57. Účinky OOP vůči ne-občanům obce, tj. osobám v hmotné nouzi hledajícím ubytování v ubytovacích zařízeních, jež nejsou podle předpisů stavebního práva určena k trvalému bydlení, jsou zdrojem bezdomovectví a jiných podob bezprizorního postavení těchto osob a lze je - dle okolností konkrétního případu - považovat za výzvu obcím při výkonu jejich ústavně zaručené samosprávy při uspokojování potřeb svých - "většinových" - obyvatel v oblasti ochrany veřejného pořádku podle § 35 odst. 2 in fine obecního zřízení. Napadená ustanovení neumožňují obcím plně využívat, resp. dovolují obcházet jejich ústavně zaručenou samostatnou působnost, jíž je na podústavní úrovni spolupráce s úřadem práce při zjišťování podmínek, s nimiž zákon o pomoci v hmotné nouzi spojuje vznik nároku těchto osob na poskytování doplatku na bydlení "v případech hodných zvláštního zřetele" podle § 33c. Při hodnocení podmínky sepětí osoby s obcí může obec ovlivnit rozhodnutí úřadu práce svým doporučením, resp. pověřený obecní úřad poskytnutím informací (§ 33 odst. 6), a tím usnadnit rozlišování původců sociálně nežádoucích jevů a ostatních obyvatel obce, které je klíčem k prevenci vzniku vyloučených lokalit. Vyloučením nároku na doplatek se tak OOP míjí s cílem deklarovaným přijetím napadených ustanovení, a to na úkor ústavně slučitelného prostředku pro výkon obecní samosprávy.
58. Není věcí soudcovské úvahy, nýbrž politické dohody, jak při hledání systémové nápravy ze strany státu, tak při definování role obce v politice sociálního bydlení na komunální úrovni, vhodnými nástroji a pomocí terénní práce s "lidmi na okraji společnosti" účinně a preventivně snižovat - v zájmu všech obyvatel obce a nikoliv jen jedné ze skupin - riziko vzniku zón (komunit) obývaných sociálně vyloučenými osobami. Ústavně soudní přezkum napadených ustanovení proto nemohl než vyústit v další dílčí závěr, že absenci pozitivního zákonného vymezení statusu občanství obce vazbou na místo pobytu nelze suplovat negativním vymezením, reálně (fakticky, tj. nepřímo - ekonomickým tlakem) vyprazdňujícím právo na pomoc nezbytnou pro zajištění bydlení v obci jako jedné ze základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny. Zákonné zmocnění k takové realizaci působnosti obce napadenými ustanoveními je tedy ústavně neslučitelné.
VIII./c K otázce diskriminační povahy napadených ustanovení
59. Ústavní soud k námitce navrhovatelky přistoupil k přezkumu napadených ustanovení ještě se zřetelem k rozdílnému zacházení s různými kategoriemi příjemců doplatku na bydlení podle hlediska místa jejich bydlení a okamžiku, v němž došlo k nabytí užívacího nebo vlastnického titulu k bydlení v určité lokalitě, označené OOP jako oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů.
60. Součástí esenciálního obsahu (jádra) práva na pomoc v hmotné nouzi (jeho smyslem a podstatou) je, jak lze dovodit z čl. 30 odst. 2 Listiny, uspokojení základní potřeby bydlení, jejíž naplnění je nezbytné pro zajištění základních životních podmínek. Takové porozumění uvedenému právu odpovídá i čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, podle něhož "Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt a neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce, založené na svobodném souhlasu." Obdobný závazek státu vyplývá i z čl. 27 odst. 3 Úmluvy o právech dítěte, čl. 14 odst. 2 písm. h) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen i z čl. 28 odst. 1 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Podle čl. 16 Evropské sociální charty mají smluvní strany "podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života" mj. "poskytováním bydlení pro rodiny", což však neznamená "právo na bydlení" zakotvené v čl. 31 jejího revidovaného znění, které však Česká republika neratifikovala. Způsob, jakým by měl stát uvedený závazek plnit, zda přímým zajištěním možnosti bydlení či pouze pomoci s úhradou nákladů s bydlením spojených prostřednictvím dávek z veřejných rozpočtů, není na ústavní úrovni řešen. Stát v současné době přímo, resp. prostřednictvím veřejnoprávních korporací či jiných subjektů osobám v bytové nouzi uspokojení základní bytové potřeby zajišťuje pouze pomocí dávek, mezi něž patří též doplatek na bydlení jako dávka buď jediná, nebo jako dávka přispívající k úhradě podstatné části nákladů na bydlení. Dochází-li k jejímu odepření z arbitrárních důvodů, jako je tomu podle napadených ustanovení, dotýká se to i plnění uvedených mezinárodních závazků České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy).
