a) vymezení podstatného obsahu hospodářského, sociálního či kulturního práva, tedy jeho tzv. jádra; b) zhodnocení, zda se požadovaný nárok týká jádra tohoto práva (jeho podstatného obsahu); c) posouzení, zda zájmy, které stojí proti požadovanému nároku, jsou legitimní (z ústavněprávního pohledu přijatelné) a d) zvážení otázky, zda právní úprava týkající se nároku je s ohledem na protichůdné legitimní zájmy rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší, nicméně sledující legitimní cíl (veřejný zájem) [již nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), body 102–105].
39. Vymezení jádra hospodářského práva (práva podnikat) a jeho podstatný obsah Ústavní soud provedl již výše (sub 31 a násl.) při zvažování, zda je nutné provést test proporcionality či zda je přiměřeným testem test racionality. Ústavní soud zde dospěl k závěru, že postačuje test racionality, a v souvislosti s tím konstatuje, že v prvních dvou krocích testu racionality napadená ustanovení obstojí. K těmto argumentům lze ještě v podrobnostech dodat následující.
40. Právo podnikat zahrnuje pozitivní, stejně jako negativní aspekt svobody podnikat (čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, popř. čl. 2 odst. 4 Ústavy), kterým je respektování autonomního prostoru pro rozhodování nositele této svobody. Tato svoboda zahrnuje: svobodu rozhodnout se, zda podnikat, v jakém oboru, jakými prostředky, možnost zvolit si právní formu podnikání na vlastní účet (riziko podnikání) za účelem dosažení zisku, svobodu při výběru prostředků konkurence v tržním hospodářství, smluvní svobodu a s ní spojenou svobodu volby prodeje, nabízení služeb, stanovení cen, hospodaření, půjčování, účasti na kapitálovém trhu, zaměstnávání pracovníků, strategii a taktiku podnikání, dobu podnikání atd. s tím, že to podnikateli nebude na újmu. Bez ohledu na to, co bylo právě obecně uvedeno, nelze pustit ze zřetele, že v posuzované věci jde výslovně o „povolení ke zprostředkování zaměstnání“ (nikoli systém registrace či pouhé evidence), nikoli o svobodu se rozhodovat, zda osoba bude na určitém úseku bez zásahu státu podnikat či nikoli, na což však navrhovatel nebere zřetel. Jde tedy o problém zásahu do svobody podnikat, který však není navrhovatelem napaden. Lze tak jen dodat, že omezení práva podnikat nebo vyvíjet jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 2 Listiny na základě koncese či povolení (jako v nynější věci) je ústavně konformní, je-li tím sledován důležitý veřejný zájem, jakým může být dosahování cílů sociální politiky, sociální ochrana zaměstnanců, finanční rovnováha systému sociálního zabezpečení či nemocenského pojištění, zamezení podvodům a obcházení zákona atd.
41. Dále jde podle čl. 26 odst. 1 Listiny o aspekt práva podnikat, čímž je vyjádřen požadavek na stát, aby při splnění podmínek (tedy po vydání povolení – viz k tomu sub 40 in fine) pro vstup do podnikatelského prostředí zajistil nositeli tohoto práva podmínky pro jeho podnikatelskou činnost vymezenou zákony, registroval ho jako podnikající subjekt, chránil jeho dobré jméno, značku, poskytoval ochranu jeho právům a oprávněným zájmům při podnikání atd. K tomu patří i právo bránit se proti zásahům státu do rozhodování podnikatele a vlastního podnikání (čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny), právo, aby stát v zájmu své ochranné funkce (čl. 1 odst. 1 Ústavy) chránil podnikatele před zásahy jiných soukromníků i nezákonnými zásahy jeho orgánů (insolvenční řízení, civilní proces, ochrana hospodářské soutěže). Současně má ale i stát povinnost omezovat podnikání v zájmu ochrany práv a svobod jiných např. ve spotřebitelských vztazích (viz k tomu nález ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 2/19 (N 125/95 SbNU 27; 223/2019 Sb.), ochrany zdraví, života či majetku jiných. Dále je to právo na to, aby stát vytvářel podmínky pro fungování podnikatelského prostředí (obecná zásada ústavního systému jako subjektivizace objektivní zásady) a přihlížel přitom k závazkům plynoucím z členství v Evropské unii zejména podle IX. hlavy Smlouvy o fungování Evropské unie (viz níže).
