Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 43/18 dne 18. ledna 2022 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského, soudkyně Milady Tomkové a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Krajského soudu v Ostravě na zrušení § 60b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 206/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a čl. II bodů 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Obsah návrhu a text napadených zákonných ustanovení
1. Navrhovatel – Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) – se podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) ve spojení s § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) domáhá, aby Ústavní soud zrušil § 60b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o zaměstnanosti“) a čl. II body 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále jen „zákon č. 206/2017 Sb.“).
2. Napadený § 60b zákona o zaměstnanosti byl do části druhé hlavy čtvrté tohoto zákona nazvané „Zprostředkování zaměstnání agenturami práce“ vložen pomocí čl. I bodu 15 zákona č. 206/2017 Sb.; dosud nebyl změněn. Jeho text je následující:
„(1) Právnická nebo fyzická osoba žádající o povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) je povinna poskytnout kauci ve výši 500 000 Kč.
(2) Kauce se poskytuje na výzvu generálního ředitelství Úřadu práce složením částky na zvláštní účet generálního ředitelství Úřadu práce po splnění všech stanovených podmínek pro udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání žádající právnickou nebo fyzickou osobou.
(3) Dojde-li k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, stává se složená částka přeplatkem právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo. Je-li takto vzniklý přeplatek vratitelným přeplatkem, vrátí jej generální ředitelství Úřadu práce do 60 dnů ode dne zániku tohoto povolení.
(4) Pro správu placení kauce se použijí přiměřeně ustanovení daňového řádu.“
3. Napadený čl. II bod 3 zákona č. 206/2017 Sb. obsahuje přechodné ustanovení v tomto znění:
„Povinnost podle § 60b odst. 1 a 2 zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, má právnická nebo fyzická osoba, k jejíž žádosti bylo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zahájeno správní řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání a toto správní řízení nebylo do dne nabytí účinnosti tohoto zákona pravomocně skončeno.“
4. Napadený čl. II bod 4 zákona č. 206/2017 Sb. obsahuje přechodné ustanovení v tomto znění:
„Právnická nebo fyzická osoba, které bylo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, je povinna do 3 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona poskytnout kauci podle § 60b odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, a to složením částky na zvláštní účet generálního ředitelství Úřadu práce; marným uplynutím této lhůty povolení ke zprostředkování zaměstnání zaniká.“
5. Před navrhovatelem je vedeno soudní řízení o správní žalobě, kterou se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České republiky – generálního ředitelství, jímž bylo rozhodnuto o zastavení správního řízení ve věci žádosti o posečkání úhrady kauce [§ 106 odst. 1 písm. b) a § 156 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 170/2017 Sb., (dále jen „daňový řád“)]. Žalobce se žádostí domáhal rozložení úhrady kauce podle § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti ve výši 500 000 Kč do splátek. Správní orgány žádosti nevyhověly, neboť podle čl. II zákona č. 206/2017 Sb. měla osoba, které bylo přede dnem účinnosti tohoto zákona vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání, povinnost uhradit kauci podle § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti do 30. 10. 2017, přičemž s nesplněním této povinnosti zákon spojil zánik povolení ke zprostředkování zaměstnání. Ke dni podání žádosti tak již žalobce (žadatel) nebyl povinen poskytnout kauci. Dále správní orgány uvedly, že na poskytnutí kauce nelze vůbec § 156 daňového řádu (posečkání úhrady daně či rozložení její úhrady na splátky) aplikovat. Kauce je buď složena v plné výši, anebo není uděleno povolení; nesložením kauce však nevzniká daňový dluh.
6. Podle navrhovatele žaloba, o které má rozhodnout, obsahuje z velké části ústavněprávní argumentaci, se kterou se ztotožňuje. Napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a neobstojí ve světle závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 5. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 44/13 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.). Z hlediska racionality zvoleného řešení lze akceptovat, že přijaté řešení je způsobilé dospět k vytčenému cíli, nicméně problém je jednak v tom, že není zřejmé, jakou racionální úvahou byl zákonodárce veden při stanovení výše kauce, jednak v tom, že přijaté řešení má i „vedlejší účinky“, které jsou s veřejným zájmem v rozporu. Toto řešení totiž deformuje podnikatelské prostředí v sektoru agenturního zaměstnávání tak, že z něj eliminuje hospodářsky slabší subjekty, které by ale jinak byly zcela způsobilé v daném sektoru vyvíjet podnikatelskou činnost.
