104. Klíčovým požadavkem, který často uniká pozornosti kritiků uzavírací klauzule, je to, že nezakotvuje poměrné zastoupení obecně o sobě a pro sebe, nýbrž pro "volby do Poslanecké sněmovny". Z toho plyne, že účelem takových voleb není pouze závazné státem organizované zjištění názorů voličů ochotných vyjádřit své preference vůči politickým stranám a kandidátům na jejich kandidátních listinách a jejich spočítání "na setinu přesně", to by pak byly volby jen věcí matematiků. Volby však plní řadu funkcí v politickém systému, které jsou ústavně předpokládány. Jednou ze základních (nutnou, nezbytnou) funkcí voleb je zde ustavení Poslanecké sněmovny jako komory Parlamentu schopné plnit v průběhu volebního období všechny jí ústavním pořádkem a zákony svěřené úkoly v mezích jejích kompetencí. Současně nelze pominout, že tímto způsobem se vytvářejí předpoklady k reálné procedurální ochraně práv menšiny při politickém rozhodování, jak to předpokládá čl. 6 Ústavy. Protože tento aspekt čl. 18 odst. 1 ve spojení s čl. 6 Ústavy navrhovatelka neuplatňuje ani jím neargumentuje, je na něj pro úplnost výkladu pojmu poměrného zastoupení pouze upozorněno (viz komplexně Ingold, A. Das Recht der Oppositionen. Verfassungsbegriff. Verfassungsdogmatik. Verfasssungstheorie. Tübingen: Mohr Siebeck, 2015, zejména s. 223 a násl., s. 359 a násl.).
105. To, co bylo právě uvedeno, představuje současně významný výkladový problém ústavnosti navrhovatelkou výslovně nenapadeného ustanovení § 26 ZVP in principio, podle kterého se "volby do Poslanecké sněmovny konají podle zásady poměrného zastoupení ve volebních krajích na území České republiky". Toto ustanovení lze totiž vyložit právě tak, jak je provedeno v § 48 až 51 ZVP, tedy v ustanoveních, která považuje navrhovatelka za neústavní. Doslovným výkladem lze totiž podle názoru Ústavního soudu dospět k závěru, že jde dokonce z hlediska výše vymezené podstaty poměrného zastoupení o ustanovení protiústavní, protože z něj plyne, že v rozporu s tím, co stanoví čl. 18 odst. 1 Ústavy, stačí uplatnit zásadu (nikoli zásady) poměrnosti na úrovni volebního kraje, nikoli již v měřítku voleb do Poslanecké sněmovny [viz k tomu též sub IX. a)].
106. S tím, co bylo uvedeno sub 104 a 105, souvisí problém určení hranice "reprezentativnosti" čili uznání způsobilosti nejen vyjadřovat názory voličů ve volbách, nýbrž též v průběhu volebního období i při rozhodování Poslanecké sněmovny. Jde o to, zda tato hranice bude plynout z povahy věci, tedy že každá skupina voličů (politická strana), která naplní svým počtem velikost ideálního mandátového čísla (volební kvocient podle T. Hareho - viz sub 79), popř. více čísel (tzv. základní mandáty), nebo zda to bude ústavně nebo zákonem určená procentní hranice (uzavírací klauzule, práh). Naše Ústava takový požadavek nestanoví, ačkoli je známo, že jedna z prvotních pracovních verzí z dubna 1991 obsahovala formulaci dnešního čl. 20 Ústavy v této podobě: "Další podmínky pro výkon volebního práva, způsob organizace a řízení voleb a zjišťování a kontroly jejich výsledků stanoví zákon; stanoví-li však jako podmínku pro přidělení mandátu dosažení určitého podílu hlasů, nesmí výše tohoto podílu činit více než pět procent platných hlasů." Tato formulace nakonec v roce 1992 přijata nebyla, což ale jen dokazuje propojení přípravy ústavního textu s tehdejší podobou § 42 odst. 2 zákona o volbách do České národní rady, ve znění zákona č. 94/1992 Sb., obsahující tzv. adiční uzavírací klauzuli pro kandidátní listiny koalic ve výši 7, 9 a 11 procent. I zde však byla bližší úprava (např. po vzoru čl. 62 odst. 2 Ústavy Belgického království - "Volby se konají podle systému poměrného zastoupení zakotveného zákonem.") svěřena až volebnímu zákonodárci.
107. Konečně je třeba při výkladu obecných východisek přezkumu ústavnosti napadených ustanovení ZVP uvést, že nepřímo je ústavně vymezeno, jak některé složky poměrného zastoupení součástí techniky volební reprezentace být nesmějí, protože sice jsou samy o sobě ústavní, avšak v komplexu koherentně vykládaného obsahu Ústavy nemohou být přijatelné.
