30. Ve vyjádření k návrhu skupiny senátorů a k vyjádřením účastníků, vedlejších účastníků a ministrů krajský soud poukázal zejména na vyjádření Veřejné ochránkyně práv, která na základě detailní analýzy dospěla ke stejnému závěru. Naopak se neztotožnil s argumentací Ministerstva pro místní rozvoj (viz níže IV./f), které se dle jeho názoru mýlí, má-li za to, že příspěvek na bydlení, popř. další sociální dávky odlišné od doplatku na bydlení, dostatečně eliminují nepřijatelné dopady přijetí sporného opatření. Normativní náklady na bydlení vymezené v § 26 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, od nichž se odvíjí výše příspěvku na bydlení, rozhodně nelze ztotožňovat s místně obvyklými cenami nájemného, neboť nejsou určovány podle místních podmínek té které obce, ale jednou částkou pro všechny obce určité velikosti (podle počtu obyvatel). Nelze také odhlédnout od toho, že uzavření nájemní smlouvy s osobami ohroženými vyloučením je pro pronajímatele spojeno např. s citelně vyšším rizikem platební neschopnosti nájemce. Byť takto zvýšené nájemné nemůže dosahovat absurdních částek, je ekonomicky racionálním postupem, který také může vysvětlovat, proč často ani ve standardních situacích dávka příspěvku na bydlení na dosažení a udržení bydlení nepostačuje. Krajský soud pak kvituje řadu způsobů, jak k řešení problémů v oblasti sociálního bydlení směřovat, které Veřejná ochránkyně práv uvádí. To, že Úřad práce České republiky (dále jen "úřad práce"), jenž o přiznání doplatku na bydlení rozhoduje, v této souvislosti své aktivity nevykonává řádně, ještě není dostatečným argumentem, proč takové mnohem šetrnější řešení nevyužít a namísto radikálního postupu se nezaměřit na jeho vylepšení. Nad uvedený rámec pak krajský soud poukázal na další návrh na zrušení OOP na území města Slaný, který je u něj projednáván. Toto řízení bylo přerušeno do doby skončení řízení před Ústavním soudem.
IV./e Vyjádření ministra práce a sociálních věcí
31. Ministr práce a sociálních věcí poukázal na to, že Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "MPSV") již při projednávání poslaneckého pozměňovacího návrhu, na základě kterého byla obě napadená ustanovení vložena do zákona o pomoci v hmotné nouzi, upozorňovalo na právní rizika tohoto návrhu a vyslovilo k němu negativní stanovisko. Uvedenou úpravou může obec požádat pověřený obecní úřad o vydání OOP, jímž se vyhlašuje oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů. V důsledku toho nevznikne v této oblasti nárok na doplatek na bydlení osobám, kterým vzniklo vlastnické právo nebo právo na užívání bytu (jiného než obytného prostoru, ubytovacího zařízení) po datu, kdy bylo OOP vydáno. Za sociálně nežádoucí jevy se podle vložené právní úpravy považuje zejména porušování veřejného pořádku, nepříznivé vlivy působící na děti, výskyt osob pod vlivem návykových látek apod. Mělo by jít o výskyt těchto jevů ve zvýšené míře. Takové vymezení je dle ministra práce a sociálních věcí velmi vágní a mohlo by dojít (dovedeno ad absurdum) k situaci, že doplatek na bydlení bude vyloučen ve všech ubytovacích zařízeních a jiných než obytných prostorách nebo bytech na území celé České republiky. V praxi se již objevil případ, že opatření obecné povahy bylo vyhlášeno na celou obec (Kladno). Odbor MPSV garantující sociálně-právní ochranu dětí zastává názor, že není možné definovat případy situací v této oblasti, které jsou příkladem negativních vlivů na děti relevantních pro vymezování oblasti jako sociálně vyloučené lokality a vydávání OOP.
