35. Veřejná ochránkyně práv se s návrhem na zrušení ustanovení plně ztotožnila. Právní úpravu obsaženou v § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců považovala za problematickou zejména z hlediska její neslučitelnosti s čl. 5 odst. 4 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 8 Listiny. Naplnění podmínek zbavení cizince osobní svobody se v čase může vyvíjet, tomu by měla odpovídat možnost obrátit se na soud a domáhat se přezkumu zákonnosti omezení osobní svobody (rozsudek ESLP ze dne 9. 1. 2003, ve věci Shishkov proti Bulharsku, stížnost č. 38822/97, odst. 88 a tam citovaná judikatura). Ačkoliv ESLP nestanoví konkrétní vymezení "přiměřeného intervalu", pro jeho posouzení je stěžejní, aby soud měl možnost přezkoumat bez důvodného zpoždění jakékoliv relevantní faktory, které se objevily mezi jednotlivými periodickými přezkumy, a tak soud může posoudit, zda se zajištění stalo ve světle těchto nových okolností nezákonným (rozsudek ESLP ze dne 2. 10. 2012, ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 215). Napadená úprava dle přesvědčení Veřejné ochránkyně práv brání přístupu k soudu v situacích, kdy došlo v průběhu řízení ke změně okolností. Vyjádření rovněž upozorňuje na problematičnost počítání lhůt od právní moci, nikoliv od data vydání rozhodnutí, přičemž tato úprava v kombinaci s realitou soudního rozhodování může vést ke znemožnění žádost uplatnit.
36. Zejména u řetězení několika po sobě jdoucích rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizinec takřka nemá možnost žádost o propuštění ze zařízení uplatnit. Z monitoringu rozhodnutí o zajištění, který Veřejný ochránce práv provádí, totiž vyplývá, že zejména uplatní-li cizinec žalobu proti rozhodnutí o zajištění (nařízeného například na 90 dnů), a posléze je doba zajištění novým rozhodnutím prodloužena, s ohledem na omezující lhůty § 129a zákona o pobytu cizinců nemá příležitost žádost podat (jinak, než jako předčasnou). V případě, kdy v mezidobí od prvotního rozhodnutí o zajištění do (opětovného) rozhodnutí o prodloužení doby zajištění dojde ke změně okolností, s ohledem na uplatněnou správní žalobu proti prvotnímu rozhodnutí bude mít cizinec možnost namítat tuto změnu až v případné žalobě proti prodloužení zajištění. To způsobuje značný časový odstup soudního přezkumu od skutečného okamžiku změny okolností.
37. V řadě případů je doba zajištění v rozhodnutí o zajištění nebo v rozhodnutí o prodloužení jeho doby stanovena na 60 dnů a více. V roce 2018 se jednalo přibližně o třetinu z celkového počtu Veřejnému ochránci práv zaslaných rozhodnutí. V celkem 170 případech byla doba zajištění stanovena na 90 dnů a více. V těchto případech není možné soudní přezkum omezovat na přezkum rozhodnutí o zajištění nebo rozhodnutí o jeho prodloužení, jelikož by nebyl zachován "přiměřený interval" přezkumu, za který lze ve shodě s navrhovatelem obecně považovat jeden měsíc.
38. K tomu lze podotknout, že soudní přezkum rozhodnutí o (prodloužení doby) zajištění ještě není ekvivalentní žádosti o propuštění ze zařízení - s možností iniciovat soudní přezkum případného negativního rozhodnutí. Správní soudy jsou při přezkumu správního rozhodnutí vázány skutkovým a právním stavem, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a ani případná soudně dovozená výjimka (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019, č. j. 9 Azs 193/2019-48, odst. 45) nemůže svědčit právní jistotě účastníků řízení. To, zda konkrétní soud přistoupí k prolomení zásady plynoucí z § 75 s. ř. s. a zda se bude zabývat novými okolnostmi, závisí na posouzení soudu, bez jednoznačněji vymezených kritérií. Objeví-li se nové okolnosti, které činí jeho zajištění nezákonným, musí mít cizinec jistotu, že o zákonnosti zajištění bude soud urychleně rozhodovat i ve světle těchto nových okolností. Dalším argumentem ve prospěch uplatnění žádosti o propuštění vedle stávající možnosti obrany proti rozhodnutí o zajištění je skutečnost, že správní orgány mnohdy vydají rozhodnutí o prodloužení doby zajištění, aniž by provedly výslech cizince, a nemusí tedy obligatorně zjistit reálnou změnu okolností. Pokud by cizinec mohl uplatnit žádost o propuštění ze zařízení, měl by příležitost namítat změnu okolností (a doložit ji případnými důkazy), přičemž správní orgán by se s touto změnou musel meritorně vypořádat.
