ÚOHS mimo jiné uložil nápravné opatření spočívající ve zrušení zadávacího řízení a zakázal zadavateli uzavřít smlouvu podle § 263 odst. 8 ZZVZ. Předseda ÚOHS však k rozkladu ministerstva rozhodnutím ze dne 23. 8. 2018 (poznámka pod čarou č. 5) prvostupňové rozhodnutí ÚOHS v celém rozsahu zrušil a věc vrátil ÚOHS k novému projednání.
9. Dne 20. 9. 2018 ÚOHS vydal další společné rozhodnutí /poznámka pod čarou č. 6/ (dále jen "rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 9. 2018") o několika výrocích. Výrokem I rozhodl podle § 257 písm. f) ZZVZ o zastavení správního řízení původně vedeného ex officio v tam specifikované části. Výrokem II zastavil řízení podle § 257 písm. b) ZZVZ v tam specifikovaných částech o návrhu stěžovatelky ze dne 22. 12. 2017. Výrokem III zastavil řízení zahájené na návrh stěžovatelky ze dne 22. 12. 2017 v tam blíže specifikované části, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle § 263 ZZVZ. Výrokem IV zamítl podle § 265 písm. a) ZZVZ návrh stěžovatelky ze dne 27. 10. 2017 v tam specifikované části, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření ve smyslu § 263 ZZVZ. Výrokem VI konečně zamítl návrh stěžovatelky ze dne 15. 1. 2018 (poznámka pod čarou č. 7) v tam specifikovaných částech, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.
10. Ještě téhož dne, kdy ÚOHS vydal rozhodnutí ve společném řízení (tj. 20. 9. 2018), se ministerstvo - jakožto jediný původní účastník správního řízení vedeného z moci úřední - vzdalo práva podat rozklad proti výroku I rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 9. 2018. Později téhož dne ministerstvo uzavřelo smlouvu na plnění předmětu veřejné zakázky s konsorciem společností. Stěžovatelka proti ostatním výrokům podala rozklad.
11. Rozhodnutím předsedy ÚOHS ze dne 14. 12. 2018 (poznámka pod čarou č. 8) bylo k rozkladu stěžovatelky zrušeno rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 9. 2018 v rozsahu výroků II, III, IV a VI a společné řízení vedené ve věci přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky bylo v rozsahu stejných výroků zastaveno podle § 257 písm. j) ZZVZ, neboť dne 20. 9. 2018, tedy téhož dne, kdy bylo rozhodnuto o zastavení správního řízení a kdy se ministerstvo vzdalo práva podat rozklad, zadavatel uzavřel smlouvu na celý předmět plnění veřejné zakázky.
II. 1 b) Druhá větev správního řízení
12. Dne 24. 9. 2018 podala stěžovatelka návrh na uložení zákazu plnění smlouvy uzavřené dne 20. 9. 2018 mezi ministerstvem a konsorciem společností na základě předmětného zadávacího řízení. ÚOHS tento návrh podle § 265 písm. a) ZZVZ zamítl rozhodnutím ze dne 10. 12. 2018 (poznámka pod čarou č. 9), neboť podle jeho názoru nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření spočívajícího v zákazu plnění smlouvy.
13. Předseda ÚOHS rozhodnutím ze dne 25. 2. 2019 (poznámka pod čarou č. 1)0 zamítl rozklad stěžovatelky. Podle předsedy ÚOHS nelze ze skutečnosti, že ve věci bylo vedeno společné řízení, dovodit, že by původní předběžné opatření vydané v jednom z dílčích správních řízení mělo být okamžikem spojení dílčích správních řízení rozšířeno i na tato další dílčí řízení. Předběžné opatření zakazující ministerstvu uzavřít smlouvu bylo vydáno pouze do pravomocného skončení správního řízení vedeného z moci úřední a v něm bylo věcně rozhodnuto právní mocí výroku I společného rozhodnutí ÚOHS, tedy dne 20. 9. 2018.
II. 2 Soudní přezkum
14. Výše popsané dvě větve správních řízení následně vyústily v soudní přezkum správními soudy - rovněž ve dvou paralelních větvích.
II. 2 a) První větev soudního přezkumu
15. Krajský soud rozsudkem č. j. 62 Af 16/2019-187 ze dne 15. 5. 2019 rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 14. 12. 2018 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu nelze pro účely § 257 písm. j) ZZVZ hledět na smlouvu, k jejímuž uzavření došlo přes zákaz jejího uzavření vyplývající z předběžného opatření vydaného ÚOHS, jako na smlouvu uzavřenou.