32. K vydávání OOP podle zákona o pomoci v hmotné nouzi přistoupily pověřené obecní úřady ve větší míře od začátku roku 2018, což ministr doložil statistickým přehledem vydaných OOP rozčleněným podle krajů, spolu s informacemi o počtu zamítnutých žádostí o doplatek na bydlení z důvodu existence vydaného OOP. Tento přehled, jehož zdrojem jsou údaje úřadu práce, pak MPSV v lednu 2021 doplnilo: účinných bylo 101 OOP, 28 návrhů OOP bylo předmětem posouzení a 651 žádostí o doplatek na bydlení bylo zamítnuto. Počty nepřiznaných dávek zahrnují pouze případy, ve kterých proběhlo správní řízení na základě podané žádosti o doplatek na bydlení. Mnoho osob však, vědomo si zbytečnosti podávat žádost o doplatek na bydlení v lokalitě s vydaným OOP, tento úkon vůbec neučinilo. Úřad práce při hodnocení nároku na doplatek na bydlení nejprve prověřuje, zda je nebo není na příslušnou oblast vydáno OOP, dále zjišťuje, od kdy osoba byt (jiný než obytný prostor nebo ubytovací zařízení) užívá na základě právního titulu nebo na základě vlastnictví a zda takové užívání vzniklo před vydáním OOP. Zjistí tak, zda může vyhodnocovat další podmínky nároku na doplatek na bydlení nebo zda není nárok na tuto dávku. MPSV vede úřad práce metodicky k tomu, že jde-li o prodlužování nájemních smluv (nebo jiného právního titulu) k užívání bytu (jiného než obytného prostoru, ubytovacího zařízení) a datum prodloužení začíná po datu vydání OOP, vzniklo toto právo příjemci doplatku na bydlení prvotní smlouvou, která je novou smlouvou nebo dodatkem pouze prodloužena. V těchto případech nároky na doplatky na bydlení zůstávají zachovány. Obdobně má úřad práce postupovat i v případech, kdy příjemce dávky nadále užívá stejný byt (jiný než obytný prostor, ubytovací zařízení), ale změnil se pronajímatel a tím se mohl změnit i právní titul k užívání. Pro žadatele a příjemce dávky tedy vydání OOP v praxi znamená, že nelze doplatek na bydlení poskytnout v případech, kdy právní titul vznikne až po vydání OOP. V této situaci jsou žadatelé úřadem práce upozorňováni na to, že by si měli hledat bydlení mimo místa, kde je vyhlášeno OOP, nacházejí-li se v situaci, kterou jsou nuceni řešit žádostí o doplatek na bydlení. Tato situace dopadá bez výjimky na všechny, tedy i na dlouhodobé obyvatele dané lokality (včetně například situací přechodu z azylových domů do standardního bydlení).
33. Ministr práce a sociálních věcí pro úplnost doplnil, že napadená právní úprava se nijak nedotýká dávky ze systému státní sociální podpory v podobě příspěvku na bydlení, který může být poskytován i v oblastech se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, kde bylo vyhlášeno OOP. Příspěvek na bydlení však neřeší pokrytí nákladů na bydlení až do výše v místě obvyklé a nenáleží osobám, které nejsou hlášeny k trvalému pobytu v prostoru (bytu), na který žádají příspěvek na bydlení.
34. Ministr práce a sociálních věcí vyslovil přesvědčení, že nástroj, který úprava obsahuje, je neproporcionální. Osoby žijící ve vyloučených lokalitách zde žijí převážně z důvodu dostupnosti bydlení, včetně (nikoli však výlučně) dostupnosti cenové. V případě, že si nebudou moci zajistit dostupné bydlení, může to u nich vést k životu na ulici, umísťování dětí do dětských domovů, ke zvýšení míry trestné činnosti a dalších sociálně nežádoucích jevů. Dávka se vyplácí konkrétní osobě a ta by při splnění zákonných podmínek nároku neměla být znevýhodňována podle toho, ve které oblasti žije. Napadená ustanovení jsou konstruována tak, jako by každý, kdo chce bydlet v lokalitě, kde bylo vydáno OOP, byl potenciálním zdrojem sociálně nežádoucích jevů, a to bez individuálního zkoumání. Svoboda pohybu a pobytu by neměla být stavěna proti právu na pomoc v hmotné nouzi, resp. člověk by neměl být nucen mezi těmito právy volit. Daná úprava rovněž znemožňuje plné využití vlastnického práva majitelů nemovitostí, které se nacházejí v oblasti s výskytem sociálně nežádoucích jevů. Jejich obranou je možnost podle zákona o pomoci v hmotné nouzi podat námitky u pověřeného obecního úřadu ve lhůtě 30 dnů ode dne zveřejnění návrhu OOP. Proti rozhodnutí o námitkách se však nelze odvolat ani podat rozklad.
35. Vzhledem k výše uvedenému lze podle názoru ministra práce a sociálních věcí dovodit, že úprava, na základě níž je omezena výplata doplatku na bydlení tím, že v některých lokalitách nesmí být vůbec poskytnut, vede k tomu, že sociální právo zakotvené v čl. 30 odst. 2 a 3 Listiny není zákonem v podrobnostech zaručeno nediskriminačním způsobem. Nová právní úprava snížila realizaci ústavně zaručeného standardu sociálních dávek až k praktickému znemožnění jejich realizace. Diskriminace je fakticky způsobena tím, že neodůvodněně nezajišťuje nárok osobám, kterým z jakéhokoliv důvodu vznikl právní titul k bydlení ke konkrétnímu prostoru v lokalitě po vydání OOP, proti těm, kterým vznikl právní titul k bydlení v téže lokalitě před vydáním OOP. Jedni nárok na dávku mohou získat a jiní, přestože zde třeba žijí déle a mají zde veškeré sociální vazby, nárok na dávku získat nemohou.