7. S tím podle navrhovatele souvisí zásadní problém přijaté právní úpravy, jímž je absence proporcionality přijatého řešení ve vztahu k deklarovaným cílům, a to hned na několika rovinách:
a) Není zjištěno, nakolik bylo obcházení zákona rozšířené natolik, aby ospravedlňovalo plošný zásah proti všem právnickým nebo fyzickým osobám, které mají povolení k příslušné formě zprostředkování zaměstnání (dále jen „agentury práce“) v podobě jednotné a univerzální kauce. Nelze prokázat, že se obcházení zákona dopouštělo množství agentur srovnatelné s 544 agenturami, které v důsledku sporné úpravy podle tvrzení Asociace pracovních agentur ukončily během tří měsíců od účinnosti napadené úpravy svou činnost? Nebylo možno využít nástrojů přestupkového práva a postihovat individuálními správními akty jen ty, kdo se popsaného obcházení zákona dopouštěli?
b) Proč byla kauce uvalena na každé povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti, když problémem bylo podle důvodové zprávy pouze vícečetné zakládání agentur práce jedním podnikatelem; proč tedy nemohla kauce dopadnout až na druhé a další založení agentury jedním subjektem, popř. i jednou ovládající osobou korporací zúčastněných na účelovém zakládání agentur práce?
c) Na základě jaké úvahy dospěl zákonodárce ke kauci ve výši 500 000 Kč, a nikoliv ve výši jiné? Důvodová zpráva opakovaně uvádí, že tato výše byla stanovena jako „cca dvacetinásobek průměrné mzdy v národním hospodářství“. Racionální vazba mezi výší průměrné mzdy a schopností agentur práce obstarat si prostředky na uhrazení předepsané kauce zde není. Výše kauce je tak – zdá se – zcela nahodilá a arbitrární. Důvodová zpráva apodikticky tvrdí, že výše kauce „nemůže představovat omezení ve vstupu na trh“. Takovýto závěr ovšem nelze učinit z násobení průměrné mzdy v národním hospodářství, ale spíše odkazem na náklady spojené se vznikem a provozem agentury práce. Takové náklady však nejsou ani zmíněny, natož vyčísleny. Oněch 544 zaniklých agentur se zdá nasvědčovat tomu, že se autor důvodové zprávy mýlil ve své úvaze o tom, že kauce vstup na trh neomezí.
d) Proč zákonodárce nezohlednil skutečnost, že na trhu agenturního zaměstnávání působí subjekty nesrovnatelné ekonomické síly? Důvodová zpráva k tomu uvádí, že „odstupňovat výši kauce s ohledem na velikost a ekonomické obraty agentur práce však není možné, neboť nelze seznat, kolik zaměstnanců bude agentura práce v budoucnu dočasně přidělovat“. Šetrnějším by bylo místo jedné kauce stanovit průběžné placení kaucí a diferencovat podle určitých časových období, za něž by bylo zjistitelné, kolik zaměstnanců v nich daná agentura přidělila.
8. Navrhovatel k napadeným přechodným ustanovením (čl. II bod 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb.) klade otázku, proč bylo potřebné a přiměřené sledovanému cíli uvalit povinnost platit kauci na stávající agentury v relativně krátké lhůtě 3 měsíců od nabytí účinnosti zákona. Je třeba připomenout, že stávající agentury práce disponovaly povolením na relativně nedlouhé období 3 let (§ 62 odst. 3 zákona o zaměstnanosti). Na takto stanovené období jim bylo uděleno, měly legitimní očekávání, že po uvedenou dobu budou moci povolenou činnost vykonávat bez změny tak zásadní, že by nemalému zlomku agentur znemožnila jejich podnikání v tomto období dokončit. Převažovala naléhavost řešení shora popsaného obcházení zákona nad tímto legitimním očekáváním?