42. Z tohoto širšího pohledu Ústavní soud považuje napadenou právní úpravu za racionální, do podstaty svobody podnikat nezasahující a v případě podnikání jako práva pak pouze stanovící nutné podmínky, jejichž splnění odpovídá požadavkům testu racionality.
43. Lze konstatovat, že právo podnikat v oblasti tzv. agenturního zaměstnávání je samotným stanovením předmětné kauce omezeno pouze okrajově a toto omezení se nedotýká jeho samotného jádra. Naopak, napadená právní úprava narovnává podnikatelské prostředí a poskytuje ochranu i zájmům státu na úseku placení daní a odvodů plateb na sociální pojištění a veřejné zdravotní pojištění, a tím nepřímo dalším subjektům (agenturním zaměstnancům z hlediska jejich účasti v systémech nemocenského pojištění, podpory v nezaměstnanosti či stanovení starobního důchodu). Konečně již samotná povaha kauce jiný závěr (i s ohledem na její výši a návratnost) vylučuje, zejména s ohledem na sledovaný legitimní cíl, neboť podmínky stanovené státem byly do přijetí napadeného § 60b zákona o zaměstnanosti prakticky minimální, s negativními důsledky, které právě má napadená právní úprava alespoň podle možností odstranit.
44. Při posuzování legitimity cíle zákonné úpravy lze poukázat nejen na důvodovou zprávu k předmětnému tisku Poslanecké sněmovny (tisk 911 z roku 2016, důvodová zpráva jen vysvětluje, ale nezavazuje), ale i na obecně známé skutečnosti či na obdobné právní úpravy v zemích Evropské unie, ve kterých je agenturní zaměstnávání také využíváno. Napadená právní úprava tak sleduje nepochybně legitimní cíl či cíle, tj. potřebu prokázat finanční způsobilost agentury práce, eliminovat vznik účelově založených agentur práce, zabránit obcházení právních předpisů zejména v oblastech veřejného zdravotního a sociálního pojištění a zajistit, aby na trh agenturního zaměstnávání vstupovaly pouze ty subjekty, které disponují určitým minimálním zázemím a jsou schopny zaručit základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. To odpovídá i stavu v jiných členských státech Evropské unie, stejně jako požadavkům práva Evropské unie na úseku zaměstnávání předmětným způsobem.