IV./f Vyjádření ministryně pro místní rozvoj
36. Ministryně pro místní rozvoj vyslovila nesouhlas s argumentací navrhovatelky, která uvedený nástroj obcí ponižuje na jakési úřední uznání sociálního "ghetta" či chudinské čtvrti. Napadená ustanovení totiž míří přesně opačně na zabránění sociálně nežádoucích jevů, tzv. vyloučených lokalit vznikajících bez zavinění obcí. Obce jinak fakticky nemohou plnit své povinnosti plynoucí jim ze zákona o obcích, tj. pečovat v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých obyvatel. Obcím byl v minulosti odňat ve prospěch úřadů práce významný nástroj, kterým samy rozhodovaly o poskytnutí či neposkytnutí doplatku na bydlení, kdy se znalostí terénu a svých obyvatel rozhodovaly na základě individuálních šetření. Sociální práce úřadu práce však není vykonávána v potřebném rozsahu, o přiznání doplatků na bydlení se rozhoduje "automaticky", bez znalosti a rozlišování individuálních podmínek.
37. Ministryně pro místní rozvoj se domnívá, že nelze návrhem napadený nástroj odmítat jen proto, že v některých případech není využíván správně. Vydání OOP podléhá procesním pravidlům správního řízení se všemi prostředky obrany, přes předchozí projednání s Policií České republiky a orgánem sociálně-právní ochrany dětí, až po možnost uplatnění námitek dotčenými vlastníky nemovitostí. Smyslem poskytování doplatku na bydlení je pomoc s úhradou nákladů bydlení, které přesahují částku uznatelnou zákonem o státní sociální podpoře jako tzv. příspěvek na bydlení. Částky uznatelné podle tohoto zákona odrážejí místně obvyklé ceny nájemného a služeb či platby za ubytování. Doplatek na bydlení tedy zohledňuje situace, které přesahují místně obvyklé poměry. Je paradoxem věci, že jde o zóny, kde je nájemné zpravidla vyšší nežli v nezasažených částech obcí. Je proto třeba odmítnout argument navrhovatelky, která namítá nepřípustný zásah do práva podnikat, neboť ani podle zákona o cenách ani podle jiných norem práva nelze podporovat názor, že právo podnikat je právem na neúměrné zisky, neuměřenější více o to, co je stát ochoten na sociálních dávkách vyplatit. Nelze podporovat situace zneužívající právo či využívající nad zákonnou míru slabší stranu. Po přijetí novely zákona o pomoci v hmotné nouzi, v důsledku nemožnosti obcí jakkoliv zasáhnout, tento jev nabral nebývalých rozměrů. Náprava stavu však postihuje občany celé obce a rozhodně nejde odpovědnostně ani finančně za těmi vlastníky nemovitostí, kteří měli z uvedeného prospěch. Navrhovatelka argumentuje chudými lidmi, kterým je údajně bráněno ve svobodě pohybu, a neuvědomuje si, že narovnáním poměrů na trhu s bydlením lze i pro tyto občany potřebující pomoc docílit řádného bydlení za místně obvyklých podmínek. Právě sounáležitost s problematickou lokalitou je nositelem určité segregace. OOP má napomoci motivaci jednotlivce vyprostit se z těchto zavedených negativních vazeb. Argument navrhovatelky, že chudoba je nepřípustným důvodem pro omezení svobody pohybu, vychází podle ministryně pro místní rozvoj z nepochopení věci. Chudoba je v současném systému zdrojem zneužívání a případná OOP zneužívání eliminují. Za splnění zákonných podmínek nájemci neztrácejí své případné nároky na příspěvek na bydlení ani jiné dávky státní sociální podpory a hmotné nouze, které je dle názoru ministryně nutno vždy vnímat v plném kontextu a jako vzájemně se doplňující.