61. Podle obecné části důvodové zprávy k zákonu č. 98/2017 Sb. sociální dávky poskytované do oblasti bydlení mají napomáhat občanům s krytím odůvodněných nákladů spojených s úhradou za nájemní, vlastnickou či jinou formu bydlení (podnájem, ubytovna). V současné době Ministerstvo práce a sociálních věcí spravuje dvě dávky, a to příspěvek na bydlení v systému státní sociální podpory a doplatek na bydlení v systému pomoci v hmotné nouzi. Splní-li vlastník nebo jiná osoba, která užívá byt (jiný než obytný prostor, ubytovací zařízení), zákonem stanovené podmínky, má na doplatek na bydlení ze zákona nárok. Účelem těchto dávkových systémů přitom je, aby si osoby mohly přiměřené bydlení zaplatit a nepřišly o něj pouze z důvodů finanční nedostatečnosti, neboť ztráta bydlení představuje významné riziko sociálního vyloučení.
62. Lze se ztotožnit s navrhovatelkou v tom, že zákon o pomoci v hmotné nouzi (§ 2) stanoví majetková, příjmová a další kritéria, po jejichž splnění vzniká nárok na doplatek na bydlení, čímž je dosaženo zjištění potřeby doplatku, jeho výše a zajištění účelu sledovaného čl. 30 odst. 2 Listiny. V této souvislosti neobstojí názor ministryně pro místní rozvoj, vyjádřený v jejím stanovisku k návrhu, že dávka doplatku na bydlení není nástrojem ochrany práva na pomoc v hmotné nouzi podle uvedeného ustanovení Listiny, když tuto dávku může úřad práce podle § 34 zákona o pomoci v hmotné nouzi nepřiznat a není tedy nároková. Úvaha správního orgánu, zda jsou dány věcné podmínky plnění, totiž není popřením ústavněprávního základu přiznávaného práva, ale pouze testováním nároku z hlediska zákonných kritérií.
63. Napadená ustanovení však odpírají právo na doplatek na bydlení některým osobám, jež jinak zákonná kritéria pro jeho poskytování splňují, a to jen proto, že chtějí bydlet v oblasti, která byla prohlášena za "oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů", přičemž proti OOP zakládajícímu tento status mohou podat námitky jen vlastníci dotčených nemovitostí, jejichž vypořádání ale už nepodléhá kontrole nezávislým soudem. Dochází tak k rozdílnému zacházení s osobami podle kritéria neracionální nerovnosti (viz bod 55), které je v rozporu s čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny. Ústavně neslučitelným je rovněž rozdílné zacházení s příjemci doplatku na bydlení pouze na základě skutečnosti, zda vlastnické právo nebo právo užívání bytu v dané lokalitě vzniklo před nebo po vydání OOP (§ 33 odst. 9 zákona o pomoci v hmotné nouzi), což je okolnost z hlediska příjemce doplatku nahodilá (neovlivnitelná). Odnětí doplatku na bydlení jako jediné dávky (lidem, kteří se nastěhují do jiné než nájemní nebo vlastnické formy bydlení nebo kteří bydlí v nájemní formě bydlení bez možnosti přihlásit se zde k trvalému pobytu) nebo dávky přispívající k úhradě podstatné části nákladů na bydlení (lidem, kteří žijí v nájemním vztahu v bytě, v němž jsou přihlášeni k trvalému pobytu) v důsledku vyhlášeného OOP tak v konkrétních případech může vést k faktickému vyprázdnění této složky práva na pomoc v hmotné nouzi nezbytné k zajištění základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny způsobem, který navíc odporuje základním demokratickým hodnotám na nichž je stát založen, chráněným v čl. 2 odst. 1 Listiny. Porušení ústavního principu rovnosti jako třetí dílčí závěr provedeného rozboru je zjevné.