16. Krajský soud uzavřel, že v projednávané věci vedl ÚOHS dvě správní řízení, obě se týkala postupu téhož zadavatele, téhož zadávacího řízení a téže otázky. Bylo-li po spojení správních řízení rozhodováno souběžně dvěma výroky o témže předmětu, pak oba výroky tvoří jeden celek, a nemohly proto samostatně nabýt právní moci. Nenabyl-li výrok II rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 9. 2018 právní moci, nenabyl právní moci ani výrok I uvedeného rozhodnutí. Následně krajský soud dospěl k závěru, že smlouva na plnění předmětu veřejné zakázky v dané věci byla uzavřena v rozporu s předběžným opatřením plynoucím z rozhodnutí ÚOHS ze dne 23. 11. 2017.
17. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 3 As 184/2019-203 ze dne 18. 9. 2019 rozsudek krajského soudu ze dne 15. 5. 2019 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uzavření smlouvy je podle NSS "hraničním bodem", po jehož dosažení nápravná opatření postrádají právní i praktický smysl, a proto na jejich místo nastupuje možnost využití institutu zákazu plnění smlouvy, kterým bude zajištěno, že předmět veřejné zakázky nebude v důsledku nedodržení regulativů zadávacího řízení plněn. Na tom nic nemění ani otázka možné (ne)platnosti uzavřené smlouvy pro její rozpor s vydaným předběžným opatřením; toto posouzení přísluší soudům v občanském soudním řízení.
18. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že ZZVZ výslovně přiznává ÚOHS pravomoc posuzovat, zda k uzavření smlouvy nedošlo za porušení některých pravidel veřejného zadávání. Byla-li smlouva na veřejnou zakázku uzavřena přes zákaz plynoucí z dosud účinného předběžného opatření, jde o případ výslovně předvídaný v § 254 odst. 1 písm. b) ZZVZ. Posouzení, zda tomu tak skutečně je, přísluší výlučně ÚOHS, který může uložit zadavateli zákaz plnění z této smlouvy ve smyslu § 264 odst. 1, věty první, ZZVZ. Stane-li se tak (a nejde o specifické případy uvedené v § 264 odst. 3 až 5 ZZVZ), je smlouva ex lege od počátku neplatná (§ 264 odst. 1, věta druhá, ZZVZ). Tak je tomu podle NSS i v posuzované věci, v níž zákaz plnění smlouvy podle § 264 odst. 1 ZZVZ uložen nebyl a na uzavřenou smlouvu na plnění veřejné zakázky je nutno hledět jako na platnou. NSS dospěl k závěru, že nejde-li v případě smlouvy ze dne 20. 9. 2018 o právní jednání zdánlivé, jde o existující právní skutečnost, se kterou spojuje § 257 písm. j) ZZVZ důsledek v podobě zastavení přezkumného řízení.
19. Vázán názorem NSS, krajský soud následně žalobu stěžovatelky ústavní stížností napadeným rozsudkem č. j. 62 Af 16/2019-268 ze dne 7. 11. 2019 zamítl.
II. 2 b) Druhá větev soudního přezkumu
20. Krajský soud rozsudkem č. j. 62 Af 29/2019-511 ze dne 11. 7. 2019 zrušil rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 25. 2. 2019 a rozhodnutí ÚOHS ze dne 10. 12. 2018 a věc vrátil ÚOHS k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že je-li vedeno společné řízení na základě spojení původně vedených řízení o týchž věcných otázkách či o týchž úkonech zadavatele, mělo by předběžné opatření jednou vydané "platit" až do okamžiku, kdy skončí správní řízení jako celek. Krajský soud v této návaznosti dospěl k závěru, že smlouva na plnění předmětu veřejné zakázky v dané věci byla uzavřena v rozporu s předběžným opatřením plynoucím z rozhodnutí ÚOHS ze dne 23. 11. 2017.
