IX. b) Výpočet republikového mandátového čísla (§ 48 odst. 1 ZVP)
137. Co bylo uvedeno sub 133 pro členění volebního území, platí rovněž pro návrh na zrušení § 48 odst. 1 ZVP, podle kterého se postupuje při rozdělení všech dvou set mandátů mezi jednotlivé volební kraje (republikové mandátové číslo). Jak bylo uvedeno, jde o inovaci volebního zákonodárství, kterou přinesl po negativních zkušenostech s manipulací s volebním územím § 34 zákona č. 67/1946 Sb. Tímto postupem se volebním krajům přidělují mandáty nikoli předem, což by mohlo vést ke vzniku faktické nerovnosti hlasů v důsledku rozdílů v účasti voličů, nýbrž až podle skutečné účasti ve volbách.
138. Navrhovatelka ani žádné argumenty proti tomuto ustanovení neuvádí. Do úvahy by mohlo přicházet jen to, že se (ve srovnání s jinými státy) nevychází např. z počtu obyvatel volebního kraje k určitému datu nebo z počtu voličů zapsaných v seznamech voličů v tomto volebním kraji. Tyto odlišnosti mohou mít i v praxi určitý význam, avšak zvolené řešení nelze považovat za neústavní. Naopak vyhovuje požadavkům poměrného zastoupení ještě ve větší míře než právě uvedené postupy pro určení základu výpočtu, neboť nevychází z pouhé evidence obyvatel ani zápisů v seznamech voličů, nýbrž z platně vyjádřeného názoru voličů, kteří se dostavili k volbám. Poměrné zastoupení má právě vyjádřit podporu určitého politického směru, programu atd. Přihlédne-li se k tomu již při stanovení základních východisek pro výpočet volebního výsledku, tím lépe. Námitky, že počet obyvatel např. přispěje ke zvýhodnění volebních jednotek s rodinami s více dětmi, by mohly být zajímavé v případě voleb do zastupitelstev obcí a vytváření volebních obvodů v obcích, nikoli v rámci relativně velkých volebních krajů při volbách do Poslanecké sněmovny.
139. Ústavní soud tak konstatuje, že přikročil ke zrušení tohoto ustanovení jen s ohledem na to, že je součástí zvolené techniky volební reprezentace, která je v některých základních částech (viz již výše) neústavní. To znamená, že tím není vyloučeno, aby zákonodárce toto ustanovení znovu použil v rámci jiného - ústavně konformního - řešení, jako tomu bylo např. ve volebních zákonech z roku 1990 a 1995 až do roku 2000. Stejně tak proto vzniká překážka rei iudicatae jen z hlediska nyní posuzované právní úpravy (podmínka rebus sic stantibus). Při použití jiné techniky volební reprezentace však toto ustanovení nemusí být již vůbec použito.
IX. c) Určení počtu poslanců volených ve volebních krajích podle § 48 odst. 2, případně § 51 písm. a) ZVP
140. To, co bylo uvedeno sub IX. b), platí i v případě určení počtu zvolených poslanců volených ve volebních krajích za pomoci republikového mandátového čísla (např. pro volby v roce 2002 to bylo 23 840 a pro poslední volby v roce 2017 to bylo 25 304). Z hlediska shora vylíčených základů poměrného systému (sub 79) je to číslo, které - v případě jeho dosažení určitou skupinou voličů - mělo představovat její nárok na jednoho zástupce v zákonodárném sboru v rámci tzv. čistého poměrného zastoupení. To však předpokládá, že volební území se nečlení a tvoří jeden celek. Členění území na volební obvody je spojeno se zvýšením tzv. přirozeného prahu. Jsou-li volební kraje různě veliké a přitom se volí jako podle § 26 ve spojení s § 50 ZVP pouze v nich, dochází zpravidla k znevýhodnění menších stran v malých obvodech, jehož výše se však v rámci volebních krajů liší podle jejich velikosti (v malých výrazně přesahuje hranici 5 %). Navíc je však toto číslo zkresleno umělou uzavírací klauzulí podle § 49 ZVP (k její ústavnosti viz níže), takže je nelze srovnávat s kvocientem podle původních představ.
141. Volební území se podle § 26 ZVP dále dělí na volební kraje a teprve v nich a pouze v nich dochází k rozdělení mandátů. Je tak třeba tímto způsobem zjistit, kolik mandátů připadá na každý volební kraj. Tento počet mandátů přesně odpovídá principu rovnosti, protože ve volebním kraji se obsadí tolik mandátů, kolikrát je republikové mandátové číslo obsaženo v počtu platných hlasů odevzdaných v kraji. Jak již ale bylo uvedeno sub IX. a) a v obecné části, problém ústavnosti však spočívá v tom, že tyto volební kraje nejsou stejně velké. V malých krajích se (v kombinaci s D'Hondtovou volební formulí s jediným skrutiniem) dostávají kandidující politické strany do nepoměru se svým podílem na hlasech odevzdaných v rámci celého volebního území různě velkého, nicméně vždy do nepoměru, jak to dokládá navrhovatelka v odůvodnění svého návrhu. Rovněž tak lze poukázat na politologické studie a analýzy, které tuto skutečnost pro volby podle napadené právní úpravy od roku 2002 dokládají za pomoci tzv. indexu reprezentace (viz Eibl, O., Gregor, M. a kol., citované dílo, sub 69, s. 223, a je třeba to srovnat s výsledky voleb v roce 1935 a 1946, kdy byl použit systém více skrutinií a Hareovy a Hagenbach-Bischoffovy formule volebního kvocientu).
142. Problém deformace rovnosti zastoupení však není dán přímo postupem podle § 48 odst. 2 ZVP, nýbrž celkovým uspořádáním prvků volebního systému. To platí i pro postup podle § 51 písm. a) ZVP, podle kterého v případě, že se postupem nepodaří rozdělit všech 200 mandátů mezi volební kraje, použije se místo tzv. Hareovy formule volebního kvocientu její zdokonalená podoba spočívající v umělém zvyšování počtu mandátů, čímž se snižuje velikost republikového mandátového čísla, a umožňuje se tak rozdělení všech mandátů mezi kraje v kombinaci s metodou největšího zbytku [sub IX. d)].
143. I pro tento případ se uplatní závěr uvedený sub 139.
IX. d) Metody přidělování zbylých mandátů. Metoda největšího zbytku, metoda největšího přebytku a metoda losování [§ 48 odst. 3, § 51 písm. b) ZVP]
144. Přirozenou součástí všech variant metody volebního kvocientu je, že se jejím prostřednictvím v praxi nepodaří rozdělit všechny mandáty mezi volební kraje. Je to obdobný problém, jako když se v tomto systému nepodaří rozdělit mandáty mezi kandidující strany. Ústavní soud konstatuje, že praktický problém nerozdělení všech mandátů lze řešit celou řadou způsobů, mezi které patří zejména metoda největšího absolutního zbytku, kdy nepřidělené mandáty připadnou postupně volebním krajům s největším počtem nevyužitých hlasů. Dalším řešením by byla metoda největšího průměru, kdy nepřidělené mandáty postupně získávají volební kraje, které by při jeho zisku měly na tento mandát nejvyšší průměr hlasů [tzv. D'Hondtova formule - viz blíže sub IX. i)]. Lze též uplatnit např. postup, kdy se zbylé mandáty rozdělí v poměru, v jakém jsou již rozdělené mandáty, což by zvýhodnilo největší volební kraje.
145. V ZVP je pro rozdělení mandátů mezi kraje zvolena metoda volebního čísla (kvocientu), takže je nutno určit, jak se vyřeší nutně vznikající problém nepřidělených mandátů. K tomu je určena podle § 48 odst. 3 ZVP metoda nejvyššího zbytku. Zvolené řešení samo o sobě nelze považovat za neústavní, neboť předem nelze bezpečně určit, zda zvýhodní nějaký volební kraj, a tím i v něm kandidující politické strany v důsledku pravidla - čím více mandátů, tím větší volební obvod a tím větší poměrnost. To rovněž platí pro metodu losování (viz již sub 68) a její použitelnost v podmínkách demokratického právního státu.
146. I pro tento případ se uplatní závěr uvedený sub 139 jen proto, aby měl zákonodárce možnost uvážení, jakým způsobem bude tento problém řešit v nové právní úpravě.
IX. e) Stanovení tzv. umělé uzavírací klauzule pro samostatně kandidující politické strany ve výši 5 % [§ 49 odst. 1 písm. a) ZVP] a důsledků při jejím nedosažení (§ 49 odst. 2 ZVP)
147. Sub 106 již bylo poukázáno na obecný problém pojmů reprezentace a zejména reprezentativnosti. Z hlediska funkcí voleb je proto rozdíl ve vyjádření názoru výběrem určité kandidátní listiny ztělesňující nějaký (volební) program a uznání takové volby za významnou z hlediska možnosti prosazování takového programu v Poslanecké sněmovně. Cílem poměrného zastoupení je možnost voličů vyjádřit své preference ztotožněním se s některým z nabízených programů, avšak bez toho, že by taková preference neměla reálný význam pro plnění funkcí Poslanecké sněmovny, lze podle právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/96připustit použití prostředků, které omezí možnost provést myšlenku poměrného zastoupení do všech důsledků. Jinak řečeno, nárok na zastoupení nebude spojen s dosažením volebního čísla (kvocientu), tedy fakticky s překročením ideálního volebního prahu (v praxi lze v případě jediného velkého volebního obvodu získat mandát i při nižším zisku, závisí to i na počtu a rozptýlení hlasů voličů a počtu kandidujících stran), nýbrž až od určité hranice prokazující určitou kvalitu reprezentace, tedy reprezentativnost. Zde Ústavní soud uvedl, že jde-li o "rovnost v nároku na to, být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné. Je to především omezení, které vyplývá z praktické nemožnosti přesnou proporci adekvátně vyjádřit např. proto, že technika volební reprezentace neumožňuje ,adekvátní' štěpení mandátů".
148. Reprezentativnost nelze srovnávat s volebním klíčem Národní fronty, určujícím předem, kolik dělníků, rolníků, členů Socialistického svazu mládeže, žen atd. (zrcadlo společnosti) má být zastoupeno v zastupitelských sborech. Způsob jejího zakotvení v § 49 odst. 1 písm. a) ZVP na základě podílu (dvacetiny) odevzdaných hlasů považuje Ústavní soud nadále za ústavně konformní jako číselný, a tudíž neutrální, tj. nikoho obsahově nebo názorově apod. nevylučující ze svobodné soutěže v mezích čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. To neznamená, že by nebylo možné stanovit jiná kritéria (ochrana menšiny, zvláštní zásluhy - viz ústavní zákon č. 234/1920 Sb., o zastoupení sibiřských legionářů v poslanecké sněmovně), nikdy však zvýšením obecně stanoveného prahu pro postup do skrutinia či skrutinií.
149. Jinými slovy, jde o pověření zákonodárce k vymezení nikoli volebního čísla (jako v případě volebního kvocientu), nýbrž k vymezení reprezentativnosti jako vlastnosti či způsobilosti reprezentovat hlavní směry a programy řízení a rozvoje státu formou samoorganizace nositele státní moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy. Z pohledu politických stran, které jsou nositelem práva na poměrné zastoupení (čl. 5 Ústavy, § 1 odst. 1 zákona o politických stranách), jde o stanovení požadavku na jejich podíl na hlasech voličů tak, aby mohlo být účelu reprezentace významných směrů a programů dosaženo. To nemůže stanovit demokratický zákonodárce jinak než tím, že to svěří rozhodnutí voličů. Ti rozhodnou, který program a jeho nositel (politická strana s kandidáty) má být zastoupen v Poslanecké sněmovně a rozhodovat o základních otázkách státu a společnosti.
150. Ústava tuto otázku neupravuje, ačkoli to zpočátku bylo možno považovat za ústavní materii. Je třeba připomenout, že původně jedna z verzí návrhu Ústavy České republiky z roku 1991 (nynější čl. 20) počítala s tím, že je možné (nikoli nutné) ji zakotvit, nejvýše však do 5 % [viz Filip, J. Příprava Ústavy ČR v období do voleb 1992. In: Jirásková, V., Suchánek, R. (usp.). Pocta prof. Václavu Pavlíčkovi k 70. narozeninám. Praha: Linde, 2004, s. 300]. Toto řešení se nakonec do konečné podoby textu Ústavy nedostalo (viz sub 106).
151. Tento z povahy věci samé plynoucí závěr (potřeba zaokrouhlení dosaženého podílu) je obecně uznáván. Současně však je třeba poukázat na další okolnost, která již byla zmíněna v obecné části sub 104, kde bylo zdůrazněno, že Ústava nezakotvuje poměrné zastoupení obecně o sobě a pro sebe, nýbrž za účelem konání voleb "do Poslanecké sněmovny". Z toho plyne, že účelem takových voleb není pouze závazné státem organizované zjištění názorů voličů ochotných vyjádřit své preference vůči politickým stranám a kandidátům na jejich kandidátních listinách (slovy Honoré Gabriela Riqueti de Mirabeaua - v Národním shromáždění má být zrcadlo národa - le miroir de la société), nýbrž ustavení komory Parlamentu, která bude způsobilá plnit všechny funkce zákonodárného sboru v podmínkách parlamentní demokracie, tedy nejen funkci zákonodárnou, nýbrž i funkci orgánu, před kterým nese vláda odpovědnost za fungování výkonné moci. K tomu Ústavní soud v uvedeném nálezu v roce 1997 uvedl, že existují i "jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb ... protože je lid též vykonavatelem státní moci - především prostřednictvím parlamentu - a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout politická reprezentace, rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo". Na tomto právním názoru Ústavní soud setrvává i přes námitky navrhovatelky.
152. Ústavně zde vzniká několik problémů, které většina států řeší podle svých podmínek od výslovného zákazu (např. čl. 152 odst. 1 Ústavy Portugalské republiky), přes stanovení možnosti (viz návrh znění čl. 20 Ústavy - sub 106) až po výslovné zakotvení (čl. 64 odst. 3 Ústavy Albánské republiky stanovil práh 2,5 % pro stranu a 4 % pro koalice; v platném znění to již zakotveno není). Jinak jde o věc přezkumu ústavními soudy, popř. i Evropským soudem pro lidská práva, který zde uznává, že vnitrostátní zákonodárce může při stanovení výše uzavírací klauzule přihlédnout k okolnostem a zvláštnostem situace daného státu zejména z hlediska zajištění stability moci vládní (rozsudek ze dne 30. 1. 2007 ve věci Yumak a Sadak proti Turecku, stížnost č. 10226/03, v němž uznal i klauzuli ve výši 10 %). Např. rakouský Ústavní soudní dvůr používá obrat o politických stranách "s početně relevantním významem" (viz přehled Strejcek, G., Urban, G. Der Verfassungsgerichtshof als Wahlgericht. Wien: Verlag Österreich, 2008), problém je však v jeho konkretizaci, jak na to poukazuje komentářová literatura (např. Neisser, H., Handstanger, M., Schick, R. Das Bundeswahlrecht. Gesamtausgabe mit Erläuterungen und einer Sammlung der Judikatur. Wien: Verlag Österreich, 1994, s. 90-94).
153. Ústavní soud neshledal, že by se s ohledem na možnou změnu společenských poměrů mohla úprava samotné existence uzavírací klauzule v § 49 odst. 1 písm. a) ZVP "zneústavnit" (tzv. Verfassungwidrigkeitswerden - viz sub 51), a neshledal ani důvod pro zjištění neústavnosti její výše. Nakonec ani z argumentace navrhovatelky nic podstatného pro takový závěr neplyne. Ústavní soud jen považuje za potřebné připomenout, že podle volebního chování voličů nelze ani předpokládat, že by bylo třeba přezkoumávat ústavnost zakotvení kautel chránících svobodnou politickou či volnou soutěž podle čl. 5 Ústavy [viz k tomu sub IX. g)].
154. Rovněž "druhá strana mince" uzavírací klauzule, tedy nebezpečí propadlých hlasů značné části voličů, se v praxi výrazněji neprojevuje. Jak ukazují výsledky voleb za posledních dvacet let, počet propadlých hlasů nikdy nepřekročil hranici jedné pětiny, když jde o počty v roce 1998 - 11,32 %, 2002 - 12,53 %, 2006 - 5,97 %, 2010 - 18,83 %, 2013 - 12,58 % a v roce 2017 - 6,29 %. Konkrétně jde o to, zda ZVP v § 49 nevykazuje ústavní deficit spočívající v tom, že nepočítá např. se situací, kdy se do Poslanecké sněmovny může dostat třeba i pět stran, ale se zisky těsně nad 5 % (viz výsledky voleb v letech 1925 až 1935), ale propadne např. více jak polovina odevzdaných hlasů. Výsledek takových voleb by nemohl být považován za legitimní, nicméně pro tento případ ZVP se snížením volebního prahu 5 % nepočítá. Je však charakteristické pro většinu volebních zákonů, že vycházejí z toho, co je třeba ve volbách získat, nikoli z toho, co se v nich nesmí ztratit.
155. V této části Ústavní soud návrhu nevyhověl a setrval na svém právě reprodukovaném názoru. Nepřistoupil však k jeho odmítnutí z důvodu překážky věci rozhodnuté podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, nýbrž ze shora uvedených důvodů. Návrh na zrušení § 49 odst. 1 písm. a) a odst. 2 ZVP proto zamítl meritorně, neboť systémový charakter prvků volebního systému vyžaduje, aby bylo i původní řešení, dostalo-li se do nově uspořádaného systému, znovu posouzeno z pohledu nových vazeb a funkcí nejen volebního systému, nýbrž i potřeb fungování mechanismu státní moci, ve kterém má Poslanecká sněmovna nezastupitelné místo. V tomto směru tato ustanovení nebyla shledána neústavními.
IX. f) Stanovení tzv. umělé adiční uzavírací klauzule ve výši 10 %, 15 % a 20 % hlasů pro politické strany kandidující společně ve dvoučlenných, tříčlenných a čtyř a vícečlenných koalicích [§ 49 odst. 1 písm. b) až d) ZVP]
156. Problematika společného kandidování více politických stran na jedné kandidátní listině nebo jiným způsobem (viz níže) je problémem nejen politiky, nýbrž i ústavnosti pravidel volné politické soutěže podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Zákon o volbách do České národní rady jako předchůdce dnešního ZVP v roce 1990 stanovil pro účast na přidělování mandátů jednotnou hranici 5 %. S ohledem na zkušenosti s rozpadem politických stran po volbách a problémy s tím spojené v činnosti zákonodárných sborů došlo zákonem č. 94/1992 Sb. k novelizaci tehdejšího § 42 a byla nově stanovena adiční uzavírací klauzule ve výši 7 %, 9 % a 11 % pro dvou, tří a vícečlenné koalice. Pro snížení pak byly stanoveny hranice 3 % pro samostatně kandidující politické strany a 5 %, 7 % a 9 % pro koalice dvou, tří a více politických stran. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 94/1992 Sb. (tisk 572, Česká národní rada, 6. vol. období) uvádí pouze toto: "Pokud jde o nejnižší počet hlasů, který politická strana musí získat (volební klausule), návrh řeší tuto otázku rozdílně pro politické strany nebo politická hnutí a rozdílně pro koalice těchto stran nebo hnutí. Přitom diferencuje podle počtu členů koalice. Doplněno bylo i ustanovení upravující postup v případě, že by žádná ze stran nedosáhla předpokládaného minima pro to, aby mohla postoupit do prvého skrutinia. Postupným snižováním percentuální hranice by bylo dosaženo potřebného výsledku." Přitom jde o institut volebního práva, který se považuje za jednu z mála inovací volební techniky, která přichází z nových demokracií ve střední Evropě, jak dokládá přehled zpracovaný na žádost navrhovatelky Parlamentním institutem v říjnu 2017, ve které mají Albánie (3 % a 5 %), Litva (5 % a 7 %), Chorvatsko pro rok 1999 (5 %, 8 % a 11 %), Polsko (5 % a 8 %), Rumunsko (5 %, 8 %, 9 % a 10 %), Maďarsko (5 %, 10 % a 15 %), Slovensko (5 %, 7 %, 9 % a 10 %). V roce 1998 stanovila Slovenská republika stejné hranice adičních klauzulí, jako jsou nyní v § 49 odst. 2 ZVP.
157. V roce 1995 přijatý ZVP zachoval úpravu hranic pro postup do prvého skrutinia ve výši 5 %, 7 %, 9 % a 11 % jako dosud. U § 49 odst. 4 ZVP pak došlo v případě, že tuto hranici překročila pouze jedna politická strana, k jejich snížení na 4 %, 6 %, 8 % a 10 % s tím, že kdyby ani to nestačilo, bude hranice snížena o další procento. Ani v tomto případě neobsahovala důvodová zpráva k návrhu ZVP (tisk 1048) bližší zdůvodnění použití adiční klauzule. Obsahuje pouze nejasný text, podle kterého: "V ustanovení § 49 odst. 4 se na základě zkušeností z voleb v roce 1992 řeší případ, kdy kandidátní listinu podává politické hnutí, které se skládá z několika registrovaných politických stran a nebo hnutí."
158. Napadená úprava umělé načítací uzavírací klauzule pro koalice byla do ZVP vložena zákonem č. 204/2000 Sb. Ustanovení § 49 ZVP nebylo ve vládním návrhu zákona (tisk 585/0, Poslanecká sněmovna, 3. vol. období) obsaženo, pro koalice byly podle počtu jejich členů stanoveny stejné hranice 7 %, 9 % a 11 % jako v předchozím zákoně o volbách do České národní rady. V případě jejich snižování podle § 49 odst. 3 ZVP se počítalo se snížením na hranici 6 %, 8 %, a 10 %. V průběhu projednávání však byl na 26. schůzi Poslanecké sněmovny dne 19. 5. 2000 ve 2. čtení načten návrh na změnu těchto hranic pro koalice v dnešní podobě, což bylo následně přijato a platí beze změn.
159. Ústavnost této úpravy posuzoval Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000a dospěl k závěru, že toto řešení je sice účelové, nikoli však neústavní, když konstatoval, že o tvorbě koalic Ústava neobsahuje žádné výslovné ustanovení. V ZVP pak zákonodárce podle tohoto nálezu "při stanovení výše uzavírací klauzule pro koalice politických stran, popř. politických hnutí, v podstatě uplatňuje metodu součtu 5 procent připadajících na každou jednotlivou politickou stranu nebo politické hnutí, kterou opouští teprve v případě koalice více než 4 politických stran, popř. politických hnutí, neboť uzavírací klauzule pro 4 a více těchto stran či hnutí činí vždy nejvýše 20 procent z celkového počtu platných hlasů".
160. Při vlastním hodnocení ústavnosti úpravy volebních prahů pro koalice v § 49 odst. 1 a 3 ZVP dospěl Ústavní soud v uvedeném nálezu k právnímu názoru, podle kterého sice nelze "vyloučit možnost účelovosti tohoto ustanovení, neboť zákonodárce, pokud vůbec upravuje možnost uzavírat volební koalice, zpravidla by současně měl směřovat i k vytvoření podmínek pro jisté zmírnění hranice 5 % stranám schopným vstoupit do koalice s jinými - takže v tomto směru se jeví připuštění volebních koalicí v novele volebního zákona bez současného zmírnění podmínek pro jejich účast na rozdělování mandátů jako nefunkční". To však podle uvedeného nálezu "stěží může vést k závěru o jeho protiústavnosti". Bylo tak vyjádřeno, že původní úprava hranic ve výši 7 %, 9 % a 11 % sice vyhoví ústavnosti více, nicméně ani napadenou právní úpravu nelze zrušit jako neústavní. Tento právní názor nebyl sdílen jednotně, protože se proti němu vymezilo několik soudců v odlišných stanoviscích.
161. Při přijímání další novely ZVP provedené zákonem č. 37/2002 Sb. (tisk 969/0, Poslanecká sněmovna, 3. vol. období) byly podány rovněž návrhy (tamtéž, tisk 969/3) na vrácení hranice pro koalice do stavu před novelizací ZVP zákonem č. 204/2000 Sb., popř. alespoň na jejich zmírnění. Nebyly však přijaty.
162. Navrhovatelka směřuje svou argumentaci proti těmto ustanovením v druhé hlavní části svého návrhu. V ní poukazuje především na negativní zkušenosti s uplatňováním napadené úpravy adičních uzavíracích klauzulí v ZVP (sub 21). Napadá přitom nestandardní způsob vložení napadené úpravy do vládního návrhu zákona (viz k tomu sub 158), aniž to nějak blíže rozvádí. Dále pak tvrdí, že právní závěry Ústavního soudu z roku 2001 byly vyvráceny v praxi voleb od roku 2002 do současnosti. Připomíná jedno z odlišných stanovisek, ve kterém bylo poukázáno na odrazující účinek takové úpravy v případě sdružování se silnějších politických stran se slabšími, zejména mělo-li by jít o početnější koalici.