39. Ve svém vyjádření uvedla i několik případů podstatné změny okolností známé z úřední činnosti Veřejného ochránce práv. Ve všech případech se jednalo o zhoršení zdravotního stavu v důsledku omezení osobní svobody, bez ohledu na poskytnutý standard lékařské nebo psychologické péče. Provedené výzkumy přitom jednoznačně prokazují zásadní negativní dopady imigrační detence na duševní zdraví osob, a to i v zemích s vysokým standardem materiálních podmínek detence. Případy vlastního šetření ukazují, že osoby, na které napadená úprava dopadá, mohou například pocítit výrazný regres diagnostikovaných psychických obtíží. V konkrétním případě šetření došlo k regresu až po vydání napadeného rozhodnutí, v době probíhajícího řízení před správními soudy. S ohledem na třicetidenní lhůtu od právní moci rozhodnutí soudu nemohla stěžovatelka ihned uplatnit tyto nové důvody ani prostřednictvím žádosti o propuštění ze zařízení. Podala alespoň podnět k opětovnému posouzení důvodů zajištění v souladu s § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců, který však není žádným způsobem formalizován a proti způsobu jeho vyhodnocení se nelze bránit. Policie na základě uvedeného podnětu k přehodnocení důvodů trvání zajištění nepřistoupila, přičemž kasační stížnost v této věci je vedena pod sp. zn. 6 Azs 170/2019 (pozn. Ústavního soudu - ve věci již bylo rozhodnuto rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2019, č. j. 6 Azs 170/2019-50).
40. Jestliže Ministerstvo vnitra v návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, č. j. MV- 45817-7/OBP-2019, konstatuje, že dosavadní model § 129a cizineckého zákona neplnil zamýšlenou roli a jeho využitelnost je mizivá, dle vyjádření Veřejné ochránkyně práv lze důvod mizivé využitelnosti hledat právě v omezující lhůtě. Zajištěný cizinec s ohledem na napadenou úpravu fakticky stojí před volbou, zda se bude bránit proti rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění), nebo s ohledem na omezující lhůty toto rozhodnutí nenapadne a ponechá si možnost požádat o propuštění ze zařízení. Právní úprava soudního přezkumu zajištěných cizinců je nadto dlouhodobě specifická již tím, že o omezení svobody v jejich případě nerozhoduje soud, ale správní orgán. Tento aspekt není předmětem návrhu Nejvyššího správního soudu a Ústavní soud se jím již v minulosti jednou zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.). Tím spíše však musí být soudní přezkum nastaven způsobem, který bude citlivě reflektovat situaci cizinců a nebude představovat další překážky v přístupu k přezkumu nezávislým soudem.
IV. Ústní jednání
41. Ústavní soud v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve věci není třeba konat ústní jednání, neboť by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů navrhovatele a účastníků řízení. Nenařízení ústního jednání odůvodňuje i skutečnost, že Ústavní soud nepovažuje za potřebné provádět ve věci dokazování. Ani účastník řízení, ani vedlejší účastníci řízení přitom konání ústního jednání nepožadovali.
V. Dikce napadeného ustanovení
42. Ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců zní takto: § 129a Žádost o propuštění ze zařízení (3) Žádost o propuštění ze zařízení je cizinec oprávněn podat nejdříve po uplynutí 30 dní od nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, nepodal-li žalobu proti takovému rozhodnutí, nebo nejdříve po uplynutí 30 dní od právní moci posledního rozhodnutí o jeho žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení.
VI. Podmínky meritorního posouzení návrhu a aktivní legitimace
43. Ústavní soud nejprve posuzoval otázku, zda je navrhovatel oprávněn podat návrh na zrušení napadených ustanovení cizineckého zákona. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Tuto úpravu dále rozvádí § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle kterého návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. K tomu, aby obecný soud mohl zpochybnit ústavnost konkrétního zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení a věc předložit Ústavnímu soudu, je přitom nezbytná jeho reálná aplikace, a nikoli jen jeho hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [srov. nálezy ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.), ze dne 6. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 11/10 (N 148/62 SbNU 277; 314/2011 Sb.), ze dne 2. 2. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 14/15 (N 22/80 SbNU 257; 87/2016 Sb.) a usnesení ze dne 2. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/08 (U 12/51 SbNU 823)]. Musí jít tedy o zákon (jeho část), který překáží dosažení žádoucího (ústavně konformního) výsledku. Nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [srov. nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)].
44. Navrhovatel dospěl k závěru, že napadené ustanovení cizineckého zákona, které bylo v předmětném soudním řízení aplikováno, je v rozporu s ústavním pořádkem, a z tohoto důvodu navrhl Ústavnímu soudu, aby rozhodl o jeho zrušení. Ústavní soud považuje podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu v předmětné věci za splněné, neboť jde skutečně o ustanovení zákona, které souvisí s rozhodovací činností navrhovatele a jehož má být při řešení věci bezprostředně použito. Jde tak o (konkrétní) kontrolu ústavnosti právní normy, jak plyne z předestření skutkového a právního základu věci.
45. Podle § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů platí, že nebyl-li návrh odmítnut a nevzniknou-li v průběhu řízení důvody pro zastavení řízení, je Ústavní soud povinen návrh projednat a rozhodnout o něm i bez dalších návrhů. Pro tento druh řízení před Ústavním soudem tedy platí zásada oficiality [srov. např. nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/18 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.)]. Za této situace tak lze uzavřít, že byly splněny podmínky podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, za nichž může soud podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, a návrh na zrušení napadeného ustanovení tak byl podán oprávněným navrhovatelem. Ústavní soud je k projednání tohoto návrhu příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) ve spojení s čl. 95 odst. 2 Ústavy]. Návrh rovněž obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona o Ústavním soudu. Současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona.
VII. Legislativní proces přijetí napadených ustanovení
46. Ústavní soud v intencích § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu přezkoumal, zda byla napadená ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
47. Navrhovatel nevznesl proti zákonodárné proceduře žádné námitky, nenamítal ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce. S ohledem na principy procesní ekonomie proto není nutné tuto otázku blíže zkoumat a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem, zjištění průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
48. Ústavní soud ověřil, že zákon o pobytu cizinců včetně napadeného ustanovení byl přijat ústavně předepsaným postupem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
49. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že napadené ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců se v průběhu 8. legislativního období mělo stát předmětem zrušující novelizace. Usnesením vlády ze dne 21. 9. 2020 č. 931 byl schválen návrh zákona a uloženo k vypracování konečné znění vládního návrhu zákona (návrh, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony). Novelizovaný § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců měl znít: "Cizinec je oprávněn kdykoli po nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění nebo rozhodnutí o prodloužení doby zajištění podat žádost o propuštění ze zařízení. Cizinec je oprávněn žádost o propuštění ze zařízení opakovat, neuvede-li v ní jiné důvody, až po uplynutí 30 dní ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení." Vládní návrh byl předložen Poslanecké sněmovně dne 1. 10. 2020 (tisk 1033/0). V důvodové zprávě bylo konstatováno, že navržená úprava vychází z právní úpravy přezkumu trvání důvodů vazby v trestním řádu, důvodová zpráva rovněž odkazovala zejména na již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019, č. j. 9 Azs 193/2019-48, bod 37 odůvodnění a tam obsaženou argumentaci. Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona doporučil dne 8. 10. 2020 a určil výbor pro bezpečnost jako garanční, nicméně projednávání návrhu bylo ukončeno s koncem volebního období.
VIII. Vlastní posouzení návrhu
50. Ústavní soud nejprve uvedl obecná (ústavněprávní) východiska posouzení návrhu [VIII a)], poté se věnoval procedurálnímu omezení možnosti uplatnit žádost o propuštění ze zařízení [VIII b)], poté stanovení intervalu periodického přezkumu zákonnosti omezení cizince na osobní svobodě a jeho dodržení v kontextu napadeného ustanovení [VIII c)] a poté požadavkům urychleného přístupu k soudnímu přezkumu a efektivity soudní ochrany v případech zvláště zranitelných osob [VIII c)], se závěrečným dovětkem obiter dictum.
VIII. a) Obecná východiska
51. Ústavní soud musel předně vymezit hlediska ústavněprávního přezkumu, jež jsou relevantní pro posouzení napadené zákonné úpravy.
52. Na vnitrostátní úrovni jsou relevantní referenční hlediska ústavního přezkumu zakotvena v zárukách demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 8 odst. Listiny, podle které platí, že "osobní svoboda je zaručena."
53. Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny poskytuje v rámci základního práva na soudní a jinou právní ochranu každému právo na přístup k soudu, tedy oprávnění domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Rovněž podle záruky zakotvené v čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Toto kompetenční pravidlo brání zákonodárci v přijetí takové právní úpravy, která by v jednotlivých případech odňala soudům ochranu základních práv a svobod.