21. Nejvyšší správní soud následně rozsudek krajského soudu ze dne 11. 7. 2019 zrušil rozsudkem č. j. 10 As 252/2019-256 ze dne 4. 12. 2019. K předběžnému opatření ze dne 23. 11. 2017 uvedl, že zaniklo právní mocí rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 9. 2018 týkajícího se řízení vedeného ex officio. Předběžné opatření nemohlo rozšířit své účinky do dalších řízení vedených ve společném řízení, jelikož tato dílčí řízení mají samostatnou povahu a existenci. Nebylo-li po zániku předběžného opatření ze dne 23. 11. 2017 vydáno nové, nebyla smlouva ze dne 20. 9. 2018 uzavřena v rozporu s vydaným předběžným opatřením, a proto nebyly splněny podmínky pro uložení zákazu plnění ze smlouvy podle § 264 ve spojení s § 254 odst. 1 písm. b) ZZVZ.
22. Podle NSS je podstatné, že v okamžiku zániku předběžného opatření ze dne 23. 11. 2017, byl ÚOHS povinen vydat předběžné opatření další, aby byl zajištěn účel dosud pravomocně neskončeného řízení o přezkumu úkonů zadavatele zahájeného k návrhu stěžovatelky tak, aby řízení nebylo zmařeno uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku. Nesprávný (nezákonný) postup ÚOHS spočívající v nevydání předběžného opatření ovšem ex offo nemůže ovlivnit účinnost uzavřené smlouvy o veřejné zakázce, a proto cestou správního soudnictví již není možné poskytnout stěžovatelce ochranu.
23. Vázán názorem NSS, krajský soud následně ústavní stížností napadeným rozsudkem č. j. 62 Af 29/2019-624 ze dne 27. 2. 2020 žalobu stěžovatelky zamítl.
II. 3 Argumentace stěžovatelky
24. Obsáhlou argumentaci stěžovatelky předestřenou v ústavních stížnostech lze shrnout následovně: Podle stěžovatelky ÚOHS zkoumá v řízení o přezkumu postupu zadavatele v zadávacím řízení podle ZZVZ kromě obecné zákonnosti postupu zadavatelů i to, zda zadavatelé neporušili veřejná subjektivní práva uchazečů o konkrétní veřejnou zakázku. Primární ochrana práv uchazečů - mezi něž lze zařadit i základní právo na rovné zacházení a zákaz diskriminace podle čl. 1 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny - se má realizovat v rámci tohoto řízení. Ustanovení § 257 písm. j) ZZVZ, jak je vyložil NSS, však podle stěžovatelky zákonným příkazem k zastavení řízení v případě uzavření smlouvy na plnění veřejné zakázky tuto ochranu odnímá. Předmětné ustanovení brání nejen pokračování správního řízení u ÚOHS jakožto "jiného orgánu" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, ale i následnému přístupu k soudu podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
25. Podle stěžovatelky jí ÚOHS i správní soudy odepírají ochranu jejích veřejných subjektivních práv s odkazem na jiný procesní institut - uložení zákazu plnění smlouvy, což je však řízení odlišné od přezkumu postupu zadavatele. Možnost vyloučení ochrany v důsledku jednání jednoho z účastníků, který podle své vůle může ovlivnit, zda řízení bude zastaveno či nikoliv, podle stěžovatelky odporuje principu rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny.
26. Výklad § 257 písm. j) ZZVZ přijatý NSS je podle stěžovatelky formalistický a vede k popření praktického významu předběžných opatření. Předmětné ustanovení podle stěžovatelky lze vyložit ústavně konformním způsobem tak, že se za uzavření smlouvy na plnění veřejné zakázky, jež vede k zastavení řízení, nepovažuje její uzavření v rozporu se zákonem nebo v důsledku nezákonného postupu ÚOHS či zadavatele.
27. Ve vztahu ke druhé větvi soudního přezkumu stěžovatelka uvádí, že správní orgány a soudy porušily její právo na tzv. jinou právní ochranu a na účinný přezkum postupu orgánu veřejné správy soudem. Stěžovatelka poukazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále též "ESLP"), podle které z čl. 6 odst. 1 Úmluvy plyne právo na řádné a zákonné rozhodování o přiznání veřejné zakázky (odkaz na rozsudek ESLP ze dne 13. 6. 2018 ve věci Mirovni Inštitut proti Slovinsku, č. stížnosti 32303/13; rozhodnutí ESLP jsou dostupná na https://hudoc.echr.coe.int/).