108. Vzhledem k tomu, že Ústava v čl. 16 odst. 1 stanoví pevný počet členů Poslanecké sněmovny, vylučuje tím použití volební formule tzv. automatického čísla (někdy označovaná jako bádenská podle § 25 Ústavy Bádenska z roku 1919 - poslanci do zemského sněmu byli voleni v obvodech, přičemž za každých 10 tisíc získaných hlasů, popř. za nevyužitých nejméně 7 500 hlasů, získala kandidátka jeden mandát). Obdobná metoda byla zvolena pro říšský volební zákon z roku 1920, podle kterého bylo automatickým volebním číslem 60 000 hlasů na úrovni obvodu, dále se nevyužité hlasy rozdělovaly podle svazků volebních obvodů (dva až tři) a konečně na celostátní úrovni. Volební zisk tak byl svázán s účastí voličů. Tato volební metoda je u nás tedy ústavně vyloučena, i když problém volební účasti je jistě závažný.
109. Nepřímo s požadavky na poměrné zastoupení souvisí rovněž požadavek na provádění změn v ústavním pořádku. Ustanovení čl. 39 odst. 4 Ústavy sice požaduje pouze třípětinovou většinu, nicméně právě s ohledem na zavedení zásad poměrného zastoupení již ústavní listina v roce 1920 snížila tradiční a ve světě nejčastější požadavek dvoutřetinové většiny (2 : 1) na většinu třípětinovou a historie ukázala, že v podmínkách poměrného zastoupení je toto řešení odpovídající.
VIII. e) Systémový charakter jednotlivých prvků volebního systému a jeho význam pro přezkum ústavnosti napadených ustanovení
110. Ústavní soud si je vědom složitosti a komplexnosti právní úpravy voleb "podle zásad poměrného zastoupení" a vyjádřil to již při zrušení klíčových ustanovení obsažených v novelizaci (spíše však revizi) ZVP zákonem č. 204/2000 Sb. Nehodnotil jednotlivá napadená ustanovení odděleně, nýbrž jako celek. Dospěl k právnímu názoru (nálezsp. zn. Pl. ÚS 42/2000), podle kterého "zvýšení počtu volebních krajů na 35 (§ 27 věta první), stanovení nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 (§ 48 odst. 4) a způsob výpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené D'Hondtovy formule (§ 50 odst. 1, 2, 3) představuje ve svém úhrnu takovou koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již k opuštění kontinua ještě způsobilého zaznamenávat alespoň přivrácení k modelu poměrného zastoupení".
111. Ústavní soud tak přistupuje k návrhu, aby posoudil, zda výsledek změn v ZVP v části, která má naplnit požadavky zejména čl. 18 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6, čl. 16 odst. 1, čl. 20 Ústavy a čl. 2 odst. 1, čl. 21 a 22 Listiny, je ústavně konformní. K tomu je třeba poznamenat, že nemůže jít o posouzení ústavnosti napadených ustanovení ZVP vytržené z kontextu nejen celého ZVP, nýbrž i celé ústavní konstrukce demokratického právního státu. To ve svém důsledku znamená, že i samostatně vzaté napadené ustanovení může v přezkumu své ústavnosti obstát, přesto však bude z hlediska jeho působení v celém volebním systému nutno přistoupit k jeho zrušení z důvodu, že - stejně jako bylo judikováno v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000- neobstojí v přezkumu ústavnosti jako součást celkově neústavní konstrukce odporující ústavním požadavkům na naplnění zásad poměrného zastoupení.
112. Přezkum ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení ZVP "v jejich úhrnu" je proto východiskem pro uplatnění tzv. komplexního argumentu (též sub 40). To platí konečně obecně i pro jakoukoli systémovou analýzu. I když je např. systém relativní většiny (plurality voting) používán již po staletí, přesto je v něm výstižně konstatováno, že přes svou zdánlivou jednoduchost má stále schopnost překvapovat. Prokazuje se tak, že dosud není zcela pochopeno, jak jsou jeho pravidla komplexní a kolik vedlejších účinků (component effects) musí být změřeno, aby byl přesně popsán (Dunleavy, P., Margetts, H. The Electoral System. Parliamentary Affairs, roč. 2007, s. 733).
113. To, co bylo právě uvedeno, je proto východiskem pro hodnocení ústavnosti nejen devíti ustanovení ZVP, protože tento aspekt může být obsažen v převážné většině pravidel a zásad pro přípravu a organizaci voleb, pro hlasování i pro zjišťování jeho výsledků a jejich případný soudní přezkum. Přitom se to odlišuje od problematiky přezkumu volebního výsledku v podobě, jak je nyní zakotvena po novelizaci všech volebních zákonů zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, (náhrada potenciality porušení důkazem fakticity porušení volebních pravidel).
114. Ústavní soud tak na základě uvedených obecných východisek i zvláštností ústavního přezkumu volebního zákonodárství konstatuje, že při hodnocení napadených ustanovení ZVP je třeba vycházet nejen z ústavní úpravy voleb a volebního práva, nýbrž i z role, jaká je volbám a volebnímu právu přiřazena v rámci celkového systému organizace státu a jeho fungování, stejně jako ústavního statusu občanů, neboť volby nejen předurčují podobu a fungování parlamentní demokracie, stranickopolitického systému, chování politiků, uplatňování jejich odpovědnosti, nýbrž jsou i součástí ústavního statusu občanů České republiky a nejvýznamnější součástí jejich práva podílet se na správě veřejných věcí.