9. Navrhovatel uzavírá, že proporcionalita přijatého řešení ve vztahu k vytyčenému cíli absentuje jak co do volby užitého regulačního prostředku (stanovení kauce), tak co do jeho plošného uplatnění (vůči všem subjektům a ve vztahu ke všem povolením), tak i co do jeho výše (arbitrárně zvolená částka, která byla pro nezanedbatelný počet subjektů likvidační). Vzhledem k jednoznačně formulované povinnosti složit (sc. poskytnout) kauci i následku jejího nesplnění v § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti a čl. II bodech 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb. nenalezl navrhovatel prostor pro ústavně konformní výklad uvedených ustanovení a nezbylo mu než navrhnout Ústavnímu soudu jejich zrušení.
II. Vyjádření účastníků řízení, vlády a údaje Asociace poskytovatelů personálních služeb
10. Soudce zpravodaj postupem podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., zaslal návrh oběma komorám Parlamentu České republiky jako účastníkům řízení a dále podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vládě a veřejnému ochránci práv. Současně požádal o stanovisko Asociaci poskytovatelů personálních služeb jako profesní organizaci personálních agentur a poradenských společností v oblasti personálních služeb.
11. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřil její tehdejší předseda Mgr. Radek Vondráček, který uvedl, že § 60b byl do zákona o zaměstnanosti vložen zákonem č. 206/2017 Sb. Návrh tohoto zákona předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 16. 6. 2016 a byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 911. Prvé čtení sněmovního tisku 911 proběhlo dne 2. 12. 2016 na 53. schůzi Poslanecké sněmovny, kde byl tento návrh přikázán k projednání výboru pro sociální politiku jako výboru garančnímu. Výbor pro sociální politiku návrh projednal dne 1. 2. 2017 a vydal usnesení, které bylo rozesláno poslancům jako sněmovní tisk 911/1 (pozměňovací návrhy). Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 1. 3. 2017, kdy návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobné rozpravě byly předloženy pozměňovací návrhy včetně poslaneckých, které byly následně rozeslány poslancům dne 2. 3. 2017 jako sněmovní tisk 911/2. Následně výbor pro sociální politiku vydal usnesení garančního výboru, které bylo 10. 3. 2017 doručeno poslancům jako sněmovní tisk 911/3. Obsahem usnesení bylo stanovisko garančního výboru k jednotlivým pozměňovacím návrhům a návrh hlasovací procedury. Ve třetím čtení návrhu zákona, které proběhlo dne 10. 4. 2017, nebyl schválen (ze 168 přihlášených poslankyň a poslanců bylo pro 72 a proti 77) pozměňovací návrh poslance Ing. Antonína Sedi na zvýšení kauce podle § 60b zákona o zaměstnanosti z 500 000 Kč na 1 000 000 Kč. Současně nebyl přijat (ze 171 přihlášených poslankyň a poslanců bylo pro 59 a proti 94 hlasů) ani návrh poslankyně Ing. Markéty Pekarové Adamové na vypuštění celého § 60b zákona o zaměstnanosti z návrhu zákona. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila souhlas s celým vládním návrhem (ze 171 přihlášených poslankyň a poslanců bylo pro 133 a proti 34 hlasů). Poslanecká sněmovna postoupila dne 9. 5. 2017 návrh zákona Senátu, který jej projednal na své schůzi dne 8. 6. 2017, kdy návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Prezident republiky zákon podepsal dne 15. 6. 2017. Ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 14. 7. 2017. Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že návrhem napadená ustanovení byla přijata po řádně provedeném zákonodárném procesu a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že napadená ustanovení jsou v souladu s Ústavou a českým právním řádem.
12. Za Senát se vyjádřil jeho tehdejší předseda Jaroslav Kubera, který uvedl, že návrh zákona č. 206/2017 Sb. byl Senátu doručen dne 9. 5. 2017 a v senátní evidenci 11. funkčního období mu bylo přiřazeno číslo tisku 116. Návrh byl projednán výborem pro zdravotnictví a sociální politiku (usnesení č. 48 ze dne 17. 5. 2017, senátní tisk č. 116/1) jako výborem garančním a ústavně-právním výborem (usnesení č. 41 ze dne 17. 5. 2017, senátní tisk č. 116/2) jako výborem dalším. Výbor pro zdravotní a sociální politiku doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, jež se však napadených ustanovení netýkaly. Ústavně-právní výbor pak doporučil schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát se návrhem zákona zabýval na své 7. schůzi v 11. funkčním období dne 8. 6. 2017. V obecné rozpravě vystoupil k napadenému ustanovení pouze senátor Tomáš Czernin, a to kriticky. K věci se nevyjádřili ani zpravodajové výborů, jimž byl tisk přikázán. Jelikož z výboru ústavně-právního vzešel návrh schválit návrh zákona ve znění předloženém Poslaneckou sněmovnou, tudíž v souladu s § 108 odst. 2 větou druhou zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, Senát hlasoval po ukončení obecné rozpravy nejprve o tomto návrhu. V hlasování č. 73 se z 52 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 30 pro návrh, proti bylo 6. Usnesením č. 188 ze dne 8. 6. 2017 Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.