28. V druhém okruhu námitek stěžovatelka tvrdí, že správní soudy vyložily § 140 odst. 7 správního řádu způsobem odporujícím zásadě rovnosti "zbraní". Podle ústavně-konformního výkladu by předběžné opatření vydané v rámci řízení ex officio nezaniklo, takže v době uzavření smlouvy dne 20. 9. 2018 trval zákaz smlouvu uzavřít a byl dán důvod pro uložení zákazu plnění smlouvy podle § 254 odst. 1 písm. b) ZZVZ.
II. 4 Vyjádření k ústavním stížnostem a repliky
29. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval účastníky řízení a vedlejší účastníky řízení o ústavních stížnostech, aby se k ústavním stížnostem stěžovatelky vyjádřili.
II. 4 a) Vyjádření správních soudů
30. K první větvi soudního přezkumu NSS ve vyjádření uvedl, že byla-li aprobována zákonnost rozhodnutí ÚOHS o zastavení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, je již vyloučeno, aby tyto úkony byly z hlediska jejich zákonnosti dále posuzovány. Bylo-li by uzavření smlouvy na předmět veřejné zakázky z některého z důvodů uvedených v § 254 odst. 1 ZZVZ v rozporu se zákonem, může účastník zadávacího řízení hájit svá práva v řízení o uložení zákazu plnění smlouvy. Podle NSS není zřejmé, jaká subjektivní práva stěžovatelky měla být vyloučením věcného přezkoumání úkonů zadavatele zasažena. Práva plynoucí z dodržování obecných zásad veřejného zadávání deklarovaných v § 6 ZZVZ mohou být ochráněna prostřednictvím zákazu plnění smlouvy.
31. K druhé větvi soudního přezkumu NSS setrval na svém závěru, že předběžné opatření ze dne 23. 11. 2017 zaniklo okamžikem nabytí právní moci výroku I rozhodnutí ÚOHS ze dne 20. 9. 2018, kterým bylo zastaveno řízení z moci úřední. ÚOHS pochybil, nevydal-li další předběžné opatření, kterým by byl zajištěn účel dosud neskončeného přezkumného řízení vedeného k návrhu stěžovatelky. To však podle NSS nemůže nic změnit na závěru, že předběžné opatření nebylo vydáno a smlouva nemohla být uzavřena v rozporu s ním. ÚOHS je v řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele povinen zajistit, aby o něm věcně rozhodl ve stadiu, kdy může být protiprávní jednání zadavatele ještě vyloučeno, tj. před uplynutím blokační lhůty. Jejímu uplynutí je ÚOHS povinen předejít všemi zákonem stanovenými prostředky, zejména zajištěním rychlého a plynulého rozhodování správního orgánu, případně vydáním předběžného opatření.
32. Krajský soud pouze odkázal na rozhodnutí jím vydaná v projednávané věci.
II. 4 b) Vyjádření ÚOHS a Ministerstva dopravy
33. ÚOHS ve vyjádření předně uvedl, že přezkum postupu zadavatele v zadávacím řízení je možný jen do jeho skončení a že uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku zadávací řízení bez výjimky končí (je zastaveno). Zákaz plnění smlouvy lze uložit jen z důvodů podle ZZVZ, mj. tehdy, byla-li smlouva na veřejnou zakázku uzavřena přes zákaz jejího uzavření podle § 254 odst. 1 písm. b) ZZVZ. V projednávané věci byl podle ÚOHS zákaz uzavření smlouvy zadavateli uložen v řízení, které pravomocně skončilo a předběžné opatření zaniklo; návrhu stěžovatelky na zákaz plnění tedy nemohlo být vyhověno. ÚOHS dále uvedl, že není povinen za všech okolností nařizovat (další) předběžná opatření zakazující uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku.
34. K tvrzenému odepření práva na soudní ochranu ÚOHS uvedl, že ZZVZ předvídá dvě linie přezkumu postupu zadavatelů: 1) přezkum postupu zadavatele v průběhu zadávacího řízení; 2) přezkum zahájený k návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy. V rámci první linie lze uložit nápravná opatření podle § 263 ZZVZ, jejichž cílem je zhojení postupu zadavatele. Ve druhé linii pak lze uložit zákaz plnění již uzavřené smlouvy v situaci, kdy zadavatel vůbec neumožnil přezkum svého postupu nebo již zahájený přezkum zmařil uzavřením smlouvy přes existující zákaz tak učinit (srov. § 254 odst. 1 ZZVZ). Při ukládání předběžného opatření je třeba přihlédnout i k oprávněným zájmům toho, vůči němuž má předběžné opatření směřovat - v tomto případě k zájmům zadavatele. Mohou přitom nastat situace, kdy zájem na zdárném dokončení zadávacího řízení uzavřením smlouvy převáží nad zájmem dokončit přezkum postupu konkrétního zadavatele.