115. Stejně tak není možné separovat od sebe hodnocení jednotlivých napadených ustanovení, nýbrž je třeba je brát jako součást systému, ve kterém hrají roli vzájemně propojených prvků, jejichž působení je v takovém systému na sobě vzájemně závislé. Proto je třeba i referenční kritéria (zejména rovnost obecně a rovnost volebního práva dostávají v systému zásad poměrného zastoupení zcela jinou kvalitu než ve většinovém systému) vykládat v závislosti na systému, ve kterém se uplatňují. Jinak se jeví ve většinovém systému a jinak v poměrném zastoupení, jinak v politické soutěži s požadavkem rovností šancí atd. Volby nejsou závazným a oficiálním průzkumem politické stratifikace společnosti (politického lidu) nebo pouze takovým průzkumem, který by měl s matematickou přesností takovou stratifikaci vyjádřit. Nelze se tak ani tvářit. Účelem voleb je přece rovněž ustavení Poslanecké sněmovny, která bude moci realizovat své kompetence podle ústavního pořádku a zákonů, a to včetně ustavení stabilní vlády, výkonu zákonodárné a dalších funkcí, které jí podle Ústavy přísluší. Matematická přesnost "zrcadlového odrazu" volebního rozhodnutí voličstva v situaci, kdy je třeba hledat nejen diferenciační, nýbrž i integrační nástroje za pomoci uzavírací klauzule, není ani realizovatelná. Důraz na integrační funkci voleb (viz k tomu nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/96) je nutný, a proto ústavně akceptovatelný z hlediska jednoho z legitimních cílů voleb. Lze uvést zkušenosti s použitím čistého poměrného zastoupení, kde index reprezentace (poměr získaných hlasů a získaných mandátů) se v předválečných volbách do Poslanecké sněmovny v roce 1935 téměř kryl, přičemž se voleb zúčastnilo 16 volebních stran (agrárníci za 14,3 % hlasů získali 45 mandátů, poslední strana Německý svaz zemědělců získala za 1,7 % odpovídajících 5 mandátů, další menšinové strany měly po dvou mandátech ve sboru 300 poslanců. V roce 1946 při účasti jen osmi volebních stran byl tento index téměř dokonalý (KSČ získala za 31,2 % hlasů přesně 93 mandátů, ale naprosto stejný poměr hlasů na mandát měla i druhá nejmenší Strana slobody s 0,9 %, která získala 3 mandáty). Je to jeden z mála rozdílů, ke kterému bylo třeba přihlédnout při výkladu pojmu "zásady poměrného zastoupení" ve srovnání s § 8 ústavní listiny z roku 1920 a čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 65/1946 Sb. To však nic na podstatě poměrného zastoupení nemění, jen vyžaduje přihlédnout k historickým negativním zkušenostem s fungováním zcela čistého poměrného zastoupení a jeho důsledkům, kdy jsou v zákonodárném sboru zastoupeny i politické strany, které nelze považovat za relevantní či reprezentativní [k tomu viz sub IX. e)], přičemž však mohou sehrát roli "jazýčku na váze", nebo získat dokonce tzv. vyděračský potenciál.
116. Tento závěr je současně východiskem pro hodnocení ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení ZVP. Ústavní soud bere v úvahu nejen abstraktní konstrukci zásad poměrného zastoupení, nýbrž i potřebu jejich konkrétního uplatnění v podmínkách místa a času, tedy v již vyhlášených volbách v České republice. Nemá před sebou "čistý stůl" [to je výsadou zákonodárce - viz výše sub VIII. a)], nýbrž určité danosti nejen územního členění v podobě ústavního zákona č. 347/1997 Sb., popř. zákona č. 51/2020 Sb., o územně správním členění státu a o změně souvisejících zákonů (zákon o územně správním členění státu). Pro "ideální" řešení (taková však v praxi neexistují) by bylo třeba začít znova, tedy zrušením ZVP jako celku a rozhodnutí prezidenta republiky č. 611/2020 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Taková situace, která by si vyžádala zrušení již vyhlášených voleb (viz např. usnesení předsednictva Národního shromáždění č. 52/1968 Sb., o zrušení usnesení předsednictva Národního shromáždění o vyhlášení dne voleb do národních výborů a o volbě Ústřední volební komise Národní fronty pro volby do národních výborů, nebo nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 27/09, kterým bylo vysloveno pozbytí platnosti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny), nyní nenastala a z hlediska sebeomezení Ústavního soudu bylo možné dosáhnout vyhovění důvodným argumentům navrhovatelky i šetrnějším způsobem s respektem k požadavku relativní stability volebního zákonodárství [sub VIII. b)].
117. Ústavní soud proto z hlediska ústavních kautel voleb do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení, rovnosti volebního práva a rovnosti šancí politických stran v rámci volné politické soutěže přistoupil jak k hodnocení ústavnosti jednotlivých systémových prvků volebního systému, tak jejich vzájemné provázanosti s respektem k těmto kautelám. Své funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy zde mohl dostát vzhledem k tomu, co bylo právě uvedeno, i tak, že ústavnost jednotlivých prvků volebního systému bude hodnocena z hlediska praktické potřeby jednoho "pevného bodu" v tomto systému, s jehož pomocí lze "pohnout" zbývajícími prvky a celým volebním systémem tak, aby byla napravena jemu vytýkaná neústavnost.
118. Bylo tedy třeba zvolit jeden takový pevný bod. Na rozdíl od D'Hondtovy volební formule nebo separovaných voleb v různě velkých volebních obvodech Ústavní soud shledal jako nejmírnější (přitom vhodné a potřebné) a současně důvodnosti argumentace stěžovatelky vyhovující řešení v závěru, že i při zachování různě velkých volebních krajů (viz k této možnosti již shora sub 102 a 103) lze dosáhnout respektování shora zmíněných ústavních kautel tím, že bude zrušen samotný výpočet volebního výsledku vycházející ze separovaných voleb v jednotlivých volebních krajích za pomoci D'Hondtovy volební formule [metoda největšího průměru či nejvyššího čísla - viz sub IX. i)]. Současně tím bude respektována v maximální míře stabilita organizace voleb založená na územním členění, kterému se přizpůsobila i organizace politického systému, jehož základem je právě svobodná soutěž politických stran, jak to vyžaduje čl. 5 Ústavy. Zde Ústavní soud považuje za potřebné uvést, že relativní stabilita volebního zákonodárství je požadavkem racionality (viz Code of good practice in electoral matters. Benátská komise. Opinion Nr. 190/2002), nikoli samotné ústavnosti [viz blíže VIII. b)], které musí být vždy (a také bývá v praxi) dána přednost.
IX. Meritorní posouzení návrhu. Vypořádání jednotlivých námitek
119. Na základě obecných východisek pro hodnocení námitek navrhovatelky lze nyní přistoupit k přezkumu ústavnosti napadených jednotlivých ustanovení ZVP. Jak již bylo uvedeno, technika volební reprezentace v nich obsažená dosud nebyla jako celek předmětem meritorního rozhodnutí. Podoba techniky volební reprezentace zakotvená v ZVP je sama jako zákonodárná konstrukce reakcí volebního zákonodárce na nálezsp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Tímto nálezem byla zrušena podstatná část pokusu o revizi dosavadního směru vývoje volebního zákonodárství z důvodu jejího rozporu s řadou ustanovení ústavního pořádku. Na to zákonodárce reagoval zejména zákonem č. 37/2002 Sb. (k následným změnám ZVP viz podrobně sub VII), kterým však pokračoval v pokusu o zapracování do ZVP řady většinotvorných prvků, byť ve formě již ne tak hrubého porušení ústavního pořádku jako v zákoně č. 204/2000 Sb., ve vztahu ke kterému se každá změna musela jevit jako zlepšení právní úpravy. Přesto byl nadále měněn směr vývoje volebního zákonodárství od roku 1990 zachovávající v mezích ústavního pořádku základní východiska volebního zákonodárství po dobu desíti let v podobě zákona č. 54/1990 Sb. a od roku 1996 v podobě ZVP.
120. Navrhovatelka v petitu svého podání navrhuje, aby Ústavní soud zrušil v záhlaví uvedená ustanovení ZVP, přičemž je zběžně (aniž rozlišuje mezi jednotlivými napadenými ustanoveními) rozděluje do dvou základních skupin (blíže sub 10), přičemž:
a) první část její argumentace směřuje proti "rozdělení České republiky do volebních obvodů spolu s uplatněním volební formule D'Hondt" a
b) druhá pak proti § 49 obsahujícímu "aditivní kvorum 10 % a více pro předvolební koalice více stran".
Podle navrhovatelky tím napadená ustanovení porušují zejména čl. 18 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny, dále pak v Ústavě čl. 5 a 6, čl. 9 odst. 1, nepřímo i čl. 89 odst. 2, v Listině pak čl. 20 a 22.
121. Ve skutečnosti však v petitu, kterým je Ústavní soud vázán [srov. již nálezy ze dne 29. 11. 1994sp. zn. I. ÚS 89/94(N 58/2 SbNU 151) a ze dne 11. 7. 1996sp. zn. II. ÚS 87/95(N 66/5 SbNU 503)], napadá i řadu dalších ustanovení (celkem devět), která v popisu návrhu (sub 120), jeho označení a ani v základní argumentaci uvedena nejsou. V této souvislosti Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že při posuzování rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem, a nikoli jeho odůvodněním [již nález ze dne 24. 5. 1994sp. zn. Pl. ÚS 16/93(N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)]. Brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pak pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označit zákon (příp. jeho jednotlivá ustanovení) navržený ke zrušení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti. Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního posouzení [viz nález ze dne 18. 8. 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)], a je nutno jej odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost.
122. Zvláštní povaha napadených ustanovení v nyní posuzované věci však Ústavní soud nezbavuje povinnosti, aby se s napadením těchto "nevyargumentovaných" ustanovení vypořádal. Je tomu tak již proto, že při přezkumu volebního systému jde o vzájemně provázaný systém (viz výše sub VIII), jehož prvky působí spolu navzájem a jeden na druhý. Nelze tak uplatnit tu část judikatury Ústavního soudu, která neodůvodněné nebo nedostatečně odůvodněné návrhy odmítá bez dalšího jako zjevně neopodstatněné.
123. Věcné námitky navrhovatelky jsou pak pro účely vypořádání argumentace podrobně vylíčeny sub 14 až 29 (návrh) a 31 až 33 (replika), takže na tyto body bude v dalších částech odůvodnění již jen odkazováno.
124. Pro přehledné a srozumitelné vypořádání lze napadená ustanovení rozčlenit, shrnout a zobecnit s přihlédnutím k jejich obsahu a místu v ZVP následujícím způsobem. Navrhovatelka konkrétně v petitu svého návrhu napadá:
a) Určení, že vyšší územní samosprávné celky o různé velikosti budou sloužit jako volební kraje pro volby do Poslanecké sněmovny (§ 26 věta druhá), a jejich další úpravu v příloze č. 2 ZVP,
b) výpočet republikového mandátového čísla (§ 48 odst. 1),
c) způsob určení počtu poslanců volených ve volebních krajích [§ 48 odst. 2, § 51 písm. a)],
d) použití metody tzv. největšího zbytku při rozdělení zbylých mandátů a metody losování (§ 48 odst. 3), případně metody tzv. nejmenšího zbytku a metody losování v případě, že se mandáty mezi volební kraje nepodaří rozdělit v případě nadbytku [§ 51 písm. b)],
e) stanovení tzv. umělé uzavírací klauzule pro samostatně kandidující politické strany ve výši 5 % [§ 49 odst. 1 písm. a)] a důsledků při jejím nedosažení (§ 49 odst. 2),
f) stanovení tzv. umělé adiční (sčítací) uzavírací klauzule ve výši 10 %, 15 % a 20 % hlasů pro politické strany kandidující společně ve dvoučlenných, tříčlenných a čtyř a vícečlenných koalicích [§ 49 odst. 3 písm. b) až d) ZVP],
g) stanovení možnosti snížení výše uzavírací klauzule (obou forem) v případě, že se do skrutinia dostane pouze jedna politická strana [§ 49 odst. 1 písm. a) až d) a odst. 3],
h) rozdělování mandátů v rámci volebních krajů (§ 49 odst. 4),
i) použití D'Hondtovy formule pro rozdělení mandátů v rámci volebních krajů mezi kandidující politické strany (§ 50 odst. 1 až 3),
j) pravidla pro přidělování získaných mandátů jednotlivým kandidátům (§ 50 odst. 4 až 6) a pravidla pro stanovení pořadí náhradníků (§ 50 odst. 7).
IX. a) Určení, že vyšší územní samosprávné celky o různé velikosti budou sloužit jako volební kraje pro volby do Poslanecké sněmovny (§ 26 věta druhá), a jejich další úprava v příloze č. 2 ZVP
125. Těžiště námitek navrhovatelky (sub 14 a násl.) směřuje především proti tomu, že volební zákonodárce určil za volební kraje pro volby do Poslanecké sněmovny vyšší územní samosprávné celky podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb. Sedes materiae je zde v § 26 větě druhé ZVP, na což navazuje příloha č. 2 ZVP. Odpověď na tuto otázku je klíčem k rozhodnutí o dalších částech návrhového žádání. Označuje-li politologie trvale členění volebního území za nejdůležitější prostředek pro nastavení chodu volebního systému (Behnke, J., Grotz, F. a Hartmann, Ch. Wahlen und Wahlsysteme. De Gruyter Oldenbourg, 2017, s. 71, hovoří o "Stellschraube") z hlediska jeho možné poměrnosti (lze o ní hovořit od desetimandátových a větších obvodů), pak z hlediska ústavnosti jde o klíčový problém rovnosti voličů a volebního práva, jakož i rovných šancí kandidujících politických stran.
126. Problém ústavnosti zde však nespočívá v odchylkách ve velikosti volebních krajů (ve volbách v roce 2017 se pohybovala od 5 do 26 přidělovaných mandátů), nýbrž v tom, jak jsou zakomponovány do celkového volebního systému. K tomu, co již bylo uvedeno v obecné části u východisek chápání poměrného zastoupení v § 8 ústavní listiny z roku 1920 a čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 65/1946 Sb. (zejména sub 86 a násl.), je třeba připomenout závěr Ústavního soudu v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000, podle kterého je zcela zřejmé, že čl. 18 odst. 1 Ústavy má na mysli "právě globální efekt modelů poměrného zastoupení, totiž volbu Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení jako celku. Pokud by zákonodárce měl na mysli odlišný efekt, musel by čl. 18 Ústavy formulovat nikoli globálně (,volby do Poslanecké sněmovny se konají podle zásad poměrného zastoupení'), ale musel by tento záměr výslovně stanovit". Takovýto výklad však čl. 18 odst. 1 Ústavy neumožňuje, aniž by však členění volebního území - samozřejmě při zachování zásad poměrného zastoupení - vylučoval. Ústavodárce však v roce 1992 nemohl předpokládat současné řešení v § 26 ZVP (stejně jako za neústavní již prohlášené řešení podle zákona č. 204/2000 Sb. - 35 volebních krajů). Lze poukázat na španělskou ústavu (konsolidovaný text z roku 2011), která nyní v čl. 68 odst. 2 uvádí, že volebními obvody jsou provincie, přičemž každá má zaručen minimální počet poslanců [podle čl. 162 odst. 2 volebního zákona to jsou dva mandáty (viz i sub 133)] a zbytek se stanoví poměrně k počtu obyvatel [formulací, že se volby provádějí v každém (jednotlivém) volebním obvodu podle systému poměrného zastoupení]. Zde rovněž odkázal na rozsudek bavorského Ústavního soudu ze dne 24. 4. 1992 č. j. Vf. 5-V-92 (viz text např. Verteilung der Abgeordnetenmandate bei Landtagswahlen. Neue Verwaltungsrechtzeitschrift. Rechtsprechungsreport, roč. 1993, č. 3, s. 113-115). V tomto rozhodnutí je kromě zdůraznění zásad poměrného zastoupení výslovně zaujato stanovisko k samostatným volebním obvodům s tím, že provedení voleb v sedmi samostatných volebních obvodech lze akceptovat, je-li ve výsledku zachován cíl dosažení složení bavorského sněmu podle celostátní proporcionality. To vyžaduje zvolit takovou metodu výpočtu (byla používána D'Hondtova formule jako u nás), která nepovede k sedminásobnému zvýšení nevýhod pro malé strany v sedmi malých obvodech, a tudíž k výsledku neslučitelnému s rovností volebního práva. Ústavní soud přisvědčil argumentaci navrhovatelky (sub 31), že ani v podmínkách novelizovaného ZVP tato podmínka splněna není a k takové deformaci volebního výsledku může docházet. K jinému závěru nakonec v případě voleb v nestejně velkých separovaných volebních krajích ani nelze dojít, byť uvnitř těchto volebních krajů výsledek poměrný je, nicméně na úkor rovnosti volebního práva ve srovnání jednotlivých volebních krajů (projev bad faith) a v celkovém výsledku voleb do Poslanecké sněmovny. To tedy znamená, že nelze ústavně akceptovat ani rozdělení volebního území na 40 stejných pětimandátových volebních krajů s tím, že výsledek se bude počítat v každém z nich samostatně a s konečnou platností, jak se o to pokusil zákonodárce v zákoně č. 204/2000 Sb. (viz k tomu podrobně závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000k výši tzv. přirozeného prahu).
127. Prvním důvodem je již v obecné části (sub 105) rozvedený argument o ústavně vadné formulaci § 26 in principio. Je-li základem poměrného zastoupení vyjádření poměru voličské podpory jednotlivých kandidátních listin v rámci voleného zastupitelského orgánu (zde Poslanecké sněmovny), nelze volební území (na rozdíl od většinového systému) bez ústavní opory (ta v čl. 18 odst. 1 Ústavy chybí) rozdělit pouze na různě velké volební jednotky, které mají povahu samostatných volebních krajů, což může nakonec uplatnění poměrného zastoupení deformovat. Poslanecká sněmovna tak vzniká prostřednictvím čtrnácti samostatných "krajských" voleb, které nemohou splnit podmínku vyjádření podpory jednotlivých politických programů politických stran v měřítku celého státu. Již výše bylo upozorněno na to, že takový postup vyžaduje ústavní vyjádření, tedy připuštění, aby volby probíhaly pouze v rámci volebních krajů. I tak by však musela být zajištěna zásada poměrného zastoupení v měřítku celého volebního území pro volby do Poslanecké sněmovny.
128. Poměrnost zastoupení je třeba měřit podle výsledku voleb do Poslanecké sněmovny jako celku (volby do ní zná ZVP), nikoli jen podle volebních krajů, kde je sice poměrnost zajištěna, avšak v neprospěch menšiny v měřítku celostátních voleb, o jejichž právní úpravu (nikoli o volbu zastupitelů v kraji) nyní jde. Ustanovení čl. 18 odst. 1 Ústavy je třeba číst tak, že "volby do Poslanecké sněmovny se konají ... na základě ... rovného volebního práva", tedy nikoli že volby se na základě rovného volebního práva konají podle krajů. Zde je opět namístě připomenout čl. 26 odst. 2 rakouské ústavy s argumentací Hanse Kelsena zdůrazňující ústavní potřebu rozdělení volebního území a kompenzaci možného narušení rovnosti šancí prostřednictvím více skrutinií (sub 84). Relativní rovnosti tak musí být dosaženo rovněž v rámci celé republiky z hlediska rovného přístupu k voleným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, přičemž voliči v každém kraji musí mít možnost v přibližně stejné míře ovlivnit celkový výsledek volby. Volič politické strany s menším ziskem hlasů (avšak dosáhnuvší výše uzavírací klauzule) např. v Karlovarském kraji, kde se pravidelně obsazuje jen pět mandátů, ovlivní jen možnost této strany dosáhnout kvor stanovených v ZVP v rámci celostátním, nikoli však zvolení poslance, neboť v tomto směru jeho hlas propadne v rámci volebního kraje.
