33. Vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, za účelem ochrany základních práv a svobod jednotlivce nepřichází v úvahu ani za situace, kdy by vedlo k nepřípustnému zásahu do základních práv a svobod jiných osob, jednajících v důvěře v zákon. Takovéto poskytnutí ochrany by v podstatě znamenalo vznik nového neústavního následku. Vždy je třeba vážit, zda by takto vzniklý zásah bylo možné považovat za přiměřený s ohledem na hodnoty, o které v konkrétním právním vztahu jde, a zda by naopak neměla být dána přednost právní jistotě (zachování vzniklého stavu). Z této úvahy vychází i rozlišování právních účinků nálezu Ústavního soudu, kterým byl zrušen zákon nebo vyslovena jeho neústavnost, podle toho, zda jde o právní vztahy vertikální, jejichž účastníky jsou stát jako nositel veřejné moci a jednotlivec, nebo o právní vztahy horizontální, jejichž účastníky jsou jednotlivci navzájem. Zjednodušeně řečeno, vyloučení použití zákona, jenž byl nálezem Ústavního soudu zrušen nebo shledán neústavním, na již nastalé skutečnosti se zásadně (nikoli však bezvýjimečně) připouští u vertikálních právních vztahů (kdy jde k tíži veřejné moci), zatímco u právních vztahů horizontálních je z důvodu právní jistoty jejich účastníků zásadně (i když znovu nikoli bezvýjimečně) vyloučeno [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/06; nálezsp. zn. IV. ÚS 1777/07, bod 31; nález ze dne 23. 5. 2013sp. zn. III. ÚS 3489/12(N 94/69 SbNU 447), bod 12]. Použití neústavního zákona navzdory s ním spojenému zásahu do základních práv a svobod by mohlo v závislosti na důvodu neústavnosti odůvodňovat i ústavně aprobovaný veřejný zájem, který tento zákon sleduje [srov. nález ze dne 10. 7. 2014sp. zn. Pl. ÚS 28/13(N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), bod 89].
34. Pro vyloučení použití neústavního zákona není podstatné, zda mělo řízení o zrušení zákona s ohledem na osobu navrhovatele (a s ní spojené podmínky aktivní legitimace) povahu abstraktní nebo konkrétní kontroly ústavnosti. V obou případech se totiž závaznost vykonatelného nálezu Ústavního soudu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy ve vztahu ke všem orgánům veřejné moci uplatní stejným způsobem. Odlišné právní následky nálezu v závislosti na povaze uvedeného řízení nepředpokládá ani zákon o Ústavním soudu [srov. nález ze dne 3. 11. 2020sp. zn. Pl. ÚS 10/17(552/2020 Sb.), bod 37]. Ústavní soud sice v minulosti konstatoval, že právě v řízení o ústavní stížnosti, z něhož vzešel návrh na zrušení zákona, jemuž bylo vyhověno v konkrétní kontrole norem, se uplatní výjimka ze zásady, že zrušovací nález Ústavního soudu působí toliko do budoucna (stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, bod 20). Uvedená výjimka však není v ústavním pořádku stanovena a v kontextu výše shrnuté judikatury Ústavního soudu, která připouští nepoužití neústavního zákona za účelem ochrany základních práv a svobod, neobstojí ani závěr, že jde o určité beneficium vztahující se pouze k tomuto jedinému stěžovateli. V souladu se zásadou rovnosti se zrušení zákona musí stejným způsobem projevit ve všech neskončených řízeních, svědčí-li tomu důvod neústavnosti (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 72/06, bod 52), případně musí být takovýto následek ve všech případech vyloučen. Ani vyhovění návrhu na zrušení zákona, jenž byl podán spolu s ústavní stížností, proto nemusí nutně znamenat, že tato ústavní stížnost bude následně shledána důvodnou [např. nález ze dne 27. 11. 2001sp. zn. I. ÚS 102/2000(N 179/24 SbNU 335), nález ze dne 11. 7. 2006sp. zn. Pl. ÚS 18/06(N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.), nález ze dne 18. 9. 2012sp. zn. II. ÚS 2371/11(N 159/66 SbNU 373) nebo usnesení ze dne 2. 12. 2013sp. zn. II. ÚS 1412/09].