35. Ministerstvo ve svém vyjádření uvedlo, že v projednávané věci nelze opomíjet význam institutu tzv. blokační lhůty podle § 246 ZZVZ a nařizování předběžného opatření po jejím uplynutí by mělo být výjimečným institutem. Postupy zadavatele v zadávacím řízení podléhají přezkumu, nicméně doba k tomu určená nemůže být neohraničená. Vedle veřejného zájmu na přezkumu postupů zadavatele existuje i veřejný zájem na zabezpečení chodu státu. Usiloval-li by podle ministerstva zákonodárce o to, aby do dokončení přezkumného řízení v jakékoliv věci nesměl zadavatel podepisovat smlouvu, pak by takový zákaz do zákona výslovně zavedl. Podle ministerstva stěžovatelka přehlíží čl. 36 odst. 4 Listiny, podle kterého podmínky a podrobnosti práva na soudní a jinou právní ochranu upravuje zákon. Princip proporcionality zajišťuje blokační lhůta ve spojení s § 257 písm. j) ZZVZ.
II. 4 c) Vyjádření konsorcia společností
36. Rozsáhlé vyjádření konsorcia společností lze shrnout následovně: Zaprvé, námitky stěžovatelky proti postupu ministerstva byly ve správním řízení přezkoumány a odmítnuty jako neopodstatněné oběma instancemi. Zadruhé, stěžovatelka absurdně dovozuje zkrácení svých práv za situace, kdy svojí procesní taktikou přezkum postupu zadavatele záměrně zdržovala s cílem zmařit zadávací řízení. Zatřetí, Ústavní soud v minulosti dospěl k jednoznačnému závěru, že ústavní stížnosti jsou v obdobných případech zjevně neopodstatněné. Začtvrté, právo stěžovatelky na soudní ani jinou právní ochranu podle čl. 36 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy porušeno nebylo, protože stěžovatelka není nositelem práva s hmotněprávním základem, které by mělo být odepřením přístupu k soudu zasaženo. Stěžovatelka má navíc jiné prostředky nápravy (řízení o náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem), které dosud nevyčerpala. Zapáté, výklad § 140 odst. 7 správního řádu NSS byl s ohledem na text, smysl a účel tohoto ustanovení jediný možný a nemohl zasáhnout do práv stěžovatelky. Zašesté, ústavním stížnostem nelze vyhovět ani proto, že by tím bylo nepřípustně zasaženo do práv třetích osob.
II. 4 d) Replika
37. V replice stěžovatelka kromě argumentů, které vznesla již ve svých ústavních stížnostech, zdůraznila, že postup ministerstva při zadávání veřejné zakázky nebyl doposud nikdy meritorně posouzen. Podle stěžovatelky výklad § 257 písm. j) ZZVZ uplatněný NSS by vedl k ustavení praxe, která je v rozporu s principy tohoto zákona. Jestliže by některý z dodavatelů podal zadavateli "nepříjemné" námitky či podal návrh k ÚOHS, u kterého by zadavatel nevěděl, zda své jednání dokáže před ÚOHS obhájit, mohl by jednoduše nereagovat a uzavřít smlouvu s vybraným dodavatelem, čímž by se automaticky aplikoval § 257 písm. j) ZZVZ, tj. řízení by bylo zastaveno a jeho přezkum by v meritu věci již nebyl možný.
II. 5 Předpoklady řízení o ústavních stížnostech
38. Obě ústavní stížnosti byly podány oprávněnou osobou, neboť stěžovatelka byla účastnicí v řízeních u správních soudů [srov. § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní stížnosti jsou včasné, neboť byly podány ve lhůtě dvou měsíců od doručení napadených rozsudků krajského soudu (§ 72 odst. 3 téhož zákona) a nejsou nepřípustné ve smyslu § 75 odst. 1 téhož zákona, protože stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky, které jí soudní řád správní k ochraně práv poskytuje. Stěžovatelka je řádně zastoupena advokátem (§ 30 odst. 1 téhož zákona) a Ústavní soud je k projednání ústavních stížností příslušný.