163. Ústavní soud konstatuje, že návrh navrhovatelky v této části je důvodný, její argumentace však jen zčásti.
164. Ústavnost procedury přijetí zákona č. 204/2000 Sb. již byla posouzena v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000a navrhovatelka nevznáší žádné nové argumenty proti jeho závěru, že procedura přijetí napadené právní úpravy byla ústavně konformní. Z hlediska referenčních kritérií rozhodování Ústavního soudu pohnutky vedoucí k přijetí napadené právní úpravy samy o sobě (viz k otázce tzv. bad faith sub 62 a 63) k závěru o neústavnosti vést nemohou, nepromítnou-li se do neústavní právní úpravy. Samotný podnět či záměr něco upravit, jak se to projevilo v období 1998 až 2002, v podobě např. Smlouvy o vytvoření stabilního politického prostředí mezi Českou stranou sociálně demokratickou a Občanskou demokratickou stranou ze dne 9. 7. 1998 [k nepříslušnosti Ústavního soudu k přezkumu viz usnesení ze dne 14. 8. 1998sp. zn. IV. ÚS 331/98(U 48/11 SbNU 359)], popř. následující Dohody o základních parametrech změny volebního systému mezi týmiž stranami ze dne 26. 1. 2000, k tomu nestačí. Posléze uvedená Dohoda jako 2. část tzv. Tolerančního patentu se stala základem pro návrh zákona č. 204/2000 Sb. Posuzování ústavnosti politických dohod není v kompetenci Ústavního soudu; ten může hodnotit jen to, jak byl jejich cíl promítnut do obsahu ZVP.
165. Co se týče poukazu na zkušenosti s fungováním této úpravy, v podstatě jde o závěr, že se žádné relevantní koaliční kandidátní listiny (s výjimkou voleb v roce 2002) nepodávaly a že přes snahu kandidování formou koalic v posledních dvou volbách se dostalo do Poslanecké sněmovny sedm, resp. devět politických stran, takže cíl v podobě zamezení tříštění Poslanecké sněmovny se nezdařil. Co se však týče této okolnosti, Ústavnímu soudu nezbývá než odkázat na to, co již bylo obecně uvedeno pro celkové hodnocení argumentace navrhovatelky výsledky voleb - viz sub VIII. c). V takovém případě může jít o symptom neústavnosti, nikoli však o neústavnost samotnou.
166. Ústavní soud při přezkumu ústavnosti napadených ustanovení navazuje na argumentaci z nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000, současně však přihlíží jednak k obecným východiskům pro vymezení obratu "podle zásad poměrného zastoupení" [viz zejména sub VIII. d)], jednak k ústavním principům úpravy voleb a volebního práva.
167. Jak bylo v obecné části uvedeno, ústavní pořádek při vymezení ústavních mantinelů pro úpravu voleb a volebního práva do Poslanecké sněmovny stanoví pravidla, které instituty v ZVP podle čl. 20 Ústavy a čl. 21 Listiny být musí a které tam jen být mohou, popř. být naopak nesmějí (sub 71). Ústavní soud tak shrnuje, že cílem voleb podle zásad poměrného zastoupení v čl. 18 odst. 1 Ústavy je umožnit voličům identifikovat se prostřednictvím svých volebních preferencí s volebními programy soutěžících (čl. 5 Ústavy) politických stran a v poměru celého volebního území (Poslanecké sněmovny). Tyto politické strany pak lze považovat za nositele práva na poměrné zastoupení, jejichž prostřednictvím se mohou voliči názorově jednak "rozestoupit do stran", jednak se sjednotit v názoru na potřebu zastoupení a prosazení určitého volebního programu v činnosti Poslanecké sněmovny v nastávajícím volebním období (čl. 21 odst. 2 Listiny - volby jako periodická kontrola).
168. Činí-li tak politické strany formou koalice, vzniká zde řada problémů z hlediska kautel svobodných a demokratických voleb. Na prvém místě je otázka, zda se existence koalic vůbec s těmito kautelami, jako je zejména požadavek zachování volné či svobodné soutěže politických stran, slučuje. Snadným řešením celého problému v případě negativní odpovědi by bylo zrušení ustanovení § 31 odst. 1 ZVP in fine, kde je sedes materiae celého problému a ve kterém je založena možnost podávat koaliční kandidátní listiny, a promítnutí této derogace do celého textu ZVP.
169. Sub 167 uvedená ústavní ustanovení však hovoří o politických stranách, nikoli jen o programech. Pojem volné či svobodné soutěže tak přímo nevylučuje hledání spojenců pro dosažení určitého cíle, což je konečně obvyklý nástroj politického života. Zatímco pak jsou politické strany chápány jako trvalá uskupení pro volby, které se mají podle čl. 21 odst. 2 Listiny opakovat, je naopak možné spojenectví na volební období nejen v podobě povolební koalice při vytvoření vládní většiny, ale i opozičních bloků, neboť v dalších volbách již kandidovat společně není povinností. Takové spojení má právní důsledky jen v rovině volebního práva (koalice má jen ta práva a povinnosti, jaké jí zákony výslovně přiznávající pro účel její existence), nikoli takové, s jakými se počítá v případě sloučení podle § 13 odst. 1 písm. a) zákona o politických stranách. Sice to může komplikovat uplatňování politické odpovědnosti vůči voličům, ale to není předmětem ústavní regulace. Jakkoli by bylo průhlednější i z hlediska uvedených ústavních ustanovení, kdyby se politické soutěže účastnily politické strany se svými volebními programy a kandidáty samy za sebe, nelze to považovat za jediné ústavně konformní uspořádání politické soutěže, jak na to konečně poukázal Ústavní soud již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Jde tak o tu část právní úpravy voleb a volebního práva podle čl. 20 Ústavy, která upravena být může, ale nemusí.
170. Tomu, co bylo právě uvedeno z hlediska "účasti" v politické volební soutěži, musejí odpovídat i pravidla "vedení" této soutěže. Napadená ustanovení § 49 odst. 1 ZVP, přísně vzato, vycházejí z myšlenky, že volební soutěže se mohou účastnit politické strany po splnění podmínek § 31 ZVP bez omezení. Avšak pro účast na přidělování mandátů (§ 50 ZVP to označuje jako skrutinium) musí splnit podmínku dosažení násobku 5 % hlasů "společně", jinak řečeno, spojit své síly mohou v koalici jen ke zvýšení zisku hlasů, nikoli k "podlezení" této hranice. To byl jeden z mála argumentů, které v roce 2000 zazněly. Předseda senátorského klubu Občanské demokratické strany tak v rozpravě uvedl: "Není přece možné, aby se strany spojily k tomu, že, obrazně řečeno, podlezou laťku, kterou jiní musí přeskočit. Koaliční praxe v České republice navíc prokázala, že takto vzniklá spojenectví měla obvykle pouze účelové a nikoli programové základy." (20. schůze Senátu 2. funkčního období, 23. 6. 2000).
171. Z hlediska Ústavního soudu se tento názor opírá o nepochybný požadavek rovnosti v přístupu k voleným funkcím a rovnosti šancí politických stran, kdy menší politická strana může být "vytažena" do Poslanecké sněmovny velkou stranou (viz volby z roku 1996). Z hlediska ústavního však tuto možnost (rovnost) může využít každá menší politická strana a i to je součástí politické soutěže. Tato argumentace však neobstojí v testu proporcionality zásahu do rovnosti šancí politických stran a legitimity volebního výsledku.
172. Tomuto názoru neodpovídá právní řešení zakotvené v ZVP, a i kdyby tomu tak bylo, nebylo by plně v souladu s pravidly svobodné či volné volební soutěže.
173. Na prvém místě by to znamenalo, že politické strany v koalici musejí každá za sebe prokázat zisk 5 % hlasů. V koalici však může být strana, která by získala např. 18 % hlasů, ale nemůže to prokázat, přičemž jde o zisk, kterého v meziválečné Československé republice, s výjimkou ČSSD v roce 1920 (25,7 %), nedosáhla žádná z demokratických stran vůbec. Mělo-li by pak jít jen o argument volby "jednoho" volebního programu, tak zisk 18 % hlasů (a jejich propadnutí) vede k pochybnostem o legitimitě takto vzniklé Poslanecké sněmovny (spolu s dalšími propadlými hlasy v důsledku použití uzavírací klauzule).