38. Navrhovatelka odkazuje na rozpor s čl. 30 odst. 2 Listiny. Současnou právní úpravu však nelze vnímat jako ústavně nekonformní z pohledu údajného porušení principu nepodmíněnosti. Článek 30 odst. 3 Listiny totiž výslovně odkazuje na zákon, který upraví další podrobnosti. K tomu, aby bylo možné vyslovit názor, že právo na pomoc pro zajištění základních životních podmínek je současnou právní úpravou popřeno, by bylo nutno příčinně dovodit, že ztráta doplatku na bydlení v tomto důsledku vylučuje uspokojení životních podmínek a pomoc v hmotné nouzi v tomto rozsahu je nepostradatelná, existenčně nezbytná. Jestliže již současný § 34 (pozn.: správně má být § 33c) zákona o pomoci v hmotné nouzi umožňuje individuální úvahu úřadu práce o tom, zda vůbec a v jaké výši přizná doplatek na bydlení, nelze dovodit, že by se nárok na doplatek na bydlení případným zrušením napadených ustanovení stal nárokem "automatickým", kam však zřejmě mylně cílí návrh a přání navrhovatelky. Z popsaných důvodů ministryně pro místní rozvoj navrhla, aby Ústavní soud návrh zcela zamítl.
V. Replika navrhovatelky
39. Vyjádření účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení a stanoviska ministra práce a sociálních věcí a ministryně pro místní rozvoj byla zaslána navrhovatelce, která na ně reagovala replikou. Uvedla, že obě komory Parlamentu se vyjádřily zcela formálně bez věcné polemiky, a protože nenapadá proceduru přijetí zákona, nemá, co by k tomu dodala. S argumentací krajského soudu se ztotožnila. Dále poukázala na to, že Veřejná ochránkyně práv mohla na rozdíl od ní již reagovat na některé dopady napadené právní normy, které dále zesilují a začínají značnou měrou zasahovat do práv a možností konkrétních osob. OOP lze teoreticky napadnout u obecného soudu podle příslušných ustanovení soudního řádu správního, což se v případě měst Kladna a Slaného stalo. Z návrhu krajského soudu je pak zřejmé, že i soudy sdílejí názor o protiústavnosti napadené normy. S ohledem na dopady vyhlašovaných OOP (jejich řetězení, dominový efekt) i územní rozsah, požádala o rychlé projednání návrhu.
40. Vůči stanoviskům obou ministerstev navrhovatelka poukázala na jejich protichůdnost, což dokládá, že ústavní konformita napadené úpravy je nepochybně sporná. Se stanoviskem ministra práce a sociálních věcí se ztotožnila. Stanovisko ministryně pro místní rozvoj označila za nesprávné a vnitřně nelogické, když nijak nepolemizuje s návrhem. Vnímá-li ministryně jako problém plošnost poskytování dávek, k tomu navrhovatelka dodává, že úřad práce přiznává dávku každému, kdo splňuje zákonné podmínky. Pro navrhovatelku je stěží pochopitelná i obhajoba napadených ustanovení, neboť ministryně sice odmítá plošnost, ale současně hájí řešení, které nemá s individualizací nic společného, když má ryze plošné důsledky. Vyjadřuje-li názor, že doplatek na bydlení není nástrojem ochrany práva na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny, neboť není nárokový, jde o absolutní nepochopení práva. To, že je státní orgán povinen posoudit, zda je někdo chudý a dávku dostane, popřípadě, zda není chudý a nedostane ji, je procesním vyjádřením myšlenky, že se chudým má pomoci, jak předjímá ústavní pořádek, nikoliv předpokladem pro "nenárokovost". Ministryně tím popírá funkcionalitu ochrany sociálních práv. Plošné zákazy se segregačním dopadem, které hájí, stěží mohou řešit složitý problém sociální inkluze. Právě ministerstvo pro místní rozvoj je odpovědné i za normativní a rozpočtové nastavení politiky sociálního bydlení a lze si položit otázku, proč stát nenastavuje základní pravidla pro veřejnoprávní politiku bydlení, proč chybí zákon o sociálním bydlení apod.
VI. Ústní jednání
41. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
VII. Posouzení kompetence a ústavní konformity zákonodárného procesu
42. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených zákonných ustanovení, který byl podán k tomu oprávněnou navrhovatelkou [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], návrh je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Mohl tedy přistoupit k věcnému přezkumu napadených ustanovení, přičemž v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se nejdříve zabýval otázkou, zda byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
43. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
44. Zjištění získaná z vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení, jakož i z vyjádření oslovených ministerstev považuje Ústavní soud za postačující pro závěr, že napadená ustanovení byla do zákona o pomoci v hmotné nouzi doplněna novelou, jež byla vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a přijata ústavně předepsaným způsobem. Přestože přijetí pozměňovacího poslaneckého návrhu bez standardního připomínkového řízení a projednání v Legislativní radě vlády nezpochybňuje ústavnost schválené novely zákona, legitimitu napadených ustanovení však oslabuje, neboť jejich dopad do lidských práv nebyl v rámci schvalovacího procesu předmětem větší pozornosti. Ústavní soud vzal přitom v úvahu, že navrhovatelka ani vedlejší účastníci nezpochybňovali ústavnost přijetí a vydání tohoto zákona. Nic mu tedy nebránilo, aby přistoupil k věcnému posouzení ústavnosti napadených ustanovení.
VIII. Meritorní přezkum návrhu
45. V posuzované věci je předmětem přezkumu ústavnosti regulace poskytování jedné z dávek v hmotné nouzi, a to doplatku na bydlení. Navrhovatelka spatřuje rozpor dané úpravy s ústavním pořádkem především v tom, že napadená ustanovení odpírají některým osobám v hmotné nouzi právo na doplatek na bydlení, a to diskriminačním způsobem. Podle jejího názoru je taková právní úprava, která odebírá právo na zajištění minimálního standardu základních životních podmínek, bezprecedentním útokem na lidskou důstojnost a rovnost.
46. Ratio decidendi zrušujícího výroku tohoto nálezu vychází - na pozadí ustálené judikatury Ústavního soudu k hlavě čtvrté Listiny - ze zjištění ústavních mezí přípustnosti omezení práva na pomoc v hmotné nouzi zakotveného v čl. 30 odst. 2 Listiny (VIII./a). Přestože už toto zjištění může postačit k odpovědi, zda napadená ustanovení jsou slučitelná s ústavním pořádkem, nemohl Ústavní soud pominout - nakolik bylo jejich přijetí odůvodňováno ochranou veřejného pořádku v obci - potřebu odpovědět na otázku, zda vymezení působnosti obce jako územního samosprávného celku v péči o tento veřejný statek a z ní vyplývající odpovědnost vůči svým občanům může způsobem uplatněným v napadených ustanoveních odůvodnit legitimitu omezení práva na pomoc v hmotné nouzi nebo zda je s tím spojený zásah do práva na poskytnutí této pomoci naopak neslučitelný s nepodmíněnou povahou tohoto práva (VIII./b). Ústavní soud proto podrobil přezkumu také způsobilost napadených ustanovení dosáhnout jimi sledovaného cíle (znemožnění vzniku nových a rozšíření existujících sociálně vyloučených lokalit, omezení "byznysu s chudobou") prostředky plošného snížení individuálního standardu přístupu k sociální dávce pomoci v hmotné nouzi, a to pouze na základě bydlení takto vymezené skupiny příjemců doplatku na určitém místě (VIII./c).
VIII./a Judikatura Ústavního soudu k sociálním právům
47. Listina zaručuje základní práva a svobody, které jsou co do své povahy odlišné. V prvé řadě jsou to základní lidská práva a svobody podle oddílu prvního hlavy druhé, která vyvěrají přímo z lidského bytí, a pouze tato skutečnost je základem pro vymezení jejich ústavního rozměru, zásadního pro uchování integrity člověka a zajištění jeho důstojnosti, jako jsou např. právo na život, nedotknutelnost osoby a osobní svoboda. Povinnosti s jejich uplatňováním spojené mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1), jejichž meze mohou být upraveny za podmínek stanovených Listinou a pouze zákonem (čl. 4 odst. 2). Totéž platí i pro omezení práv a svobod obsažených v hlavě čtvrté jako "Hospodářská, sociální a kulturní práva", jejichž vykonávání je však závislé na dosažené hospodářské a sociální úrovni státu a s tím spojené výši životní úrovně a jichž se proto lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato práva provádějí (čl. 41 odst. 1) [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)]. Při omezování všech základních práv a svobod je pak třeba dbát rovného zacházení (čl. 4 odst. 3) a nesmí docházet k jejich "vyprázdnění" - zbavení podstaty a smyslu (čl. 4 odst. 4).
48. Na rozdílnost povahy zakotvení hospodářských, sociálních a kulturních práv podle hlavy čtvrté Listiny oproti základním lidským právům a svobodám poukázal Ústavní soud - byť dosud neměl příležitost tak učinit specificky ve vztahu k pomoci v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny v podobě doplatku na bydlení - již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/93 ze dne 15. 2. 1994 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.). V něm vyložil ústavně zaručené právo občanů podle čl. 33 odst. 2 Listiny tak, že "lze sotva mít za to, že s šetřením mezí základních práv a svobod by ještě byla slučitelná zákonnou výjimkou zpochybněná nepodmíněnost práva na bezplatné základní a středoškolské vzdělání", k níž došlo přijetím klauzule novelizovaného § 4 odst. 1 školského zákona "nestanoví-li tento zákon jinak". Ústavní soud k tomu nyní dodává, že taková výjimka totiž působila nikoliv jako výhrada zákona - pouhý odkaz na prováděcí předpis, nýbrž měla účinek contra constitutionem, jako zpochybnění záruky bezplatnosti základního a středoškolského vzdělání z hlediska její podstaty a smyslu. Mohla vést až k vyprázdnění esenciálního obsahu práva na bezplatné vzdělání, překračovala-li ústavně přípustné meze jeho výkonu - možnost domáhat se tohoto práva pouze "na půdorysu" Listiny, a nedbala-li jeho podstaty a smyslu, jak ukládá čl. 4 odst. 4 Listiny, spočívající ve všeobecné dostupnosti vzdělání tohoto typu. Nad rámec tohoto "půdorysu", totiž zákonem stanovených předpokladů přístupu ke vzdělání (dovršení určitého věku u povinného základního vzdělání, úspěšné absolvování přijímací zkoušky u středoškolského vzdělání, apod.), umožňovala vyloučit jeho bezplatnost a nahradit ji zpoplatněním. Připouštěla, v konkurenci s jiným základním právem (vlastnickým podle čl. 11 odst. 1 Listiny), omezení dostupnosti vzdělání, a to v přímém rozporu s čl. 33 odst. 2 Listiny, jehož ústavodárcem aprobovaným normativním účelem je naopak usnadnění jeho dostupnosti. Úspora prostředků veřejných rozpočtů spojená s plošným zpoplatněním účasti jednotlivce v procesu vzdělávání neměla žádný kauzální vztah k jeho individuálnímu nároku na přístup ke vzdělání (poté, co splnil zákonem stanovené předpoklady) a proto výsledek úsilí státu o dosažení takové úspory, tj. zpoplatnění vzdělání, nemohlo být ani předmětem prováděcího zákona k právu na vzdělání ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny.
49. K vymezení povahy hospodářských, sociálních a kulturních práv dále Ústavní soud přispěl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), který v případě sociálních práv poukázal na jejich pojmový znak, jímž je "skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu [rozuměj: bezprostředně, tj. přímo použitelné právní normy] a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení však nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. (...) Úroveň jejich poskytování reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i vztah státu a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání principu solidarity. Míra, v jaké se princip odpovědnosti a solidarity projevuje v právním řádu daného státu, určuje také charakter tohoto státu (např. jako státu sociálního) (...). Specifický charakter sociálních práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán. Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém případě realizace těchto práv zákonnou úpravou."
50. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.) Ústavní soud uvedl, že se "ve svých nálezech většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah sociálních práv (...) je limitován možnostmi státního rozpočtu, podloženými výsledky hospodaření státu. Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity, dané příslušnými články Listiny, upravujícími sociální práva. Posouzení otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti Ústavní soud ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky svou podstatou politické (...) (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 8/07, Pl. ÚS 2/08)."
51. Výše uvedená východiska Ústavní soud shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.) tak, že "s ohledem na znění čl. 41 odst. 1 Listiny je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních práv dán užší prostor, než je tomu u práv první generace (a také práv obsažených v hlavách III a V Listiny, srov. nález Pl. ÚS 8/07), a zakotvení jejich existence v Listině znamená (a to s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny), že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard (tj. existuje určitá spodní mez omezení, esenciální obsah) sociálních práv." Jinak konkrétní vyvážení liberálního a sociálního hlediska zásadně stanoví parlamentní většina [Ústavní soud proto v bodě 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) uvedl, že "ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny ... vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je primárně v rukou zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální."]. Rozhodování o rozsahu sociálních práv patří mezi významné politické otázky, které jsou v prvé řadě předmětem politické soutěže, a nakonec o nich proto rozhodují volení reprezentanti v zákonodárném sboru. Sociální práva lze totiž řadit mezi tzv. "bytostně sporné či diskutabilní pojmy" (esentiallly contested concepts), o jejichž nejhlubším významu se vede napříč společností bouřlivá veřejná debata a politická diskuse. Při jejich přezkumu je Ústavní soud vázán východisky čl. 41 odst. 1 Listiny, a proto je rovněž zdrženlivější vůči demokratické většině zákonodárce, která by měla reflektovat momentální vůli společnosti.
52. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 pak Ústavní soud dále uvedl, že "ve shodě s judikaturou Spolkového ústavního soudu, která představuje s ohledem na doktrinální propracovanost významný inspirační zdroj, má zásadní interpretační význam pro stanovení minimálního standardu jednotlivých základních práv lidská důstojnost (čl. 1 odst. 1 Základního zákona, resp. čl. 1 Listiny a též preambule Ústavy). Z hodnoty lidské důstojnosti Spolkový ústavní soud dovozuje ústavněprávní nárok na plnění spočívající v zaručení lidsky důstojného existenčního minima, které zahrnuje "jak fyzickou existenci člověka, tedy výživu, ošacení, zařízení domácnosti, přístřeší, vytápění, hygienu a zdraví, tak také zajištění možnosti pěstovat mezilidské vztahy a minimální míru účasti na společenském, kulturním a politickém životě, neboť člověk jako osoba existuje nutně v sociálních vazbách" [srov. odst. 135. rozsudku 1 BvL 1, 3, 4/09 Harz IV, odkazovaného v odlišném stanovisku soudce Jana Musila k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/07; srov. obdobně výklad Elišky Wagnerové: jde-li o komponent základního práva spočívajícího v nároku na plnění, tj. především v případě sociálních práv, u nichž dominuje komisivní povinnost ze strany státu, resp. veřejné moci, je lidská důstojnost zmiňována jako "nepodkročitelná mez" při úvahách zákonodárce, a proto "V případech, kdy Listina výslovně garantuje určitá sociální práva (...), je povinností zákonodárce zformulovat jejich obsah a rozsah tak, aby nevykročil z mezí daných podstatou ústavní garance, přičemž minimální hranice práv (podstata a smysl) je opět jištěna lidskou důstojností, jejíž zajištění je účelem práv" - viz Wagnerová, E.: "Úvod." In: Listina základních práv a svobod. Komentář. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 17. Jinak řečeno, rozhodovat o míře solidarity nezbytné pro to, aby jednotlivci mohli svá sociální práva a svobody také reálně uskutečňovat, je sice především věcí zákonodárce, nicméně jeho uvážení podléhá určitým limitům vyplývajícím z nejvyšší ústavní hodnoty, jíž je lidská důstojnost.]. Zbývá jen dodat, že akcent na lidskou důstojnost je již implicitně obsažen v katalogu sociálních práv hlavy čtvrté Listiny (1991), takže důraz na ni - na rozdíl od německého Základního zákona (1949) - netřeba v daném kontextu zvlášť připomínat.
53. Na základě toho, co bylo právě uvedeno, lze tedy učinit dílčí závěr, že podmiňování nároku na doplatek na bydlení absencí zvýšeného výskytu sociálně nežádoucích jevů v místě pobytu oprávněné osoby postrádá jakýkoliv rozumný vztah k cíli proklamovanému napadenými ustanoveními, jehož ke zrušení navrženou právní úpravou není možné dosáhnout. Neplatí totiž příčinná souvislost mezi konkrétní lokalitou a jevy, které chce zákonodárce eliminovat. Zákonodárci zde nejde o nějaké "protože" je někdo chudý, nýbrž "když" je chudý, a to bez dalšího, chudoba však není (přímým) zdrojem těchto jevů. Vazba nároku na doplatek na bydlení na neexistenci lokality označené za sociálně vyloučenou, jež nemá osobní (individuální) základ, je zcela mimo rámec "půdorysu" podmínek pro uplatnění práva na pomoc v hmotné nouzi vyplývajících z čl. 30 odst. 2 Listiny a možností jejich zákonného omezení ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny, a je tak ústavně nepřípustným zásahem do základního práva, odporujícím čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny.
VIII./b Ústavní meze zákonného zmocnění obce k regulaci sociálně nežádoucích jevů se zřetelem k nemožnosti omezení práva na pomoc v hmotné nouzi
54. Obce, na základě jejichž žádostí pověřeným obecním úřadům o vydání OOP v přenesené působnosti je regulován okruh příjemců doplatků na bydlení od orgánu pomoci v hmotné nouzi (úřadu práce) podle napadených ustanovení, odůvodňují tyto žádosti svojí zákonnou odpovědností při uspokojování potřeb svých občanů v oblasti veřejného pořádku, vyplývající z jejich samostatné působnosti. Účelem zakotvení tohoto doplnění zákona o pomoci v hmotné nouzi bylo zreálnění možnosti obcí účinně čelit zvýšenému výskytu sociálně patologických jevů na svém území, a dále, aby stát podporoval bydlení pouze ve vyhovujících podmínkách (Beck, P., Grunerová, I., Pavelková, M. Zákon o pomoci v hmotné nouzi. Zákon o životním a existenčním minimu. Praktický komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2018, s. 153). Článek 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy pojímá samosprávu obcí jako ústavně zaručené právo, vymezené ze své podstaty územním společenstvím občanů. Sounáležitost občanů s určitým územně vymezeným celkem je formativním prvkem obecní samosprávy. Sdílení místní (lokální) identity