35. Možné následky zrušení zákona pro jeho použitelnost ve vztahu k již nastalým právním skutečnostem posuzuje Ústavní soud i při rozhodování o odkladu vykonatelnosti svého nálezu. Odklad vykonatelnosti znamená, že v mezidobí bude zrušený zákon nadále platnou a účinnou součástí právního řádu, která bude také použitelná; jinak by odklad postrádal smysl (srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, bod 18). Platí nicméně, že je-li důvodem neústavnosti zákona rozpor s ústavně zaručenými základními právy a svobodami, pak je povinností Ústavního soudu při rozhodování o odkladu vykonatelnosti zohlednit následky dočasného ponechání takovéhoto zákona v platnosti vůči dotčeným jednotlivcům. Rozhodne-li však Ústavní soud o odkladu vykonatelnosti, platí, že zákon je dále použitelný [srov. nálezsp. zn. I. ÚS 102/2000, část VI; nutno ovšem dodat, že v minulosti Ústavní soud k této otázce nepřistupoval jednotně, viz nálezsp. zn. I. ÚS 3599/15, body 29 a 30]. Výjimkou, kterou ale Ústavní soud v minulosti v nálezu výslovně uvedl, byly pouze situace, kdy znění napadeného ustanovení neumožňovalo oddělit jeho neústavní část a jeho okamžité zrušení jako celku, tedy i v částech, v nichž neústavnost není dána, by z hlediska účelu napadeného ustanovení nebylo únosné [např. nález ze dne 19. 1. 2010sp. zn. Pl. ÚS 16/09(N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.), body 39 a 40; nálezsp. zn. Pl. ÚS 15/09, body 53 až 55]. V pozdější rozhodovací činnosti byly tyto situace řešeny také formou rozsahového výroku [např. nález ze dne 14. 7. 2005sp. zn. Pl. ÚS 34/04(N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nález ze dne 23. 8. 2016sp. zn. Pl. ÚS 16/15(N 154/82 SbNU 439; 334/2016 Sb.)].
36. Uvedené závěry týkající se vyloučení použitelnosti zrušeného zákona nebo jeho ustanovení jsou rozhodné i pro výklad § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, který upravuje následek zrušovacího nálezu vůči již vydaným pravomocným rozhodnutím. Podle tohoto ustanovení zůstávají pravomocná rozhodnutí vydaná na základě právního předpisu, který byl zrušen (s výjimkou rozsudku vydaného v trestním řízení, u něhož je podle § 71 odst. 1 zákona o Ústavním soudu možná obnova řízení), nedotčena; práva a povinnosti podle takových rozhodnutí však nelze vykonávat. Překážku vykonatelnosti plynoucí z tohoto ustanovení je třeba vykládat v tom smyslu, že se uplatní jen v případech použití neústavního právního předpisu, na které dopadají důvody neústavnosti vymezené v odůvodnění jeho nálezu [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 1777/07, bod 22]. Závěr o nevykonatelnosti rozhodnutí se tudíž neuplatní bez dalšího; nepostačuje pouhý fakt, že zákon nebo jeho ustanovení byly nálezem zrušeny. Podstatné je, zda důvod jeho zrušení nebo vyslovení jeho neústavnosti zpochybňuje – po zvážení všech dalších relevantních hledisek, včetně proporcionality takového následku s ohledem na základní práva a svobody jiných osob či jiný ústavně aprobovaný veřejný zájem – ústavnost rozhodnutí orgánů veřejné moci, jež byla vydána na jeho základě. Následek předvídaný v § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se tak uplatní jen v těch případech, kdy by obecný soud nebo jiný orgán veřejné moci nemohl neústavní právní předpis použít, jestliže by rozhodoval ve věci teprve poté, co by již byl vysloven závazný právní názor v odůvodnění nálezu Ústavního soudu (srov. sdělení Ústavního soudu ze dne 30. 4. 2013 č. Org. 23/13 k nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/12, publ. pod č. 117/2013 Sb.).
37. Z uvedeného vyplývá, že má-li obecný soud použít zákon, jehož nesoulad s ústavním pořádkem zjistil Ústavní soud v řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, případně o návrhu na vyslovení neústavnosti již zrušeného zákona [čl. 87 odst. 1 písm. a), čl. 95 odst. 2 Ústavy], musí vždy zvažovat, zda jeho použití nebrání s ním spojený zásah do základních práv a svobod jednotlivce. V tomto ohledu je vázán závazným právním názorem ohledně důvodu jeho neústavnosti, který Ústavní soud vyslovil v odůvodnění nálezu, jímž byl zákon zrušen nebo jímž byla vyslovena jeho neústavnost. Vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, v konkrétním případě nesmí znamenat větší zásah do práv dotčeného jednotlivce nebo nepřiměřený zásah do základních práv a svobod jiných osob či jiného ústavně aprobovaného veřejného zájmu, tedy nesmí vést k jinému neústavnímu následku, který by takovýto postup vylučoval. V praxi Ústavního soudu není neobvyklé, že takovéto posouzení je – alespoň v obecné rovině – již součástí odůvodnění jeho zrušovacího nálezu, a tím součástí v něm obsaženého závazného právního názoru [např. nález ze dne 27. 11. 2012sp. zn. Pl. ÚS 1/12(N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), body 388 až 390, nebo nález ze dne 11. 9. 2018sp. zn. Pl. ÚS 24/17(N 152/90 SbNU 463; 235/2018 Sb.), body 73 až 75]. Toto posouzení může Ústavní soud provést i tím, že rozhodne o odkladu vykonatelnosti zrušovacího nálezu.