45. Na základě analýzy právních úprav zemí Evropské unie Ústavní soud zdůrazňuje, že fungování agentur práce je v zemích Evropské unie podmíněno složením často i daleko vyšší finanční částky (záruky, kauce či složení částky do speciálního fondu) než v případě posuzovaných napadených ustanovení. Konkrétně v případě Belgického království agentury práce musejí přispívat do sociálního fondu. Mezi jejich povinnosti patří mimo jiné zaplacení finanční záruky ve výši 75 000 eur (cca 1,827 milionu Kč, vše i násl. v přepočtu podle kurzu České národní banky ke dni 10. 1. 2022). Tato částka placená agenturami práce slouží v případě jejich platebních obtíží jako záruka pro zaměstnance a sociální fond. V případě Francie pro agentury práce není přímo stanovena kauce u příslušného správního úřadu, ale agentury práce jsou povinny uzavřít smlouvu o finanční záruce. Finanční záruka se pak ujednává každoročně. Obecně je závislá na ročním obratu společnosti; představuje konkrétně určité procento z obratu během posledního účetního období (8 %). Nemůže být ale nižší než dekretem každoročně stanovená částka [v roce 2019 to např. bylo 127 079 eur (cca 3,096 milionu Kč), přičemž tato částka je závislá na průměrném růstu platů]. V případě Itálie záleží na typu agentury práce, ale pro některé z nich může kauce dosahovat až výše 350 000 eur (cca 8,526 milionu Kč), přičemž agentury specializované na zprostředkování zaměstnání pak musejí mít základní kapitál alespoň ve výši 50 000 eur (cca 1,218 milionu Kč). V případě Maďarska při provozování činnosti v oblasti agenturního zaměstnávání zákon ukládá povinnost složit zálohu ve výši 500 000 forintů (cca 34 tisíc Kč) pro soukromé agentury, jež chtějí zprostředkovávat zaměstnání na území Maďarska či na území států, jež jsou členy Evropského hospodářského prostoru. Zálohu ve výši 1 milion forintů (cca 68 tisíc Kč) jsou pak povinny složit agentury, jejichž cílem je provozovat svou činnost ve státech mimo Evropský hospodářský prostor. V případě Slovenské republiky sice nemají agentury práce povinnost složit kauci v zákonem stanovené výši, ale právnické osoby musejí prokázat, že disponují jměním ve výši nejméně 30 000 eur (cca 731 tisíc Kč), a fyzické osoby naopak musejí prokázat, že uzavřely smlouvu o poskytnutí bankovní záruky v hodnotě nejméně 15 000 eur (cca 365 tisíc Kč). V případě Slovinské republiky mají agentury práce povinnost při podání žádosti o zápis do zvláštního registru složit bankovní záruku ve výši nejméně 30 000 eur (cca 731 tisíc Kč). A konečně v případě Španělska je minimální výše finanční záruky 22 500 eur (cca 548 tisíc Kč). Zároveň mají agentury dočasného zaměstnávání povinnost tuto záruku pravidelně aktualizovat (např. s valorizací minimální mzdy). Poněkud odlišná je situace v Německu, kde vyžaduje fungování agentur práce alespoň prokázání stanovené finanční částky na účtu jako projev bonity. Bonitu je třeba prokázat buď aktuálním výpisem z bankovního účtu, nebo potvrzením banky o poskytnutí úvěru, kdy minimální výše volných finančních prostředků žadatele musí činit alespoň 10 000 eur (cca 244 tisíc Kč), přičemž při zaměstnávání, resp. dočasném přidělení více jak 5 zaměstnanců k výkonu práce, se tato finanční částka navyšuje o 2 000 eur (cca 48 800 Kč) za každého dalšího zaměstnance. Nad rámec uvedeného lze doplnit, že za žádost o povolení ke zprostředkování zaměstnání je vybírán správní poplatek ve výši 1 000 eur (cca 24 400 Kč) za roční omezené povolení, resp. 2 500 eur (cca 61 tisíc Kč) za neomezené povolení. Žádnou obdobnou povinnost, s výjimkou složení pouze malého „registračního“ poplatku, pak nelze vysledovat v Dánském království, Chorvatsku, Irsku, Polsku, Rakousku a Řecku.
46. Podle čl. 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/104/ES o agenturním zaměstnávání (dále jen „směrnice 2008/104/ES“) zákazy nebo omezení týkající se agenturního zaměstnávání mohou být odůvodněny pouze na základě obecného zájmu souvisejícího zejména s ochranou zaměstnanců agentur práce, s požadavky na bezpečnost a ochranu zdraví při práci a s potřebou zajistit náležité fungování trhu práce a zamezit možnému zneužívání. Soudní dvůr Evropské unie pak ve svém rozsudku ze dne 17. 3. 2015 ve věci C-533/13 Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry proti Öljytuote ry, Shell Aviation Finland Oy dovodil, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2008/104/ES musí být, je-li na něj nahlíženo v jeho kontextu, chápán v tom smyslu, že vymezuje rámec pro normotvornou činnost členských států v oblasti zákazů nebo omezení týkajících se agenturního zaměstnávání a ukládá jim povinnost přezkumu s cílem ujistit se o odůvodněnosti případných zákazů a omezení týkajících se agenturního zaměstnávání.
47. Jak vyplývá z důvodové zprávy (tisk 911 z roku 2016) k zákonu č. 206/2017 Sb., jehož prostřednictvím byla povinnost poskytnout kauci zavedena, prokázání finanční způsobilosti formou kauce je důležitým předpokladem reálného výkonu zprostředkovatelské činnosti a zajištění požadavků na kvalitu zprostředkování zaměstnání. Tvrdí-li navrhovatel (viz sub 7), že je nesprávný závěr v důvodové zprávě, že výše kauce „nemůže představovat omezení ve vstupu na trh“, tak má jistě pravdu, protože o omezení, avšak racionální a odůvodněné, jde. To však nic nemění na závěru o ústavní konformitě napadeného § 60b zákona o zaměstnanosti. Cílem navrhovaného opatření bylo zajištění záruky úspěšné existence agentury práce, přičemž mělo eliminovat vznik účelově zakládaných agentur práce. Podle zákonodárce byla výše kauce zvolena i s ohledem na omezenou odpovědnost právnických osob, kdy tyto osoby mohou být založeny s minimálním vkladem. Účelem kauce je prokázání finanční způsobilosti, tzn. schopnosti dostát svým finančním závazkům. Cílem navrhované úpravy bylo zajistit, aby na trh agenturního zaměstnávání vstupovaly pouze ty agentury práce, které disponují minimálním odpovídajícím zázemím a jsou schopny zaručit alespoň základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. Zavedení jednotné kauce mělo být opatřením, které mělo postihnout několik aspektů – zajištění finanční způsobilosti agentury práce, zabránění vzniku účelově nově zakládaných agentur práce a zamezení obcházení právních předpisů zejména v oblastech zdravotního a sociálního pojištění prostřednictvím institutu zaměstnání malého rozsahu jednoho zaměstnance přidělovaného několika majetkově propojenými agenturami práce (srov. obdobně též vyjádření vlády sub 13 a násl. a vyjádření Asociace poskytovatelů personálních služeb sub 17).
48. Při posouzení toho, zda zájmy, které stojí proti požadovanému nároku, jsou legitimní, tedy z ústavněprávního pohledu akceptovatelné, Ústavní soud předně shledává, že napadená úprava byla při své přípravě a schválení posuzována rovněž z pohledu nároků obsažených v primárním a sekundárním právu Evropské unie (čl. 4 odst. 1 směrnice 2008/104/ES). Jak totiž vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 206/2017 Sb., z vyjádření vlády a konečně i z vyjádření Asociace poskytovatelů personálních služeb, cílem napadené úpravy bylo mimo jiné docílit větší ochrany zaměstnanců agentur práce, jelikož v minulosti prokazatelně docházelo k tomu, že u malých (často majetkově a personálně propojených) agentur práce přidělování zaměstnanců v daném měsíci nepřesáhlo rozsah tzv. zaměstnání malého rozsahu, za situace, že byl příjem z této činnosti nižší než hranice 2 500 Kč, nevznikala zaměstnavateli povinnost za takového zaměstnance odvádět platby na zdravotní a sociální pojištění, což s sebou neslo i závažné sociální následky pro dočasně přiděleného zaměstnance, neboť nebyl účasten sociálně pojistných systémů. Tento cíl napadených ustanovení považuje Ústavní soud za legitimní, jelikož míří na ochranu zaměstnanců jako slabší smluvní strany pracovněprávních vztahů a na jejich účast v sociálních systémech zdravotního a důchodového pojištění, což má i ústavněprávní přesah (čl. 30 a 31 Listiny).
49. Za legitimní cíl napadené právní úpravy lze shledat též to, že na trh agenturního zaměstnávání budou vstupovat pouze takové agentury práce, které disponují minimálním odpovídajícím zázemím a jsou schopny zaručit alespoň základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. Současně lze legitimní cíl napadené právní úpravy spatřovat ve skutečnosti, že přijetím napadených ustanovení došlo k zabránění vzniku účelově nově zakládaných agentur práce. I tyto cíle plně odpovídají čl. 4 odst. 1 směrnice 2008/104/ES a jsou též legitimní z hlediska veřejného zájmu na zachování určitého standardu podnikatelského prostředí v České republice a též z hlediska oprávněného zájmu státu na kontrole nad těmito podnikatelskými subjekty (agenturami práce).
50. Za legitimní lze považovat též další účel kauce, a to zajištění úhrady případných nedoplatků dotčených subjektů (agentur práce) vůči veřejným rozpočtům (zejména nedoplatky na daních či na sociálním a zdravotním pojištění). Nelze též opominout výše analyzovaný fakt (sub 45), že určitá forma kauce (tj. složení finanční částky jako záruky) pro agentury práce je ve vícero zemích Evropské unie standardem a ani tyto země nepovažují takto stanovenou kauci za rozpornou s právem podnikat. Na základě výše uvedeného Ústavní soud shledává, že základní cíle napadených ustanovení jsou legitimní.
51. K námitce výše kauce a neprovedení odstupňování výše poskytované kauce Ústavní soud připomíná, že to není přímo předmětem řízení před navrhovatelem, kde jde pouze o požadavek, aby bylo povoleno posečkání s úhradou kauce podle daňového řádu. Ale i kdyby tomu tak nebylo, Ústavní soud konstatuje, že jde o úpravu pro danou oblast a situaci v ní naopak příznivou. Zákonodárce se její výší zabýval i při samotném projednávání návrhu v Poslanecké sněmovně, kde bylo hlasováno o návrhu poslance Ing. Antonína Sedi na její zvýšení na 1 milion Kč z důvodu intenzivní potřeby minimalizace negativních jevů agenturního zaměstnávání s ohledem na účelový vznik mnohých agentur práce (viz návrh k tisku 911 z roku 2016, ev. č. 5942 z 28. 2. 2017). Stejně tak byl projednán návrh poslankyně Markéty Pekarové Adamové na vypuštění z návrhu zákona (tamtéž, pod ev. č. 5885 z 28. 2. 2017).
52. Při stanovení kauce se zákonodárce nerozhodl pro stanovení kaucí v různé výši, ale stanovil pouze výši prahovou, minimální, jako předpoklad pro agenturní činnost vůbec. Není pochyb, že by bylo možno stanovit kritéria pro rozlišování, i když by to znamenalo komplikace a další nároky při výkonu státní správy (zvyšování nebo pokles počtu agenturních zaměstnanců, oblast zaměstnávání jako jsou sezónní práce apod.). Je-li však stanovena základní hranice, aniž se dále tímto způsobem mezi žadateli a podnikateli rozlišuje, nelze to hodnotit jako neústavní, natož protiústavní zásah, naopak jde o úpravu, která podnikání zjednodušuje, nevyžaduje neustálé sledování měnících se veličin, na jejichž základě by bylo možno výši kauce odstupňovat a např. vyžadovat její „doplacení“ či naopak „vracení“. Nehledě k tomu, je třeba dodat k námitce navrhovatele (sub 7), že výše kauce je stanovena násobkem průměrné mzdy, že zákon o zaměstnanosti s touto veličinou pracuje v celé řadě dalších ustanovení (jako právo obecně), přičemž navrhovatel nezpochybňuje, že stejným způsobem byla stanovena i předchozí výše kauce.
53. S tím, co bylo právě uvedeno, souvisí poslední krok testu racionality, jehož úkolem je odpovědět na otázku, zda zákonný prostředek k dosažení cíle je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější nebo nejmoudřejší [viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 39/01 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.), ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.), ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) či ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Nemá-li být test racionality vyprázdněn, musí Ústavní soud poměřovat racionalitu posuzovaného zákonného prostředku s racionalitou možné lepší právní úpravy. Musí proto existovat překážka, přes kterou neracionální právní úprava ve srovnání s jinou, racionální, neprojde. Přitom je nutné připustit [lze poukázat na rozsáhlou odbornou literaturu k otázkám hodnocení skutkových okolností v rozhodování ústavních soudů v jiných státech, srov. k tomu rovněž nález ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (49/2021 Sb.)], že při neexistenci systému, který by v České republice exaktně ověřoval a ex post vyhodnocoval ekonomickou a sociální účinnost přijatých právních předpisů, může být rozhodování soudců Ústavního soudu v některých ohledech vedeno vnitřním přesvědčením [srov. obdobně nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.), bod 43]. Ústavní soud připomíná, že hodnocení ústavnosti jen částečně mohou vyjádřit kvantitativní údaje, navíc zde se vůbec neprojevily (viz vyjádření vlády). Pokles mohl být způsoben různými příčinami (např. získáním času při zpětvzetí a novém podání návrhu na povolení z důvodu získání času apod.). Proto nejsou údaje spolehlivým a jediným základem a ani zde nejsou třeba. Ústavní soudy obvykle nepracují při kontrole ústavnosti zákonů s konkrétními skutečnostmi, nýbrž daleko více s obecnými skutečnosti (v odborné literatuře a judikatuře tzv. generelle Tatsachen, legislative facts).
54. Sám navrhovatel ve svém návrhu výslovně uvedl, že „z hlediska racionality zvoleného řešení lze akceptovat, že přijaté řešení je způsobilé dospět k vytčenému cíli“, přičemž poté uvádí z jeho pohledu vhodnější řešení. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že pravomoci Ústavního soudu jsou taxativně vymezeny v čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy, přičemž podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy může Ústavní soud pouze zrušit ustanovení zákona, která jsou v rozporu se základními právy a svobodami, nemůže je však nahradit ani nikterak doplnit. Plní tudíž v tomto směru „pouze“ roli tzv. negativního zákonodárce. Samotný text zákona by mohl změnit pouze zákonodárce [srov. např. usnesení ze dne 29. 6. 1998 sp. zn. II. ÚS 272/98 (U 42/11 SbNU 323)]. Ústavní soud tedy nemůže nikterak zasahovat v daném případě do rozhodování zákonodárného orgánu, jak konkrétně dotčené společenské vztahy upravit, může toliko posoudit, jsou-li napadená ustanovení ústavně souladná, a kdyby tomu tak nebylo, tak tato ustanovení zrušit. Výběr kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění v pracovněprávních vztazích jsou primárně úkoly zákonodárce, který zejména posuzuje, zda nově zaváděná opatření mohou vést ke sledovanému cíli.
55. Ústavní soud konstatuje, že i kdyby k dosažení požadovaného cíle existovaly prostředky lepší, vhodnější či účinnější, neznamená to nutně neústavnost zákonodárcem zvoleného řešení. Byť Ústavní soud rozumí některým dílčím výtkám navrhovatele uvedeným sub 6 a násl. tohoto nálezu, nelze však konstatovat, že by posuzovaná právní úprava byla extrémně neracionální [viz k tomu nálezy ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) nebo ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Lze sice souhlasit s navrhovatelem, že konkrétní výše kauce 500 000 Kč není v důvodové zprávě důsledně odůvodněna, na druhou stranu nelze opominout fakt, že z důvodové zprávy vyplývá, že výše kauce byla stanovena s ohledem na skutečnost, že finanční nároky na vznik agentury práce jsou minimální a že zavedení kauce pro agenturu práce je sice zpřísňujícím regulativem, nicméně stanoveným tak, aby to bylo pro dotčené subjekty únosné a přiměřené. Ústavní soud též zdůrazňuje, že výše kauce pro agentury práce (i vzhledem ke srovnání s právní úpravou v ostatních zemích – sub 45) nezasahuje nepřiměřeně do jejich majetkové podstaty. Pro ústavnost přijaté úpravy svědčí též ta skutečnost, že kauce nemá sankční povahu. V případě, kdy dojde k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, jde o přeplatek právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo, a jde-li o vratitelný přeplatek, je této osobě vrácen.
56. To, že výše kauce neznemožňuje vstup podnikatelských subjektů na trh, dokládají statistické údaje (viz sub 32) z doby poté, co nabyla napadená právní úprava účinnosti. Z nich vyplývá, že i po zavedení napadené právní úpravy dochází ke vzniku nových agentur práce. Za relevantní lze označit též argument, že výši kauce nelze případně ani v zákoně o zaměstnanosti odstupňovat podle velikosti agentury práce či jejího obratu, a to vzhledem ke skutečnosti, že v době správního řízení o vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání nelze seznat, kolik zaměstnanců bude agentura práce v budoucnu dočasně přidělovat. Jen pro úplnost lze v této souvislosti upozornit na právní úpravu v Německu, kde se „kauce“ navyšuje o 2 000 eur (cca 48 800 Kč) za každého dalšího zaměstnance, nicméně tato konkrétní úvaha je podle Ústavního soudu z ústavního hlediska (čl. 41 odst. 1 Listiny) věcí úvahy zákonodárce.
57. K navrhovatelem namítané možnosti postihovat individuálními správními akty jen ty agentury, které se popsaného obcházení zákona (zneužívání institutu zaměstnání malého rozsahu) dopouštěly, lze konstatovat to, že toto jednání nebylo de lege lata nelegální, nicméně takové jednání bylo pro zaměstnance nevýhodné a z pohledu státní politiky zaměstnanosti zjevně nežádoucí (viz sub 43 a 47). Nadto se nejednalo o jediný cíl přijaté právní úpravy (k tomu více sub 43). Jako rozumný lze konečně označit též argument, že kauce nesměřuje pouze k omezení účelového zakládání agentur práce, ale také k prokázání finanční způsobilosti potřebné k podnikání, jak bylo opakovaně zdůrazněno výše.
58. Pro úplnost Ústavní soud k argumentu navrhovatele, že napadená ustanovení neobstojí ve světle závěrů nálezu ze dne 13. 5. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 44/13 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.), toliko konstatuje, že v tomto nálezu Ústavní soud mimo jiné seznal, že kauce je racionálním prostředkem k prosazení zákonodárcem stanoveného cíle. Nutno však zdůraznit, že „není kauce jako kauce“, a přesto, že se odkazovaný nález týkal problematiky kaucí, šlo o kauce ve vztahu k distributorům pohonných hmot, nikoli fyzickým osobám, se kterými je třeba jednat jinak [srov. nález ze dne 19. 1. 2016 sp. zn. II. ÚS 3436/14 (N 8/80 SbNU 91) k nevolnické či otrocké práci v tehdejší věci]. Oblast zaměstnanosti je pak bezpochyby od distribuce pohonných hmot značně odlišná, přičemž účel a výše kauce v posuzované věci jsou jiné, než tomu bylo v případě kauce pro distributory pohonných hmot. Kauce pro distributory pohonných hmot nadto směřovala k jinému cíli než v nyní posuzované věci. Proto závěry uvedené v citovaném nálezu lze v nyní posuzované věci aplikovat jen částečně a nelze je přejímat bez dalšího. Zákonodárce mohl nepochybně stanovit i kauci v jiné výši, ale rozhodl-li se pro výši, kterou lze pro danou oblast považovat za prahovou, nelze proti tomu z hlediska ústavního nic namítat.
VI. b) K důvodnosti návrhu na zrušení přechodných ustanovení čl. II bodů 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb.
59. Za legitimní, racionální a ústavně souladná pak lze označit též napadená přechodná ustanovení (sub 3 a 4). Kdyby tato přechodná ustanovení (jejichž důsledkem je, že povinnost poskytnout kauci se vztahuje na veškeré agentury práce, tedy jak nově vznikající, tak stávající, které existovaly přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 206/2017 Sb.) neexistovala, šlo by o neodůvodnitelné nerovné zacházení, kdy by na trhu agenturního zaměstnávání působily subjekty, které byly povinny prokázat finanční způsobilost, a ty, které tuto způsobilost neprokázaly, což by bylo bezpochyby nesouladné s deklarovanými cíli právní úpravy a mohlo by to vést až k diskriminaci a nepřípustné nerovnosti v podnikatelském prostředí v České republice, stejně jako k ohrožení hospodářských a sociálních práv agenturních zaměstnanců.
60. Délka přechodného období tří měsíců pak i podle názoru Ústavního soudu představovala dostatečný časový prostor pro seznámení se s navrhovanou novou právní úpravou (o které se navíc v době jejího projednávání veřejně diskutovalo) a pro alokování finančních zdrojů nutných pro uhrazení kauce stávajícími agenturami práce. Tato podmínka (kauce) není spjata pouze se samotným rozhodováním o povolení k agenturní činnosti, ale rovněž se váže na činnost samotnou a na plnění dalších s tím spojených povinností uložených agenturám práce.
61. Tedy ani napadená přechodná ustanovení nelze hodnotit jako právní úpravu neracionální, aby bylo třeba přikročit k jejímu zrušení vyhovujícím nálezem Ústavního soudu, neboť jde o stanovení nové povinnosti pro subjekty již vzniklých právních vztahů. Nelze přehlédnout již zmíněnou okolnost, že nejde o právo, nýbrž o žádost o „povolení“, takže se jen mění podmínky projednání návrhu na jeho získání. Stejně tak úprava výše kauce není svévolným postupem či projevem libovůle, nýbrž sleduje legitimní cíl.
VII. Závěr
62. Ústavní soud uzavírá, že při posuzování zákonů upravujících hospodářské otázky se již v minulosti vyslovil pro zachování maximální míry zdrženlivosti [za všechny srov. nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)]. Pravidelnou součástí testu racionality je pak posouzení, zda napadené ustanovení není zjevně důsledkem svévolného rozlišování (diskriminace ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny), a to, zda napadená právní úprava je v rozumném vztahu k legitimnímu cíli, není zjevně důsledkem svévolného rozlišování a projevem libovůle v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny, popř. čl. 2 odst. 3 Ústavy, a zda zákonný prostředek k dosažení cíle je rozumný. Test proporcionality by bylo třeba provést v případě, kdyby zákonná úprava negovala jádro (podstatu a smysl) ústavně zaručeného hospodářského práva či svobody. V nynější věci se úprava stanovení kauce pro právnické nebo fyzické osoby žádající o povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti nepříčí ústavnímu pořádku, proto není namístě zásah Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy do takové regulace zákonodárce.
63. Na základě všeho výše uvedeného Ústavní soud uzavírá, že test proporcionality napadená ustanovení nevyžadují a v testu racionality obstojí. Nepříčí-li se omezení práva podnikat nebo vyvíjet jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 2 Listiny formou koncese či povolení spojeného se stanovením kauce podle § 60b zákona o zaměstnanosti pro právnické nebo fyzické osoby žádající o povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) téhož zákona hodnotám ústavního pořádku a je-li tím sledován důležitý veřejný zájem, jakým může být dosahování cílů sociální politiky, sociální ochrana pracovníků, finanční rovnováha systému sociálního zabezpečení či nemocenského pojištění, zamezení podvodům a obcházení zákona, jde o postup ústavně souladný. V takovém případě není namístě zásah Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy do takového rozhodnutí zákonodárce.
64. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že argumentace navrhovatele neprokázala jím tvrzený nesoulad napadených ustanovení zákona o zaměstnanosti a zákona č. 206/2017 Sb. s ústavním pořádkem. Proto Ústavní soud podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl.
Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r.