Nález
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 7/23 dne 20. prosince 2023 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře, Jana Wintra, Jiřího Zemánka a Daniely Zemanové (soudkyně zpravodajka) o návrhu Krajského soudu v Ostravě na zrušení § 23a odst. 3 poslední věty zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění zákona č. 413/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Před Krajským soudem v Ostravě (dále "krajský soud" nebo "navrhovatel"), za který jedná předsedkyně senátu 38 A JUDr. Monika Javorová, probíhá pod sp. zn. 38 A 6/2022 řízení o žalobě spolku Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu (dále "žalobce") proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 30. 6. 2022 č. j. 10/2018-510-RK/76, kterým bylo částečně změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí Ministerstva dopravy, odboru infrastruktury a územního plánu, ze dne 25. 10. 2017 č. j. 564/2014-910-IPK/38, jímž byla povolena stavba "Silnice R48 Frýdek-Místek, obchvat" v rozsahu pěti stavebních objektů.
2. Z vyžádaného soudního spisu Ústavní soud zjistil, že stavební řízení bylo zahájeno 29. 8. 2014 a týká se části obchvatu města Frýdek-Místek v celkové délce 370 metrů. Prvostupňové stavební povolení Ministerstva dopravy bylo vydáno dne 24. 2. 2015, č. j. 564/2014-910-IPK/14.
3. Ministerstvo životního prostředí vydalo dne 6. 2. 2017 pod č. j. 2143/580/16, 63940/ENV speciální závazné stanovisko podle § 23a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o EIA"). Institut speciálního závazného stanoviska pro tzv. prioritní dopravní stavby byl do právního řádu zakotven zákonem č. 256/2016 Sb., kterým se mění zákon o EIA s účinností od 5. 8. 2016.
4. Prvostupňové stavební povolení bylo na základě rozkladu žalobce zrušeno rozhodnutím ministra dopravy ze dne 19. 7. 2017 č. j. 31/2015-510-RK/48 a věc byla vrácena Ministerstvu dopravy k dalšímu řízení.
5. Nové (v bodě 1 uvedené) stavební povolení ze dne 25. 10. 2017 napadal žalobce rozkladem ze dne 27. 11. 2017. Ministr dopravy rozklad zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil rozhodnutím ze dne 19. 11. 2018 č. j. 10/2018-510-RK/33.
6. Krajský soud následně rozsudkem ze dne 13. 8. 2019 č. j. 39 A 5/2019-86 zamítnul žalobu, kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 25. 10. 2017 a rozhodnutí ministra dopravy ze dne 19. 11. 2018.
7. Žalobce podal dne 16. 9. 2019 kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 3. 2022 sp. zn. 5 As 333/2019-92 zrušil rozhodnutí krajského soudu ze dne 13. 8. 2019 i rozhodnutí ministra dopravy o rozkladu žalobce ze dne 19. 11. 2018.
8. V mezidobí došlo přijetím zákona č. 413/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, k zakotvení nyní napadeného ustanovení § 23a odst. 3 věty poslední zákona o EIA.
9. Ministr dopravy žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 30. 6. 2022 rozhodl opětovně o rozkladu žalobce ze dne 27. 11. 2017, přičemž rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 25. 10. 2017 částečně změnil a ve zbytku potvrdil.
10. Žalobce v řízení před krajským soudem argumentuje mj. i neústavností § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA. Krajský soud se s žalobcovou argumentací týkající se tvrzené neústavnosti § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA ztotožnil, zároveň dospěl k závěru, že dané ustanovení zákona o EIA je v soudním řízení nucen aplikovat, a proto dne 20. 2. 2023 podal dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") návrh na jeho zrušení.
II. Znění § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA
11. Napadené ustanovení § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA zní: "Stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni." Ústavní soud pro přehlednost a kontext věci níže cituje znění celého § 23a s tím, že napadené ustanovení je zvýrazněno.
"§ 23a
(1) Pro účely tohoto zákona se prioritním dopravním záměrem rozumí záměr,
a) který se nachází na transevropské dopravní síti14),
b) pro který bylo vydáno územní rozhodnutí nejpozději 31. března 2015,
c) pro který bylo vydáno souhlasné stanovisko o hodnocení vlivů podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, (dále jen "zákon č. 244/1992 Sb.") a
d) který stanoví vláda nařízením.
(2) Příslušným úřadem je v případě prioritního dopravního záměru vždy ministerstvo.
(3) Příslušný úřad vydá k prioritnímu dopravnímu záměru závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, které je podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. Závazné stanovisko podle věty první obsahuje opatření k prevenci, vyloučení, snížení, popřípadě kompenzaci nepříznivých vlivů na životní prostředí. Platnost závazného stanoviska podle věty první je 5 let. Stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni.
(4) Při vydávání závazného stanoviska k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí příslušný úřad vezme v úvahu účinné právní předpisy v oblasti životního prostředí a veřejného zdraví.
(5) Závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí se vydává na základě žádosti oznamovatele, jejíž součástí je podklad obsahující popis aktuálního technického řešení záměru a jeho vlivu na životní prostředí a veřejné zdraví; žádost lze podat nejpozději 31. ledna 2017. U prioritního dopravního záměru, který stanoví vláda nařízením, oznamovatel v podkladu podle věty první uvede i nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí. Při vydávání závazného stanoviska k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí se § 6 až 9 nepoužijí. Bylo-li vydáno souhlasné závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, stanovisko dle § 9a odst. 1 se v navazujících řízeních nevyžaduje.
(6) Závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí a podklady k jeho vydání zveřejní příslušný úřad na internetu.
(7) Řízení, ve kterém se vydává rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů, které povoluje umístění nebo provedení prioritního dopravního záměru, pro který bylo vydáno závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, je navazujícím řízením.
(8) V navazujícím řízení příslušný úřad ověří, zda nedošlo ke změnám prioritního dopravního záměru, které by mohly mít významný negativní vliv na životní prostředí. Při ověření podle věty první se použije obdobně § 9a odst. 4 a 5; změny se posuzují oproti záměru popsanému v podkladu podle odstavce 5. Jestliže bylo na základě ověření podle věty první vydáno nesouhlasné závazné stanovisko, správní orgán vedoucí navazující řízení žádost zamítne.
(9) Správní orgán vedoucí navazující řízení do svého rozhodnutí zahrne opatření k prevenci, vyloučení, snížení, popřípadě kompenzaci nepříznivých vlivů na životní prostředí uvedené v závazných stanoviscích podle odstavců 3 a 8.
(10) Na stanovisko o hodnocení vlivů vydané podle zákona č. 244/1992 Sb. pro prioritní dopravní záměr podle odstavce 1 se čl. II bod 1 zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, nepoužije."
III. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
12. Pokud soud v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k závěru, že zákon či jeho jednotlivé ustanovení, které má být při řešení věci použito, jsou v rozporu s ústavním pořádkem, je oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení (čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Zákon musí být v dané věci používán bezprostředně a nevyhnutelně [viz např. usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353)] a současně musí překážet tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku [například nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26, či nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 18].
13. Krajský soud podal návrh na zrušení § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA, neboť má být použit v řízení vedeném u něj pod sp. zn. 38 A 6/2022. Žaloba směřuje proti stavebnímu povolení - shora označenému rozhodnutí ministra dopravy ze dne 30. 6. 2022, kterým bylo rozhodnuto o rozkladu směřujícím vůči shora označenému prvostupňovému rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 25. 10. 2017. Těmito rozhodnutími došlo k povolení stavby spadající pod tzv. prioritní dopravní záměr ve smyslu § 23a zákona o EIA. Ministerstvo dopravy při rozhodování vycházelo mimo jiné ze závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů záměru na životní prostředí ze dne 6. 2. 2017 č. j. 2143/580/16, 63940/ENV, vydaného podle § 23a odst. 3 zákona o EIA (tzv. závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí).
14. Ustanovení § 23a odst. 3 zákona o EIA uvádí, že "platnost závazného stanoviska podle věty první je 5 let". Novelizací zákona o EIA provedenou zákonem č. 413/2021 Sb. s účinností od 20. 11. 2021 bylo do § 23a odst. 3 vloženo nyní napadené ustanovení (poslední věta) stanovící, že "stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni".
15. Je nesporné, že prvostupňové rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 25. 10. 2017 bylo vydáno v pětileté lhůtě zakotvené § 23a odst. 3 zákona o EIA, jakož i to, že druhostupňové rozhodnutí (rozhodnutí ministra dopravy o rozkladu žalobce) bylo vydáno (po procesním průběhu rekapitulovaném shora v bodech 2-9) až dne 30. 6. 2022, tedy po uplynutí pěti let od vydání závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 6. 2. 2017.
16. Žalobce v řízení před krajským soudem namítá, že žalobou napadené rozhodnutí ministra dopravy ze dne 22. 6. 2022 bylo vydáno v době, kdy závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 6. 2. 2017 již pozbylo platnosti. Žalobce tvrdí, že nebýt přijetí zákona č. 413/2021 Sb., kterým došlo ke změně § 23a odst. 3 zákona o EIA, "skončila by v souladu s dosavadním zněním § 23a odst. 3 zákona o EIA platnost citovaného závazného stanoviska EIA dnem 6. 2. 2022 a bylo by povinností žalovaného zajistit nový přezkum stanoviska EIA, resp. z uvedeného důvodu bylo namístě zrušit prvostupňové rozhodnutí".
17. Krajský soud se s návrhem žalobce v této části ztotožnil. Uvedl, že je v rámci soudního přezkumu nucen aplikovat přezkoumávané ustanovení § 23a odst. 3 zákona o EIA ve znění provedeném zákonem č. 413/2021 Sb., a pokud by byla shledána neústavnost uvedeného ustanovení, byl by nucen zrušit napadené rozhodnutí ministra dopravy pro nezákonnost podkladového závazného stanoviska, neboť ke dni vydání napadeného rozhodnutí pozbylo platnosti.
18. Dospěje-li krajský soud k závěru, že závazný podklad pro správní rozhodnutí je nezákonný (již neplatný), zruší i na něj navazující přezkoumávané správní rozhodnutí (§ 75 odst. 2 věta druhá zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní) [k tomu blíže viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2003 č. j. 7 A 146/2001-29, publ. pod č. 2/2003 Sb. NSS, shodně také nález ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 (N 134/95 SbNU 124; 225/2019 Sb.), část IV].
19. Ústavní soud uzavírá, že krajský soud ve svém řízení napadené ustanovení používá, a pokud by bylo neústavní, měl by takový závěr dopad na výsledek řízení. Krajský soud je proto aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení přezkoumávaného ustanovení.
20. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a je přípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu.
21. Ústavní soud rozhodl o návrhu bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona o Ústavním soudu a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.
IV. Argumentace navrhovatele
22. Navrhovatel tvrdí, že napadené ustanovení porušuje právo na příznivé životní prostředí zaručené čl. 35 Listiny základních práv a svobod (dále "Listina"). Právní úpravu považuje za účelovou, neboť jejím cílem bylo dosáhnout toho, že se minimálně u dvou prioritních dopravních staveb nebude muset provést nové posouzení vlivů na životní prostředí. Napadenou právní úpravou dochází fakticky k prodloužení platnosti stanovisek k prioritním dopravním záměrům vydaných podle § 23a odst. 3 zákona o EIA na neurčito. Navrhovatel považuje aktuálnost stanoviska EIA za klíčovou vlastnost tohoto stanoviska. K podpoře tohoto argumentu cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2021 č. j. 1 As 326/2018-86 (č. 4292/2022 Sb. NSS), který navazuje na judikaturu Soudního dvora Evropské unie a který aktuálnost posuzování vlivů na životní prostředí silně zdůrazňuje.
23. Napadená právní úprava podle navrhovatele neobstojí v testu racionality, jehož optikou se zásahy do práva na životní prostředí posuzují, a to především v posledním čtvrtém kroku. Podle navrhovatele dochází v důsledku napadené právní úpravy k popření smyslu stanovení pětileté lhůty platnosti závazného stanoviska podle § 23a odst. 3 zákona o EIA, a to zejména co do aktuálnosti stanoviska. Navrhovatel připomíná důvodovou zprávu k zákonu č. 256/2016 Sb., kterým byl změněn zákon o EIA a včleněn právě nový § 23a. Podle důvodové zprávy "s ohledem na nezbytnost aktuálnosti tohoto stanoviska je jeho platnost omezena na 5 let, bez možnosti jejího dalšího prodloužení. Jedná se o promítnutí požadavků Evropské komise". Tím, že byla nyní napadeným ustanovením zakotvena možnost vycházet bez ohledu na dobu, po kterou probíhá navazující řízení o prioritním záměru, ze závazného stanoviska EIA platného v době vydání prvostupňového rozhodnutí, aniž by byla jakkoli zajištěna povinnost aktualizace stanoviska, může dojít k realizaci záměrů bez zohlednění skutečných aktuálních negativních zásahů do životního prostředí, a tím i k porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny.
V. Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení
24. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu (jako účastníky řízení), vládu a veřejného ochránce práv (jako případné vedlejší účastníky), aby se vyjádřili k návrhu (§ 69 zákona o Ústavním soudu). Veřejný ochránce práv sdělil, že do řízení nevstoupí.
25. Poslanecká sněmovna k napadenému ustanovení uvedla, že poslanecký návrh zákona později vyhlášený pod č. 413/2021 Sb. byl poslancům rozeslán jako tisk č. 1304 dne 17. 8. 2021. Předkladatelé současně navrhli, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas již v prvním čtení. To se konalo dne 15. 9. 2021 na 118. schůzi, Poslanecká sněmovna souhlasila se schválením návrhu v prvním čtení a zákon byl přijat usnesením č. 1783. Dne 29. 9. 2021 byl návrh zákona postoupen Senátu a ten jej projednal dne 26. 10. 2021 na 17. schůzi jako senátní tisk č. 158 a přijal usnesení č. 315, jímž návrh zákona schválil. Prezident republiky zákon podepsal dne 15. 11. 2021.
26. Senát ve svém vyjádření shrnul názor krajského soudu. Dále uvedl, že návrh zákona mu byl postoupen dne 29. 9. 2021 a Senát jej projednal jako tisk č. 158. Návrh byl projednán ve výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí (garanční výbor), v ústavně-právním výboru a ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Ve všech výborech projednání proběhlo 20. 10. 2021 a všechny tři výbory tentýž den doporučily Senátu návrh zákona schválit beze změn. V prvních dvou výborech nebyla ústavnost předmětem diskuze, ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu bylo tematizováno, že by novela mohla být v rozporu s dohodou s Evropskou komisí o původním kompromisním řešení § 23a zákona o EIA, který byl podmínkou spolufinancování dopravních projektů. Stejně tak posledně zmíněný výbor tematizoval možnost obecného rozporu s právem Evropské unie. Senát také poznamenal, že celé ustanovení § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je zrušeno k 1. 7. 2023 zákonem č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona, [posléze došlo k posunutí účinnosti derogačního ustanovení na 1. 1. 2024 - pozn. Ústavního soudu].
27. Vláda vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice řízení. Vláda zásadně nesouhlasí s procesním postupem krajského soudu ani s návrhem na zrušení napadeného ustanovení. Považuje je za souladné s ústavním pořádkem České republiky. Vláda v prvé řadě navrhuje návrh odmítnout jako zjevně neopodstatněný, jelikož podle ní krajský soud může napadené ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem. Soud podle ní není vázán doslovným zněním zákona, přičemž v tomto případě se před předložením návrhu ani nepokusil o ústavně konformní výklad, resp. o provedení testu racionality.
28. Obecně vláda odkazuje na zamítavý nález sp. zn. Pl. ÚS 44/18, který přezkoumával ústavnost § 23a jako celku, před přidáním nyní napadené věty. Ve zmíněném nálezu Ústavní soud vyvrátil argumenty o neobecnosti právní úpravy, provedl test racionality § 23a zákona o EIA, neshledal porušení práva na příznivé životní prostředí, potvrdil legitimitu sledovaného cíle a vyvrátil domněnky o vyloučení dotčené veřejnosti ze soudní ochrany ve věcech prioritních dopravních staveb. Podle vlády byla stěžejním důvodem přijetí nyní napadeného ustanovení (kromě cíle deklarováno již v důvodové zprávě, tedy "předejít možným výkladovým rozporům, které v odborných kruzích panují") též existence legitimního očekávání společnosti na realizaci takových opatření (ať již faktických, či legislativních), která by vedla ke snížení negativních důsledků tranzitní silniční dopravy na zdraví obyvatel a která by zároveň významným způsobem přispěla ke zlepšení životního prostředí zejména v městských aglomeracích tímto druhem dopravy enormně zatížených.
29. Každý z dopravních záměrů, které vláda vybrala z celé řady staveb dopravní infrastruktury a které naplňují zákonem (§ 23a) stanovené podmínky, splňuje definiční znaky veřejného zájmu, neboť prioritní realizace každého jednotlivého záměru umožní faktické naplňování mnoha důležitých cílů. Mezi ně vláda řadí právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny), právo na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny), ochranu před negativními dopady znečištění životního prostředí (čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), povinnost zvyšování kvality životního prostředí ve smyslu čl. 37 Listiny základních práv Evropské unie, naplňování účelu zákona o EIA, resp. závazků České republiky vyplývajících z Aarhuské úmluvy, principu legitimního očekávání a principu ochrany práv účastníků již proběhlých řízení nabytých v dobré víře.
30. Mezi další cíle sledované celým § 23a zákona o EIA vláda zařadila i splnění závazků České republiky vyplývajících z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. 12. 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU, vyplývajících z obsahu vládního koncepčního dokumentu Dopravní sektorová strategie, který byl nezbytným dokumentem pro schválení Operačního programu doprava pro období let 2014-2020, resp. vyplývajících z veřejného zájmu na úplném využití finančních zdrojů alokovaných v rámci uvedeného operačního programu a z dalších ekonomických a sociálních dopadů. Vláda upozornila také na to, že se stavby nachází již ve fázi, kdy bylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí (dotčená veřejnost měla možnost se jej účastnit), v němž je již závazně stanovena trasa a varianta liniové stavby, došlo k majetkoprávním vypořádáním a část stavby již fakticky stojí, část je v provozu, trasy byly taktéž zavedeny do územních plánů obcí v Moravskoslezském kraji. Proto by bylo opětovné provádění kompletního procesu EIA, včetně posuzování variant trasy, bezpředmětné a kontraproduktivní. Vláda by ho také považovala za problematické z hlediska ochrany práv nabytých v dobré víře a legitimního očekávání.
31. Ve vyjádření vláda dále obšírně shrnula vývoj celého povolovacího řízení stavby, které se týká sporu vedeného před krajským soudem. Řízení se v průběhu rozdělilo na dvě samostatné části a od roku 2017 probíhala různá řízení před správními orgány i soudy. Během soudního řízení byl podán návrh na zrušení § 23a zákona o EIA, který skončil zamítavým nálezem sp. zn. Pl. ÚS 44/18. Žalobce navrhoval i položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, k tomu ale po zamítavém nálezu Ústavního soudu soudy nepřistoupily. Nejvyšší správní soud po téměř třech letech od podání kasační stížnosti zrušil jak soudní, tak i správní rozhodnutí a věci se vrátily k rozhodování Ministerstvu dopravy. Nyní byla obě správní rozhodnutí opět napadena u soudu a vyvstala otázka kompetenčního sporu mezi Městským soudem v Praze a krajským soudem, o kterém rozhodoval taktéž Nejvyšší správní soud. Nakonec na začátku roku 2023 krajský soud již jednu z věcí odmítl a v druhém z řízení naopak předložil právě projednávaný návrh na zrušení ustanovení zákona. Soudy navíc nepřiznaly žalobám odkladný účinek, tudíž podle stavebního povolení a podmínek EIA, které jsou do něj převzaty, byla předmětná stavba již téměř postavena (na této stavbě probíhá zkušební provoz). Vláda se dle svých slov tímto popisem snaží vylíčit, že postup správních soudů ve věci není optimální, některá řízení trvala více než 3 roky a obsah jejich rozhodnutí nepovažuje ani za konzistentní. I to bylo důvodem přijetí napadené právní úpravy.
32. Vláda ve vyjádření dále podrobuje právní úpravu testu racionality s využitím závěrů nálezu Pl. ÚS 44/18. Tvrdí, že napadená právní úprava nijak nezasahuje do jádra daného práva. Dále specifikuje legitimní cíle napadené právní úpravy a uvádí, že legitimním cílem bylo především odstranění interpretačních nejasností ohledně výkladu stávajícího znění § 23a odst. 3 zákona, jakož i jeho uvedení do souladu s koncepcí zákona. Právní úprava byla ostatně doslovně převzata z "analogického" ustanovení § 9a odst. 3. Legitimní cíl zajištění výkladových nejasností naplňuje principy právní jistoty a předvídatelnosti práva. K racionalitě v užším slova smyslu vláda uvádí, že navrhovatel nijak nedoložil nerozumnost právní úpravy, přičemž tvrzení o fixování platnosti stanoviska na neurčito vláda odmítá. Napadené ustanovení neumožňuje prodloužit platnost závazného stanoviska, jak tvrdí navrhovatel, resp. žalobce, na rozdíl od § 9a odst. 4 zákona o EIA, kde je možnost prodloužit platnost závazného stanoviska výslovně upravena. Napadená právní úprava nemůže vést k žádným změnám v otázce platnosti závazného stanoviska, vede pouze k odstranění výkladových nejasností. Vydáním rozhodnutí v prvním stupni se závazné stanovisko nestává navždy platným.
33. Vydané závazné stanovisko musí být platné v době rozhodování prvostupňového orgánu, bylo by tedy případně možné jej využít, i pokud by druhostupňový orgán rozhodnutí potvrdil. Pokud by však prvostupňové rozhodnutí bylo zrušeno, ať už nadřízeným orgánem, nebo soudy, pak již závazné stanovisko nelze využít. Napadená právní úprava je rozumná a splňuje všechny čtyři kroky testu racionality.
34. Z praktického hlediska není podle vlády ani zřejmé, jaký by byl postup, pokud by Ústavní soud derogačnímu návrhu vyhověl, neboť stavba je již pravomocně umístěna - avšak na základě (dle navrhovatele) "neplatného" stanoviska EIA. V případě obchvatu Frýdku-Místku je stavba dokonce téměř postavena. Není tedy zřejmé, co by případně měla řešit "nová" EIA.
35. Na závěr vláda uvádí, že jí není známo, že by Evropská komise zahájila s Českou republikou řízení o porušení povinnosti (podle čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie) v souvislosti s přijetím napadené právní úpravy či že by byla vedena jakákoliv komunikace. Evropská komise nevznesla žádné námitky ani při financování projektů stran toho, že by měla být napadená právní úprava v rozporu s dohodou učiněnou mezi Českou republikou a Evropskou komisí v roce 2016.
36. Na žádost Ústavního soudu vláda doplnila podání o dohodu s Evropskou komisí z roku 2016, kterou v prvotním vyjádření zmiňovala. Upřesnila, že nejde o skutečnou dvoustrannou dohodu mezi Českou republikou a Evropskou komisí, ale spíše o dohodnutý způsob, jak správně transponovat směrnici EIA a zároveň neohrozit výstavbu prioritních staveb. Z přiložené komunikace je patrné, že tehdejší předseda vlády B. Sobotka zaslal anglickou verzi návrhu znění § 23a tehdejšímu předsedovi Evropské komise J-C. Junckerovi. Evropská komise ve své odpovědi bere na vědomí postup českých orgánů ve věci a kvituje snahu o vyřešení nejisté situace ohledně prioritních dopravních staveb. Na závěr uvádí, že jak sama česká vláda uvedla v průvodním dopise, další výjimky by v budoucnu neměly být uděleny ("going forward, no further exemptions will be granted"). Pokud by tedy nastaly další problémy vycházející z české právní úpravy, Evropská komise by již neupravila podmínky pro provedení posouzení vlivů na životní prostředí a prioritní dopravní stavby by musely projít běžným posouzením vlivů na životní prostředí, takovým, které upravují základní ustanovení zákona o EIA. Komunikace byla vedena v roce 2016 k tehdy přijímané právní úpravě, nikoli k nyní posuzovanému doplnění z roku 2021.
37. Vláda tak navrhuje, aby Ústavní soud návrh odmítl nebo zamítl.
38. Ústavní soud zaslal všechna vyjádření navrhovateli, který na ně již nereagoval a možnost repliky nevyužil.
VI. Přezkum procedury přijetí napadených ustanovení
39. Ústavní soud se v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nejprve zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
40. Ustanovení § 23a odst. 3 poslední věty zákona o EIA bylo do tohoto zákona vloženo zákonem č. 413/2021 Sb. Parlament měl k přijetí tohoto zákona pravomoc podle čl. 15 odst. 1 Ústavy.
41. Z vyjádření obou jeho komor a veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu Ústavní soud zjistil, že poslanecký návrh zákona byl poslancům rozeslán jako tisk č. 1304 dne 17. 8. 2021 a bylo současně navrženo, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Poslanecká sněmovna přijala dne 15. 9. 2021 na 118. schůzi usnesení č. 1783, kterým vyslovila souhlas s pokračováním jednání o sněmovním tisku č. 1304 tak, aby s ním mohl být vysloven souhlas již v prvním čtení, a zároveň vyslovila souhlas s poslaneckým návrhem zákona. K hlasování se přihlásilo 118 poslanců, pro přijetí zákona hlasovalo 102 z nich a nikdo nebyl proti přijetí návrhu zákona. Následně byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej dne 26. 10. 2021 na 17. schůzi jako senátní tisk č. 158 projednal a přijal usnesení č. 315, jímž návrh zákona schválil. Pro schválení zákona hlasovalo z přítomných 60 senátorů celkem 49 senátorů, 11 se jich zdrželo a nikdo nebyl proti. Prezident republiky zákon podepsal dne 15. 11. 2021 a dne 19. 11. 2021 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 187 pod č. 413/2021 Sb. Ústavní soud uzavírá, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
VII. Věcný přezkum napadeného ustanovení
VII.1. Obecná východiska posuzované právní úpravy
42. Ústavní soud předesílá, že se již zabýval na základě návrhu téhož navrhovatele ústavností celého § 23a zákona o EIA (ve znění před vložením nyní napadeného ustanovení) v nálezu Pl. ÚS 44/18. Pro uvedení do kontextu problematiky považuje Ústavní soud za vhodné stručně přiblížit specifika a účel § 23a zákona o EIA, resp. jeho vztah k obecnému režimu procesu EIA, tak jak byly shrnuty v nálezu Pl. ÚS 44/18 (body 1-7), jakož i navazující klíčové závěry nálezu Pl. ÚS 44/18.
VII.1.1. Standardní proces EIA
43. Proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí (EIA) upravený v zákonu o EIA je nástrojem ochrany životního prostředí, jehož prostřednictvím je naplňována jedna z nejdůležitějších zásad ochrany životního prostředí, a sice zásada prevence. Cílem zakotvení procesu EIA do právního řádu bylo vytvořit účinný preventivní systém hodnocení vlivů záměrů a koncepcí na životní prostředí a veřejné zdraví jako nástroj pro komplexní systémové zkoumání důsledků navrhovaných projektů pro životní prostředí (veřejné zdraví), a zajistit tak, aby v rozhodovacích procesech byly zvažovány zájmy ochrany životního prostředí a veřejného zdraví (viz § 1 zákona o EIA). Smysl institutu posuzování vlivů záměru na životní prostředí spočívá v získání objektivního odborného podkladu (závazného stanoviska) o vlivu záměru na životní prostředí pro navazující správní řízení či postup. Obsah stanoviska o posuzování vlivů záměru na životní prostředí je závazný a musí být promítnut do výrokové části navazujícího správního úkonu, nejčastěji správního rozhodnutí.
44. Podle § 5 zákona o EIA zahrnuje proces EIA zjištění, popis, posouzení a vyhodnocení předpokládaných přímých a nepřímých významných vlivů provedení i neprovedení záměru na životní prostředí (odstavec 1). Při posuzování záměru se hodnotí vlivy na životní prostředí při jeho přípravě, provádění, provozování i jeho případném ukončení, popřípadě důsledky jeho likvidace, a dále sanace nebo rekultivace území, stanoví-li povinnost sanace nebo rekultivace zvláštní právní předpis. Berou se v úvahu vlivy související s běžným provozováním záměru i vyplývající z jeho zranitelnosti vůči závažným nehodám nebo katastrofám, které jsou pro daný záměr relevantní (odstavec 3). Posuzování zahrnuje i návrh (tzv. mitigačních) opatření k předcházení možným významným negativním vlivům na životní prostředí provedením záměru, k jejich vyloučení, snížení, zmírnění nebo minimalizaci, popřípadě ke zvýšení příznivých vlivů na životní prostředí provedením záměru, a to včetně vyhodnocení předpokládaných účinků navrhovaných opatření, a dále návrh opatření k monitorování možných významných negativních vlivů na životní prostředí, nevyplývají-li z požadavků jiných právních předpisů (odstavec 4).
45. Proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí se zahajuje oznámením záměru příslušnému správnímu úřadu (krajskému úřadu nebo Ministerstvu životního prostředí), který následně oznámení, splňuje-li zákonné náležitosti, zveřejní a zároveň je zašle dotčeným orgánům a územním samosprávným celkům. Každý (tj. veřejnost, dotčená veřejnost - především tzv. environmentální spolky, dotčené orgány a územní samosprávné celky) má možnost se do třiceti dnů ode dne zveřejnění oznámení písemně vyjádřit k záměru. Po oznámení zpravidla následuje u druhé skupiny záměrů a jejich změn zjišťovací řízení ohledně jejich potenciálního významného vlivu na životní prostředí; jeho výsledkem může být buď rozhodnutí, že záměr nebude předmětem posuzování jeho vlivů na životní prostředí, nebo naopak odůvodněný písemný závěr, že záměr bude posouzen z hlediska jeho vlivů na životní prostředí. Následně oznamovatel zajistí zpracování dokumentace autorizovanou osobou. Každý má možnost do třiceti dnů od zveřejnění informace o dokumentaci se písemně vyjádřit, a vyjádří-li se veřejnost k dokumentaci nesouhlasně, nařídí správní orgán veřejné projednání. Poté příslušný úřad smluvně zajistí zpracování posudku autorizovanou osobou, která jej vypracuje na základě dokumentace a vyjádření k ní podaných, se zohledněním závěrů vyplynuvších z veřejného projednání, bylo-li konáno. Posudek je klíčovým podkladem pro následně vydané závazné stanovisko o posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (vlivy na dotčené území, obyvatelstvo a veřejné zdraví, na ovzduší a klima, půdu a přírodní zdroje, biologickou rozmanitost apod.).
46. Podle čl. II bodu 1 zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, platí, že "[u] stanovisek k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona vydá příslušný úřad na základě oznámení o zahájení řízení zaslaného tomuto úřadu správním úřadem příslušným k vedení navazujícího řízení nebo na základě žádosti oznamovatele ještě před zahájením navazujícího řízení souhlasné závazné stanovisko poté, co ověří, že jejich obsah je v souladu s požadavky právních předpisů, které zapracovávají směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU. Příslušný úřad v závazném stanovisku podle věty první zároveň stanoví, které z podmínek uvedených ve stanovisku k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí jsou správní úřady příslušné k vedení navazujících řízení povinny zahrnout do svých rozhodnutí. Nelze-li vydat souhlasné závazné stanovisko podle věty první, musí být záměr předmětem nového posuzování podle § 4 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění účinném po dni nabytí účinnosti tohoto zákona". Jinými slovy, u závazných stanovisek o posuzování vlivů záměru na životní prostředí vydaných do dne 31. 3. 2015 (tj. podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů) musí posoudit jejich soulad se současnými požadavky vyplývajícími z právních předpisů a na základě tohoto posouzení se buď vydá potvrzující závazné stanovisko, nebo je nutné záměr znovu podrobit novému posouzení jeho vlivů na životní prostředí podle stávající právní úpravy, neboť "staré" závazné stanovisko již nesplňuje její požadavky.
VII.1.2. Specifický proces EIA týkající se prioritních dopravních staveb - § 23a zákona o EIA
47. Oproti shora popsanému standardnímu procesu EIA zakotvuje § 23a zákona o EIA odlišný (zjednodušený) proces EIA týkající se tzv. prioritních dopravních záměrů. Ustanovení § 23a bylo do zákona vloženo zákonem č. 256/2016 Sb., kterým se mění zákon o EIA s účinností od 5. 8. 2016. Prioritním dopravním záměrem se podle § 23a odst. 1 rozumí záměr, a) který se nachází na transevropské dopravní síti, b) pro který bylo vydáno územní rozhodnutí nejpozději 31. března 2015, c) pro který bylo vydáno souhlasné stanovisko o hodnocení vlivů podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a d) který stanoví vláda nařízením. U těchto klíčových dopravních záměrů je vyloučena aplikace shora citovaného čl. II bodu 1 zákona č. 39/2015 Sb., tedy povinnost vydání potvrzujícího závazného stanoviska nebo provedení nového posouzení jejich vlivu na životní prostředí.
48. U prioritních dopravních záměrů pouze Ministerstvo životního prostředí vydá nové závazné stanovisko k jejich vlivům na životní prostředí (srov. výše bod 3), aniž by jeho vydání předcházely procesní fáze podle § 6 až 9 zákona o EIA (oznámení záměru, zjišťovací řízení, předložení dokumentace, zpracování posudku, vyjádření veřejnosti, dotčené veřejnosti, dotčených orgánů a územních samosprávných celků, veřejné projednání atd.). Jak plyne z důvodové zprávy k zákonu č. 256/2016 Sb., bylo cílem zakotvení § 23a dokončit realizaci prioritních dopravních záměrů, resp. zabránit zpoždění v jejich přípravě umožněním pokračování povolovacích procesů bez nového provedení EIA odpovídající již nové právní úpravě. K posouzení vlivu prioritního dopravního záměru na životní prostředí tak podle § 23a postačí speciální závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí, které je podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. Platnost tohoto speciálního závazného stanoviska limituje § 23a odst. 3 na pět let.