64. Negativní dopady napadených ustanovení do osobní sféry příjemců pomoci v hmotné nouzi jsou ještě zvýrazněny, jak se podává z vyjádření ministra práce a sociálních věcí i Veřejné ochránkyně práv, kteří se aplikací napadených ustanovení zabývali i po stránce praktické, a z přehledu vydaných OOP vypracovaného MPSV, tou skutečností, že úřad práce eviduje pouze případy, kdy proběhlo správní řízení na základě podané žádosti o doplatek na bydlení. Mnoho osob, vědomo si "nulové šance" na kladné vyřízení žádosti v lokalitě pokryté OOP, však tento úkon vůbec neučinilo. Bylo-li však hlavním cílem snížení výskytu sociálně nežádoucích jevů (trestné činnosti, pobytu osob pod vlivem návykových látek), kdy zákonodárce předpokládal, že je způsobují osoby v hmotné nouzi, je třeba uvést, že v případě přestupkové či trestné činnosti nemusí být místo spáchání skutku totožné s bydlištěm pachatele, resp. pachatelem může být osoba, která sice bydlí ve vyhlášené oblasti, ale není v hmotné nouzi. Takovou osobu tedy OOP neodradilo od nastěhování do vyhlášené oblasti. Zóny se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů nejsou vyhlašovány pouze v místech, kde se koncentrují výhradně osoby v hmotné nouzi, ale často jsou vymezeny bloky ulic, kde bydlí v nájemních bytech vedle sebe jak nově přistěhované osoby v hmotné nouzi, tak "starousedlíci", takže o vhodnosti a potřebnosti napadených ustanovení dosáhnout snížení výskytu sociálně nežádoucích jevů zamezením nároku na doplatek na bydlení pro nově příchozí osoby lze mít značnou pochybnost. Omezení tzv. byznysu s chudobou pak nebude možné naplnit vydáním OOP ve městech, kde jsou byty tzv. obchodníků s chudobou situovány i v oblastech, na které OOP nedopadá.
IX. Závěry
65. Podle Ústavního soudu je hlavním problémem napadených ustanovení, jak uvedeno shora v oddílu VIII./a, podmínění doplatku na bydlení s oním "mimoběžným" cílem udržením veřejného pořádku v dané lokalitě. Tento závěr je ještě posilován plošnou povahou OOP a jeho paušálním dopadem na všechny potenciální žadatele o doplatek na bydlení, neboť negativní důsledky opatření ponesou vždy i jiné osoby, než jen ty, označované za tzv. nepřizpůsobivé, které se z hlediska cíle deklarovaného napadenými ustanoveními nenacházejí ve stejném postavení, a přesto je s nimi stejným způsobem nakládáno. V praxi se již objevily i případy, kdy OOP bylo vyhlášeno na území celého města. Mnoho osob bydlících ve vyhlášené oblasti nemá vliv na výskyt sociálně nežádoucích jevů, a přesto jsou napadenou právní úpravou dotčeny, neboť nebudou-li moci být ze zákona příjemci doplatku na bydlení, může to u nich vést k životu "na ulici", umísťování dětí do dětských domovů, ke zvýšené míře trestné činnosti a dalším sociálně nežádoucím jevům. Zákonodárce zde fakticky konstruoval objektivní odpovědnost osob žijících ve vymezené lokalitě za výskyt sociálně nežádoucích jevů s jediným liberačním důvodem spočívajícím v tom, že v dotčené oblasti mají platný právní titul k užívání bytu, jehož vznik předchází datu vydání OOP.
66. Podle Ústavního soudu napadená ustanovení neobstojí ani podle kritérií potřebnosti a přiměřenosti přezkoumávaného prostředku omezení ústavně zaručeného práva. Je tu namístě poukázat na cíl vládního návrhu novely zákona o pomoci v hmotné nouzi, jímž podle příslušné důvodové zprávy bylo blíže vymezit pojem "důvody hodné zvláštního zřetele", neboť tento neurčitý právní pojem musí být naplněn, aby osoba v hmotné nouzi získala nárok na doplatek na bydlení v prostoru, který není zkolaudován k trvalému bydlení (v praxi jde převážně o ubytovny). Upřesnění zákona mělo za cíl jednak posílit právní jistotu žadatelů, jednak zabránit koncentraci osob ohrožených sociálním vyloučením do míst, kde je vysoká nezaměstnanost a nízké ceny nemovitostí, tedy do míst, kde funguje ve větším rozsahu tzv. byznys s chudobou.
67. Přijetím vládního návrhu zákona bylo do zákona o pomoci v hmotné nouzi začleněno nové ustanovení § 33c odst. 2, podle něhož úřad práce zkoumá sepětí osoby s obcí, v níž žádá o doplatek na bydlení. Ve vztahu k poskytování této dávky osobám v prostorách vymezených OOP tedy již zákon o pomoci v hmotné nouzi upravuje prostředek, jehož cílem je omezení nároku na doplatek na bydlení pro ty, kdo nemají žádný vztah k obci, v níž chtějí bydlet. Institut OOP je tak v těchto případech nadbytečný, přičemž § 33c odst. 2 se již obdobného cíle snaží - jak už shora uvedeno - dosáhnout šetrnějším způsobem, na základě individuálního přístupu úřadu práce, který má přihlížet k informacím sociálních pracovníků příslušného obecního úřadu a doporučením obce, na jejímž katastrálním území se ubytovací zařízení nachází (§ 33 odst. 6).
68. Ústavní soud shledal, že napadená právní úprava nemůže obstát ani z hlediska poskytování doplatku na bydlení v bytech, neboť existují šetrnější řešení směřující k omezení dávek osobám, které nejsou spjaty s obcí, kde o dávku žádají. Je především povinností státu a obcí jako veřejnoprávních korporací, aby podpořily uspokojení základní potřeby bydlení osob v hmotné nouzi. Vytvořením systému státem garantované podpory základní potřeby bydlení lze zreálnit naplnění práva na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny, jehož podmínky, a nikoliv sporné represivní opatření, budou v mezích prováděcího zákona ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny. V jeho rámci mohou obce získat přímou kontrolu nad dodržováním podmínek s touto formou bydlení spojených, po které volají, včetně možnosti účinného zásahu v případě znehodnocování ("vybydlování") bytového majetku. Zavedení institutu OOP o vyhlášení oblastí se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů však ústavně souladným způsobem uvedený problém vyřešit nemůže.
69. Ústavní soud konstatuje, že předmětný zásah do práva na pomoc v hmotné nouzi je - jako cíl napadených ustanovení - nejen ústavně nepřípustný, ale jako prostředek k ochraně veřejného pořádku a k zamezení zneužívání dávek není ani vhodný a do budoucna může přinést řadu nežádoucích důsledků, jimiž je mj. i omezení vnitřní migrace v rámci obce, vedoucí k rozporu napadených ustanovení se svobodou pobytu podle čl. 14 odst. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 3 Listiny. OOP může totiž dopadnout např. i na nízkopříjmové "starousedlíky" obce, rozhodnou-li se přestěhovat do bytu, který se nachází v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, na což se již úprava § 33 odst. 9 věty druhé zákona o pomoci v hmotné nouzi o vynětí "starousedlíků" dané oblasti z dopadu OOP nevztahuje. Dalším nežádoucím účinkem institutu OOP může být tzv. domino efekt, tedy nedobrovolné, ústavní svobodu pobytu omezující stěhování osob, které by jinak bydlely v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, do jiných měst či obcí, které následně z obavy o zvýšení koncentrace tzv. nepřizpůsobivých osob rovněž vydají OOP, čímž dojde k postupnému odepření dávkové pomoci osobám v hmotné nouzi na území kraje či mikroregionu, s nímž jsou spjaty. Druhotným účinkem může být zhoršení vztahů mezi obcemi, které na sebe takto přenesou problém zvýšené koncentrace osob ohrožených sociálním vyloučením. Z veřejně dostupných zdrojů je přitom zřejmé, že další města rozšiřování oblastí se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů zvažují, jiná dokonce přistoupila k nepřiměřenému a neodůvodněnému vyhlášení OOP na celém svém území (např. Kladno, jehož rozhodnutí o přijetí OOP Krajský úřad Středočeského kraje dne 15. 3. 2019 zrušil).