13. Vláda přijala usnesení, podle kterého vstoupila jako vedlejší účastnice do řízení, zmocnila ministryni práce a sociálních věcí k jejímu zastupování v řízení před Ústavním soudem a ministra spravedlnosti, aby ve spolupráci s ministryní práce a sociálních věcí vypracoval vyjádření vlády s návrhem na zamítnutí návrhu. Ve vyjádření zaslaném dne 9. 1. 2019 ministrem spravedlnosti a předsedou Legislativní rady vlády JUDr. Janem Kněžínkem, Ph.D., vláda uvedla, že před zavedením povinnosti poskytnout kauci pro agentury práce existovaly podnikatelské subjekty, které zakládaly větší počet agentur práce, jejichž prostřednictvím v rámci jednoho měsíce přidělovaly jednoho a téhož zaměstnance k témuž uživateli. Toto přidělování v daném měsíci nepřesáhlo rozsah tzv. zaměstnání malého rozsahu, což je činnost, ve které je započitatelný příjem zaměstnance za kalendářní měsíc sjednaný v částce nižší než 2 500 Kč. Nejenže stát takto přicházel o významné finanční prostředky při výběru sociálního a zdravotního pojištění, ale zmíněná praxe s sebou nesla i závažné sociální následky pro dočasně přiděleného zaměstnance, neboť tím, že není účasten sociálně pojistných systémů, nevzniká nárok např. na nemocenské, případně na podporu v nezaměstnanosti a v budoucnu i na starobní důchod.
14. Zavedení kauce bylo mimo jiné vedeno snahou zákonodárce prokázat finanční způsobilost agentury práce, eliminovat vznik účelově založených agentur práce, zabránit obcházení právních předpisů zejména v oblastech zdravotního a sociálního pojištění a zajistit, aby na trh agenturního zaměstnávání vstupovaly pouze ty subjekty, které disponují určitým minimálním zázemím a jsou schopny zaručit základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. Podle důvodové zprávy k návrhu zákona byla výše kauce stanovena s ohledem na skutečnost, že finanční nároky na vznik agentury práce jsou minimální. Agentura práce tak mohla na pracovněprávní trh vstoupit takřka bez prostředků, neboť k výkonu její činnosti v podstatě nebylo nutné disponovat hmotnými výrobními prostředky. Zavedení kauce pro agenturu práce je sice zpřísňujícím regulativem, nicméně pro dotčené subjekty únosným a přiměřeným. V legislativním procesu byly posuzovány i alternativní způsoby dosažení stanoveného cíle, a byl učiněn závěr, že kauce je tím nejvhodnějším opatřením.
15. Prostor pro zákonné omezení rozhodnutím zákonodárce je poměrně široký, omezení však nesmí být diskriminační. Kauce pro agentury práce nezasahuje nepřiměřeně do majetkové podstaty a sféry podnikajících subjektů, jelikož nemá sankční povahu. V případě, kdy dojde k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, jde o přeplatek právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo, a jde-li o vratitelný přeplatek, je subjektu (bývalé agentuře práce) vrácen. I z této skutečnosti vyplývá další účel kauce, a to zajištění úhrady případných nedoplatků subjektu.