129. To značí, že různá velikost volebních krajů nehraje takovou negativní roli přímo, nýbrž až tím, že nevyužité hlasy na úrovni volebního kraje z hlediska účelu voleb (tedy zvolení poslanců) propadají bez dalšího vlivu na možnost zisku mandátu. Uplatní se jen z hlediska dosažení výše uzavírací klauzule podle § 49 ZVP (což ještě neznačí zisk mandátu), hranice pro příspěvek na úhradu volebních nákladů podle § 85 ZVP, popř. u státního financování politické strany. Politické strany jsou nositeli práv plynoucích ze zásad poměrného zastoupení (sub 100). Rovnost jejich šancí v podobě rovného přístupu k voleným funkcím je v důsledku rozdělení volebního území na nestejně velké volební kraje bez kompenzace v podobě více skrutinií v ZVP porušena.
130. Tzv. přirozený práh (viz obecný výklad pojmu u Lebeda, T. Přirozený práh poměrných systémů, teorie a realita. Politologický časopis, roč. 2001, č. 1, zejména s. 143 a násl.), tj. obvykle počet hlasů k zisku posledního přidělovaného mandátu, se v takto organizovaných volebních krajích výrazně liší. Navrhovatelka to dokládá ve svém návrhu přehledem výsledků voleb od roku 2002 do roku 2017 s uvedením procentuální velikosti tohoto prahu, dokládajícím, že v Karlovarském volebním kraji se pohybuje od 10 % do 14,8 %. Zde se tak nemohou naplnit požadavky nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000k přirozenému prahu stanovenému pro volby do Poslanecké sněmovny, kde Ústavní soud konstatoval, že teprve překročení desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/96pak Ústavní soud vyjádřil právní názor, podle kterého princip rovnosti v podmínkách poměrného zastoupení v sobě zahrnuje jednak kvantitativní rovnost, "aby při sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu a stejnou závažnost," jednak rovnost z hlediska demokratického principu, "tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro různé kandidátní listiny na takovou míru úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly". V této souvislosti Ústavní soud poznamenává, že pokus zavést pro volby do Poslanecké sněmovny 35 malých volebních krajů byl v některých úvahách spojen s možností zrušit zcela uzavírací klauzuli, protože hranice přirozeného prahu by ležela podstatně výše.
131. Argumentuje-li však navrhovatelka bez dalšího různou velikostí volebních krajů, je třeba dodat, že ta je určena nikoli jejich územím či počtem obyvatel, nýbrž důsledně v duchu zásad poměrného zastoupení počtem platných hlasů v nich odevzdaných. Jde tak o výsledek určený hlasováním, nikoli samotným zlým úmyslem či vírou (tzv. bad faith) před volbami. Je však pravda, že z hlediska počtu mandátů přidělovaných podle § 48 ZVP jsou výsledky téměř beze změn, neboť mezi volebními kraji z hlediska průměrné účasti voličů k žádným přesunům nedochází. Významná inovace a podpora rovnosti hlasů v podmínkách poměrného zastoupení, kterou tímto způsobem přinesl § 34 zákona č. 67/1946 Sb., tak má v nynějším volebním systému podle ZVP, kde se volí v izolovaných volebních krajích bez skrutinií, jen symbolický význam. Nic to proto nemění na tom, že problém v důsledku celkové formulace § 26 ZVP spočívá nejen v různém počtu obsazovaných mandátů (velikosti) ve volebních krajích, nýbrž i v chybějícím promítnutí hlasování v nich do celkového výsledku voleb na úrovni celostátní (viz sub 128).
132. Dosažení poměrnosti pouze v rovině volebního kraje je tak v rozporu s čl. 18 odst. 1 ve spojení s čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 21 odst. 3 a 4 Listiny. Ústavní soud nevylučuje, že z hlediska principu přiměřenosti může existovat legitimní cíl pro zakotvení i malých volebních obvodů vedle velkých (např. zájem na reprezentaci tam žijící menšiny). Náš ústavní pořádek však pro to neskýtá oporu a neústavnost této úpravy je zesilována zapojením dalších většinotvorných faktorů (omezení výpočtu volebního výsledku na jediné skrutinium, použití D'Hondtovy formule).