III. Postoupení návrhu plénu Ústavního soudu
39. Na základě shromážděných podkladů dospěl první senát Ústavního soudu k závěru, že akcesorický návrh stěžovatelky (dále jen "navrhovatelka") na zrušení § 257 písm. j) ZZVZ je třeba podle § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu postoupit plénu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Podle prvního senátu uplatněním předmětného ustanovení zjevně nastala skutečnost, která je předmětem projednávaných ústavních stížností (§ 74 zákona o Ústavním soudu) a námitky navrhovatelky nelze označit za zjevně neopodstatněné [§ 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. První senát proto usnesenímsp. zn. I. ÚS 69/20ze dne 30. 3. 2021 řízení o ústavních stížnostech stěžovatelky přerušil.
IV. Vyjádření a replika
40. Soudce zpravodaj podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření účastníků řízení k návrhu na zrušení napadeného ustanovení, návrh zaslal podle § 69 odst. 2 téhož zákona vládě a podle odst. 3 stejného ustanovení Veřejnému ochránci práv, který do řízení nevstoupil.
IV. 1 Vyjádření účastníků řízení
41. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") se ve vyjádření omezila na popis průběhu legislativního procesu. S návrhem ZZVZ vyslovily ústavně předepsaným postupem souhlas obě komory Parlamentu, předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Podle Poslanecké sněmovny je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti přezkoumávaného ustanovení a rozhodl o návrhu na jeho zrušení.
42. Ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") je kromě rekapitulace legislativního procesu uvedeno, že napadené ustanovení plénem Senátu ani jednotlivými výbory diskutováno nebylo. Návrh zákona byl projednán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem a Poslanecká sněmovna návrh ve znění schváleném Senátem posléze přijala. Podle Senátu je na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadeného zákonného ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
IV. 2 Vyjádření vlády
43. Vláda využila svého oprávnění podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice a navrhla, aby Ústavní soud návrh na zrušení § 257 písm. j) ZZVZ zamítl. Vláda předně poukazuje na úpravu směrnice Rady č. 89/665/EHS, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/ES (dále jen "přezkumná směrnice"). ZZVZ po vzoru přezkumné směrnice upravuje dva typy přezkumů postupu zadavatele: 1) přezkum před uzavřením smlouvy; 2) přezkum po uzavření smlouvy. První typ přezkumu sleduje zhojení pochybení, kterého se zadavatel dopustil během zadávacího procesu. Bez probíhajícího zadávacího řízení podle vlády neexistuje prostor pro zjednání nápravy. Tomu odpovídá i § 263 odst. 2 ZZVZ, podle kterého platí, že "standardní" nápravné opatření lze uložit pouze, nebyla-li uzavřena smlouva. Uzavření smlouvy je pomyslným milníkem, s nímž zákon mimo jiné spojuje ukončení zadávacího řízení (§ 51 odst. 1 ZZVZ). Pokračovalo-li by správní řízení, navrhovatel by se stejně nedomohl kýženého efektu nápravného opatření, které by buď nebylo možné uložit (protože zadávací řízení již bylo ukončeno), nebo by fakticky neovlivnilo průběh - v dané fází již vyčerpaného - zadávacího řízení.
44. Vláda poukazuje na bod 4 přezkumné směrnice a uvádí, že § 257 písm. j) ZZVZ zapadá do systematiky přezkumu a korekcí postupu zadavatele, jak ji přezkumná směrnice upravuje. Narušení této systematiky by podle vlády vedlo k iracionálním situacím, ve kterých by do ukončeného zadávacího řízení byla ukládána nápravná opatření mající nulový efekt nebo by zadavatel byl nucen i po uzavření smlouvy pokračovat v zadávacím řízení a uzavřít duplicitní smlouvu na daný předmět plnění.
45. Postup podle přezkoumávaného ustanovení představuje podle vlády předvídatelnou, legitimní, racionální a se systematikou přezkumu postupu zadavatele souladnou regulaci práva na spravedlivý proces. Ani po uzavření smlouvy není přezkumná pravomoc ÚOHS vyloučena, neboť navrhovatel může podat návrh na uložení zákazu plnění smlouvy. Byť v případě zákazu plnění smlouvy nedochází k uložení nápravného opatření, které může být uloženo před uzavřením smlouvy, výsledná situace je srovnatelná s tím, když dojde například ke zrušení zadávacího řízení. Správní řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy tak představuje alternativu ke správnímu přezkumnému řízení.