IV/b. K (ne)zákonnosti postupu ministerstva s ohledem na nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/17
38. Uvedená východiska nebyla IV. senátem respektována. Předně neobstojí závěr, že Ústavní soud rozhodl o odkladu vykonatelnosti nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17jen proto, aby poskytl zákonodárci dostatečný časový prostor k úpravě zákona, aniž by bylo možné zrušenou zákonnou úpravu pro její neústavnost používat v období od vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti (viz bod 14 tohoto stanoviska).
39. Je namístě připomenout znění § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů (ve znění účinném od 1. 9. 2017 do 30. 6. 2022): „Každý má právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem do registru oznámení. Oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 jsou dostupná bez předchozí žádosti. Do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2 je možné nahlížet na základě žádosti.“. Na toto ustanovení navazuje § 14b zákona o střetu zájmů, který vymezil rozsah zpřístupněných údajů pro jednotlivé skupiny veřejných funkcionářů. Povinnost veřejného funkcionáře strpět zpřístupnění informací o jeho osobě, které jsou součástí jím podaných oznámení, je tak vyjádřena v obou uvedených ustanoveních, vytvářejících rozhodnou zákonnou úpravu nahlížení do registru oznámení. Právě z tohoto důvodu se zjištěná neústavnost, byť samotný způsob nahlížení byl upraven jen v § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, týkala i § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 143).
40. Nemohlo-li by ministerstvo po vyhlášení nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17ve Sbírce zákonů umožnit nahlížení způsobem podle § 13 odst. 3 věty první a druhé a § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, ačkoli by předmětná zákonná úprava navzdory své neústavnosti nadále zůstala platnou a účinnou, znamenalo by to, že by tuto zákonnou úpravu po dobu odkladu vykonatelnosti nebylo možné použít vůbec. Ustanovení § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů, které ve věcisp. zn. Pl. ÚS 38/17nebylo napadeno návrhem žádné ze skupin senátorů, a tudíž nebylo předmětem uvedeného řízení, by sice nadále umožňovalo každému nahlížet bez předchozí žádosti, nebyl by však vymezen rozsah nahlížení a nebylo by tak do čeho nahlížet. Není vůbec zřejmé, jaký význam měl mít podle IV. senátu za této situace odklad vykonatelnosti, neumožňoval-li by po přechodnou dobu použití této, byť neústavní, zákonné úpravy.
41. Snad jediný možný smysl takovéhoto řešení by mohl spočívat v předejití tomu, aby okamžité zrušení § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů vedlo u veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů k umožnění nahlížení do všech informací obsažených v registru oznámení, tedy i těch, jejichž zpřístupnění zrušená zákonná úprava neumožňovala. Takovýto výklad ale neobstojí již z toho důvodu, že § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů vyžadoval specifikaci rozsahu přípustného nahlížení (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 142). Je navíc obecně známou skutečností, že tento výklad nezaujalo ani ministerstvo, které po 31. 12. 2020, kdy se nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/17stal vykonatelným, informace z rejstříku oznámení s ohledem na nepřijetí nové zákonné úpravy přestalo poskytovat (znepřístupnění údajů pro takovýto případ předpokládal i nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144; nová zákonná úprava byla přijata až s účinností od 1. 7. 2022 novelou zákona o střetu zájmů provedenou zákonem č. 180/2022 Sb.).
42. Důvod odkladu vykonatelnosti nelze spatřovat v samotném vytvoření časového prostoru k přijetí nové zákonné úpravy. Nálezem Ústavního soudu nevzniká Parlamentu povinnost zajistit ve stanovené době soulad zákonné úpravy s ústavním pořádkem. Její nesoulad totiž odstranil Ústavní soud tím, že neústavní ustanovení zákona zrušil. Při odkladu vykonatelnosti nejde o obdobu lhůty 6 měsíců od vyhlášení nálezu Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ve Sbírce zákonů, během níž zákon, jehož neústavnost byla tímto nálezem vyslovena, nebyl účinný, ale jen platný, a Federální shromáždění mělo tuto neústavnost odstranit (čl. 3 ústavního zákona č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky; dříve čl. 90 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění účinném do 31. 3. 1991; srov. též odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k nálezusp. zn. IV. ÚS 579/22).
43. Zdůrazňuje-li Ústavní soud při rozhodování o odkladu vykonatelnosti nezbytnost vytvoření časového prostoru pro zákonodárce, je tomu tak proto, aby navzdory neústavnosti zákonné úpravy nenastala po jejím zrušení nálezem Ústavního soudu nežádoucí situace, kdy nebude existovat žádná zákonná úprava. Odklad vykonatelnosti obecně zajišťuje, že v mezidobí bude možné přechodně použít dosavadní zákonnou úpravu, a jeho délka je stanovena tak, aby přijetí případné nové zákonné úpravy, sleduje-li odklad vykonatelnosti právě tento účel, bylo s ohledem na složitost její přípravy a pravidla zákonodárného procesu možné [např. nález ze dne 30. 5. 2017sp. zn. Pl. ÚS 3/15(N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.), body 147 až 149].
44. Plénum Ústavního soudu se zároveň neztotožňuje se závěrem IV. senátu, že použití § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů v době po vyhlášení nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti nebylo možné vzhledem k důvodu zrušení tohoto ustanovení, kterým byl obsahový rozpor s ústavním pořádkem, konkrétně rozpor se základním právem na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů zaručeným v čl. 10 odst. 3 Listiny.
45. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17byl Ústavním soudem přezkoumán § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů z hlediska přípustnosti jím založeného zásahu do uvedených základních práv, a to provedením testu proporcionality. Z citovaného ustanovení vyplývala veřejným funkcionářům povinnost strpět anonymní nahlížení do jejich oznámení o majetku (v podstatě zveřejnění těchto oznámení) v registru oznámení. Uvedená povinnost sice zasahovala do základních práv těchto osob, šlo však o zásah sledující legitimní cíl, jenž spočíval „v zájmu na zabránění, resp. předcházení výkonu veřejné funkce v soukromém zájmu na úkor veřejného zájmu v rozporu s § 3 zákona o střetu zájmů“ (bod 121 cit. nálezu). Nadto byla způsobilá dosáhnout sledovaný legitimní cíl, a to nejen jde-li o možnost snazšího odhalení případného střetu zájmů, ale i možnost prevence, jejíž součástí je veřejná kontrola umožňující, resp. usnadňující transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů. Veřejná dostupnost informací o majetkových poměrech může u veřejných funkcionářů vést k vyšší míře zdrženlivosti ve vztahu k preferování soukromého zájmu na úkor zájmu veřejného (bod 124 cit. nálezu).
46. Napadené ustanovení nicméně neobstálo při posouzení jeho potřebnosti, tedy při posouzení, zda zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných – a srovnatelně efektivních – řešení je nejšetrnější k dotčeným základním právům. Ústavní soud dospěl k závěru, že „i samotný způsob, jakým se konkrétní informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře vůči veřejnosti zpřístupní, má vliv na ochranu jeho soukromí“. Za šetrnější než „zveřejnění údajů bez dalšího“ přitom považoval „poskytování údajů na žádost konkrétnímu neanonymnímu subjektu, který je pak může, v závislosti na dalších okolnostech, případně dále zveřejnit“ (bod 129 cit. nálezu). „Má-li být cílem nahlížení do registru prevence či odhalení střetu zájmů, resp. zvýšení důvěry veřejnosti v činnost veřejné moci, nikoli pouhé uspokojení osobní zvědavosti, či dokonce zjišťování informací pro účely nezákonné či jinak nepřípustné, nelze považovat formální bariéru v podobě podání individuální žádosti za překážku, která by naplnění uvedeného účelu bránila. (…) Poskytováním údajů z registru na žádost je zároveň dostatečně naplněna i preventivní funkce zpřístupňování údajů, tedy vědomost veřejných funkcionářů o možnosti kohokoli, kdo se identifikuje, zjistit údaje z registru oznámení a případný střet odhalit. Zrušením možnosti anonymního přístupu bez formální žádosti se totiž nic nemění na povinnosti veřejných funkcionářů podávat oznámení o majetku, takže i nadále je zachována možnost kontroly ze strany veřejnosti.“ (bod 132 cit. nálezu). Ústavní soud konstatoval, že „forma neanonymní žádosti (…) snižuje pravděpodobnost možného zneužívání získaných údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů, resp. jejich získávání za jiným účelem než tím, který zákon sleduje“. I když tato forma nemůže plně eliminovat všechna rizika, platí, že „i snížení rizika zneužití je argumentem svědčícím pro závěr, že nahlížení do registru podmíněné neanonymní žádostí zajišťuje silnější ochranu práva na soukromí dotčených osob než anonymní nahlížení kterékoli osoby, tedy zveřejnění údajů bez dalšího“ (bod cit. 133 nálezu).