133. Určení volebních krajů jako jediných a výlučných měřítek pro určení "poměrného" volebního výsledku v měřítku celého volebního území státu v této situaci nelze obhájit ani poznatky z teorie volebního práva o členění volebních jednotek na numerické a organické. Přihlédnutí k organické povaze, nikoli jen k počtu voličů na mandát, zde jde spíše opačným směrem z hlediska možnosti porušení rovnosti hlasů a rovnosti šancí. Prosazuje se tedy tam, kde je třeba zajistit zastoupení, i když zastoupená volební jednotka by pro to jinak nesplňovala podmínky, jako je tomu např. u federálních komor zákonodárných sborů ve federacích. Rovněž nelze pominout, že organická povaha vyšších územních samosprávných celků se projevuje i v tom, že v nich působí územní organizace politických stran, tak jak to odpovídá potřebám jejich účasti na politickém životě společnosti podle § 1 zákona o politických stranách. Jiným důvodem může být federativní uspořádání státu (viz čl. 149 odst. 3 švýcarské ústavy, ale i volby do Sněmovny národů Federálního shromáždění do roku 1992). Tuto povahu mají zčásti právě malé volební obvody ve Španělském království (viz již sub 126), kde se přihlíží k povaze některých území Španělska na území Afriky nebo ostrovů (viz čl. 161 volebního zákona Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General), jak na to poukázal Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 42/2000. V případě existence různě velkých volebních krajů však takový důvod u Karlovarského volebního kraje (oproti předmnichovské Československé republice viz sub 136) shledán nebyl.
134. Ústavní soud proto konstatuje, že samotné stávající členění volebního území na různě velké volební kraje není samo o sobě neústavní. Tím je až skutečnost, že spolu s jinými prvky volebního systému porušuje shora uvedené ústavní kautely rovnosti hlasů a rovnosti šancí kandidujících politických stran jako nositelů práva na poměrné zastoupení. Odstraněním těchto neústavních prvků budou odklizeny i námitky neústavnosti ustanovení § 26 věty druhé ZVP, nepřímo však i věty první.
135. Totéž platí i pro posouzení důvodnosti návrhu na zrušení přílohy č. 2 k ZVP. Ta obsahuje jen nutné označení volebních krajů čísly 1 až 14, jejich výčet v pořadí podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb., uvedení jejich sídel a stanovení maximálního počtu kandidátů na kandidátní listině pro příslušný volební kraj. Není pochyb o tom, že využití jednoho z druhů členění území státu zakotveného v ústavním zákoně přináší stabilitu do volebního práva, stejně jako brání před výtkami manipulace s volebním územím (tzv. malapportionment). To však nic nemění na tom, že v kontextu volebního systému je toto řešení spojeno s možností porušení rovnosti volebního práva voličů v takto velikostí odlišných volebních jednotkách a porušení rovnosti šancí v nich kandidujících politických stran. Stanovený maximální počet kandidátů na kandidátní listině podle § 32 odst. 3 ZVP, což (vedle číselného označení volebních krajů a stanovení jejich sídla) je prakticky jediný význam přílohy č. 2, vychází z počtu občanů krajů a sama navrhovatelka neuvádí žádný důvod, kterým by tento počet některou z kandidujících stran mohl zvýhodnit (na rozdíl od toho, kdyby se místo počtu platných hlasů vzal pro rozdělení mandátů mezi volební kraje počet jejich obyvatel, popř. počet voličů zaregistrovaných v seznamech voličů v těchto volebních krajích).
136. Na závěr této části Ústavní soud připomíná význam východisek poměrného zastoupení z roku 1920 a 1946 (sub 83 a násl.) pro výklad jejich pojmu, a to, že uvedené zásady měly nepochybně pro fungování nově vzniklého či obnoveného státu životní důležitost. Tehdejší (stejně jako současné) rozhodnutí pro zásady poměrného zastoupení a jejich vyjádření v řádu volení z roku 1920 či v zákoně č. 67/1946 Sb. zajišťovalo účast skupin voličů zastávajících stejný politický program svobodně vznikajících politických stran v obou komorách Národního shromáždění, popř. ústavodárného Národního shromáždění podle jejich početní síly v celém státě. Ač to nepatří k častým argumentačním prostředkům Ústavního soudu, je třeba zastánce názoru, že stačí dosáhnutí poměrnosti i v obvodu s pěti mandáty a jedním skrutiniem, jako je tomu nyní v ZVP, upozornit i na historickou zkušenost a význam výkladu pojmu poměrné zastoupení. Stačí si položit otázku, jak dlouho by se mohla v klidu vyvíjet Československá republika po první světové válce, kdyby se podle jejich představ deformujících (nejen v novele provedené zákonem č. 204/2000 Sb., nýbrž i v novele provedené zákonem č. 37/2002 Sb.) podstatu poměrného zastoupení volilo v tehdejších volebních krajích čtvrtém až devátém (Mladá Boleslav, Česká Lípa, Louny, Karlovy Vary, Plzeň, České Budějovice), navíc bez třetího skrutinia, kterým se politické strany národnostních menšin (§ 53 zákona č. 123/1920 Sb.) řadily do zvláštní I. skupiny pro účast v přidělování zbylých mandátů. Jak by asi vypadala politická situace po volbách v roce 1946, si lze s takovým systémem rovněž představit (viz skutečný index reprezentace na příkladech sub 115).