46. Vláda dále zdůrazňuje, že právo navrhovatele na soudní přezkum není zastavením správního řízení podle § 257 písm. j) ZZVZ dotčeno, protože vedle správního přezkumného řízení má navrhovatel možnost u civilních soudů uplatnit nárok na náhradu škody, která mu v důsledku pochybení na straně zadavatele v zadávacím řízení měla vzniknout.
47. Podle vlády zrušení § 257 písm. j) ZZVZ by nevedlo ke zjednání nápravy domnělého protiústavního stavu, protože spolu s tímto ustanovením by bylo nezbytné změnit § 51 odst. 1 ZZVZ a § 263 odst. 2 ZZVZ, které zamezují uložení případného nápravného opatření po uzavření smlouvy. Do ZZVZ by musel být implementován mechanismus, který by platnost smlouvy podmiňoval tím, že nebyla uzavřena v souladu se ZZVZ.
IV. 3 Replika navrhovatelky
48. Kromě argumentů obsažených ve výše shrnutých podáních navrhovatelka k vyjádření vlády uvedla, že je zavádějící a věcně nesprávné. Ačkoli vláda tvrdí, že se navrhovatelka přezkumu postupu zadavatele v zadávacím řízení domoci může, žádnou variantu právně akceptovatelného věcného přezkumu postupu zadavatele neprezentuje. Podle navrhovatelky takovou alternativou nemůže být správní řízení o zákazu plnění smlouvy, protože účel tohoto typu řízení je diametrálně odlišný. Je jím zabránění realizace veřejné zakázky (plnění smlouvy) v případech, kdy zadavatel fakticky veřejnou soutěž nerealizoval a uzavřel smlouvu přímo s vybraným dodavatelem.
49. Podle navrhovatelky se uzavřením smlouvy přezkum zadávacího řízení a související žádost (tj. návrh ve smyslu ZZVZ) nemusí vyčerpat a stát se "bezpředmětnou"; bezpředmětnost by byl ÚOHS povinen důsledně posoudit v každém individuálním případě. Podle navrhovatelky přezkumná směrnice v čl. 2 odst. 9 definuje minimální náležitosti dohledového procesu nad zadáváním veřejných zakázek, včetně povinnosti podrobného písemného odůvodnění; z této povinnosti lze podle navrhovatelky dovodit požadavek na věcný přezkum namítaných skutečností před orgánem dohledu. Navrhovatelka dále poukazuje na čl. 2 odst. 1 přezkumné směrnice, který definuje nároky na opatření, jež by měla být v rámci přezkumu přijímána. Unijní úprava podle navrhovatelky nezná možnost nemeritorního ukončení přezkumného procesu.
50. K vládou tvrzeným iracionálním důsledkům pokračování přezkumného řízení i po uzavření smlouvy navrhovatelka uvádí, že byť může být případné uložení opatření pro zadavatele problematické, je to právě zadavatel, kdo uzavřel smlouvu dříve, než byly pochybnosti o jeho postupu vypořádány. Potřeba přijmout nezbytnou navazující legislativu v případě zrušení sporného ustanovení ZZVZ nemůže být důvodem pro zachování protiústavní normy.
V. Upuštění od ústního jednání
51. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, takže od něj upustil podle § 44, věty první, zákona o Ústavním soudu.
VI. Dikce napadeného ustanovení právního předpisu
52. Navrhovatelka se domáhá zrušení § 257 písm. j) ZZVZ, který zní:
"Úřad zahájené řízení usnesením zastaví, jestliže [...] zadavatel v průběhu správního řízení uzavřel smlouvu na plnění předmětu přezkoumávané veřejné zakázky, [...]."
VII. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
53. Podle § 64 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy oprávněn podat ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v § 74 tohoto zákona. Z uvedeného ustanovení vyplývá, že spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona anebo jeho jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem.