174. S ničím takovým však (a tady již jde o školní příklad neústavní "bad faith") však ZVP nepočítá a takovýto průkaz ani politickým stranám v koalici neumožňuje, neboť:
a) koaliční kandidátní listina je "sjednocená". Je to jeden celek, kterému se počítají hlasy jako celku, nikoli blok společně vzatých kandidátních listin (viz níže),
b) není umožněno, aby volič na hlasovacím lístku ukázal svou preferenci pro každou z koalovaných stran, neboť volí jejich koalici a jejich společný program,
c) voliči tohoto celku proto mohou využívat přednostních hlasů "napříč" kandidátní listinou, protože jsou voliči sjednocené listiny, nikoli listin společných v bloku, kde mohou voliči preferovat svými přednostními hlasy jen své kandidáty. Může se tak stát, že "malý" koaliční partner získá daleko více mandátů, než by mu v rámci poměru fakticky odevzdaných hlasů příslušelo,
d) pro koalice platí stejná pravidla jako pro samostatně kandidující politické strany. Na volební kolbiště mohou postavit tým o stejném počtu hráčů jako ostatní (příloha č. 2 k ZVP). I kdyby na lavičce sedělo dvacet dalších skvělých hráčů, nastoupit jich může jen stejný počet jako v týmu, který dá sestavu s námahou vůbec dohromady, přičemž i férový stav utkání na začátku je nula ku nule,
e) napadené ustanovení však nebrání, aby do voleb šla např. koalice o deseti členech, aniž by se již za zbývajících šest členů (kteří to jsou, nelze zjistit) vyžadoval, byť jen jediný hlas. Přesto se však jejich kandidáti mohou díky pořadí na kandidátní listině dostat do Poslanecké sněmovny,
f) koalice může získat od voliče jen jeden hlas, nikoli tolik, kolik je v ní členů. Sice může získat více voličů, ale stejně jako ve farmakologii (synergický efekt podávání více léků současně může zvýšit léčivý účinek, ale i vést ke zhoršení stavu pacienta), tak ještě více v politice platí, že může nové voliče přitáhnout, stejně jako tradiční voliče určité strany odradit,
g) koalice může nominovat stejný počet členů okrskových volebních komisí jako ostatní strany,
h) ve volební kampani platí pravidlo rovnosti "kandidujících politických stran a koalic", to však neplatí pro případný úspěch volební agitace (sc. volební výsledek), kdy se rozlišují na jedné straně kandidující politické strany a na druhé kandidující koalice,
i) koalice má stejný vysílací čas v Českém rozhlase a České televizi jako ostatní kandidující strany,
j) totéž platí pro plochu určenou v obci pro vylepování volebních plakátů,
k) koalice může na volební kampaň podle § 16c ZVP vydat stejnou částku jako samostatně kandidující politické strany,
l) koalice má nárok na stejnou náhradu za získané hlasy podle § 85 ZVP,
m) v případě § 49 odst. 3 písm. b) až d) ZVP se při snižování nepostupuje proporcionálně nejen vůči samostatně kandidujícím politickým stranám, nýbrž i mezi koalicemi navzájem, kdy je zjevně zvýhodněna čtyř a vícečlenná koalice.
175. Z hlediska testu přiměřenosti by bylo možné uvažovat o jiných řešeních než takových (připomínajících problém Shylocka a jeho nároku na libru masa bez prolití kapky krve), což však není úkolem Ústavního soudu, ačkoli je k tomu navrhovatelkou vyzýván.
176. Je jen možné upozornit na další porušení zásad proporcionality. Účelem voleb podle zásad poměrného zastoupení je zjistit podporu určitého volebního programu mezi voliči a číselně to promítnout do podílu ve složení Poslanecké sněmovny. Ačkoli by takový program mohl získat i 19,99 % hlasů, nebyl by v ní zastoupen, zatímco programy s podporou těsně nad 5 % ano. V případě více koalic by tak mohl vzniknout problém legitimnosti volebního výsledku nikoli v důsledku nezájmu voličů o účast na hlasování, nýbrž v důsledku vymazání významné názorové skupiny, která by mohla dokonce představovat relativně většinový názor. Znovu je zde třeba poukázat na zisky nejsilnějších politických stran ve volbách v letech 1925 až 1935, kde byl zisk nejúspěšnější politické strany nanejvýš kolem 15 % (Sudetoněmecká strana, Republikánská strana zemědělského a malorolnického lidu, tzv. agrárníci).
177. Z hlediska testu potřebnosti zásahu lze uvést, že v teorii volebního práva existují i prostředky mírnější k dosažení toho, co zamýšlely dosáhnout dvě tehdy volebně nejúspěšnější politické strany, které se v roce 2000 dohodly na obrácení směru vývoje volebního zákonodárství. V případě společného kandidování totiž nemusí jít jen o koalice - sjednocení politických stran na jedné společné kandidátní listině hodnocené stejně jako kandidátní listiny samostatně kandidujících politických stran.
178. Je to zejména možnost spojení (tzv. apparentment) kandidátních listin samostatně kandidujících politických stran (vytvoření volebního bloku). V takovém případě sice politické strany kandidují samostatně, avšak mohou sdělit volby řídícímu orgánu, že požadují, aby zisky jejich kandidátních listin byly brány společně. Tak je možné zjistit (na rozdíl od postupu podle § 41 ZVP), kolik každá z takto spojených stran získala hlasů a zda to bylo nejméně 5 %. Zisk celého bloku je pak určující pro výpočet získaných mandátů, který se rozděluje podle dalších pravidel mezi spojené politické strany, avšak jen ty, které splnily podmínku uzavírací klauzule. Jako problém se může navenek jevit to, že voliči mají zdánlivě užší výběr oproti počtu stran, které se dostanou do zákonodárného sboru a tam již působí samostatně. I toto řešení má kladné i záporné stránky (k negativním zkušenostem viz Nohlen, D. Wahlrecht und Parteiensystem. 7. vyd. Opladen & Toronto: Verlag Barbara Budrich, 2014, s. 114). Ve Spolkové republice Německo byla tato možnost opuštěna (zrušení § 7 volebního zákona v roce 2011) a navíc bylo vyloučeno další řešení - možnost kandidování členů jiných politických stran, takže se jedná o čistou soutěž politických stran (hovoří se o "einparteiiger Wahlvorschlag" - blíže Schreiber, W., Hahlen, J., Strelen, K.-L. BWahlG. Bundeswahlgesetz. Kommentar. 10., zcela přepracované vyd. Carl Heymanns Verlag, 2017, s. 528-529).