Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 44/18dne 17. července 2019 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj), Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Krajského soudu v Ostravě na zrušení § 23a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění zákona č. 256/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Obecná východiska
1. V právním řádu České republiky je zakotven institut posuzování vlivů záměru na životní prostředí, anglicky Environmental Impact Assessment (dále jen "proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí" nebo "EIA"), konkrétně je upraven v zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o posuzování vlivů na životní prostředí"). Jde o významný nástroj ochrany životního prostředí, jehož prostřednictvím se do právního řádu promítla jedna z nejdůležitějších zásad ochrany životního prostředí, a sice zásada prevence. Cílem zakotvení EIA do právního řádu bylo vytvořit účinný preventivní systém hodnocení vlivů záměrů a koncepcí na životní prostředí a veřejné zdraví jako nástroj pro komplexní systémové zkoumání důsledků navrhovaných projektů pro životní prostředí (veřejné zdraví), a zajistit tak, aby v rozhodovacích procesech byly zvažovány zájmy ochrany životního prostředí a veřejného zdraví [viz § 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nebo např. usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2001sp. zn. Pl. ÚS 24/2000(U 37/24 SbNU 535)].
2. Smysl institutu posuzování vlivů záměru na životní prostředí spočívá v získání objektivního odborného podkladu (závazného stanoviska) o vlivu záměru na životní prostředí pro navazující správní řízení či postup. Obsah stanoviska o posuzování vlivů záměru na životní prostředí je závazný a musí být promítnut do výrokové části navazujícího správního úkonu, nejčastěji správního rozhodnutí.
3. Samotný proces posuzování vlivů na životní prostředí se, zjednodušeně řečeno, vztahuje na dvě kategorie záměrů a jejich změn - na ty, u kterých probíhá posuzování jejich vlivu automaticky ze zákona, spadají-li do výčtu záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí v kategorii I, a dále na záměry a jejich změny, u nichž se nejprve provede zjišťovací řízení, a v případě kladného závěru o významném dotčení životního prostředí je následně provedeno samotné posouzení vlivů záměrů na životní prostředí (k tomu blíže viz § 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí).
4. Podle § 5 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí zahrnuje proces EIA zjištění, popis, posouzení a vyhodnocení předpokládaných přímých a nepřímých významných vlivů provedení i neprovedení záměru na životní prostředí (odstavec 1). Při posuzování záměru se hodnotí vlivy na životní prostředí při jeho přípravě, provádění, provozování i jeho případném ukončení, popřípadě důsledky jeho likvidace, a dále sanace nebo rekultivace území, stanoví-li povinnost sanace nebo rekultivace zvláštní právní předpis. Berou se v úvahu vlivy související s běžným provozováním záměru i vyplývající z jeho zranitelnosti vůči závažným nehodám nebo katastrofám, které jsou pro daný záměr relevantní (odstavec 3). Posuzování zahrnuje i návrh (tzv. mitigačních) opatření k předcházení možným významným negativním vlivům na životní prostředí provedením záměru, k jejich vyloučení, snížení, zmírnění nebo minimalizaci, popřípadě ke zvýšení příznivých vlivů na životní prostředí provedením záměru, a to včetně vyhodnocení předpokládaných účinků navrhovaných opatření, a dále návrh opatření k monitorování možných významných negativních vlivů na životní prostředí, nevyplývají-li z požadavků jiných právních předpisů (odstavec 4).
5. Proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí se zahajuje oznámením záměru příslušnému správnímu úřadu (krajskému úřadu nebo Ministerstvu životního prostředí), který následně oznámení, splňuje-li zákonné náležitosti, zveřejní a zároveň je zašle dotčeným orgánům a územním samosprávným celkům. Každý (tj. veřejnost, dotčená veřejnost - především tzv. environmentální spolky, dotčené orgány a územní samosprávné celky) má možnost se do třiceti dnů ode dne zveřejnění oznámení písemně vyjádřit k záměru. Po oznámení zpravidla následuje u druhé skupiny záměrů a jejich změn zjišťovací řízení ohledně jejich potenciálního významného vlivu na životní prostředí; jeho výsledkem může být buď rozhodnutí, že záměr nebude předmětem posuzování jeho vlivů na životní prostředí, nebo naopak odůvodněný písemný závěr, že záměr bude posouzen z hlediska jeho vlivů na životní prostředí. Následně oznamovatel zajistí zpracování dokumentace autorizovanou osobou. Každý má možnost do třiceti dnů od zveřejnění informace o dokumentaci se písemně vyjádřit, a vyjádří-li se veřejnost k dokumentaci nesouhlasně, nařídí správní orgán veřejné projednání. Poté příslušný úřad smluvně zajistí zpracování posudku autorizovanou osobou, která jej vypracuje na základě dokumentace a vyjádření k ní podaných, se zohledněním závěrů vyplynuvších z veřejného projednání, bylo-li konáno. Posudek je klíčovým podkladem pro následně vydané závazné stanovisko o posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí. (Pro lepší ilustraci reálné aplikace uvedeného postupu lze uvést např. výstavbu nákupního střediska se zastavěnou plochou o rozloze více než 6 000 m2 v rámci městské aglomerace. Tento záměr spadá do druhé kategorie, a proto bude provedeno zjišťovací řízení; podle jeho výsledku může následovat samotné posouzení vlivů nákupního střediska na životní prostředí, v rámci kterého se budou posuzovat jeho vlivy na dotčené území, obyvatelstvo a veřejné zdraví, na ovzduší a klima, půdu a přírodní zdroje, biologickou rozmanitost apod. Do procesu mohou být zapojeny nejen fyzické osoby, ale i spolky občanů a další subjekty.)
6. V neposlední řadě je nutné zmínit, že podle čl. II bodu 1 zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále jen "zákon č. 39/2015 Sb.") platí, že "[u] stanovisek k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona vydá příslušný úřad na základě oznámení o zahájení řízení zaslaného tomuto úřadu správním úřadem příslušným k vedení navazujícího řízení nebo na základě žádosti oznamovatele ještě před zahájením navazujícího řízení souhlasné závazné stanovisko poté, co ověří, že jejich obsah je v souladu s požadavky právních předpisů, které zapracovávají směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU. Příslušný úřad v závazném stanovisku podle věty první zároveň stanoví, které z podmínek uvedených ve stanovisku k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí jsou správní úřady příslušné k vedení navazujících řízení povinny zahrnout do svých rozhodnutí. Nelze-li vydat souhlasné závazné stanovisko podle věty první, musí být záměr předmětem nového posuzování podle § 4 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění účinném po dni nabytí účinnosti tohoto zákona". Jinými slovy, u závazných stanovisek o posuzování vlivů záměru na životní prostředí vydaných do dne 31. 3. 2015 se podle stávající právní úpravy musí posoudit jejich soulad se současnými požadavky vyplývajícími z právních předpisů a na základě tohoto posouzení se buď vydá potvrzující závazné stanovisko, nebo je nutné záměr znovu podrobit novému posouzení jeho vlivů na životní prostředí podle stávající právní úpravy, neboť "staré" závazné stanovisko již nesplňuje její požadavky.
7. Výše byl shrnut "klasický" proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí. Zákonem č. 256/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 256/2016 Sb.") však byl do zákona o posuzování vlivů na životní prostředí vložen § 23a, který u záměrů označených jako prioritní dopravní záměry nastavil odlišný proces posouzení jejich vlivů na životní prostředí. U těchto klíčových dopravních záměrů v rámci tzv. transevropské dopravní sítě je vyloučena aplikace čl. II bodu 1 zákona č. 39/2015 Sb., tedy povinnost vydání potvrzujícího závazného stanoviska nebo provedení nového posouzení jejich vlivu na životní prostředí. U prioritních dopravních záměrů pouze Ministerstvo životního prostředí vydá nové závazné stanovisko k jejich vlivům na životní prostředí, aniž by jeho vydání předcházely procesní fáze podle § 6 až 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (oznámení záměru, zjišťovací řízení, předložení dokumentace, zpracování posudku, vyjádření veřejnosti, dotčené veřejnosti, dotčených orgánů a územních samosprávných celků, veřejné projednání atd.).
II. Předmět řízení
8. Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud" nebo "navrhovatel"), za který jedná předseda senátu 39 A Mgr. Jiří Gottwald, vede pod sp. zn. 39 A 3/2018 řízení o žalobě spolku Děti země (dále jen "žalobce") proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 25. 7. 2018 č. j. 41/2017-510-RK/33, kterým bylo částečně změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí Ministerstva dopravy, odboru infrastruktury a územního plánu, ze dne 11. 8. 2017 č. j. 68/2014-910-IPK/43, jímž byla povolena stavba "Silnice R48 Frýdek-Místek, obchvat" (dále jen "stavba"). Obsah žaloby směřuje mj. i proti podkladovým závazným stanoviskům Hasičského záchranného sboru Moravskoslezského kraje, Ministerstva vnitra a Ministerstva zdravotnictví, stejně jako proti závaznému stanovisku Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů záměru na životní prostředí ze dne 6. 2. 2017 č. j. 2143/580/16, 63940/ENV (dále jen "závazné stanovisko k posouzení vlivů záměru na životní prostředí") a potvrzujícímu závaznému stanovisku ministra životního prostředí ze dne 16. 3. 2018 č. j. MZP/2018/430/140 (dále jen "potvrzující závazné stanovisko k posouzení vlivů záměru na životní prostředí").
9. Žaloba obsahuje i argumentaci týkající se neústavnosti § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Krajský soud se s žalobcovou argumentací ztotožnil, § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je v soudním řízení nucen aplikovat, a proto k Ústavnímu soudu podal dne 28. 11. 2018 návrh na zrušení citovaného ustanovení.
10. Navrhovatel zejména namítá nedostatek obecnosti napadeného ustanovení, protože se vztahuje pouze na předem vybraných devět dopravních záměrů, dále namítá neústavní vyloučení dotčené veřejnosti z účasti na projednávání posouzení vlivů záměrů na životní prostředí, neboť jsou vyloučeny procesní fáze, ve kterých participují i tzv. environmentální spolky, a neústavní absenci soudního přezkumu postupu správního orgánu podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, neboť žádný postup fakticky neexistuje.
III. Znění § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí
11. Ústavní soud pro přehlednost na tomto místě cituje znění napadeného § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí:
"§ 23a
(1) Pro účely tohoto zákona se prioritním dopravním záměrem rozumí záměr,
a) který se nachází na transevropské dopravní síti14),
b) pro který bylo vydáno územní rozhodnutí nejpozději 31. března 2015,
c) pro který bylo vydáno souhlasné stanovisko o hodnocení vlivů podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, (dále jen ,zákon č. 244/1992 Sb.') a
d) který stanoví vláda nařízením.
(2) Příslušným úřadem je v případě prioritního dopravního záměru vždy ministerstvo.
(3) Příslušný úřad vydá k prioritnímu dopravnímu záměru závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, které je podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. Závazné stanovisko podle věty první obsahuje opatření k prevenci, vyloučení, snížení, popřípadě kompenzaci nepříznivých vlivů na životní prostředí. Platnost závazného stanoviska podle věty první je 5 let.
(4) Při vydávání závazného stanoviska k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí příslušný úřad vezme v úvahu účinné právní předpisy v oblasti životního prostředí a veřejného zdraví.
(5) Závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí se vydává na základě žádosti oznamovatele, jejíž součástí je podklad obsahující popis aktuálního technického řešení záměru a jeho vlivu na životní prostředí a veřejné zdraví; žádost lze podat nejpozději 31. ledna 2017. U prioritního dopravního záměru, který stanoví vláda nařízením, oznamovatel v podkladu podle věty první uvede i nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí. Při vydávání závazného stanoviska k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí se § 6 až 9 nepoužijí. Bylo-li vydáno souhlasné závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, stanovisko dle § 9a odst. 1 se v navazujících řízeních nevyžaduje.
(6) Závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí a podklady k jeho vydání zveřejní příslušný úřad na internetu.
(7) Řízení, ve kterém se vydává rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů, které povoluje umístění nebo provedení prioritního dopravního záměru, pro který bylo vydáno závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí, je navazujícím řízením.
(8) V navazujícím řízení příslušný úřad ověří, zda nedošlo ke změnám prioritního dopravního záměru, které by mohly mít významný negativní vliv na životní prostředí. Při ověření podle věty první se použije obdobně § 9a odst. 4 a 5; změny se posuzují oproti záměru popsanému v podkladu podle odstavce 5. Jestliže bylo na základě ověření podle věty první vydáno nesouhlasné závazné stanovisko, správní orgán vedoucí navazující řízení žádost zamítne.
(9) Správní orgán vedoucí navazující řízení do svého rozhodnutí zahrne opatření k prevenci, vyloučení, snížení, popřípadě kompenzaci nepříznivých vlivů na životní prostředí uvedené v závazných stanoviscích podle odstavců 3 a 8.
(10) Na stanovisko o hodnocení vlivů vydané podle zákona č. 244/1992 Sb. pro prioritní dopravní záměr podle odstavce 1 se čl. II bod 1 zákona č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, nepoužije."
IV. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
12. Podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Podle tohoto článku, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Uvedená podmínka návrhového oprávnění je splněna, jde-li o zákon (jeho ustanovení), jehož použití má být v dané věci bezprostřední a nevyhnutelné [viz např. usnesení ze dne 23. 10. 2000sp. zn. Pl. ÚS 39/2000(U 39/20 SbNU 353)], a jenž současně překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku [například nález ze dne 6. 3. 2007sp. zn. Pl. ÚS 3/06(N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26; nález ze dne 28. 1. 2014sp. zn. Pl. ÚS 49/10(N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 18].
13. Krajský soud podal návrh na zrušení § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, neboť má být použit v řízení vedeném u něj pod sp. zn. 39 A 3/2018. Ústavní soud přezkoumal, zda navrhovatel splňuje podmínku aktivní legitimace, tj. zda má být napadené ustanovení skutečně použito v řízení, které navrhovatel vede, a dospěl k závěru, že tomu tak je.
14. Součástí přezkumu v řízení před krajským soudem je mj. obsah závazného stanoviska k posouzení vlivů záměru na životní prostředí i stanoviska potvrzujícího. Obě stanoviska byla vydána ve speciálním režimu podle § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, tedy postupem, který vylučuje procesní fáze podle § 6 až 9 téhož zákona (oznámení, zjišťovací řízení, zpracování dokumentace, zpracování posudku, vyjádření osob a veřejné projednání). Zároveň zde byla aplikována podle odstavce 10 napadeného ustanovení výjimka z povinnosti posoudit vlivy prioritního dopravního záměru na životní prostředí znovu v novém "klasickém" procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí podle stávající právní úpravy a požadavků z ní plynoucích. Je tomu tak proto, že pro žádný z prioritních dopravních záměrů nebylo vydáno "staré" závazné stanovisko podle zákona č. 244/1992 Sb., které by splňovalo současné požadavky stávající právní úpravy.
15. V případě neústavnosti napadeného ustanovení a jeho zrušení by odpadl zákonný podklad pro vydání přezkoumávaných závazných stanovisek ve speciálním postupu podle napadeného ustanovení, což by vedlo k aplikaci § 75 odst. 2 věty druhé zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s."). Bylo by zrušeno i napadené stavební povolení, jehož podkladem byla předmětná závazná stanoviska (k tomu blíže viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2003 č. j. 7 A 146/2001-29, publ. pod č. 2/2003 Sb. NSS). Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že navrhovatel je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení přezkoumávaného ustanovení.
16. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, je přípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona. Ústavní soud tedy návrh meritorně projednal; rozhodl o něm bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona o Ústavním soudu a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.
V. Průběh řízení před Ústavním soudem
Argumentace navrhovatele
17. Navrhovatel (po upřesnění návrhu ze dne 19. 12. 2018) napadá § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a zejména namítá nedostatek obecnosti napadeného ustanovení a porušení dělby moci ve vztahu k moci výkonné i moci soudní, neboť jde o účelově schválené ustanovení vztahující se na předem vybrané stavební záměry, které jsou taxativně vyjmenovány v důvodové zprávě k zákonu č. 256/2016 Sb. a v příloze č. 1 nařízení vlády č. 283/2016 Sb., o stanovení prioritních dopravních záměrů. Navrhovatel k tomu odkázal na nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005sp. zn. Pl. ÚS 24/04(N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) a ze dne 17. 3. 2009sp. zn. Pl. ÚS 24/08(N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.); dále namítl, že je vyloučena dotčená veřejnost z účasti na projednávání posouzení vlivů záměrů na životní prostředí, není prováděn proces k posuzování vlivů záměru na životní prostředí, ale je pouze vydáváno stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí bez předchozího řízení, a to u staveb, u nichž je předem deklarován veřejný zájem na urychlení procesu stavebního řízení. Navrhovatel rovněž namítá, že je de facto vyloučen soudní přezkum postupu správního orgánu podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, neboť napadeným ustanovením je vyloučena aplikace § 6 až 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (tj. procesní právní úprava postupu správního orgánu při zjišťování vlivů záměru na životní prostředí, oznámení záměru, participace dotčené veřejnosti, zpracování dokumentace a posudku, veřejného projednání apod.). Navrhovatel má za to, že napadené ustanovení není slučitelné s principy právního státu, zejména s dělbou moci, je v rozporu s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a 90 Ústavy a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a proto navrhuje jeho zrušení.
Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení
18. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu (jako účastníky řízení), vládu a veřejnou ochránkyni práv (jako případné vedlejší účastníky), aby se vyjádřily k návrhu; veřejná ochránkyně práv do řízení nevstoupila.
19. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření pouze popsala průběh legislativního procesu přijímání napadeného ustanovení. Vládní návrh zákona, kterým byl do zákona o posuzování vlivu na životní prostředí doplněn § 23a a který byl později vyhlášen pod č. 256/2016 Sb., byl poslancům rozeslán jako tisk č. 843 dne 17. 6. 2016 a předkladatelka současně navrhla, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas již v prvním čtení podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 47/2000 Sb., (dále jen "jednací řád Poslanecké sněmovny"), což se dne 29. 6. 2016 na 48. schůzi stalo a zákon byl přijat usnesením č. 1277. Poté byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej dne 14. 7. 2016 na 26. schůzi jako senátní tisk č. 302 projednal a přijal usnesení č. 484, jímž návrh zákona schválil. Prezident republiky zákon podepsal dne 27. 7. 2016.
20. Senát ve svém vyjádření zejména uvedl, že návrh zákona mu byl postoupen dne 30. 6. 2016. Organizační výbor Senátu návrh zákona přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (garanční výbor) a výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Oba výbory doporučily návrh zákona schválit beze změn. Na 26. schůzi Senát přijal usnesení č. 484, kterým vládní návrh zákona schválil, z 60 přítomných senátorek a senátorů se 53 vyslovilo pro schválení návrhu zákona, nikdo nebyl proti. Při projednávání návrhu zákona se na plénu vyjádřilo 12 senátorek a senátorů, z nichž většina jej podpořila.
21. Vláda sdělila, že vstupuje do řízení jako vedlejší účastnice řízení; v rozsáhlém vyjádření zejména uvedla, že se neztotožňuje s návrhem na zrušení § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, neboť jej považuje za souladný s ústavním pořádkem České republiky. Vláda dává přednost meritornímu přezkumu návrhu a jeho zamítnutí, nicméně podle ní lze návrh rovněž odmítnout jako zjevně neopodstatněný, neboť krajský soud může napadené ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem - nemá povinnost aplikovat prováděcí právní předpis, na který napadené ustanovení odkazuje. Vláda je přesvědčena, že napadené ustanovení umožňuje fakticky naplnit legitimní očekávání společnosti na realizaci takových opatření, která by vedla ke snížení negativních důsledků zejména tranzitní silniční dopravy na zdraví obyvatel a zároveň by významným způsobem přispěla ke zlepšení životního prostředí (zvláště v městských aglomeracích). Napadené ustanovení je rovněž šetrné k environmentálním právům procesního charakteru - umožňuje dotčeným osobám aktivně se bránit proti negativním důsledkům zásahů do jejich práva na příznivé životní prostředí. Každý z dopravních záměrů, které vláda vybrala a které splňují zákonem stanovené podmínky, splňuje definiční znak veřejného zájmu.
22. Mezi další důvody přijetí napadené právní úpravy vláda zařadila i splnění závazků České republiky vyplývajících z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. 12. 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU (dále jen "nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013"), z obsahu vládního koncepčního dokumentu Dopravní sektorová strategie, který byl nezbytným dokumentem pro schválení Operačního programu doprava pro období let 2014-2020, z veřejného zájmu na úplném využití finančních zdrojů alokovaných v rámci uvedeného operačního programu a z dalších ekonomických a sociálních dopadů. Napadené ustanovení rovněž představuje faktickou reakci na účinnost zákona č. 39/2015 Sb., kterým byla implementována směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen "směrnice EIA") a kterým byla do právního řádu zavedena povinnost pro oznamovatele záměru získat tzv. ověřovací závazné stanovisko. Jednou z podmínek pro udělení statusu "prioritní dopravní záměr" je i to, že jde o součást transevropské dopravní sítě (dále též jen "TEN-T"), která má za cíl zajišťovat dopravní infrastrukturu nezbytnou pro řádné fungování vnitřního trhu a dosažení dlouhodobých strategických cílů Evropské unie zejména v oblasti konkurenceschopnosti.
23. V případě prioritních dopravních záměrů se řízení nachází zpravidla již ve fázi, kdy bylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí (dotčená veřejnost měla možnost se jej účastnit), v němž je již závazně stanovena trasa a varianta liniové stavby, a proto by bylo opětovné provádění kompletního procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí, včetně posuzování variant trasy, bezpředmětné a kontraproduktivní. S argumentací ohledně nedostatku obecnosti napadeného ustanovení vláda nesouhlasí, neboť jím není regulován jedinečný případ, nepřiznává se jím status veřejného zájmu konkrétním dopravním záměrům a upravený procesní postup neporušuje princip rovnosti v právech. Je na orgánech moci výkonné, aby stanovily okruh případů, na něž dopadá napadené ustanovení, které pouze vymezuje obecné znaky dopravního záměru, jež musí být splněny kumulativně. Není zde dán rozpor s navrhovatelem uvedenými nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 24/04aPl. ÚS 24/08. Vláda rovněž uvedla, že napadené ustanovení neomezuje přezkum příslušných správních aktů ani nevylučuje práva dotčené veřejnosti, neboť ta se může účastnit navazujících řízení, může podat odvolání i správní žalobu.
24. Ústavní soud zaslal všechna vyjádření navrhovateli, který přípisem ze dne 19. 2. 2019 sdělil, že repliku uplatnit nehodlá.
Vlastní posouzení Ústavního soudu
25. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda je jeho obsah v souladu s ústavními zákony.
Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadeného zákonného ustanovení
26. Ustanovení § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí bylo do tohoto zákona vloženo zákonem č. 256/2016 Sb.
27. Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí uvedeného zákona. Z vyjádření jeho komor a veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu dále Ústavní soud zjistil, že vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako tisk č. 843 dne 17. 6. 2016 a bylo současně navrženo, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas již v prvním čtení podle § 90 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Poslanecká sněmovna přijala dne 29. 6. 2016 na 48. schůzi usnesení č. 1277, kterým vyslovila souhlas s pokračováním jednání o sněmovním tisku 843 tak, aby s ním mohl být vysloven souhlas již v prvním čtení, a zároveň vyslovila souhlas s vládním návrhem zákona; z přítomných 132 poslanců hlasovalo pro přijetí návrhu zákona 129 poslanců, 3 se zdrželi, žádný nebyl proti. Následně byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej dne 14. 7. 2016 na 26. schůzi jako senátní tisk č. 302 projednal a přijal usnesení č. 484, jímž návrh zákona schválil. Pro schválení zákona hlasovalo z přítomných 60 senátorů celkem 53 senátorů, 7 se jich zdrželo. Prezident republiky zákon podepsal dne 27. 7. 2016 a dne 5. 8. 2016 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 99 pod č. 256/2016 Sb. Uvedená zjištění postačují k závěru, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
Obecnost napadeného zákonného ustanovení
28. Navrhovatel vytýká napadenému § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí zejména tzv. nedostatek obecnosti a odkazuje na dva nálezy Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 24/04aPl. ÚS 24/08, jejichž závěry podle něj podporují vznesenou námitku.
29. Ústavní soud se k obecnosti právního předpisu opakovaně vyjádřil ve své judikatuře. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/2000ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.) Ústavní soud uvedl, že "[k] základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Jsou-li zákony ve smyslu formálním akty zákonodárného orgánu, kterými tento ,povoluje, popřípadě schvaluje, určitá konkrétní opatření výkonných orgánů (státní rozpočet, státní smlouvy apod.)', přičemž ,tradiční nauka se domnívá, že zákonný orgán v takových případech vydává - ve formě zákonů - správní akty' (Weyr, F. Československé ústavní právo. Praha, 1937, s. 37), podzákonnými právními předpisy ve smyslu formálním (a nikoli materiálním) jsou pak právní předpisy vydávané vládou, ministerstvy a jinými správními orgány, jež stanovují právní postavení přesně individualizovaných (označených) subjektů. Jakkoli jsou svojí formou pramenem práva (právním předpisem), svým obsahem jsou tudíž aplikací práva".
30. V dalším nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/02ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.) Ústavní soud připomenul, že "[...] požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu [...] Argumenty ve prospěch všeobecnosti zákona jsou tyto: dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce". Ústavní soud dále zformuloval předpoklady, při jejichž splnění je možné za ústavní považovat právní úpravu regulující jedinečný (konkrétní) případ: "Hledisko, jež nutno testovat jako první, je kritériem posouzení ústavnosti stavu, založeného neakcesorickou nerovností: ,princip rovnosti však nenabízí nijaké skutečné omezení zákonů týkajících se jedinečného případu, protože právě umožňuje, aby se s něčím jedinečným a výjimečným zacházelo odpovídajíc jeho zvláštnosti. Otázkou ale je, zdali v daném případě skutečně existuje takováto zvláštnost, že se zdá všeobecné uspořádání svévolné a nařízení pro jedinečný případ přiměřené. V míře, ve které je zákon týkající se jedinečného případu výrazem ratia - ne pouhé voluntas - se začleňuje do uspořádané struktury právního státu.' (Schneider, H. Gesetzgebung. 2. Auflage, Heidelberg, 1991, s. 31). Pokud přijetí zákona týkajícího se jedinečného případu není výrazem voluntas (libovůle), musí tudíž pro něj existovat racionální argumenty. Není přitom součástí pravomoci Ústavního soudu posuzovat míru této racionality. Hledisko druhé je představováno kritériem posuzování ústavnosti stavu založeného akcesorickou nerovností; je jím nepřípustnost nerovnosti, která má za následek dotčení základních ústavních práv a svobod. Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě: ,Přijímání zákonů týkajících se jedinečných případů se nejvíce brání oblast aplikace práva. Nárok na zákonného soudce a nezávislost právní ochrany vylučují individuální nařízení zákonodárce rovněž v oblastech, které nejsou chráněny prostřednictvím principu nulla poena sine lege (přičemž tady lex smysluplným způsobem může být jenom všeobecná a psaná právní věta).' (Tamtéž, s. 32). Čl. I oddíl 9 Ústavy USA v této souvislosti stanovil: ,Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek'."
31. V navrhovatelem odkazovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/04("jezy na Labi") Ústavní soud posuzoval ústavnost § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, v tehdy platném znění. Napadená právní úprava spočívala, zjednodušeně řečeno, v zákonné deklaraci veřejného zájmu na rozvoji a modernizaci vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice) na státní hranici se Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany - Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně vyústění části vodního toku Berounky po přístav Radotín. Ústavní soud uvedeným nálezem zrušil napadené ustanovení jako protiústavní, protože jím byl porušen princip dělby moci zakotvený v čl. 2 odst. 1 Ústavy. Uvedený princip byl porušen tím, že Parlament v zákonu označil rozvoj a modernizaci konkrétní vodní cesty za veřejný zájem, nedodržel požadavek obecnosti právního předpisu, aplikoval neurčitý právní pojem v konkrétním případě, a zasáhl tak do pravomoci svěřené moci výkonné, stejně jako zasáhl do moci soudní tím, že závažně omezil soudní přezkum případných správních rozhodnutí (např. o vyvlastnění), neboť z přezkumu byla vyloučena otázka existence veřejného zájmu toliko deklarované již zákonem.
32. Dalším nálezemsp. zn. Pl. ÚS 24/08("vzletová a přistávací dráha letiště Praha Ruzyně") Ústavní soud posuzoval soulad zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně. Napadená právní úprava v § 1 stanovila, že vzletová a přistávací dráha a všechny stavby, které s ní provozně souvisejí, jsou veřejným zájmem. V § 2 výše uvedeného zákona bylo zejména upraveno, že se ve věcech správních řízení týkajících se stavby vzletové a přistávací dráhy zkracují zákonné lhůty pro řízení na polovinu, nevyžadují se stanoviska od příslušných správních orgánů, které již podaly svá stanoviska v dřívějších fázích příprav výstavby, správní řízení týkající se stavby vzletové a přistávací dráhy nelze přerušit z vyjmenovaných zákonných důvodů, odvolání proti rozhodnutí nemá odkladný účinek a že se k prokázání veřejného zájmu ve vyvlastňovacím řízení odkazuje na tento zákon; právní úprava v § 3 a 4 obsahovala přechodná a závěrečná ustanovení a účinnost zákona. Ústavní soud napadený zákon citovaným nálezem zrušil, a to ze stejných důvodů, jako tomu bylo v případě nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/04- pro porušení principu dělby moci a závažné omezení soudního přezkumu správních rozhodnutí souvisejících se vzletovou a přistávací dráhou letiště Praha Ruzyně. K tomu ještě Ústavní soud napadenému zákonu vytkl neodůvodněnou nerovnost ve vztahu k jiným stavbám a k vlastníkům dotčených nemovitostí.
33. V nyní přezkoumávané právní úpravě však nelze spatřovat obdobné prvky, jaké byly obsaženy v právních úpravách zrušených výše citovanými nálezy Ústavního soudu, a to z následujících důvodů: Pro přiznání statusu prioritního dopravního záměru je nezbytné, aby dopravní záměr splňoval kumulativně celkem čtyři podmínky podle § 23a odst. 1 písm. a) až d) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, tedy, aby dopravní záměr: 1. se nacházel na transevropské dopravní síti; 2. bylo pro něj vydáno územní rozhodnutí nejpozději do 31. března 2015; 3. bylo pro něj vydáno souhlasné stanovisko o hodnocení vlivů podle dřívějšího zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, v tehdy platném znění, (dále jen "zákon č. 244/1992 Sb."); 4. byl stanoven nařízením vlády.