54. V rámci posouzení oprávněnosti navrhovatele k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení podle § 64 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 74 zákona o Ústavním soudu je třeba hodnotit, zda uplatněním tohoto ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, tedy zda jím mohla být porušena namítaná základní práva. O takové uplatnění napadeného ustanovení jde tehdy, existuje-li mezi ústavní stížností napadeným rozhodnutím a ustanovením právního předpisu navrženého ke zrušení úzká vazba v tom smyslu, že nebýt napadeného ustanovení právního předpisu, nebylo by vydáno ani napadené rozhodnutí [viz bod 57 nálezusp. zn. Pl. ÚS 16/14ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)]. Jinými slovy, ve věci navrhovatele musí být dána možnost promítnutí případného derogačního nálezu do výsledku řízení o ústavní stížnosti, byť mohou existovat i skutečnosti, které vyhovění ústavní stížnosti navzdory použití neústavního právního předpisu neumožní [typicky ochrana práv jiných osob, které jednaly v důvěře v neústavní zákon; zamezení tomu, aby nepoužití neústavního zákona nemělo pro navrhovatele nepříznivější následky než jeho použití; nutnost zamezit ohrožení schopnosti státu plnit své funkce; neúnosný dopad na státní rozpočet či ohrožení jiného srovnatelně důležitého veřejného zájmu; viz bod 19 nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/19ze dne 30. 10. 2019 (N 181/96 SbNU 274; 309/2019 Sb.) a tam citovanou judikaturu].
55. Ústavní soud v nyní projednávané věci dospěl k závěru, že procesní předpoklady pro řízení o zrušení § 257 písm. j) ZZVZ naplněny jsou. Navrhovatelka je legitimovaným subjektem k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení, protože jej podala spolu s ústavní stížností, která obsahově směřovala přímo proti zastavení řízení o přezkumu postupu ministerstva podle § 257 písm. j) ZZVZ. Nebýt napadeného ustanovení, ÚOHS by řízení o přezkumu postupu zadavatele z důvodu uzavření smlouvy nezastavil. Případný závěr o neústavnosti napadeného ustanovení by v nyní projednávané věci mohl vést k vyhovění správní žalobě navrhovatelky, neboť bez § 257 písm. j) ZZVZ by ÚOHS postrádal zákonný podklad k vydání předmětného rozhodnutí.
56. Návrh je také přípustný ve smyslu § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, jelikož napadený § 257 písm. j) ZZVZ byl vyhlášen ve Sbírce zákonů a před doručením návrhu Ústavnímu soudu nepozbyl platnosti. Není dán ani důvod pro zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť přezkoumávané ustanovení v průběhu řízení před Ústavním soudem platnosti nepozbylo.
VIII. Průběh legislativního procesu a posouzení jeho ústavní konformity
57. Legislativní procedura přijetí ZZVZ, jehož součástí je i napadené ustanovení, již byla Ústavním soudem přezkoumána nálezemsp. zn. Pl. ÚS 7/19, ve kterém Ústavní soud dospěl k závěru, že ZZVZ byl přijat při dodržení kvora a dodržení většiny hlasů stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 ve spojení čl. 47 odst. 2 Ústavy, byl řádně podepsán a vyhlášen ve Sbírce zákonů, a byl tedy vydán ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence. Pro stručnost odkazuje Ústavní soud na odůvodnění citovaného nálezu (zejména na body 22-28). Ostatně ani navrhovatelka proti průběhu legislativního procesu nic nenamítá.
IX. Věcný přezkum Ústavního soudu
58. Ústavní soud posoudil obsah návrhu navrhovatelky a vyjádření účastníků řízení a dospěl k závěru, že návrhu nelze vyhovět. Dříve než Ústavní soud odůvodní svůj závěr o souladnosti napadeného § 257 písm. j) ZZVZ s ústavním pořádkem [IX. 3], shrne zákonný kontext přezkumu úkonů zadavatele v zadávacím řízení [IX. 1] a stručně zrekapituluje obecná východiska týkající se práva na soudní a jinou právní ochranu, práva na meritorní rozhodnutí a zákazu výluky soudního přezkumu [IX. 2].
IX. 1 Přezkum úkonů zadavatele v zadávacím řízení
59. Ústavní soud při posuzování návrhu na zrušení napadeného ustanovení nemůže odhlédnout od celkového kontextu právní úpravy řízení o přezkumu úkonů zadavatele v zadávacím řízení. Předně je třeba zdůraznit, že § 6 odst. 1 a 2 ZZVZ stanoví, že zadavatel při postupu podle tohoto zákona musí dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti a ve vztahu k dodavatelům zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace. Zákon rozlišuje dvě fáze dozoru ze strany ÚOHS nad dodržováním pravidel stanovených ZZVZ: 1) řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku; 2) řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku.