Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka*), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 129a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 303/2013 Sb., za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení, jehož jménem jedná Poslanecká sněmovna a Senát, a vlády a Veřejného ochránce práv jako vedlejších účastníků řízení, takto:
________________________ *) ve znění opravného usnesení ze dne 6. 9. 2022
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Ústavnímu soudu byl dne 7. 8. 2019 doručen podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, návrh Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 129a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 303/2013 Sb. (dále jen "zákon o pobytu cizinců" nebo jen "cizinecký zákon").
2. Předmětné ustanovení cizineckého zákona opravňuje cizince podat žádost o propuštění ze zařízení nejdříve po uplynutí 30 dní od nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, nepodal-li žalobu proti takovému rozhodnutí, nebo nejdříve po uplynutí 30 dní od právní moci posledního rozhodnutí o jeho žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení. Podle navrhovatele, zjednodušeně řečeno, toto ustanovení ve svém důsledku brání efektivnímu periodickému přezkumu zákonnosti (trvání) zajištění cizinců.
3. Návrh je podán v rámci probíhajícího řízení o kasační stížnosti žalobce směřující proti zamítavému rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 1. 2018 č. j. 17 A 159/2017-21. Klíčovou otázkou se pro navrhovatele stala včasnost (resp. předčasnost) žádosti o propuštění ze zařízení pro zajištění cizinců podle napadeného § 129a zákona o pobytu cizinců.
4. Řízení před správními soudy v této věci, která se týká přezkumu negativního správního rozhodnutí o cizincově žádosti o propuštění, však předcházela série rozhodnutí správních soudů ve věci žalobcova zajištění a jeho opětovného prodloužení. Nejprve Policie ČR, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, Odbor cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (dále též "policie" nebo "správní orgán") svým rozhodnutím ze dne 9. 5. 2017 zajistila žalobce za účelem správního vyhoštění dle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Doba zajištění byla v rozhodnutí stanovena na 90 dnů ode dne omezení osobní svobody. Žaloba proti uvedenému rozhodnutí byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2017 zamítnuta a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, byla zamítnuta i následná kasační stížnost žalobce. Posléze byla rozhodnutím policie ze dne 3. 8. 2017 prodloužena doba zajištění za účelem správního vyhoštění o dalších 90 dnů, a to podle § 124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Žaloba proti tomuto rozhodnutí o prodloužení zajištění byla zamítnuta rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 1. 9. 2017 a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2018 byla zamítnuta i následná kasační stížnost žalobce. Konečně rozhodnutím policie ze dne 4. 11. 2017 byla podle § 125 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců prodloužena doba zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění o dalších 90 dnů. Rovněž žaloba proti tomuto rozhodnutí byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2017 zamítnuta, přičemž kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku městského soudu byla dne 30. 5. 2019 rovněž zamítnuta.
5. V mezidobí, kdy probíhal výše nastíněný přezkum jednotlivých rozhodnutí o (prodloužení doby) zajištění, podal stěžovatel několik žádostí o propuštění ze zařízení pro zajištění cizinců podle § 129a zákona o pobytu cizinců. Pro rozsah přezkumu obecnými soudy v nyní projednávaném případě byla podstatná právě žádost o propuštění ze zařízení ze dne 21. 11. 2017, k níž stěžovatel doložil lékařskou zprávu o zhoršení svého zdravotního stavu. Správní orgán rozhodnutím ze dne 30. 11. 2017 č. j. CPR-31253-5/ČJ-2017-930310-T221 rozhodl o nevyhovění žádosti, resp. nepropuštění cizince, aniž by však došlo k meritornímu přezkumu. Dospěl totiž k závěru, že žalobce žádost podal v době, kdy k tomu dle § 129a odst. 3 téhož zákona ještě nebyl oprávněn, protože dosud neuplynulo 30 dní od právní moci rozhodnutí o prodloužení doby zajištění ze dne 4. 11. 2017. Žádost tak byla považována za předčasnou. Proti tomuto rozhodnutí žalobce brojil žalobou, kterou Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 4. 1. 2018 č. j. 17 A 159/2017-21 zamítl - právě proti tomuto rozsudku nyní brojí žalobce kasační stížností podanou k navrhovateli. Krajský soud uvedl, že současná právní úprava umožňuje přezkum důvodnosti trvání zajištění v rozumných intervalech. Žalobce podle něj netvrdil ani neprokázal žádné konkrétní okolnosti, pro něž by bylo možno uvažovat o nedostatcích v délce a průběhu soudního řízení, tím méně o nedostatcích systémových. Důvod k prolomení lhůty upravené v § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, která znemožňuje projednání žádosti o propuštění, nebyl dle soudu dán. Dle krajského soudu tedy žalobce podal žádost správnímu orgánu předčasně, a to s ohledem na (v daný okamžik) plynoucí lhůtu 30 dnů od právní moci rozhodnutí o prodloužení doby zajištění. Pro úplnost krajský soud konstatoval, že na rozdíl od žalobce neshledává probíhající řízení o kasačních stížnostech na překážku uplatnění žádosti o propuštění ve smyslu § 129a zákona o pobytu cizinců.
6. Posléze, dne 3. 1. 2018, žalobce podal svou další žádost o propuštění ze zajištění podle § 129a zákona o pobytu cizinců, které policie rozhodnutím ze dne 9. 1. 2018 rovněž nevyhověla, aniž by ji s ohledem na plynoucí lhůty věcně projednala. Policie i v tomto případě dospěla k závěru, že žalobce žádost podal v době, kdy k tomu dle § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců nebyl ještě oprávněn. Posledně zmíněné rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení taktéž napadl žalobce žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě, ten však rozsudkem ze dne 31. 1. 2018 č. j. 19 A 3/2018-15 napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl s ohledem na čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců k závěru, že měl správní orgán žádost žalobce o propuštění ze zařízení věcně projednat, aby bylo respektováno právo žalobce na účinný a pravidelný soudní přezkum jeho zajištění, tedy ve lhůtě, jež umožňuje účinný soudní přezkum zákonnosti zajištění v jeho průběhu. A to přestože žádost o propuštění ze zařízení pro zajištění cizinců podal žalobce dříve, než po uplynutí lhůty podle § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, neboť tak učinil před uplynutím 30 dnů od právní moci posledního rozhodnutí o jeho žalobě ze dne 30. 11. 2017, kterou projednával Krajský soud v Plzni pod sp. zn. 17 A 159/2017 (tj. rozsudek nyní napadený před navrhovatelem). Jestliže totiž žalobce podal žádost dne 3. 1. 2018 a o jeho předchozí žádosti o propuštění ze zařízení podané dne 21. 11. 2017 správní orgán rozhodl dne 30. 11. 2017 tak, že jí nevyhověl, aniž by ji věcně posoudil, porušil tímto postupem právo žalobce na pravidelný soudní přezkum zákonnosti zajištění ohledně otázky trvání důvodů jeho zajištění. Proti rozhodnutí krajského soudu podal správní orgán kasační stížnost, kterou ale Nejvyšší správní soud neprojednal a řízení usnesením ze dne 29. 3. 2018 č. j. 5 Azs 53/2018-27 dle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců zastavil. Dle hlášení o propuštění cizinců ze Zařízení pro zajištění cizinců Vyšní Lhoty ze dne 14. 2. 2018 byl totiž žalobce téhož dne ve 14:30 hod. propuštěn na území České republiky, neboť podle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců pominuly důvody zajištění. Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatoval, že dojde-li v průběhu řízení o kasační stížnosti žalovaného správního orgánu proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu ve věci zajištění cizince k ukončení zajištění, nic nebrání tomu, aby bylo toto řízení podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců zastaveno, což také učinil.
II. Argumentace navrhovatele
7. Podle navrhovatele napadené ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců brání včasnému, efektivnímu a periodickému přezkumu zákonnosti (trvání) zajištění cizince, pročež je v rozporu s právem na osobní svobodu dle čl. 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právem na soudní ochranu a přístup k soudu dle čl. 36 Listiny, právem na přezkum zákonnosti zbavení osobní svobody dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a právem na osobní svobodu dle čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Návrh je rozdělen na obecná východiska napadené úpravy a na test proporcionality, který navrhovatel Ústavnímu soudu z procesní opatrnosti sám předestřel. Nejvyšší správní soud nijak nezpochybnil způsob přijetí ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
8. Dle navrhovatele došlo přijetím napadeného ustanovení fakticky ke snížení procedurální ochrany lidských práv oproti předchozí úpravě v zákonu č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen "o. s. ř."). Současně podle navrhovatele existují jiné způsoby dosažení cíle, jejichž využití by nezasahovalo do základního práva cizince takovou měrou. Navrhovatel rovněž poukazuje na skutečnost, že právo na soudní ochranu v každém případě převažuje nad ekonomickými požadavky a souvisejícím zájmem na odbřemenění státu, resp. soudních orgánů. V neposlední řadě navrhovatel označuje napadené opatření za nepřiměřené ve srovnání s úpravou obdobných institutů omezení osobní svobody, tj. především vazby.
9. Navrhovatel poukázal na časové prodlevy v periodickém přístupu k soudnímu přezkumu zákonnosti zajištění v konkrétní věci žalobce (stěžovatele). Ve věci žalobce došlo k soudnímu přezkumu zajištění rozhodnutími krajských soudů ze dne 6. 6. 2017, 1. 9. 2017 a 28. 11. 2017. Mezi prvními dvěma rozhodnutími bylo 87 dní, mezi druhým a třetím 88 dní. Správní soudy věc projednaly bez zbytečného odkladu dle § 172 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců, přičemž první soudní řízení trvalo 20 dní, druhé 23 dní a třetí 15 dní. Jelikož se žalobce soudně bránil proti rozhodnutím ve věci svého zajištění, mohl podle § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců podat žádost o propuštění nejdříve po uplynutí 30 dní od právní moci posledního rozhodnutí o žalobě. Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2017 nabylo právní moci dne 22. 6. 2017. Žalobce tedy mohl podat žádost o propuštění dne 23. 7. 2017. Dne 3. 8. 2017 (po více než týdnu) však správní orgán rozhodl o prodloužení doby zajištění, čímž žalobce o možnost žádat o propuštění již dále přišel. Rozhodnutí městského soudu ze dne 1. 9. 2017 nabylo právní moci 2. 10. 2017. Žalobce tedy mohl žádost o propuštění podat dne 2. 11. 2017. Dne 4. 11. 2017 však správní orgán opět rozhodl o prodloužení doby zajištění, pročež žalobce o propuštění nadále požádat nemohl. Bránil se však žalobou proti rozhodnutí o prodloužení zajištění, kterou Městský soud v Praze dne 27. 11. 2017 zamítl. Prostoje byly částečně způsobeny vyhotovováním a doručováním soudních rozhodnutí, navrhovatel se však domnívá, že nepřesáhly dobu odůvodněnou běžným soudním provozem, bez překročení procesních lhůt k vyhotovení rozhodnutí (§ 54 odst. 3 s. ř. s.).
10. Současně navrhovatel nastínil, že ani v ideálním světě by se stěžovateli nedostalo garantovaného přezkumu zajištění. V hypotetické situaci by totiž první jmenované rozhodnutí městského soudu ze dne 6. 6. 2017 mohlo nabýt právní moci již dne 7. 6. 2017. Žalobce by pak žádost o propuštění mohl podat v sobotu 8. 7. 2017. Správní orgán by o žádosti rozhodl do týdne (v pátek 14. 7. 2017, neb o žádosti o propuštění má policie dle § 129a odst. 1 věty poslední zákona o pobytu cizinců povinnost rozhodnout bez zbytečného odkladu). Žalobce by podal žalobu rovněž do týdne již v pátek 21. 7. 2017 prostřednictvím policie, přestože zákonná lhůta pro podání žaloby v tomto případě činí podle § 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců celých 30 dnů. Městský soud by ji spolu se spisem obdržel v úterý 25. 7. 2017 (tedy v zákonné pětidenní lhůtě ve smyslu § 172 odst. 4 zákona o pobytu cizinců) a rozhodl by o ní za 7 pracovních dní ve čtvrtek 3. 8. 2017. I v tomto ideálním světě, s bezchybnými a téměř dokonalými aktéry, by mezi soudními přezkumy zajištění bylo nejméně 58 dní. Rovněž tuto dobu navrhovatel považuje za odporující ústavnímu pořádku. Skutečný svět ale není ideálním, přičemž běžně je doba mezi soudními přezkumy zajištění přibližně 90 dní, tedy čtvrt roku. To také nasvědčuje chybnému nastavení systému (zákona o pobytu cizinců), nikoliv selhání justice nebo správních orgánů.
11. Navrhovatel v této souvislosti poukázal na judikaturu Ústavního soudu, který již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018 (N 189/91 SbNU 329; 16/2019 Sb.) zdůraznil požadavek na procesní i materiální zákonnost zbavení svobody s odkazem na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 3. 10. 2006, ve věci McKay proti Spojenému království, stížnost č. 543/03. Ústavní soud tehdy rovněž uvedl, že účelem přezkumu dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy je zajisté především propuštění osoby, ukáže-li se její zbavení svobody jako nezákonné (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 19. 2. 2009 ve věci A. a další proti Spojenému království, stížnost č. 3455/05; či rozsudek ze dne 9. 10. 2003, ve věci Slivenko proti Lotyšsku, stížnost č. 48321/99; rozsudek ze dne 9. 11. 2010 ve věci Osypenko proti Ukrajině, stížnost č. 4634/04). Právo na osobní svobodu přitom patří k nejstarším lidským právům a rovněž dle Ústavního soudu zaujímá ochrana osobní svobody v katalogu základních lidských práv místo z nejvýznamnějších [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3289/14 ze dne 10. 5. 2017 (N 72/85 SbNU 277)].
12. Požadavek včasnosti a periodicity soudního (nikoliv pouze správního) přezkumu omezení osobní svobody plyne z čl. 5 odst. 4 Úmluvy, dle kterého má každý, kdo je zajištěn, právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. Posuzování žádosti o propuštění ze zajištění správními orgány je tedy z pohledu čl. 5 odst. 4 Úmluvy irelevantní a jeho požadavky naplňuje pouze soudní přezkum. Za dostatečný nepovažuje přezkum správními orgány ani ESLP (viz rozsudek ze dne 18. 7. 1971 ve věci De Wilde, Ooms a Versyp proti Belgii, stížnosti č. 2832/66, 2835/66 a 2899/66 nebo rozsudek ze dne 27. 11. 2008 ve věci Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07). Deficity napadené právní úpravy tedy nemůže zhojit ani povinnost policie stanovená v § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců po celou dobu zajištění cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají. Prostředek nápravy ve smyslu článku 5 odst. 4 Úmluvy musí vždy existovat s dostatečnou mírou jistoty, a to nejen v teorii ale i praxi, bez čehož jej nelze považovat za dostupný a účinný, jak to požaduje toto ustanovení (viz rozsudek ESLP ze dne 15. 6. 2006 ve věci Jurjevs proti Lotyšsku, stížnost č. 70923/01; rozsudek ze dne 27. 11. 2008 ve věci Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, či rozsudek ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14734/11).
13. Soudní přezkum by rovněž měl být možný v rozumných intervalech (viz rozsudky ESLP ze dne 26. 9. 1989 ve věci Bezicheri proti Itálii, stížnost č. 11400/85, ze dne 5. 11. 1981 ve věci X proti Spojenému království, stížnost č. 7215/75, nebo ze dne 15. 11. 2005 ve věci Reinprecht proti Rakousku, stížnost č. 67175/01). V rozsudku ze dne 26. 9. 1989 ve věci Bezicheri proti Itálii, stížnost č. 11400/85, ESLP odmítl názor italské vlády, že žádost o propuštění z vyšetřovací vazby po měsíci od posledního soudního přezkumu je příliš brzká a interval nerozumný. V kombinaci s délkou řízení konstatoval porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Naopak v rozsudku ze dne 15. 11. 2005 ve věci Reinprecht proti Rakousku, stížnost č. 67175/01, však označil měsíční intervaly ve věci vazby za dostatečně krátké. Ostatně ESLP shledal porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy ve věci, v níž od podání žádosti o propuštění z vyhošťovací vazby do konečného soudního rozhodnutí uplynuly tři měsíce. A to "s ohledem na skutečnost, že stěžovatelé během této doby neměli právo podat nové žádosti" (rozsudek ESLP ze dne 25. 1. 2005 ve věci Singh proti České republice, stížnost č. 60538/00). Navrhovatel k tomu poznamenal, že rovněž zajištěnému cizinci brání § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců v podání nové žádosti. Dále ESLP shledal porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy ve věci zajištění k extradici, v případě, že od vzniku nových okolností do soudního přezkumu uplynuly 3 měsíce (rozsudek ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11), což je stejná doba, kterou ve skutečnosti umožňuje § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
14. Z judikatury ESLP neplyne jednoznačně určená doba, která představuje "rozumný interval". Vždy je třeba zohlednit konkrétní okolnosti věci, např. důvod omezení osobní svobody. Soud však zdůrazňuje, že zadržený by neměl být vystaven riziku, že zůstane omezen na svobodě dlouho poté, co se omezení svobody stalo neoprávněným. Z uvedené judikatury lze dovodit, že délka rozumného intervalu je jeden až dva měsíce, zvláště v případě, že přezkum zákonnosti omezení osobní svobody vylučuje podání nové žádosti o propuštění. Soudní přezkum po třech měsících od počátku nezákonnosti zajištění je porušením Úmluvy. Navrhovatel za rozumný považuje zhruba měsíční interval (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 97/2012-26, č. 2780/2013 Sb. NSS).
15. Stávající konstrukce § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců rovněž neodpovídá požadavku na dostatečnou míru jistoty existence prostředku nápravy. Možnost podat žádost o propuštění závisí na stanovené délce zajištění a rychlosti přezkumu. Při prodloužení zajištění se totiž vydává nové rozhodnutí o zajištění a běží nová lhůta znemožňující žádost podat. V kombinaci se soudním přezkumem to způsobuje, že cizinec neví, kdy bude moci žádost podat, či zda bude tuto možnost vůbec mít. Soudní přezkum nejdříve po 60, či dokonce 90 dnech dle navrhovatele požadavkům Úmluvy, Listiny, jakož i mezinárodních právních závazků, nedostačuje.
16. Navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu test proporcionality, v jehož rámci posoudil vhodnost, potřebnost a proporcionalitu v užším smyslu.
17. Cílem stanovené lhůty bránící podat žádost o propuštění ze zařízení je dle navrhovatele zřejmě omezení podávání žádostí, což má odbřemenit správní orgány, respektive soudy, a zřejmě i zabránit plýtvání státními prostředky na neúčelné žádosti. To plyne jak ze srovnání platné a staré právní úpravy, tak z důvodových práv. Tento cíl považuje navrhovatel za legitimní.
18. Do 31. 12. 2013 upravovala možnost propuštění ze zajištění na žádost cizince ustanovení § 200o až § 200u o. s. ř. Cizinec se tedy obracel přímo na soud. Dle § 200t o. s. ř. (ve znění účinném do 31. 12. 2013), měl cizinec právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti trvání zajištění nejdříve po uplynutí tří týdnů od právní moci rozhodnutí. Zákon č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, zrušil s účinností od 1. 1. 2014 úpravu řízení o propuštění cizince ze zajištění v občanském soudním řádu. Zákon č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva (dále jen "novela č. 303/2013 Sb."), vložil do zákona o pobytu cizinců nový § 129a, který dosud nebyl novelizován. Dle nové právní úpravy se cizinec nemůže obrátit přímo na soud, ale musí žádat o propuštění u správního orgánu. Rozhodování na této úrovni (i velice rychlé) pak oddaluje soudní přezkum zajištění. Dále se prodloužila lhůta, po kterou cizinec nemůže žádost o propuštění podat, ze tří týdnů na 30 dnů. Rozdíl lhůt není na první pohled výrazný, je však třeba přičíst dobu řízení před správním orgánem a prodlevu mezi jeho rozhodnutím a podáním žaloby. Další rozdíl právních úprav spočívá v nerozlišování důvodů žádosti o propuštění. Dle staré úpravy se cizinec mohl domáhat ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti trvání zajištění nejdříve po uplynutí tří týdnů, nové důvody bylo možné namítat i dříve. Právní úprava v zákoně o pobytu cizinců již mezi důvody nerozlišuje. Ani z jiných (nových) důvodů nemůže cizinec požádat o propuštění před uplynutím 30 dnů.
19. Důvodová zpráva k zákonu č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jenž zrušil s účinností od 1. 1. 2014 úpravu řízení o propuštění cizince ze zajištění v občanském soudním řádu, nijak nezmiňuje řízení o propuštění cizince ze zajištění. Důvodová zpráva k zákonu č. 303/2013 Sb., který vložil do zákona o pobytu cizinců nový § 129a, pak konstatuje, že "nadále bude o žádosti rozhodovat nejprve Policie ČR a následný přezkum soudem bude zajištěn prostředky správního soudnictví podle soudního řádu správního". Ke stanovení lhůty se však důvodová zpráva nijak nevyjadřuje. Úmysl zákonodárce tedy navrhovateli není jasný.
20. Podle navrhovatele jednoznačně došlo změnou právní úpravy ke snížení standardu ochrany základních lidských práv; konkrétně v procedurálním aspektu. Právo na osobní svobodu není v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18 ze dne 18. 12. 2018 (N 201/91 SbNU 535; 30/2019 Sb.), bod 61 a násl. odůvodnění]. Zrušení § 200o až § 200u o. s. ř. a zakotvení § 129a zákona o pobytu cizinců omezilo práva jednotlivce vůči veřejné moci. Došlo k nepříznivé změně procesní úpravy; hmotných práv se novelizace netýkala. Ačkoliv zákaz snížení procedurální ochrany není absolutní, snížení musí být proporcionální a sledovat legitimní cíl, přičemž odbřemenění správních orgánů, respektive soudů, lze za legitimní cíl považovat.
21. Ke kritériu vhodnosti navrhovatel uvedl, že § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců je způsobilý dosáhnout stanoveného cíle. Zakotvení lhůty opravdu omezuje počet žádostí o propuštění ze zařízení, které musí správní orgány meritorně přezkoumat.
22. Stran potřebnosti však navrhovatel nalezl mírnější (alternativní prostředky) k dosažení téhož cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivní. Napadené ustanovení cizineckého zákona tak neprošlo kritériem potřebnosti. K odbřemenění státních orgánů by totiž jistě došlo i v případě, že by cizinec mohl podat žádost o propuštění ze stejných důvodů po uplynutí určité lhůty. Takovéto řešení zasahuje do práva na osobní svobodu méně intenzivně a k stanovenému cíli by rovněž vedlo. Taktéž je možné zavést pravidelný periodický přezkum zajištění v kratších intervalech - to by vyžadovalo, aby nebylo možné cizince zajistit správním rozhodnutím na dlouhou dobu. Správní orgány, případně soudy na základě podané žaloby, by pak prováděly přezkum častěji, zároveň by se omezila možnost podávání neúčelných žádostí o propuštění, protože v rozhodnutí o zajištění jsou posouzeny všechny relevantní faktory. Pokud by nebyly, může se cizinec bránit proti tomuto rozhodnutí žalobou. K odbřemenění konkrétních úředních osob a soudců by jistě vedlo i zvýšení jejich počtu. To je však ekonomicky náročné - otázkou ale zůstává, zda ekonomické argumenty mohou vést ke snížení ochrany lidských práv, ke které se stát dobrovolně zavázal mezinárodními smlouvami a vlastním ústavním pořádkem.
23. Z procesní opatrnosti navrhovatel přikročil rovněž k posouzení proporcionality v užším slova smyslu. Poměřoval přitom osobní svobodu jako status negativus a zájem na odbřemenění státních orgánů a ekonomické zájmy státu. Vzal přitom v úvahu, že cizinec je podle cizineckého zákona zajištěn z typově podstatně méně závažných důvodů než vazebně stíhaný obviněný v trestním řízení, takže je nezbytné, aby standard soudní ochrany jeho osobní svobody byl přinejmenším takový, jaký je ve vazebních věcech (srov. § 71a trestního řádu). Zásah osobní svobody je podle něj v nepoměru k užitku, který byl dosažen ve prospěch zájmu státu, případně veřejnosti. Veřejnost jako taková nemá ze zavedení lhůty, ve které cizinec není oprávněn podat žádost o propuštění ze zařízení, žádný prospěch. Veřejný pořádek a bezpečnost jsou chráněny již samotným zajištěním cizince, přezkum zákonnosti zadržení tyto veřejné zájmy nijak neohrožuje, nadto cizinec nemusí být na základě přezkumu propuštěn.
24. Závěrem navrhovatel doplnil, že napadené ustanovení je rovněž neaplikovatelné v každé jednotlivé věci pro jeho rozpor s právem Evropské unie [a to s čl. 15 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále též "návratová směrnice"), a s čl. 6 a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s čl. 5 odst. 4 Úmluvy (v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv EU ve spojení s vysvětlením k čl. 6 Listiny základních práv EU práva uvedená v čl. 6 Listiny základních práv EU odpovídají právům zaručeným v čl. 5 Úmluvy a mají stejný smysl a rozsah)]. Přesto navrhovatel v zájmu právní jistoty a efektivní soudní ochrany zajištěných cizinců navrhuje "odklizení" daného ustanovení odporujícího ústavnímu pořádku Ústavním soudem na základě tohoto návrhu.
III. Vyjádření účastníka a vedlejších účastníků k návrhu
25. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu jednajícím jménem účastníka řízení, jakož i vládě a Veřejnému ochránci práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení v pozici vedlejšího účastníka řízení.
26. Poslanecká sněmovna i Senát se vyjádřily k průběhu legislativního procesu. Jejich vyjádření Ústavní soud shrnuje níže v části III. a). Vláda usnesením ze dne 4. 11. 2019 č. 773 schválila svůj vstup do řízení, posléze ve svém obsáhlém vyjádření předložila stanovisko ke klíčovým argumentům návrhu, které Ústavní soud shrnuje níže v části III. b). Někdejší Veřejná ochránkyně práv na výzvu Ústavního soudu sdělila, že vstoupí do řízení, přičemž její podrobné vyjádření je shrnuto v části III. c). Ústavní soud zaslal uvedená vyjádření navrhovateli k replice, ten však již své podání nedoplnil.
III. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
27. Poslanecká sněmovna popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako sněmovní tisk č. 930 dne 5. 3. 2013. Prvé čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 19. 3. 2013, kdy byl návrh zákona přikázán k projednání Ústavně-právnímu výboru. Tento výbor tisk projednal na schůzích ve dnech 26. 4. 2013 a 10. 6. 2013, kdy ve svém usnesení doporučil přijmout návrh zákona ve znění jím přijatých pozměňovacích návrhů (tisk 930/2). Ve druhém čtení návrhu zákona, které se konalo dne 12. 6. 2013, bylo v podrobné rozpravě předneseno hned několik pozměňovacích návrhů, které se však netýkaly napadeného ustanovení. Třetí čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 8. 8. 2013, kdy byl návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů schválen (ze 128 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 67 poslanců a 43 poslanců bylo proti návrhu). Návrh postoupila Poslanecká sněmovna Senátu dne 21. 8. 2013. Ten jej projednal a schválil dne 12. 9. 2013, přičemž prezidentem republiky podepsaný zákon byl do Poslanecké sněmovny doručen dne 17. 9. 2013. Zákon z důvodu rozpuštění Poslanecké sněmovny nepodepsala její předsedkyně. Po podepsání předsedou vlády byl zákon následně dne 20. 9. 2013 odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů a dne 30. 9. 2013 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 303/2013 Sb.
28. Senát se k návrhu vyslovil tak, že předmětné návrhy zákonů byly po postoupení Poslaneckou sněmovnou dne 21. 8. 2013 přikázány Ústavně-právnímu výboru jako výboru garančnímu. Ten přijal na své 21. schůzi konané 3. 9. 2013 usnesení č. 97 a 99, kterými v obou případech doporučoval Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát se posléze návrhy zákonů zabýval na 13. schůzi dne 12. 9. 2013. K senátnímu tisku č. 173, po úvodním slově ministryně spravedlnosti M. Benešové, vystoupil zpravodaj garančního výboru M. Nenutil. Ten ve shodě se zástupkyní předkladatele označil návrh zákona za nekonfliktní, nicméně z jeho úst zazněly k návrhu také drobné výtky legislativně-technického charakteru. Napadená materie nicméně nebyla předmětem žádné ze dvou zpravodajských zpráv. V obecné rozpravě k návrhům nevystoupil žádný ze senátorů. Senát nakonec 330. usnesením v devátém funkčním období rozhodl dne 12. 9. 2013 o schválení návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, když v hlasování z přítomných 55 senátorů bylo pro návrh 43, proti 2.
III. b) Vyjádření vlády
29. Hlavní část vyjádření vlády se věnuje namítanému rozporu napadeného ustanovení s čl. 5 odst. 4 Úmluvy, jakož i tvrzenému rozporu s čl. 8 ve spojení s čl. 36 Listiny. Podle vlády je třeba mít na paměti, že zajištění cizince je pouze určitý prostředek sloužící k realizaci jiného, primárního cíle, kterým je předání cizince podle nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 604/2013/EU, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (zvané jako "nařízení Dublin III") či mezinárodní smlouvy (§ 129 zákona o pobytu cizinců), vycestování cizince (§ 124b zákona o pobytu cizinců) anebo vyhoštění (§ 124 zákona o pobytu cizinců). Tvrzení, že možnost zajištěného cizince domoci se soudního přezkumu trvá nepřiměřeně dlouho, čímž tento prostředek ochrany jednotlivce není urychlený a účinný ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy, nedokládá navrhovatel žádnými statistikami.
30. Navrhovatelem namítaná judikatura se převážně vztahuje k institutu vazby, který nelze stavět na roveň institutu zajištění podle zákona o pobytu cizinců, proto jsou rozhodnutí nepřípadná. Vláda poukázala na věc Čonka a další proti Belgii, rozsudek ESLP ze dne 5. 2. 2002, stížnost č. 51564/99, ve které byla předmětem stížnosti vyhošťovací vazba. V uvedeném řízení ESLP dospěl k jednoznačnému závěru, že čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy dopadající na zajištění ve skutečnosti nepředpokládá stejnou ochranu jako čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy, pod nějž spadá vazba. Ostatně mezi zajištěním cizinců dle článku 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy a např. vazbou [čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy] či držením v ústavní zdravotnické péči [čl. 5 odst. 1 písm. e) Úmluvy] činí rozdíl jak Listina, tak i Úmluva. Proto se rozsah závazku podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy mění v závislosti na okolnostech a formě zbavení svobody. Jaká časová období přezkumu budou akceptovatelná, a jaká nikoli, bude vždy záležet na konkrétních okolnostech. Ze strany ESLP je akceptováno, pakliže se intervaly mezi jednotlivými přezkumy pohybují v rozmezí dvou až čtyř měsíců (viz rozsudek ze dne 5. 6. 2012 ve věci Soliyev proti Rusku, stížnost č. 62400/10, § 57-62; a rozsudek ze dne 5. 6. 2012 Khodzhamberdiyev proti Rusku, stížnost č. 64809/10, § 108-114). Problematikou zajištění cizinců se rovněž v minulosti zabýval i Ústavní soud, zejména pak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), z nějž plyne, že tento soud akceptuje výrazně nižší standard soudní ochrany zajištěných cizinců oproti českým občanům v trestní vazbě.
31. Vláda je přesvědčena, že vnitrostátní právní úprava nevybočuje ze standardu zaručeného návratovou směrnicí, resp. čl. 15 odst. 3 směrnice 2008/115/ES. Pravidelnost soudního přezkumu je napadeným ustanovením zajištěna, přezkum trvání důvodů zajištění cizince správními soudy je pouze jednou z možností, kterou má cizinec v zajištění, pokud chce být propuštěn. Ostatně policie má po celou dobu zajištění povinnost zkoumat, zda trvají důvody pro zajištění. K namítanému rozporu s Listinou základních práv Evropské unie, jakož i s Mezinárodním paktem o občanských a politických právech vláda konstatovala, že je dílčí argumentace v návrhu mimoběžná či nepřiléhavá.
32. K systémovému řešení periodicity soudního přezkumu vláda nejprve v obecné rovině konstatovala, že někdejší postup dle § 200o o. s. ř. byl funkčním nástrojem, který vhodně doplňoval klasickou správní žalobu. Po zrušení této větve kontroly důvodnosti zajištění zbyla již pouze větev správního soudnictví, do které nebylo možné inkorporovat stejný model, jako nabízel § 200o o. s. ř. Zákonodárce proto přistoupil k modelu hybridnímu (viz napadený § 129a cizineckého zákona), kterým je přezkum jediným zbylým způsobem, kterým je správní žaloba, a současně postup dle bývalého § 200o o. s. ř., co se týče přezkoumávaných skutečností. Lhůta 30 dnů, kdy je možno žádat opakovaně o propuštění ze zařízení, byla převzata z institutu vazby (jisté časové omezení bylo obsaženo i v modelu podle § 200o o. s. ř.). Cílem bylo zabránit souběhu soudních přezkumů při existenci rozhodnutí o prodloužení zajištění nebo rozhodnutí o tzv. přezajištění nebo rozhodnutí o zajištění z jiného důvodu. Přezkum podle § 200o o. s. ř. nestanovoval konkrétní lhůtu, do kdy musí soud o návrhu rozhodnout, délka řízení se tehdy pohybovala zpravidla minimálně okolo jednoho měsíce. Nelze současně opomenout, že Ministerstvo vnitra již řadu let neúspěšně usiluje o převod kompetence rozhodování o zajištění z policie přímo na soudy, aby proti zajištění byl dostupný efektivní opravný prostředek ve smyslu mezinárodního práva a judikatury a rovněž práva EU. Limity jsou však opět dány nastavením a kapacitami správního soudnictví. Taktéž není možné opomenout posun v nastavení soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění, v rámci kterého došlo právě k zavedení krátkých lhůt pro rozhodnutí soudů. Pro všechna rozhodnutí o žalobách ve věcech zajištění jsou stanoveny krátké lhůty, na soudy je kladen velký tlak, protože i přes mnohá zjednodušení oproti standardnímu soudně-správnímu přezkumu se stále jedná o velmi formalizovaný postup. Realitou tedy není rozhodování ve lhůtě sedmi pracovních dnů od momentu, který určuje zákon o pobytu cizinců.
33. K intervalu mezi soudními přezkumy vláda uvedla, že aktuální nastavení soudního přezkumu je na svých rychlostních a objemových limitech. Navrhovatelem požadované naprosté rozvolnění časových omezení dle napadeného ustanovení tak není vhodné ani nezbytné, a to rovněž s ohledem na mizivou využívanost tohoto institutu (v roce 2016 podány 2 žádosti, 2017 podáno 8 žádostí, 2018 podáno 11 žádostí - žádné z nich nebylo vyhověno; žaloby proti těmto rozhodnutím jsou podávány sporadicky). Proto vláda považuje za vhodnější spíše zpružňování soudního řízení správního. V souvislosti s uvedeným pak vláda upozorňuje na návrh zákona, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (č. j. předkladatele: MV-45817-7/OBP-2019), přičemž citovaný návrh zrušuje § 129a jako celek (konkrétně část II., čl. III, bod 79).
34. Soudní ochrana práv zajištěného cizince je dle vlády, s ohledem na výše uvedené, zajištěna dostatečně, stejně tak stávající lhůty jsou dostatečné a umožňují cizinci efektivní ochranu. Proto vláda navrhla návrhu nevyhovět a zamítnout jej.
III. c) Vyjádření Veřejné ochránkyně práv