47. Přestože „transparentnost majetkových poměrů je z povahy věci vždy nižší při poskytování údajů na žádost než při jejich plošném zveřejnění“, tato transparentnost není účelem sama o sobě (bod cit. 134 nálezu). Kontrola správy věcí veřejných by neměla hypertrofovat v systém, do něhož se nebudou zapojovat nebo budou od vstupu do něj odrazovány osoby jen proto, že jim nebude příjemné, aby bylo jejich soukromí (a soukromí jejich blízkých) narušováno nad nezbytnou míru. Výkon veřejných funkcí je primárně službou veřejnosti a veřejná kontrola osob tuto službu vykonávajících, jakkoli je žádoucí, nesmí být založena na apriorní podezřívavosti, skandalizaci, nedůvěře a celkové negaci (bod 135 cit. nálezu). Při posuzování oprávněnosti zveřejnění údajů ze soukromí konkrétních osob je nutné brát v potaz nejen status dotčené osoby jakožto osoby veřejně činné, nýbrž také význam informace, do jaké míry přispívá k debatě o veřejném zájmu. U informací o majetkových poměrech veřejných funkcionářů sice platí předpoklad jejich pravdivosti, to však ještě bez dalšího neznamená veřejný zájem na jejich zveřejnění. Vždy záleží na kontextu použití této informace a dalších okolnostech jejího zveřejnění (bod 136 cit. nálezu). Tyto informace se navíc mohou týkat i třetích osob, typicky věřitelů veřejných funkcionářů, a tudíž veřejný zájem na jejich zveřejnění musí být posuzován i ve vztahu k nim. Poskytování informací na žádost by vytvořilo „určitý mezistupeň mezi poskytnutím informace konkrétnímu jednotlivci a jejím dalším zveřejněním neurčitému okruhu adresátů, např. v médiích, na internetu apod“, který by zajistil, že „před samotným zveřejněním informace o soukromí bude moci být zvažována existence a intenzita veřejného zájmu na zveřejnění“ (bod 137 cit. nálezu).
48. Z uvedeného shrnutí odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17vyplývá, že zákonná úprava nahlížení do registru oznámení nesplňovala požadavky, které pro ni z hlediska přiměřenosti zásahu vyplývaly ze základního práva dotčených veřejných funkcionářů před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Neústavnost § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů se u každého veřejného funkcionáře uvedeného v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů projevila tím, že do jeho oznámení o majetku bylo možné nahlížet anonymně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti. Z nálezu ovšem nelze v žádném ohledu dovodit, že by veřejnost neměla mít právo do registru oznámení nahlížet a seznamovat se tak s údaji o majetku veřejných funkcionářů. Ani před jeho vykonatelností přitom právo nahlížet do registru oznámení neznamenalo možnost použít získané informace jakýmkoli způsobem. Pokud by někdo takto získané údaje použil nezákonným způsobem, dotčený funkcionář by se vůči němu mohl žalobou domáhat ochrany svých osobnostních práv.
49. Tyto skutečnosti byly důvodem, pro který Ústavní soud nezrušil § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů dnem vyhlášení nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17ve Sbírce zákonů. Místo toho využil svého oprávnění podle čl. 89 odst. 1 Ústavy a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a vykonatelnost nálezu stanovil uplynutím dne 31. 12. 2020. Při ponechání zákonné úpravy, jejíž neústavnost zjistil, po přechodnou dobu v platnosti a účinnosti, zohlednil nejen míru zásahu do základních práv veřejných funkcionářů zaručených v čl. 10 odst. 3 Listiny, ale také účel neústavní zákonné úpravy, jímž je předcházení a odhalování střetu zájmů. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že povinností demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky pro řádný výkon veřejné funkce spojený s povinností jednat ve veřejném zájmu, ale také zamezit tomu, aby svěřenou moc mohl využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, nebo ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti [nález ze dne 11. 2. 2020sp. zn. Pl. ÚS 4/17(N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 89]. Právě tomuto ústavně aprobovanému účelu slouží i povinnost veřejných funkcionářů podávat oznámení a jí odpovídající právo každého do nich ve stanoveném rozsahu nahlížet. Vzhledem k tomu, že okamžitým zrušením § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů by bylo nahlížení veřejnosti do těchto oznámení na neurčitou dobu znemožněno, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě prostřednictvím odkladu vykonatelnosti dočasně upřednostnit tento veřejný zájem, aniž by tím byla nepřiměřeně dotčena uvedená základní práva a svobody veřejných funkcionářů. Ústavní soud nemohl sám zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim jejich zpřístupnění na žádost, a vymezit požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší (nálezsp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144).
50. Odklad vykonatelnosti není popřením účinné ochrany základních práv a svobod. V posuzované věci jej umožňoval důvod neústavnosti § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, který sice odůvodňoval zrušení tohoto ustanovení, samotný však neznamenal, že každému jednotlivému veřejnému funkcionáři, o jehož majetku byly zpřístupněny informace podle § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů, byla odepřena účinná ochrana před neoprávněným zveřejněním osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny. Podmínění nahlížení žádostí mělo bránit případnému zneužití informací, resp. jejich použití nezákonným způsobem. Takovýto následek nicméně nenastal bez dalšího u každého dotčeného veřejného funkcionáře, není tvrzen ani stěžovatelem a z nálezusp. zn. IV. ÚS 579/22nevyplývá, že by byl tvrzen kterýmkoli ze stěžovatelů, o jejichž ústavních stížnostech jím bylo rozhodnuto. Všemi těmito stěžovateli tvrzený zásah navíc pozbyl zákonný základ dnem vykonatelnosti nálezu, kterým ministerstvo přestalo být oprávněno takovéto nahlížení umožnit. K uvedenému dni již tento zásah dokonce ani netrval. Ministerstvo totiž přestalo touto formou zpřístupňovat oznámení již dne 6. 11. 2020, i když mohlo (a také mělo) postupovat odlišně až do 31. 12. 2020.