70. Nelze opomenout ani další nepříznivé dopady na osoby, které ve vyhlášené oblasti bydlí, vlastní zde nemovitosti nebo podnikají, jejichž "kompenzace" případným pozitivním účinkem OOP na postavení jiných osob (došlo-li by v dané lokalitě skutečně k poklesu výskytu sociálně nežádoucích jevů) je však z hlediska ústavnosti nepřijatelná. S ohledem na to, že informace o vyhlášených oblastech se zveřejňují, mohou být takto označené lokality veřejností vnímány negativně jako tzv. špatná adresa, která poškozuje zacházení s osobami z takových lokalit pocházející v běžných profesních ad. situacích. Může dojít ke snížení tržní hodnoty nemovitostí a tím k zásahu do práva jejich vlastníků chráněného čl. 11 odst. 1 Listiny. Důsledkem může být i nepřímý zásah do práva podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny ve vyhlášené oblasti nebo negativní dopad na rozvoj samotné obce.
71. Odnětí nároku na doplatek na bydlení osobám, které se hodlají do vyhlášené oblasti nastěhovat (§ 33 odst. 9 zákona o pomoci v hmotné nouzi), je pak nepřiměřeným opatřením i ve vztahu k ochraně veřejného pořádku a veřejného zájmu na zamezení tzv. obchodu s chudobou. Sociálně vyloučené osoby často setrvávají v dané lokalitě i bez doplatku na bydlení, jehož ztrátu se snaží kompenzovat nezřídka způsoby spíše posilujícími již existující zvýšený výskyt sociálně nežádoucích jevů. Nepřiměřenost je prohlubována - vedle zmíněné plošnosti OOP (nemožnosti individualizace jeho účinků), vylučující zkoumání, zda osoby, kterých se opatření dotkne, skutečně mají podíl na zvýšeném výskytu sociálně nežádoucích jevů - i tím, že stát se tak zbavil důležitého nástroje k řešení sociální situace jednotlivce prostřednictvím posílené diferenciace pomoci v hmotné nouzi, ve prospěch restriktivního nástroje, který sociální vyloučení osob může ještě prohloubit. Vydávání OOP tak nevede k předcházení vzniku sociálně vyloučených oblastí, ale k jejich přesunu do jiných míst.
72. Napadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi jsou neústavním zásahem do práva na zajištění základních životních podmínek v oblasti bydlení podle čl. 30 odst. 2 Listiny, který neobstojí ani z hlediska mezí přípustných k domáhání se tohoto práva ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny. Jde pouze o nesystémovou reakci bez trvalejších účinků na dlouhodobě neuspokojivě řešený problém sociálního vyloučení. Jeho ústavní nepřijatelnost vyplývá z rozporu důsledků, k nimž použití napadených ustanovení vede, s principem rovnosti v důstojnosti podle čl. 1 Listiny, když nedovoluje individualizovanou diferenciaci mezi skutečnými původci sociálně nežádoucích jevů (spojovanými s tzv. sociální turistikou), jejichž koncentraci mají napadená ustanovení předcházet, a ostatní, s obcí spjatou populací, nacházející se v postavení "oběti" těchto jevů. Namísto silnější motivace obecních samospráv ke spolupráci s úřadem práce při poskytování doplatku na bydlení napadená ustanovení prostor pro ni daný eliminují. V rozporu s čl. 3 odst. 3 Listiny působí újmu na právu na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 osobám, které uplatní svoji ústavně zaručenou svobodu pobytu podle čl. 14 odst. 1, resp. působí újmu na využití této svobody těm, kteří upřednostní doplatek na bydlení. Přestože Ústavní soud rozumí - v podmínkách absence zákona o sociálním bydlení - pocitům občanů obcí, kteří bez vlastního zavinění nyní "nemají zastání" při řešení problémů sociálně vyloučených lokalit svých obcí, nelze k věci přistupovat na úkor perspektivy sociální emancipace osob v hmotné nouzi a občanské soudržnosti (sociálního smíru) v obci.
73. Jelikož napadená ustanovení jsou neslučitelná s ústavním pořádkem, Ústavní soud je ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušil.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 24. srpna 2021
Pavel Rychetský v. r. předseda Ústavního soudu