ale není podporováno zákonným vymezením statusu občanství obce, nýbrž vychází pouze z evidenčního principu hlášení k trvalému pobytu [§ 16 odst. 1 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], jehož realizace spadá pod obecní úřady jako nositele přenesené působnosti; obecní samospráva nemá vliv na evidenci trvalého pobytu a tedy na okruh osob se statusem občanství obce. Sounáležitost "spolu-občanů" trpí jistou sociální dezintegrací společnosti, která je průvodním (nikoli však nevyhnutelným) projevem vývoje jejího ekonomického života v mezinárodním kontextu (srov. Pospíšil, I. In: Rychetský, P.; Langášek, T.; Herc, T.; Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 1048-1049). Oslabování či vyprazdňování této sounáležitosti vytváří prostor pro vznik jevu sociálního vyloučení a snaha obcí tomu alespoň v místním měřítku bránit nasazením nástrojů své samostatné působnosti je sama o sobě snahou ústavně konformní. Ústavně konformními musí však být i prostředky a postupy k tomu používané. Ústavní soud si je však vědom skutečnosti, že působnost obce při regulaci sociálně nežádoucích jevů by mohla být předmětem jeho přezkumu v souvislosti s napadenými ustanoveními pouze v případě, kdyby tato regulatorní opatření svým normativním obsahem spadala do rámce povaze práva na pomoc v hmotné nouzi vlastních hledisek, např. vymezení jednotlivých podmínek pro vznik nároku na doplatek. Ověření předpokladu, že tomu tak ale není, tedy že není důvod, aby poskytování pomoci v hmotné nouzi v podobě doplatku na bydlení bylo vázáno na stav (neexistenci) výskytu sociálně nežádoucích jevů v místě bydliště příjemce tohoto doplatku, zasluhuje nicméně ještě pozornost Ústavního soudu.
55. Alespoň obecný obsahový rámec samostatné působnosti obcí však ústavodárce nestanovil. Ústavnost jejího výkonu včetně při něm použitého instrumentária může být posuzována pouze na základě obecných principů a hodnot demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 1 Listiny). Proto ukládá-li § 35 odst. 2 obecního zřízení obcím starost "v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů", přičemž "[J]de především o uspokojování potřeby bydlení (...) a ochrany veřejného pořádku", není výklad z toho vyplývající regulatorní působnosti obce, vedoucí k odepření doplatku na bydlení pro občany v hmotné nouzi, ústavně konformní, jelikož prolamuje požadavek na zachování podstaty a smyslu tohoto sociálního práva podle čl. 30 odst. 2 Listiny (viz předchozí oddíl), který pro takový postup neskýtá oporu, a nemůže proto být ani v tomto smyslu zdrojem prováděcího opatření v podobě napadených ustanovení. Lze souhlasit s námitkou navrhovatelky, že takové ústavně nekonformní opatření obce je navíc uplatňováno nerovným způsobem - odepření doplatku se dotýká jen osob, které nabyly práva trvalého pobytu ve vyloučené oblasti obce po datu vyhlášení OOP, zatímco pro stejně sociálně potřebné občany s trvalým pobytem v dané oblasti již před jeho vyhlášením nebo bydlící mimo tuto oblast nárok na doplatek zůstává zachován (blíže viz VIII./c). Ústavní soud k tomu proto dodává, že takový neracionálně nerovný výklad norem upravujících působnost obce, která zachází s osobami ve stejném postavení (bydlí v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů) rozdílně na základě nahodilého jevu (okamžik nabytí právního titulu k bydlení), prohlubuje neústavnost napadených ustanovení. Zákonná úprava takového zacházení proto ústavně neslučitelným způsobem omezuje domáhání se práva na pomoc v hmotné nouzi ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny.
56. Judikatura Ústavního soudu k regulaci určitých činností formou obecně závazných vyhlášek podle § 10 písm. a) obecního zřízení vyžaduje dostatečně určitou specifikaci konkrétních míst, v nichž potenciálně hrozí nebo se už projevuje zásah do veřejným právem chráněného statku. Ta je kritériem dodržování principu proporcionality [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/06 ze dne 22. 4. 2008 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.)], což by mělo platit tím spíše pro přijímání opatření v tak sociálně citlivé situaci, jakou je hmotná nouze, kde by vyhlášení opatření muselo podléhat identifikaci (personifikaci) chování způsobilého narušit veřejný pořádek v obci, jehož účinky by musely být přísně a adresně individualizovány, což forma OOP nedovoluje. Uplatnění jakéhokoliv plošného (nedostatečně adresného) přístupu k vymezení oblastí se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů podle napadených ustanovení je z hlediska uplatnění tohoto principu neakceptovatelné (blíže viz VIII./c) a výkon samostatné působnosti obce s ním spojené není ústavně obhajitelný.