51. Ministerstvo tak neporušilo svou povinnost a nepostupovalo nezákonně, umožňovalo-li nahlížení do registru oznámení podle § 13 odst. 3 věty první a druhé a § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů i v době ode dne vyhlášení nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti (výrok I stanoviska).
52. Nejen po dobu odkladu vykonatelnosti, který přechodně zachoval ministerstvu povinnost postupovat podle uvedených ustanovení, nýbrž ani v období předcházejícím vyhlášení uvedeného nálezu ve Sbírce zákonů, nešlo ze strany ministerstva o postup, který by bylo možné z hlediska nároku na náhradu nemateriální újmy považovat za nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (výrok II stanoviska). Tomuto závěru brání již skutečnost, že podle § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu nemá nález Ústavního soudu, kterým byl jako neústavní zrušen zákon, za následek dodatečný vznik práva na náhradu nemateriální újmy za úřední postup, jenž byl v souladu se zrušeným zákonem v době, kdy byl platný a účinný. Článek 36 odst. 3 Listiny nezakládá právo na náhradu škody způsobené výkonem zákonodárné pravomoci Parlamentu. Důsledkem překročení mezí zákonodárce může být zrušení zákona nebo vyslovení jeho neústavnosti. Takovýto zásah „může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody“ [stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), bod 13]. Ústavní soud nemá v posuzované věci důvod na tomto závěru nic měnit.
V. Závěr
53. Ze všech výše uvedených důvodů plénum Ústavního soudu shledalo důvod pro odchýlení se od právního názoru IV. senátu vysloveného v nálezusp. zn. IV. ÚS 579/22a k návrhu II. senátu podle § 23 zákona o Ústavním soudu přijalo právní názor, který je uveden ve výroku tohoto stanoviska.
V Brně dne 29. listopadu 2022
Pavel Rychetský předseda Ústavního soudu
1. Odlišné stanovisko soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka ke stanovisku pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22
1. Předně máme za to, že v dané věci nebyly splněny procesní předpoklady pro přijetí stanoviska pléna, jak je upravuje § 23 zákona o Ústavním soudu. Nesprávný a neodůvodněný je závěr většiny pléna, podle něhož má být pro posuzování předpokladů pro přijetí stanoviska pléna rozhodný stav „ke dni podání návrhu“ (bod 22); nic takového ze zákona o Ústavním soudu nevyplývá. Již z gramatického výkladu slov „v souvislosti se svou rozhodovací činností“, použitých v uvedeném ustanovení, je totiž patrné, že odpadla-li v důsledku zpětvzetí ústavní stížnosti ona rozhodovací činnost senátu, v níž se chce odchýlit od právního názoru vysloveného v nálezu, odpadá tím nutně i možnost přijmout v téže věci stanovisko pléna.
2. Stejně tak z Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) ani ze zákona o Ústavním soudu nikterak neplyne, že stanovisko pléna podle § 23 uvedeného zákona je přijímáno v „řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna“ (body 21 a 22). Řízení, v nichž Ústavní soud rozhoduje, jsou – v souladu s jeho pravomocemi vypočtenými v čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy – výslovně upravena v jednotlivých oddílech hlavy druhé části druhé zákona o Ústavním soudu. Žádné zvláštní „řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna“ mezi nimi zahrnuto není. Ustanovení § 23 totiž upravuje – i z hlediska systematického výkladu – pouze postup senátu, nikoli pléna (viz nadpis „Senáty“ nad § 15 až 24), přičemž senát zde nepodává plénu „návrh“ na zahájení řízení o přijetí stanoviska, s nímž by mohl disponovat [srov. oproti tomu návrhové oprávnění senátu podle § 64 odst. 1 písm. c) a § 74 odst. 2], ale předkládá toliko „otázku k posouzení“. O zaujetí stanoviska plénum rozhoduje tím, že se o něm usnáší hlasováním [§ 11 odst. 1 a 2 písm. i), § 13], jde ovšem o rozhodnutí sui generis, neboť nemá ani formu nálezu ani usnesení (§ 54 odst. 1) – literatura je označuje i za „třetí druh rozhodnutí“ (Dostál, M. in Wagnerová, E.; Dostál, M.; Langášek, T.; Pospíšil, I. Zákon o Ústavním soudu s komentářem, Praha, ASPI, a. s., 2007, s. 188). Odtud se podává, že o stanovisku se žádné řízení nevede.
3. Uvedené má svůj odraz v povaze závaznosti stanoviska podle § 23 zákona o Ústavním soudu: stanovisko pléna je závazné, ale – jak se zjevuje ve druhé větě tohoto ustanovení – především pro předkládající senát, který je jím „v dalším řízení vázán“. Stanovisko proto není vykonatelné ve smyslu § 58 téhož zákona, neboť působí „navenek prostřednictvím nálezu, ve kterém je stanovisko pléna obsaženo. Samotné stanovisko je ale závazné jen v rámci Ústavního soudu. V tom je jeho význam, neboť oficiálně navenek vyjadřuje a staví najisto, v čem právní názor spočívá.“ (Filip, J. in Filip, J. Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 2., přepracované a rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 103). Proto také stanoviska pléna k právnímu názoru předkládajícího senátu, resp. k právnímu názoru vysloveného v nálezu, od nějž se právní názor tohoto senátu odchyluje, nejsou rozhodnutími ve věci samé (nálezy), pro něž platí podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zásada rei iudicatae.
4. Dojde-li tedy v průběhu řízení ke zpětvzetí ústavní stížnosti, na jejímž základě předložil senát plénu k posouzení otázku svého odchylného názoru, je povinností pléna na tuto skutečnost reagovat tak, že k zaujetí stanoviska nepřistoupí, neboť důvod toho odpadl. Předkládající senát tak ani žádný „návrh stanoviska“ zpět nebere (de iure jej nepředložil) a „řízení o návrhu na přijetí stanoviska“ není ani třeba usnesením pléna zastavovat (žádné se nevede). Taková byla bez výjimky i dosavadní praxe, jíž dnešní stanovisko zcela nedůvodně opouští. Protože ovšem na základě dnešního stanoviska nález v řízenísp. zn. II. ÚS 1877/22pro zpětvzetí ústavní stížnosti vydán nebude, striktně vzato tak toto stanovisko při další rozhodovací činnosti soudce Ústavního soudu nezavazuje (čl. 88 odst. 2 ve spojení s čl. 89 odst. 2 Ústavy), nebude-li právní názor v něm vyslovený převzat do nálezu, jenž bude případně vydán v jiné (obdobné) věci.
5. V kontextu dřívější rozhodovací praxe Ústavního soudu působí pozoruhodně i odůvodnění dnešního stanoviska, že „projednání a rozhodnutí o návrhu stanoviska přesahuje vlastní zájmy stěžovatele“, neboť „na posouzení otázky předložené II. senátem závisí rozhodnutí o několika desítkách ústavních stížností“ (bod 23). Plénum dokonce konstatuje, že o přesahu vlastních zájmů stěžovatele „nemá pochybnost“. Neorganické „vypůjčení“ této podmínky z institutu přípustnosti ústavní stížnosti [§ 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu] (sic!) ovšem nemůže zastřít, že senát v rozhodované věci odpověď na otázku jím předloženou již pro rozhodnutí ve své věci nepotřebuje, neboť právní názor zaujatý plénem kvůli zpětvzetí ústavní stížnosti (§ 77 in fine zákona o Ústavním soudu) již do nálezu vtělit nemůže. Naplnění hypotézy, že stejnou otázku může tento senát (stejně jako jiné senáty) v jiných obdobných věcech předložit znovu, je opět závislé na tom, zda její zodpovězení bude v daném řízení nutné, což nelze presumovat již s ohledem na procesní postup stěžovatelů, složení senátů atd. V této souvislosti není k přehlédnutí, že Ústavní soud v minulosti odmítl shledat přesah vlastních zájmů stěžovatelů např. v souvislosti s napadením mnoha pandemických mimořádných opatření dopadajících na miliony občanů a s velkým množstvím probíhajících řízení, a to s odůvodněním, že sama obecnost dosahu a dotčení velkého počtu osob a vliv na probíhající řízení není podmínkou dostatečnou [viz např. usnesení ze dne 22. 4. 2020sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 58 a násl., a řada dalších rozhodnutí z té doby]. Najednou pro zdůvodnění postupu pléna jdoucího „za hranu“ § 23 zákona o Ústavním soudu postačí pro založení (nepřípadného) „přesahu vlastních zájmů stěžovatele“ i několik desítek obdobných řízení?
6. Navíc není vůbec pravdou, že přijetí dnešního stanoviska se „nijak negativně nepromítá“ do postavení stěžovatele (bod 23). Kdyby si většina pléna pečlivě přečetla odůvodnění zpětvzetí ústavní stížnosti, zjistila by, že stěžovatel uvádí, že mu jde hlavně o „získání omluvy ze strany státu“ v řízení, které probíhá před Nejvyšším soudem. Přijetí dnešního stanoviska tak samozřejmě bude mít de facto určující dopad na výsledek řízení vedeném o jeho dovolání.
7. K procedurálním okolnostem přijetí dnešního stanoviska nám závěrem nezbývá než opět s lítostí konstatovat, že plénum Ústavního soudu bylo vystaveno jeho předsedajícím (současně v postavení soudce zpravodaje) časovému tlaku, který nemůžeme označit než za nepřijatelný. Plénu bylo totiž jen 40 minut před zahájením jeho jednání předloženo zásadní „doplnění návrhu stanoviska“ o nové body 21 až 23, zařazené do jeho části třetí, nazvané „Podmínky rozhodování o návrhu stanoviska pléna“, jejichž podstatou je právě ono zdůvodnění, proč zpětvzetí ústavní stížnosti není na překážku přijetí stanoviska. Na námitky soudců proti takovému postupu a na požadavek, aby si mohli toto doplnění do týdne prostudovat, poskytl předsedající pléna soudcům velkodušně dodatečný čas „na přečtení“ v rozsahu jedné hodiny. Opět se tak i v této věci názorně ukázalo, jak Ústavnímu soudu schází jednací řád, ač to jeho většina nepožaduje.
8. Jde-li o vlastní posouzení předložených otázek, ani v tom nemůžeme se stanoviskem souhlasit. Zastáváme názor, že právní názor vyslovený v nálezusp. zn. IV. ÚS 579/22, který má být tímto stanoviskem překonán, je plně v souladu s obecnými východisky shrnutými v části IV./a. stanoviska, přestože stanovisko tvrdí opak (bod 35). Ve věci posuzované IV. senátem šlo o vyloučení, resp. míru použití zákona o střetu zájmů ve vertikálních vztazích, kdy má jít pochybení k tíži veřejné moci (bod 33 stanoviska). Nadto byla předmětná ustanovení zákona zrušena pro obsahový rozpor s ústavně zaručeným základním právem podle čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, jak správně uvádí stanovisko v bodu 14 odůvodnění. Všechny podmínky vymezené stanoviskem pléna v jeho obecných východiscích pro to, aby orgány veřejné moci přistoupily k nepoužití zákonné úpravy zrušené nálezemsp. zn. Pl. ÚS 38/17, tak byly naplněny. Lze jistě souhlasit se závěrem, že „samotná skutečnost, že Ústavní soud rozhodl o zrušení zákona nebo o vyslovení jeho neústavnosti, ovšem ještě neznamená, že každé jeho použití představuje porušení základních práv a svobod nebo jiný neústavní následek“ (bod 30 stanoviska). Nálezsp. zn. IV. ÚS 579/22však nic jiného ani netvrdí (viz jeho bod 25 a násl.) a vysvětluje, v čem konkrétně spatřuje splnění judikaturou stanovených výjimek z obecné použitelnosti takového zákona. Nález dokonce zdůrazňuje, že postačí i to, když orgán veřejné moci použije zákon „nanejvýš zdrženlivým způsobem tak, aby nedošlo k dalšímu porušování ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů“ (viz bod 29 jeho odůvodnění), nevyžaduje tedy nutně zákaz použití napadených ustanovení zákona en bloc.
9. Většina pléna se tak stanoviskem sice snaží překonat nálezsp. zn. IV. ÚS 579/22, ale zcela jí uniká, že zdaleka nejde o první nález, který se problematice použitelnosti Ústavním soudem zrušené právní úpravy věnuje. Nálezsp. zn. IV. ÚS 579/22z předchozí nálezové judikatury Ústavního soudu naopak vychází. Tu však stanovisko náležitě nezohledňuje, popř. ji naprosto ignoruje – viz např. jím opominutý nález ze dne 10. 1. 2013sp. zn. II. ÚS 1882/09.
10. Podle pléna dále „předně neobstojí závěr, že Ústavní soud rozhodl o odkladu vykonatelnosti nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17jen proto, aby poskytl zákonodárci dostatečný časový prostor k úpravě zákona“ (bod 38 stanoviska), přičemž „důvod odkladu vykonatelnosti nelze spatřovat v samotném vytvoření časového prostoru k přijetí nové zákonné úpravy“ (bod 42 stanoviska). To je však v příkrém rozporu s bodem 158 odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 38/17, podle něhož Ústavní soud přistoupil ke zrušení některých ustanovení zákona o střetu zájmů „s odkladem vykonatelnosti až uplynutím dne 31. 12. 2020, aby tím vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná“. Plenární většina tuto skutečnost, z níž vyšel při svém rozhodování IV. senát, zcela zjevně pomíjí. Jinými slovy: plenární většina se dostává do situace, kdy s odstupem několika málo let popírá samu sebe.