54. Přezkum ústavnosti právních norem musí dbát ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy také mezinárodních závazků státu, uplatňujících v kolizních vnitrostátních situacích svou aplikační přednost podle čl. 10 Ústavy, resp. na základě judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen "SDEU") odkazované podle čl. 10a odst. 1 Ústavy.
55. Podle čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech "každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost".
56. Podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy pak platí, že "každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné".
57. Uvedené ustanovení dává každé osobě zbavené osobní svobody právo podat návrh na řízení, v němž soud urychleně rozhodne o zákonnosti tohoto opatření, a nařídí propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 9. 7. 2009 ve věci Mooren proti Německu, stížnost č. 11364/03, odst. 106; rozsudek ESLP ze dne 28. 10. 2003, ve věci Rakevich proti Rusku, stížnost č. 58973/00, odst. 43). Podle tohoto ustanovení má mít jednotlivec možnost domoci se přezkoumání zákonnosti trvání omezení jeho osobní svobody před soudem, jehož pravomoci i procesní záruky budou odpovídat požadavkům čl. 5 odst. 4 Úmluvy (rozsudek ESLP ze dne 21. 2. 1996, ve věci Hussain proti Spojenému království, stížnost č. 21928/93).
58. Evropský soud pro lidská práva opakovaně zdůraznil požadavek na procesní i materiální zákonnost zbavení svobody, jakož i na důležitost okamžité a urychlené soudní kontroly takového omezení (viz např. rozsudek ze dne 3. 10. 2006 ve věci McKay proti Spojenému království, stížnost č. 543/03, odst. 30). Účelem přezkumu garantovaného čl. 5 odst. 4 Úmluvy je tak dosažení toho, aby byl jedinec zbavený osobní svobody propuštěn za situace, kdy se omezení na osobní svobodě vyjeví nadále jako nezákonné. Jinými slovy, toto ustanovení Úmluvy zakotvuje procesní záruky proti pokračování zbavení svobody, které - i když bylo původně nařízeno zákonným způsobem - se poté mohlo stát nezákonným a ztratit veškeré ospravedlnění. Požadavky rychlosti a pravidelného soudního přezkumu v přiměřených intervalech ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy a judikatury ESLP mají své opodstatnění v tom, že zajišťují, aby zadržená osoba nebyla vystavena nebezpečí, že zůstane zadržována i dlouho poté, co její zbavení svobody přestalo být odůvodněné (viz např. rozsudek ESLP ze dne 9. 1. 2003, ve věci Shishkov proti Bulharsku, stížnost č. 38822/97, odst. 88 a tam citovaná judikatura).
59. Rozsah pozitivních závazků plynoucích z čl. 5 odst. 4 Úmluvy se nicméně liší v jednotlivých případech zbavení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy (rozsudek ESLP ze dne 29. 2. 1988 ve věci Bouamar proti Belgii, stížnost č. 9106/89). Jiná periodicita přezkumu soudy musí být dle ESLP zajištěna v případech zbavení svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy [tj. trestních vazeb, zde judikatura zásadně akceptuje intervaly v délce dvou měsíců (viz rozhodnutí ESLP o přijatelnosti stížnosti ve věci Taylor proti Estonsku ze dne 26. 6. 2012, § 53 - 55)]; odlišná již je dle čl. 5 odst. 1 písm. a) Úmluvy [tj. zadržení po odsouzení příslušným soudem, zde se již akceptuje doba kratší než rok] nebo dle čl. 5 odst. 1 písm. e) Úmluvy [zadržení osob duševně nemocných, zde se taktéž akceptuje doba kratší než rok]. Rozdílné chápání periodického přezkumu v jednotlivých typových případech je ve vztahu k napadenému ustanovení rozhodující pro závěr o zjištění konformity vnitrostátní úpravy s Úmluvou.
60. Rozsah soudního přezkumu zákonnosti zbavení osobní svobody dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy je v případech vyhošťování a vydávání [čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy] přitom toliko omezený. Přezkum ve věcech vyhošťování a vydávání tak nemusí být tak častý jako v případech zbavení svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy (tj. trestních vazeb), kde judikatura zásadně akceptuje intervaly v délce dvou měsíců (viz citované rozhodnutí ESLP o přijatelnosti stížnosti ve věci Taylor proti Estonsku ze dne 26. 6. 2012, odst. 53 - 55).
61. Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře v zásadě akceptuje, pokud periodický přezkum zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění probíhá v intervalech od dvou do čtyř měsíců (viz rozsudky ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 214; ze dne 5. 6. 2012 ve věci Soliyev proti Rusku, stížnost č. 62400/10, odst. 57-62, či ze dne 5. 6. 2012 ve věci Khodzhamberdiyev proti Rusku, stížnost č. 64809/10, odst. 108-114; ze dne 2. 4. 2019 ve věci Aboya Boa Jean proti Maltě, stížnost č. 62676/16, odst. 77).
62. Z pohledu mezinárodních závazků je vedle požadavku periodicity rovněž zásadní urychlenost přístupu k soudu, s tím, že pokud o zbavení osobní svobody nerozhodoval sám soud, pak se neuplatní domněnka tzv. inkorporované kontroly zbavení osobní svobody již v rámci samotného "prvotního" rozhodnutí (rozsudek ze dne 18. 7. 1971, ve věci De Wilde, Ooms a Versyp proti Belgii, stížnosti č. 2832/66, 2835/66 a 2899/66). V obecné rovině tak lze uzavřít, že čl. 5 odst. 4 Úmluvy má zvýšený význam právě v případech, kdy ke zbavení osobní svobody došlo na podkladě rozhodnutí správního orgánu - což je právě případ zajištění za účelem správního vyhoštění, popřípadě jeho prodloužení aj. Urychlený přístup k prvotnímu přezkumu zákonnosti zajištění je zde rozhodující, protože tehdy poprvé se má soudní orgán možnost zabývat oprávněností omezení jedince na základních právech, se správními orgány se ztotožnit, případně jejich rozhodnutí zrušit a nařídit propuštění osoby. Požadavek urychlenosti se proto obecně uplatní v případě přezkumu zákonnosti zajištění za účelem správního vyhoštění silněji než u jiných typových případů omezení osobní svobody. Faktory ovlivňující zákonnost zajištění se taktéž budou pravděpodobně rychleji vyvíjet v situacích, ve kterých řízení pokračuje (jako v případech zajištění za účelem vyhoštění), než v situacích řízení ukončeného po zjištění všech relevantních okolností (např. odsouzení příslušným soudem nebo nařízení povinného psychiatrického léčení soudem na základě lékařských zpráv potvrzujících nebezpečnost osoby).
63. Pozitivní závazek státu zajistit periodicitu přezkumu zajištění v přiměřených časových odstupech konečně vyvěrá v rovině unijního práva z čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, podle kterého "v každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu." (k výkladu tohoto ustanovení viz rozsudek SDEU ze dne 5. 6. 2014 ve věci C-146/14 PPU Ali Mahdi), lze však shrnout, že SDEU se doposud tím, co znamená "přiměřený časový odstup", nezabýval. Dané ustanovení procedurální směrnice odpovídá požadavku čl. 6 Listiny základních práv EU, dle níž má každý právo na svobodu a osobní bezpečnost.
VIII. b) Procedurální omezení žádosti o propuštění ze zařízení
64. Ústavní soud se zabýval tvrzeným rozporem napadeného ustanovení s požadavkem periodicity, včasnosti a efektivity soudního přezkumu ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy, jakož i s čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 8 Listiny, a to ve spojení s námitkou snížení procedurální ochrany základních práv, k němuž mělo dojít zavedením napadené úpravy cizineckého zákona.
65. Ústavní soud proto shrnuje, že napadené ustanovení je z pohledu práv jednotlivce (cizince) relevantní v situaci jeho zajištění za účelem správního vyhoštění, přičemž toto zajištění je svého druhu omezením osobní svobody. V takovém případě se může jednotlivec - vedle klasického soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění (či jeho prodloužení) - domáhat po správním orgánu propuštění na svobodu prostřednictvím žádosti o propuštění ze zařízení dle § 129a zákona o pobytu cizinců (proti event. nevyhovujícímu rozhodnutí policie lze brojit rovněž žalobou podle § 65 s. ř. s.). Napadené ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců však stanoví omezující lhůtu pro podání žádosti o propuštění ze zařízení, což by mohlo být problematické z pohledu zajištění periodicity soudního přezkumu zákonnosti omezení na osobní svobodě. Podle navrhovatele toto ustanovení v konečném důsledku znemožňuje cizinci přístup k včasné, efektivní a periodické ochraně práva na osobní svobodu. Oprávnění žádat o propuštění, které zakotvuje, je dle navrhovatele pouze iluzorní. Podle souhlasného stanoviska Veřejného ochránce práv pak z jeho monitorovací činnosti plyne, že napadené ustanovení znemožňuje včasně a efektivně reflektovat podstatnou změnu okolností u zajištěné osoby (zejména ve zdravotním stavu), pročež ta je značný čas potenciálně nezákonně zadržena, nadto bez přístupu k soudu.
66. Do 31. 12. 2013 probíhalo řízení o propuštění ze zajištění tak, že se cizinec obracel přímo na civilní soudy s návrhem na propuštění, které jeho návrh urychleně projednaly. Dle § 200a odst. 1 o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2013, platilo: "Jestliže nebylo ukončeno zajištění cizince podle zvláštního právního předpisu, může se cizinec obrátit na soud s návrhem, aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu, že nejsou splněny podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zvláštním právním předpisem,"; tímto zvláštním předpisem byl cizinecký zákon. Podle § 200u odst. 1 o. s. ř. v témže znění byl soud povinen návrh projednat přednostně a s největším urychlením. Procedurální omezení někdejší úprava rovněž obsahovala, podle § 200t odst. 1 věty druhé o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2013, totiž platilo: "Byl-li návrh zamítnut, přísluší navrhovateli právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti trvání zajištění nejdříve po uplynutí 3 týdnů od právní moci rozhodnutí." S účinností novely č. 303/2013 Sb. došlo ke sjednocení postupu při zajištění cizince a jeho propuštění ze zajištění tak, že nadále je příslušným orgánem nejprve policie a následný přezkum soudem je zajištěn prostředky správního soudnictví podle soudního řádu správního. Zároveň byl novelou č. 303/2013 Sb. zaveden přezkoumávaný institut žádosti o propuštění ze zařízení podle § 129a zákona o pobytu cizinců, o které policie rozhodne bez zbytečného odkladu. Podle § 126 písm. b) zákona o pobytu cizinců je policie povinna neprodleně po zajištění poučit cizince o možnosti podat žádost o propuštění ze zařízení. Policie cizince rovněž poučuje o možnosti podat žalobu ve správním soudnictví, ať už proti rozhodnutí o zajištění anebo nepropuštění ze zařízení.
67. Z porovnání legislativního uchopení institutů je zjevné, že přímý přístup k soudu (bez předchozí žádosti o propuštění adresované správnímu orgánu) vedl ve všech procesních stadiích k pružnějšímu prvotnímu přístupu k soudnímu rozhodování o relevanci argumentace pro propuštění. Jakmile bylo jednou o návrhu na propuštění rozhodnuto, byla zde stanovena omezující lhůta pro případné další uplatnění návrhu v délce tří týdnů - jednalo-li se o návrh stejného obsahu. Na rozdíl od současné úpravy ve znění napadeného ustanovení tedy byla dříve stanovená lhůta kratší, vázaná pouze na (soudní) rozhodnutí o materiálně totožném návrhu na propuštění.
68. K důležitosti přístupu k periodickému soudnímu přezkumu v případě osob omezených na osobní svobodě se tento soud vyjádřil v obecných východiscích tohoto nálezu, i v těchto intencích však Ústavní soud posuzoval návrh se zohledněním principu minimalizace zásahu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci. Ochrana ústavnosti je existenciálně spojena mimo jiné s onou minimalizací zásahu, proto Ústavní soud k samotnému rušení ať již rozhodnutí orgánů veřejné moci, či právního předpisu (nebo jeho jednotlivého ustanovení) přistupuje restriktivně [srov. k tomu přiměřeně například nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2011 sp. zn. IV. ÚS 1521/10 (N 15/60 SbNU 153) nebo ze dne 8. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.)].
69. V obecné rovině nelze namítané snížení procedurálního standardu ochrany základních práv (zde přístupu k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s právem na osobní svobodu dle čl. 8 Listiny) spatřovat toliko v prodloužení, zkrácení, popříp. novém zavedení omezující lhůty po předchozí absenci takového ustanovení, jak naznačuje navrhovatel. Pouhé stanovení zákonných lhůt není z pohledu Ústavního soudu otázkou ústavnosti, nedosahuje-li toto procedurální omezení míry, v níž je základní právo omezeno natolik, že dojde k jeho významnému ohrožení nebo vyprázdnění. Jinými slovy, Ústavní soud neshledá protiústavnost v samotné existenci lhůty (ani v tom, že je taková lhůta z povahy věci restriktivní), nýbrž ve vyloučení možnosti uplatňovat základní práva [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 55 a násl.]. V duchu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317); 403/2002 Sb.) a východisek výše nastíněných se tento soud již v minulosti vyjádřil, že je zapotřebí podrobit přezkumu ústavnosti danou úpravu jako celek. Proto musel Ústavní soud zvážit, zda je to právě napadené ustanovení cizineckého zákona en bloc, které znemožňuje (tedy zda vůbec, a pokud ano, tak proč) cizinci přístup k periodické, včasné a efektivní soudní kontrole (trvání) důvodů zajištění.
70. Nejprve tedy Ústavní soud nastíní okamžik, kdy může cizinec uplatnit žádost o propuštění ze zařízení ve smyslu napadeného ustanovení a kdy ji uplatnil konkrétně žalobce.
71. Pro další posouzení Ústavním soudem je podstatné, že možnost podat žádost o propuštění ze zajištění ke správnímu orgánu je sice procedurálně zásadním způsobem omezena, když podle dikce napadeného ustanovení je cizinec oprávněn podat žádost o propuštění ze zařízení - za situace, kdy se proti těmto rozhodnutím soudně nebránil - nejdříve po uplynutí 30 dní od nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo pokračování rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení. [Podal-li cizinec žalobu proti některému z rozhodnutí, může žádost podat "nejdříve po uplynutí 30 dní od právní moci posledního rozhodnutí o jeho žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení", přičemž toto omezení se pochopitelně vztahuje pouze na rozhodování prvostupňových soudů a netýká se řízení o (případné) kasační stížnosti.] Možnost podat žalobu proti rozhodnutí o zajištění či jeho prodloužení však oproti tomu nijak omezena není. V obecné rovině může dojít (a dochází) ke kumulaci soudního přezkumu jednotlivých po sobě jdoucích správních rozhodnutí. Pro posouzení Ústavním soudem je zásadní, že ve všech typových případech správního rozhodnutí o (trvání) omezení osobní svobody ve smyslu zákona o pobytu cizinců se správní soudy v rámci přezkumu zabývají tím, zda je cizinec omezen na osobní svobodě oprávněně, resp. zda trvá reálný účel zajištění ve smyslu čl. 15 odst. 4 návratové směrnice (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017, č. j. 10 Azs 101/2017-28), a již na tomto místě tak lze hovořit o periodickém dohledu nad zákonností zajištění ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy.
72. Stav periodicity soudního přezkumu byl v konkrétním případě stěžovatele následující. K pravomocnému přezkumu jednotlivých žalob prvostupňovými soudy došlo postupně dne 6. 6. 2017, 1. 9. 2017 a 28. 11. 2017, a interval soudního přezkumu zákonnosti omezení stěžovatele na osobní svobodě tak byl 87 až 88 dní. Jak plyne ze shrnutí podání navrhovatele (bod 9 tohoto nálezu) a správního spisu, s ohledem na postupný sled soudních rozhodnutí a paralelně i správních rozhodnutí mohl stěžovatel mezi prvním a druhým soudním rozhodnutím žádat o propuštění ze zařízení ve smyslu § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců v průběhu jediného týdne z celkového intervalu 87 dní - nejprve čekal na uplynutí třicetidenní lhůty po právní moci soudního rozhodnutí, poté bylo o jeho zajištění znovu rozhodnuto a musel nově vyčkat uplynutí omezující lhůty od právní moci správního rozhodnutí. Mezi druhým a třetím rozhodnutím soudu mohl o propuštění ze zařízení žádat pouhé dva dny. Stěžovatel pokaždé žádost uplatnil předčasně, a té pak nebylo správními orgány (kvazimeritorně) právě pro nedodržení lhůty vyhověno.
73. Ústavní soud se proto dále zabýval otázkou, zda se osobám omezeným na osobní svobodě dostává periodického přezkumu v intervalech garantovaných Úmluvou a zda procedurální omezení podání žádosti o propuštění ze zařízení ve smyslu § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců odpovídá minimálnímu standardu zakotvenému v čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Jak plyne z části VIII a), věnované obecným východiskům, klíčovým je vedle urychlenosti soudního přezkumu právě zajištění jeho efektivity a periodicity.
VIII. c) Stanovení intervalu periodického přezkumu zákonnosti zajištění a jeho dodržení v kontextu napadeného ustanovení
74. Základním východiskem navrhovatele je skutečnost, že k přezkumu zákonnosti trvání zajištění ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy má docházet v pravidelných periodách v délce jednoho měsíce. Navrhovatel v tomto vycházel z vlastní judikatury (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 97/2012-26, č. 2780/2013 Sb. NSS), v níž konstatoval, že osoby omezené na osobní svobodě mají mít Úmluvou garantovaný periodický přístup k soudnímu přezkumu trvání zajištění ve zhruba měsíčních intervalech, stejně jako je tomu v případech vazby - vycházel přitom právě z judikatury ESLP týkající se vazeb, zejm. rozsudek ze dne 24. 4. 2012 ve věci Medvedev proti Rusku, stížnost č. 34184/03. Jinými slovy, že každý měsíc (či jak je v návrhu uvedeno, 30 dnů) má mít soud příležitost přezkoumat, zda zákonnost zajištění trvá.
75. Určení konkrétního intervalu přezkumu se tak jeví z pohledu dodržení standardů Úmluvy jako klíčové, protože - jak bylo výše demonstrováno na konkrétním případu stěžovatele před Nejvyšším správním soudem - souběžným působením více faktorů, zejména zákonné žalobní lhůty, reality soudního rozhodování a omezující lhůty § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců může naprosto běžně dojít k situaci, kdy se měsíční interval přístupu jednotlivce k přezkumu zákonnosti zajištění výrazně překročí.
76. Ústavní soud dospěl ve světle judikatury ESLP k závěru, že základní východisko Nejvyššího správního soudu, týkající se garance přístupu k periodickému přezkumu v právě měsíčních intervalech, je zapotřebí korigovat. Jak bylo výše uvedeno v obecných východiscích, ESLP sice neposkytuje obecnou odpověď na to, co rozumí "přezkumem v přiměřených (rozumných) intervalech" ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy, a setrvale zdůrazňuje specifické okolnosti jednotlivých důvodů omezení osobní svobody (srov. rozsudek ESLP ze dne 20. 7. 2017, ve věci Lorenz proti Rakousku, stížnost č. 11537/11), v konkrétních případech nicméně dovodil, že intervaly mezi dvěma až čtyřmi měsíci byly slučitelné s Úmluvou, zatímco šestiměsíční interval již požadavky plynoucí z čl. 5 odst. 4 Úmluvy nenaplnil (srov. již citovaný rozsudek ESLP ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 214 a 216 odůvodnění).
77. Soudní přezkum zákonnosti zajištění tak dle ESLP ve skutečnosti nemusí být tak častý jako v případě vazby, a to s ohledem na rozsah přezkumu, který v případě zajištění nezahrnuje posouzení "nezbytnosti" zajištění (rozsudek ESLP ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 214). Argument navrhovatele, že by se pravidelnost přezkumu měla blížit periodicitě rozhodování o důvodech trvání vazby či že je nezákonný pobyt na území oproti podezření ze spáchání trestné činnosti "mírnější", proto je požadavek na urychlenost přezkumu o to vyšší, tak nemá oporu v rozhodovací činnosti ESLP, jehož judikatura ve vazebních věcech není bez dalšího přenositelná na případy zajištění.
78. Optikou garance dvou až čtyřměsíčního intervalu periodické soudní kontroly ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy je pak třeba hodnotit ústavnost zákonného omezení podání žádosti o propuštění ze zařízení. Bezmála tříměsíční interval ve věci stěžovatele před Nejvyšším správním soudem lze hodnotit jako souladný s Úmluvou. Tím Ústavní soud nevylučuje, že by národní úprava nemohla být vstřícnější a založit vyšší standard ochrany, než požaduje Úmluva. Z pohledu pozitivních závazků plynoucích z čl. 5 odst. 4 Úmluvy a se zohledněním procesního uchopení zákona o pobytu cizinců však Ústavní soud uzavřel, že napadené ustanovení není protiústavní, jelikož pravidelnému přezkumu zajištění v přiměřených časových odstupech nebrání.
79. Jakkoliv dosavadní judikatura správních soudů a návrh podaný Ústavnímu soudu zdůrazňuje, že cizinec má procesní možnost volby, zda se bude bránit přímo proti rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení doby zajištění), nebo toto rozhodnutí nenapadne a ponechá si možnost požádat o propuštění ze zařízení (Nejvyšším správním soudem označovaná jako Sophiina volba, viz rozsudek ze dne 31. 7. 2020, č. j. 5 Azs 106/2020-42), přičemž stanovisko Veřejného ochránce práv rovněž zdůrazňuje až mizivou využitelnost institutu žádosti o propuštění ze zařízení podle § 129a zákona o pobytu cizinců s ohledem na omezující lhůtu v odst. 3 téhož ustanovení, z pohledu ústavněprávní relevance výše uvedeného je podstatné, že se prostřednictvím těchto institutů (byť v jejich postupném sledu) cizinci dostává v pravidelných intervalech ve smyslu Úmluvy odpovědi na to, zda důvody omezení osobní svobody stále trvají.