16. Vláda též doložila statistiku, podle které je zřejmé, že po zavedení kauce, i přes dočasné snížení počtu agentur práce, následně dochází dokonce k dlouhodobému nárůstu jejich počtu, z čehož dovozuje, že kauce nebyla likvidační. Vláda také dodala, že zavedení kauce bylo navíc důkladně projednáno se sociálními partnery i zástupci agentur práce. Nadto je nutné upozornit, že výši kauce nelze případně ani v zákoně o zaměstnanosti odstupňovat podle velikosti agentury práce či jejího obratu, a to vzhledem ke skutečnosti, že v době správního řízení o vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání nelze seznat, kolik zaměstnanců bude agentura práce v budoucnu dočasně přidělovat. K navrhovatelem namítané možnosti postihovat individuálními správními akty jen ty, kteří se popsaného obcházení zákona dopouštěli, je nutné uvést, že kauce nemíří výhradně proti subjektům, které zneužívaly institut zaměstnání malého rozsahu. K namítané možnosti uložit povinnost složit kauci pouze subjektům až v případě dalšího založení agentury práce je nutné zopakovat, že kauce nesměřuje pouze k omezení účelového zakládání agentur práce, ale také k prokázání jejich finanční způsobilosti. Otázku legitimity zvoleného cíle dané právní úpravy lze nalézt v důvodové zprávě a zprávě RIA k návrhu zákona. Co se týče rozumnosti zvoleného prostředku, kauce podle výše uvedeného jistě může být jedním z prostředků, jak dané negativní jevy, vyskytující se v oblasti agenturního zaměstnávání, eliminovat. Tento prostředek regulace přitom zvolily i jiné evropské státy, nejenom Česká republika. Tvrdí-li navrhovatel, že vhodnějším prostředkem by byly spíše častější kontroly inspekce práce a individualizované ukládání kaucí, jde pak spíše o polemiku se zákonodárcem o nejvhodnějším možném prostředku regulace, přičemž vláda má za to, že uspokojivě vysvětlila, proč byla zvolena právě povinnost kauce. Jde-li o možné vyvolání rdousícího efektu, na který navrhovatel rovněž poukazuje, přičemž uvádí počty agentur, které kvůli nové právní úpravě zanikly, tento efekt je vyvrácen zpracovanou statistikou, čerpající z dat shromažďovaných relevantními státními orgány. Počty agentur práce se zavedením kauce nejenom rapidně nesnížily, ale naopak vzrostly, což podporuje argumenty vlády, že kauce ve výši 500 000 Kč nepředstavuje nijak signifikantní překážku, která by mohla vůči daným subjektům dosahovat intenzity „rdousícího efektu“, a porušovat tak právo na podnikání vtělené do čl. 26 Listiny. Vláda proto navrhla zamítnutí předmětného návrhu.
17. Asociace poskytovatelů personálních služeb ve svém stanovisku sdělila, že zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti má ze své povahy jisté zvláštnosti, neboť dochází ke vzniku pracovněprávního vztahu mezi agenturou práce jako zaměstnavatelem a jejím zaměstnancem, který má být dočasně přidělován k dalšímu subjektu, který ovšem ukládá tomuto zaměstnanci pracovní úkoly. Jde o specifický trojúhelník vztahů, pro jehož zdárné fungování je důležité, aby tuto zprostředkovatelskou činnost vykonávaly pouze prověřené subjekty, jejichž úmyslem je vykonávat svou činnost v souladu s právními předpisy. Asociace poskytovatelů personálních služeb přivítala v tomto bodě přijatou novelu zákona o zaměstnanosti, protože před zavedením povinnosti poskytnout kauci podle § 60b zákona o zaměstnanosti existovaly evidentně na našem trhu podnikatelské subjekty, které zakládaly větší počet agentur práce, jejichž prostřednictvím v rámci jednoho měsíce přidělovaly jednoho a téhož zaměstnance ke stejnému uživateli. Toto přidělování v daném měsíci nepřesáhlo rozsah tzv. zaměstnání malého rozsahu. Jestliže byl příjem z této činnosti nižší než hranice 2 500 Kč, nevznikala zaměstnavateli povinnost za takového zaměstnance odvádět platby na zdravotní a sociální pojištění. Nejenže stát takto přicházel o značné finanční prostředky při výběru sociálního a zdravotního pojištění, ale zmíněná praxe s sebou nesla i závažné sociální následky pro dočasně přiděleného zaměstnance, neboť nebyl účasten sociálně pojistných systémů, což zakládalo u těchto lidí evidentní problémy do budoucnosti. Zahájení činnosti v oblasti zprostředkování zaměstnání oproti jiným podnikatelským činnostem s sebou neneslo téměř žádné vstupní náklady, a právě tímto opatřením, obsaženým v předmětném ustanovení novely zákona o zaměstnanosti, došlo k situaci, kdy agentura práce musí na pracovněprávní trh jít přece jen s nějakými finančními prostředky. Kauce tak mimo jiné plní to opatření, že agentura práce má jisté rezervy finančně plnit své závazky vůči státu.
18. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.
19. Vyjádření účastníků řízení, vlády a Asociace poskytovatelů personálních služeb byla zaslána navrhovateli na vědomí a k případné replice, ten však této možnosti nevyužil.
III. Upuštění od ústního jednání
20. Ústavní soud dospěl k závěru, že vzhledem k obsahu návrhu a písemným vyjádřením účastníků řízení již nelze od ústního jednání očekávat další objasnění věci, a proto na základě § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
IV. Procesní předpoklady řízení o zrušení zákona
21. Ústavní soud dále posoudil, zda jsou splněny zákonem stanovené procesní předpoklady pro projednání podaného návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
22. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná; nepostačí jen hypotetické použití nebo jiné širší souvislosti [usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Z účelu a smyslu tzv. konkrétní kontroly ústavnosti právních předpisů plyne, že zákon (resp. jeho jednotlivá ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze takový zákon, jenž překáží dosažení žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný, a to neústavní [viz k tomu nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26 odůvodnění].
23. Ústavní soud shledal, že krajskému soudu svědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadených ustanovení, neboť tato ustanovení mají být použita v řízení o správní žalobě, která se před ním vede. Jak si Ústavní soud ověřil, ve správní žalobě, o níž bude krajský soud rozhodovat, žalobce namítá (sub 5), že aplikací napadených ustanovení došlo k zásahu do jeho práva podnikat, jehož ochrana je zaručena v čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Uvádí přitom ústavněprávní argumentaci, se kterou se navrhovatel ztotožnil, přičemž dospěl k závěru, že není v posuzované věci možné provést ústavně konformní výklad. Ústavní soud přitom bere v úvahu, že podstatná část námitek navrhovatele přímo v řízení před ním řešena nebude, nicméně bez napadené právní úpravy by k podání žaloby proti rozhodnutí správních úřadů (viz sub 5) nedošlo a bez ní by řízení pozbylo významu. Žalobce v incidenčním řízení před navrhovatelem sice napadá předmětná ustanovení v posuzované věci, nikoli však přímo proto, že kauci nehodlal poskytnout, nýbrž proto, že požadoval její poskytnutí formou posečkání úhrady daně, popřípadě rozložení její úhrady na splátky podle § 156 daňového řádu, a to navíc v době, kdy již lhůta pro poskytnutí kauce podle čl. II zákona č. 206/2017 Sb. uplynula. Bez napadené právní úpravy by však k takovému sporu vůbec nedošlo, neboť by stěžovatel neměl důvod správní žalobu podávat.
V. Ústavní konformita zákonodárného procesu
24. Ústavní soud posoudil průběh zákonodárného procesu a shledal, že údaje uvedené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu (sub 11 a 12) prokazují, že zákon č. 206/2017 Sb., jímž byla přijata napadená ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tato skutečnost není zpochybňována ani navrhovatelem.
VI. Věcné posouzení důvodnosti návrhu
25. Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
26. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
27. Podle čl. 26 odst. 2 Listiny zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.
28. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny, tedy základních práv ve shora uvedených ustanoveních Listiny, je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.
29. Zákony, které se dotýkají hospodářských, sociálních a kulturních práv uvedených v čl. 41 odst. 1 Listiny, jsou při zkoumání jejich případného rozporu s ústavním pořádkem poměřovány zpravidla testem racionality. To by měl být i případ napadených ustanovení. V některých případech je však nutné i takový zákon (resp. napadená ustanovení) stanovící meze hospodářských práv poměřovat přísnějším testem proporcionality. To v případě, kdy zákonná úprava neguje jádro ústavně zaručeného hospodářského práva. Tak je tomu v případě, kdy zpochybňuje jeho samotnou existenci, popř. nerespektuje jeho podstatu a smysl. Tak tomu může být i v případě, ve kterém zásah do hospodářského práva představuje současně i zásah do základního lidského práva, které je s ním logicky a funkčně spojeno, nebo ukrývá-li se za zákonnou regulací hospodářského práva zásah do základního lidského práva, které jinak s dotčeným hospodářským právem zjevně nesouvisí. Podstatou dovolávaného práva podnikat je možnost volně vstupovat do určitých právních nebo společenských vztahů, směňovat s ostatními výsledky svého duševního i fyzického úsilí za peníze či jiné hodnoty a dosahovat výnosů ze svého majetku. Cílem podnikání je dosažení zisku. Jádrem tohoto práva je proto dostatečná míra možnosti rozhodování se o vlastním majetku a času tak, aby jednotlivec mohl jednak uspokojit své podnikatelské ambice, tak i dosáhnout příjmů potřebných k uspokojení svých hospodářských potřeb [srov. např. nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.), bod 26].
30. Těžiště námitek proti napadeným ustanovením spočívá ve stanovení povinnosti právnických nebo fyzických osob žádajících o povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti poskytnout na zvláštní účet generálního ředitelství Úřadu práce kauci ve výši 500 000 Kč. Tato povinnost se vztahuje nejen na žadatele, kteří teprve žádají o povolení ke zprostředkování, nýbrž i na ty, u kterých toto řízení o takové žádosti již běží, a konečně na ty (což je žalobce v řízení před navrhovatelem v nynější věci), kteří je již získali, ale podle dosavadní právní úpravy (viz právní úpravu citovanou sub 2 až 4). Jinak řečeno, je napadena i nepravá zpětná účinnost stanovená zákonem č. 206/2017 Sb. Tento zákon nabyl platnosti dne 14. 7. 2017 a napadená ustanovení účinnosti dne 29. 7. 2017.
VI. a) Věcné posouzení důvodnosti návrhu na zrušení § 60b zákona o zaměstnanosti
31. Úvodem je třeba konstatovat, že se napadená ustanovení dotýkají z hlediska množství podnikatelů (právní úpravou zasažených subjektů) okrajového, byť z praktického hlediska relativně významného, segmentu pracovního trhu, přičemž jako taková nemohou sama o sobě popírat samotnou existenci ústavně garantovaného práva (natož svobody) podnikat, jeho podstatu či smysl. Kauce omezující nepřímo určitým způsobem přístup podnikatelů k některým druhům podnikání je v právním řádu České republiky, stejně jako v zahraničí (viz níže), standardním institutem, který má v něm z odůvodnitelných důvodů své místo – srov. např. povinnost osoby skladující surový tabák poskytnout kauci ve výši 20 000 000 Kč podle § 134zk zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, povinnost distributora pohonných hmot poskytnout kauci ve výši 20 000 000 Kč podle § 6i zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů, různé druhy a výše kaucí v souvislosti s provozováním hazardních her podle § 89 a 100 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů, kde kauce v některých případech dosahuje až částky 50 000 000 Kč, či konečně kauce k žádosti o povolení k provádění veřejného zdravotního pojištění ve výši 100 000 000 Kč podle § 4a zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů.
32. Z uvedeného je jednak zřejmé, že institut kauce podle § 60b zákona o zaměstnanosti jako takový nemůže sám o sobě popírat samotnou existenci ústavně garantovaného práva podnikat, jelikož jde o standardní nástroj regulace podnikání, tak také to, že výši kauce stanovenou v napadených ustanoveních nelze prima facie (k podrobnějšímu hodnocení výše kauce přistoupí Ústavní soud následně) hodnotit jako nepřiměřenou či excesivní, objektivně znemožňující dotčeným subjektům jejich podnikání. V této souvislosti nutno zmínit též to, že podle statistických údajů uvedených ve vyjádření vlády i přes dočasné a pochopitelné snížení počtu agentur práce po zavedení kauce došlo v následujícím roce dokonce k dlouhodobému nárůstu jejich počtu (počet agentur práce s povolením k agenturnímu zaměstnávání ke dni 31. 12. 2014 byl 978, ke dni 31. 12. 2015 byl 1 014, ke dni 31. 12. 2016 byl 1 222, ke dni 31. 12. 2017 byl 812 a ke dni 4. 12. 2018 bylo evidováno celkem 2 096, z tohoto počtu disponovalo povolením ke zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání 1 025 agentur práce). Je tak zřejmé, že nárůst v počtu agentur po zavedení kauce byl ještě větší než v letech, kdy kauce nebyla zavedena. Pro úplnost je možno dodat, že k 10. 1. 2022 působilo v České republice celkem 2 137 agentur práce s některým z druhů povolení podle § 14 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, z čehož 1 108 s povolením ke zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání (údaje dostupné na adrese https://www.uradprace.cz/web/cz/agentury-prace, poslední návštěva 10. 1. 2022).
33. Ústavní soud se ve své ustálené rozhodovací praxi staví k přezkumu výkonu i výkladu některých práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny ve vazbě na její čl. 41 odst. 1 zdrženlivě. Posouzení účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti proto Ústavní soud v zásadě ponechává v pravomoci zákonodárce a do jeho činnosti, kromě případů zjištěné neústavnosti, nezasahuje [srov. již nález ze dne 15. 2. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 35/93 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.) a v poslední době zejména nález ze dne 24. 8. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 40/17 (344/2021 Sb.)].
34. Diskrece poskytnutá zákonodárci v čl. 41 odst. 1 Listiny, resp. v čl. 26 Listiny není neomezená. Zákonné vymezení podmínek realizace práva podnikat nesmí být v rozporu se základními ústavními principy a nesmí zasahovat do jeho samotné podstaty. Stejně jako v případě základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí být též v tomto případě zákonodárcem respektováno obecné pravidlo čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu [srov. nález ze dne 23. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), body 52–56 odůvodnění].
35. Ústavní soud dále musel zvážit, zda se za zákonnou regulací hospodářského práva neskrývá zásah do základního práva nebo svobody, který s dotčeným hospodářským právem na první pohled nesouvisí. Bylo by tomu tak kupříkladu tehdy, kdyby důsledkem zdánlivě neutrální regulace hospodářského práva byla diskriminace v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny nebo zásah do práva svobodně projevovat své náboženství zaručeného čl. 16 odst. 1 Listiny. Vzhledem k faktu, že ani sám navrhovatel takovýto případný zásah neuvádí, a ani Ústavní soud takový zásah ve stanovení předmětné kauce nespatřuje, postačuje z tohoto hlediska konstatování, že zákonná úprava současně neznamená zásah do některého základního lidského práva nebo svobody, které by s nimi byly logicky a funkčně spojeny. Naopak nepřímo zajišťuje legitimní zájmy státu, chrání před obcházením právních předpisů a zajišťuje lépe postavení agenturních zaměstnanců.
36. K tvrzenému rozporu s právem podnikat zaručeným čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, popř. čl. 2 odst. 4 Ústavy, nutno shledat, že vzhledem k tomu, že nejde o zásah do základních práv a svobod neuvedených ve výčtu v čl. 41 odst. 1 Listiny, není třeba provádět požadovaný test proporcionality, a proto postačí posouzení v rámci testu racionality. Dovolává-li se navrhovatel toho, že proporcionalita přijatého řešení absentuje ve vztahu k vytyčenému cíli, bude se Ústavní soud touto námitkou rovněž (existence legitimního cíle je ovšem předpokládána všemi kroky každého z testů pro přezkum zásahu do základních práv a svobod) zabývat v rámci třetího a čtvrtého kroku testu racionality, tedy při posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl a zda nejde o projev svévole či libovůle v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny, popř. čl. 2 odst. 3 Ústavy, a zda je rozumná.
37. Ústavní soud uzavírá, že v nyní posuzované věci tak je postačujícím a přiměřeným prostředkem k posouzení ústavnosti napadených ustanovení test racionality (rozumnosti), který se z výše uvedených důvodů v judikatuře Ústavního soudu prosadil a ustálil po vzoru jiných států [např. již v roce 1897 zavedl pro tuto oblast Nejvyšší soud USA v rozhodnutí ve věci Gulf, Colorado & Santa Fe Ry. Co. v. Ellis, 165 U.S. 150 (1897) tzv. rational basis test, kde musí stát dokázat, že napadená právní úprava sleduje legitimní státní cíl a že prostředky státem užité jsou racionálně vztaženy k dosažení tohoto cíle]. Tento test slouží jako metodologický nástroj přezkumu zásahu zákonodárce do shora uvedených základních práv a svobod.
38. Formulace jednotlivých kroků testu racionality byly Ústavním soudem s přihlédnutím k použitým hlediskům a okolnostem posuzovaných věcí vyjádřeny poněkud odchylně [viz např. nález ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 16/14 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.), bod 85; či nález ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48], avšak jimi sledovaná hlediska jsou stejná. Test rozumnosti (racionality) sestává z těchto čtyř kroků: