126. Opomenutí projednat návrh zákona s mocí soudní Ústavní soud ovšem nemůže aprobovat (shodně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Ústavní soud proto upřesňuje, že nedodržení požadavku projednat návrh zákona s mocí soudní se promítne do obsahového hodnocení, zda je platová restrikce souladná s ústavním pořádkem. Nebyl-li návrh zákona projednán s mocí soudní vůbec nebo zůstalo-li její stanovisko bez reakce, jde o přitěžující faktor nasvědčující tomu, že restrikce je nepřiměřená. Projednání s mocí soudní totiž neznamená pouze to, že moc soudní má být vyslechnuta, ale též to, že se jí dostane určité odpovědi na přednesené argumenty. Bylo-li naopak na stanovisko soudní moci reagováno - tedy připomínkám bylo plně či zčásti vyhověno nebo byly vypořádány argumentací, která není mimoběžná - může jít dokonce o faktor svědčící ve prospěch závěru, že přijatá restrikce je přiměřená. Ústavní soud poznamenává, že představitelé moci soudní v minulosti vyslovili s některými platovými restrikcemi souhlas, takže neplatí teze, že při projednání s mocí soudní nelze nikdy získat kladné stanovisko k platové restrikci.
127. Pokud jde o otázku, s kým z moci soudní má být návrh zákona projednán, měl by být rozsah oslovených představitelů soudní moci přiměřeně široký a reprezentativní a odrážet organizaci a fungování soudní soustavy. Vzhledem k tomu Ústavní soud bude pokládat za dostatečné, bude-li návrh zákona projednán s předsedy Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu, vrchních soudů a krajských soudů a dále se zájmovými organizacemi soudců [srov. obdobně § 175 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)], na jejichž vnitřních organizačních pravidlech je, koho pověří formulováním svého stanoviska.
128. O platových restrikcích soudcovských platů rozhoduje Parlament, který je musí přijmout ve formě zákona. Aby byl požadavek na projednání s mocí soudní splněn, musí mít již poslanci možnost se seznámit se stanoviskem moci soudní a s tím, jak bylo vypořádáno. Tuto možnost musí samozřejmě dostat dříve, než o návrhu zákona rozhodnou, ideálně již v okamžiku předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně. I když je vhodné, aby stanovisko soudní moci a jeho vypořádání bylo součástí důvodové zprávy (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 25), zcela nezbytné to není.
129. Je úlohou zákonodárné moci ve spolupráci s mocí výkonnou, aby uspořádaly proces přijímání a navrhování zákonů takovým způsobem, který umožní projednání návrhu zákona s mocí soudní.
130. U vládního návrhu zákona lze využít zavedeného procesu připomínkového řízení. Ostatně i podle nynějších pravidel se věcný záměr zákona a následně i návrh zákona zasílá k připomínkám též Nejvyššímu soudu a Nejvyššímu správnímu soudu, "pokud se jich jako organizačních složek státu, nebo jejich působnosti, anebo procesních pravidel, jimiž se řídí, [...] týká" [čl. 5 odst. 1 písm. e) ve spojení s čl. 8 odst. 1 legislativních pravidel vlády]. V případě restrikcí soudcovských platů by toliko bylo zapotřebí rozšířit okruh připomínkových míst o další reprezentanty soudní moci.
131. I když restrikce soudcovských platů zpravidla navrhuje vláda, nelze vyloučit, že návrh takového zákona předloží někdo jiný, či že platová restrikce bude navržena až v rámci pozměňovacího návrhu zákona.
132. U návrhu zákona předloženého jiným navrhovatelem než vládou je na Poslanecké sněmovně, aby nalezla způsob projednání s mocí soudní. Využít k tomu ovšem lze součinnost vlády, která má právo se k takovému návrhu zákona vyjádřit ve lhůtě 30 dnů (čl. 44 odst. 1 a 2 Ústavy a § 87 odst. 2 jednacího řádu). Tohoto časového prostoru může vláda využít i k tomu, aby zajistila projednání návrhu s mocí soudní.
133. U restrikce navržené až v pozměňovacím návrhu zákona - ať už během projednávání v Poslanecké sněmovně, nebo v Senátu - je na příslušné komoře, aby zajistila projednání s mocí soudní. Nezbývá než zopakovat, že je na Parlamentu a obou jeho komorách, aby jimi stanovená procedura projednávání návrhu zákona umožnila dostát požadavkům plynoucím z ústavního pořádku.
VIII.3 b) Posouzení věci
134. V posuzované věci nebyl vládní návrh zákona zavádějícího restrikci soudcovských platů se soudní mocí projednán vůbec.
135. Toto opomenutí neospravedlňuje ani vládou tvrzená výjimečnost situace. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bodě 25, Ústavní soud uvedl, že požadavek projednání se týká právě i "výjimečných okolností, např. tíživé finanční situace státu". V posuzované věci navíc k žádné mimořádné, nepředvídatelné situaci nedošlo. Jak již Ústavní soud uvedl, výše soudcovských platů v roce 2022 byla známa s dostatečným předstihem. Vláda, na kterou je třeba nahlížet jako na kontinuální orgán, tak měla dostatečný časový prostor zajistit projednání návrhu s mocí soudní.
136. Nedodržení tohoto požadavku samo o sobě není důvodem pro zrušení zákona. Jde však o přitěžující faktor svědčící pro závěr, že přijatá platová restrikce byla nepřiměřená. To Ústavní soud zohlední při věcném přezkumu (viz bod 217 níže).
VIII.4 Shrnutí
137. Návrh zákona, v jehož důsledku došlo k restrikcím soudcovských platů, Poslanecká sněmovna projednala za stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání, ačkoliv pro to nebyly splněny ani zákonné podmínky, ani na tomto způsobu projednání nepanoval široký konsenzus. Tím zatížila legislativní proces vadou.
138. V posuzované věci ovšem tato vada nevedla ani k omezení debaty v Poslanecké sněmovně, ani k významnému omezení veřejné diskuse. Pro návrh zákona se navíc nakonec vyslovilo 173 poslanců a nikdo nebyl proti. Ve světle těchto okolností tak uvedená vada legislativního procesu nedosáhla takové intenzity, aby odůvodnila zrušení napadené úpravy, a do jejího dalšího hodnocení se nepromítne.
139. Návrh zákona dále nebyl projednán s mocí soudní, přestože při včasném předložení návrhu zákona by k tomu byl dán dostatečný prostor. Ani tato vada sama o sobě není důvodem pro zrušení napadené úpravy, jde ovšem o přitěžující faktor svědčící pro závěr, že napadená úprava není přiměřená. Tato vada tedy bude zohledněna při věcném přezkumu napadených ustanovení.
140. Jiné nedostatky legislativního procesu nikdo z účastníků ani vedlejších účastníků nenamítá a nezjistil je ani Ústavní soud. Přistoupil proto k přezkumu obsahu napadených ustanovení.
IX. Věcný přezkum napadených ustanovení
141. Platová základna pro soudce v roce 2022 měla podle původních zákonných pravidel činit 106 986 Kč. Z takto určené platové základny se ale vycházelo jen při výpočtu platů za leden 2022. Napadená ustanovení totiž pro období února až prosince 2022 stanovila, že platová základna pro soudce činí 100 872 Kč, tedy nižší částku, platnou již v letech 2020 a 2021, a použití původně určené platové základny vyloučila. Soudcovské platy se tedy sice v lednu 2022 zvýšily, ale od února do prosince 2022 se uplatněním napadených ustanovení vrátily zpět na předchozí úroveň.
142. Podle navrhovatele a obvodního soudu napadená ustanovení soudcovské platy nezmrazila, nýbrž nepřípustně snížila. K restrikci soudcovských platů navíc bylo přistoupeno, ačkoliv platy ve sféře moci výkonné v některých případech naopak rostly. Omezovány nebyly ani odměny udělované nejvyšším státním úředníkům. Nadto byl významně navýšen například i rozpočet Úřadu vlády.
143. Vláda uvádí, že platová restrikce zavedená napadenými ustanoveními ústavnímu pořádku neodporuje. Jedná se toliko o dočasné pozastavení růstu platové základny. Z ústavního pořádku neplyne trvalý a nezpochybnitelný nárok soudců na každoroční růst platů. K pozastavení růstu přitom došlo až s účinností od února 2022, neboť po jmenování vlády v závěru roku 2021 již nebylo možné přijmout platové restrikce formou zákona včas, aby jejich vztažení na lednové platy nebylo retroaktivní. Platové restrikce se přitom netýkaly pouze soudců, ale též dalších představitelů podle zákona č. 236/1995 Sb. Zmrazení platů bylo dále provedeno též vůči všem státním zaměstnancům a zaměstnancům ve veřejné správě a službách (nařízení vlády č. 531/2021 Sb.). Výjimkou byli pouze pedagogičtí pracovníci, u nichž růst mezd odráží dlouhodobou strategii, a zaměstnanci, kteří se nad běžnou míru zapojili do řešení pandemické situace.
IX.1 Obecná východiska
144. Jak již bylo v úvodu předesláno, Ústavní soud se zabýval v minulosti restrikcemi soudcovských platů opakovaně. Základní principy, z nichž jeho judikatura vychází, shrnul v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. 8. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. 5. 2012 a sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 takto:
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé, se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i zúžený dispoziční prostor zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem musí být odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, vycházet ze zásady proporcionality a zohledňovat odlišnost funkce soudců od představitelů moci zákonodárné a výkonné.
145. Ani dřívější nálezy Ústavního soudu zcela nepozbyly relevanci. Jejich precedenční působení je však oslabené, neboť jak plyne z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bodu 65, jejich závěry byly "vývojem a judikatorní praxí [...] v podstatné míře překonány".
146. Ústavní soud v posuzované věci na principy dosavadní judikatury navazuje a dále je rozvíjí.
IX.1 a) Nezávislost soudní moci a dělba moci
147. Podle čl. 81 Ústavy vykonávají soudní moc nezávislé soudy. Podle čl. 82 odst. 1 Ústavy jsou soudci při výkonu své funkce nezávislí.
148. Nezávislost soudní moci patří k důležitým principům právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Je třeba ji vnímat ve světle principu dělby moci, který je výslovně vyjádřen v čl. 2 odst. 1 Ústavy, ale prolíná se celou její strukturou.
149. Aby soudní moc mohla fungovat jako nezávislá složka státní moci, musí disponovat odpovídajícím materiálním zajištěním. Ústava nedovoluje zákonodárci prostřednictvím restrikcí v oblasti materiálního zajištění podstatně ztěžovat, či dokonce znemožňovat fungování jiné složky státní moci, a narušovat tak dělbu moci. Požadavek odpovídajícího materiálního zabezpečení se nevztahuje jen k soudní moci jako celku, ale též k jejím představitelům, tedy soudkyním a soudcům.
150. V konečném důsledku vykonávají soudní moc právě jednotlivé soudkyně a soudci, a proto požadavek na odpovídající materiální zajištění dopadá zejména na ně v jejich postavení ústavních činitelů. Nezávislost soudkyň a soudců je sice "v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním" [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. 1. 2007, bod 51; nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11]. Moc zákonodárná a ani výkonná se nemohou pokoušet skrze změny v oblasti materiálního zajištění "penalizovat" ani "odměňovat" soudní moc a jednotlivé soudkyně a soudce za to, jak rozhodují, ať už obecně, nebo v konkrétních věcech. Přiměřené materiální zajištění chrání soudkyně a soudce před tlakem moci zákonodárné a výkonné, ale i třetích osob, který by směřoval "k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva" (viz tamtéž).
151. Soudní moc je "nejstabilnějším pilířem státní moci, neboť nepodléhá volebním cyklům" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76). Rozhodnutí ujmout se soudcovské funkce představuje zpravidla volbu na zbytek profesního života. V něm musí mít výkon soudcovské funkce a s tím spojené povinnosti naprostou přednost. Se soudcovskou funkcí se pojí i významná omezení, která na jednotlivce zastávající soudcovskou funkci dopadají i v době, kdy ji přímo nevykonávají - soudkyní či soudcem je totiž každý 24 hodin denně. Soudkyně a soudci jsou také ve srovnání s většinou představitelů moci výkonné a zákonodárné více omezeni v možnosti získávat příjem jinými činnostmi (srov. § 85 zákona o soudech a soudcích). Postavení soudkyň a soudců by tedy mělo být poměrně stabilní. Soudkyně a soudci by neměli být vystaveni neustálým zásahům do materiálního zabezpečení (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76) a měli by mít možnost se soustředit na výkon své rozhodovací činnosti.
152. Záruka přiměřeného materiálního zajištění soudní moci tedy sleduje - jako jiné záruky nezávislosti - především následující účel: "zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce ve smyslu svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím" [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.)]. Jde tedy o jednu z pojistek toho, aby se jednotlivci mohli domáhat ochrany svých práv u nezávislého a nestranného soudu. Na druhé straně je politováníhodné, pokud se soudkyně a soudci nemohou spolehnout na trvanlivost právní úpravy a v důsledku opakovaných zásahů do ní musí sami využívat soudní systém a soudní žaloby k ochraně těchto práv.
IX.1 b) Určování soudcovských platů (tzv. platový automat)
153. Výpočet platu jednotlivých soudkyň a soudců upravuje zákon č. 236/1995 Sb. Soudcovský plat se určuje z platové základny. Ta zhruba vyjadřuje plat začínajícího soudce či soudkyně. Tato základna se dále násobí koeficienty závislými na délce praxe konkrétního soudce či soudkyně a na tom, na jaké pozici v rámci soudní soustavy působí.
154. Způsob, jakým se určí samotná platová základna, prošel od přijetí zákona č. 236/1995 Sb. podstatnými proměnami. Původně se platová základna odvozovala (zjednodušeně řečeno) od "nejvyššího platu státního úředníka". Od novelizace provedené zákonem č. 309/2002 Sb. se platová základna určovala jako "trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře", zjednodušeně řečeno, tedy od průměru platů hrazených z veřejných rozpočtů. Obě konstrukce byly svého času předmětem kritiky jako neobjektivní.
155. Od novelizace provedené zákonem č. 587/2020 Sb. se platová základna určuje jako "3násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok". Neodvíjí se tedy již od platů hrazených z veřejných rozpočtů, ale od úrovně mezd v národním hospodářství. Jde o údaj objektivně zjistitelný a obecně známý. (Tato změna není v posuzované věci předmětem přezkumu. Stejně tak se Ústavní soud v této věci nezabývá změnou na 2,822násobek, ke které došlo v důsledku novelizace provedené zákonem č. 349/2023 Sb. s účinností od 1. 1. 2024 a která je předmětem přezkumu na základě jiného návrhu v řízení sp. zn. Pl. ÚS 5/24.)
156. Jelikož jsou soudcovské platy provázány se mzdami v národním hospodářství, odráží se v jejich výši i ekonomická situace státu a poměry jednotlivců. Soudcovské platy tedy reflektují ekonomický vývoj, pouze se tak děje s časovým zpožděním, které plyne z vázanosti na poměry v předminulém roce.
157. Pokud by klesly mzdy, s časovým odstupem by klesly i soudcovské platy. Z tohoto systému tedy plyne "raritní možnost nominálního snížení platu" - klesnou-li mzdy, "klesne i plat soudců toliko s časovou prodlevou [...]. Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci [...] je tedy v systému zabudována velmi pevně" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 72 a 97). Výše platu soudce tedy může nominálně poklesnout a v tomto ohledu byly překonány závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.), který (s odkazem například na Ústavu Spojených států amerických) dovozoval, že takové snížení možné není.
158. Výše soudcovských platů se díky tomuto nastavení mění automaticky a "dýchá" společně s ekonomickým vývojem společnosti. Odpovídají-li komponenty tohoto pomyslného platového automatu požadavkům ústavního pořádku, platí, že jeho uplatnění nepředstavuje restrikci soudcovského platu. Jinak vyjádřeno, i kdyby na základě platového automatu došlo k nominálnímu snížení soudcovského platu, nepůjde o platovou restrikci a takto určený plat nebude ústavnímu pořádku odporovat.
159. Uplatněním tohoto mechanismu může plat soudkyň a soudců růst rychlejším či pomalejším tempem, může stagnovat či klesat; to vše v závislosti na stavu ekonomiky. Soudkyně a soudci tedy skutečně nemají "trvalý a nezpochybnitelný nárok na každoroční růst platů" (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 57). Platový automat navázaný na stav ekonomiky nemůže ze své povahy takový růst garantovat. Využívání tohoto nástroje pro určování soudcovských platů přitom je souladné s ústavním pořádkem.
160. Rozhodování o platech bylo, je a zůstane předmětem kritické pozornosti veřejnosti, neboť je svěřeno (také) těm, o jejichž platy se jedná. Tím spíše bylo důležité nalezení mechanismu, který bude působit "automaticky" všemi směry v závislosti na možnostech společnosti v dobách klidných i složitých a bude odolný vůči takřka permanentním snahám o zásahy do jeho konstrukce, často s účelovou motivací či zdůvodněním. Opakované zpochybňování výše platů soudkyň a soudců včetně jejich výpočtu je přitom způsobilé samo o sobě narušovat důvěru v soudcovský stav a v konečném důsledku i rovnováhu mezi mocí soudní, výkonnou a zákonodárnou.
161. Neplatí, že koncepce platového automatu je neměnná a že každý zásah do platového automatu je protiústavní. Případné trvalé změny platového automatu i dočasné zásahy do něj ovšem musí být prováděny v souladu se zárukami nezávislosti soudní moci a nemohou narušovat její stabilitu a důvěru v ni, jak bude vyloženo níže.
IX.1 c) Restrikce soudcovských platů obecně
162. Za platovou restrikci pokládá Ústavní soud každé opatření, jež modifikuje výše uvedená pravidla určování platu soudců ("platový automat") a v jehož důsledku je plat nižší, než by byl podle těchto pravidel.
163. Výjimku představují pouze daně a odvody na zdravotní a sociální zabezpečení. Zvýšení daní či odvodů, které se vztahuje na všechny platy a mzdy (či platy a mzdy určité výše) a které sníží čistý příjem soudkyň a soudců, nelze pokládat za platovou restrikci. Soudcovské platy podléhají daním a odvodům jako jakékoliv jiné platy a mzdy a v tomto ohledu nepožívají zvýšené ochrany. O platovou restrikci by šlo až tehdy, pokud by zvýšení daní či odvodů bylo zaměřeno na soudcovské platy a na jiné platy či mzdy by nedopadlo vůbec nebo v menší míře. V takovém případě by totiž nešlo o nic jiného než zastřenou platovou restrikci [srov. obdobně rozhodnutí Nejvyššího soudu USA ve věci O'Malley v. Woodrough, 307 U. S. 277 (1939) a ve věci United States v. Hatter, 532 U. S. 557 (2001)]. Na druhou stranu nelze při posuzování platových restrikcí zohledňovat ani snížení daní či dalších odvodů, které do určité míry navýší čistý příjem soudkyň a soudců. Změna daní či dalších odvodů, která dopadne plošně na všechny platy a mzdy, se tedy obecně nemůže promítnout do hodnocení úpravy soudcovských platů ani negativně, ani pozitivně. Ústavní soud proto již ve své judikatuře opustil přístup založený na hodnocení vývoje čistého příjmu soudkyň a soudců (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08, zejména body 51-52, kde Ústavní soud ještě zohledňoval vývoj čistého příjmu soudkyň a soudců a dopady daňové reformy, a nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76, v němž Ústavní soud výslovně odmítl tento přístup následovat).
164. Protože restrikce zasahují do materiálního zajištění soudní moci, dopadají na ně požadavky plynoucí z principu nezávislosti soudní moci, vykládané ve světle principu dělby moci.
165. Z hlediska času lze rozlišit dva základní druhy restrikcí - trvalé a dočasné.
IX.1 d) Trvalé restrikce soudcovských platů
166. Trvalé restrikce mění parametry platového automatu, aby jím určované soudcovské platy byly nižší.
167. Judikatura Ústavního soudu vychází z toho, že "platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou" [viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)]. Obdobně Ústavní soud vyložil, že pokud by došlo k "byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně [...] materiálního zabezpečení [...], stěží by [jej] mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných ‚služebníků státu'" (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). To ale neznamená, že by parametry platového automatu nebylo možné změnit nikdy. Ostatně i citovaná judikatura hovoří o stabilitě platových poměrů "v širokém smyslu" a ve vztahu k odnětí dosažení úrovně materiálního zabezpečení hovoří o "zásadní nepřípustnosti", nikoliv nepřípustnosti bez dalšího.
168. Trvalé snížení úrovně soudcovských platů je ovšem nepochybně nejzávažnějším typem restrikce. Proto se na ni vztahují ty nejpřísnější požadavky.
169. Typickým příkladem této restrikce je snížení "násobku" průměrné mzdy, z níž se vychází při určování platové základny. Změna tohoto koeficientu není z ústavněprávního pohledu vyloučena, vztahují se však na ni velmi přísné nároky. Příslušný násobek "není ústavně nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi pádné argumenty doložené řádnými analýzami odměňování ve veřejné sféře za situace značně omezených možností státu při respektování ústavních garancí nezávislosti soudní moci" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 97).
170. Dalším příkladem trvalé restrikce by bylo trvalé zmrazení soudcovských platů, tedy zrušení platového automatu a vyloučení růstu platu. To by Ústavní soud "nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný" (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 55).
171. Platí rovněž, že trvalá restrikce by - jako každá jiná - musela splňovat kritérium proporcionality. Aby trvalá restrikce mohla obstát, musela by sledovat legitimní cíl, jehož by nebylo možné dosáhnout jinými prostředky, a nesměla by nepřiměřeně omezit materiální zabezpečení soudní moci - musela by tedy zohledňovat specifika jejího fungování a nesměla by její postavení nepřiměřeně oslabit ve srovnání se zbylými složkami státní moci. Legitimním důvodem pro modifikaci platového automatu není samo o sobě to, že se určitému vládnímu uskupení "zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou" (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02). Trvalou restrikci nelze odůvodnit ani samostatně uvažovanými "rozpočtovými náklady na platy soudců" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 97).
172. Aby mohla být přezkoumána proporcionalita trvalé platové restrikce, je třeba, aby byla restrikce řádně odůvodněna, a to "včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Úlohou Ústavního soudu není formulovat ve svém rozhodnutí rozsáhlé ekonomické analýzy zkoumající možnosti státního rozpočtu; ty by měly být součástí důvodové zprávy (tamtéž, bod 71). Ekonomická analýza musí umožnit rovněž srovnání s platovými poměry v moci zákonodárné a výkonné. Proto Ústavní soud v minulosti například zdůraznil, že v rámci ekonomické analýzy "musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci poskytovanými ze státního rozpočtu" (tamtéž, bod 53).
173. Zbývá dodat, že výše shrnutým požadavkům nedostála ani jedna ze dvou dosud posuzovaných restrikcí spočívajících ve změnách "násobku" (viz podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13).
IX.1 e) Dočasné restrikce soudcovských platů
174. Dočasné restrikce nemění platový automat, ale na omezenou dobu jej "vyřazují z provozu" a nahrazují zvláštními pravidly. Protože jde o dočasnou výjimku z obecných pravidel pro určování soudcovských platů, musí být v prvé řadě odůvodněna výjimečnými okolnostmi.
175. Soudcovské platy nejsou nedotknutelné. Představitelé moci soudní nežijí "v jakémsi ‚právním a ekonomickém vakuu', které by je zcela izolovalo od okolní hospodářské a sociální reality" [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.)]. Ústavní soud proto připouštěl a připouští, že výjimečné okolnosti, jako je tíživá finanční situace státu, mohou být důvodem pro dočasné restrikce (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11; nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 58 a 76).
176. "Výjimečná okolnost" není totéž jako "mimořádná okolnost", jejíž existence je jednou ze zákonných podmínek vyhlášení stavu legislativní nouze (bod 75 výše). Výjimečná okolnost totiž nemusí být překvapivá a obtížně předvídatelná. Může jít například o výskyt závažné, ale předvídatelné krize, či o dlouhotrvající a prohlubující se krizi.
177. Výjimečná okolnost musí být takové povahy, že uplatnění platového automatu na ni není dostatečnou odpovědí. Nemůže tedy jít například o pouhý cyklický propad v ekonomickém vývoji, neboť ten by se - se stanovenou prodlevou - propsal do výše soudcovských platů. Dočasné restrikce tedy musí být odůvodněny významnou krizí - například zásadně zhoršenou nebo dlouhodobě se zhoršující situací v ekonomice společnosti, která se odrazí neočekávaně v úrovni mzdové či platové hladiny v národním hospodářství tak, že ani zákonem stanovený "automat" by takovou situaci nemohl v platech soudců dostatečně korigovat.
178. Je-li třeba na výjimečnou situaci reagovat platovými restrikcemi, mohou se tyto restrikce týkat soudní moci pouze za předpokladu, že ve stejné míře dopadnou i na moc zákonodárnou a výkonnou. Zákonodárce má zúžený prostor zasahovat do materiálního zabezpečení soudní moci, které spadá pod ochranu soudcovské nezávislosti. Dokud ve stejné míře nejsou zavedeny platové restrikce ve vztahu k moci zákonodárné a výkonné, nelze z hlediska principu dělby moci ve spojení s principem soudcovské nezávislosti umožnit zavedení platové restrikce dopadající na moc soudní. Stručně vyjádřeno: dočasné restrikce se nesmí nikdy vztahovat pouze nebo převážně na soudní moc.
179. Platová restrikce by obecně měla dopadat na všechny "služebníky státu" (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/11, sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Měla by se tedy týkat "každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z nich) ve veřejné sféře" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76). Přesto se tento požadavek nemůže ve vztahu ke všem "služebníkům státu" uplatnit se stejnou intenzitou. Tento princip se uplatňuje tím silněji, čím vyšší je postavení dané osoby. Představitelé moci zákonodárné a nejvyšší představitelé moci výkonné, včetně nejvýše postavených úředníků, jsou svým postavením nejblíže soudkyním a soudcům. Restrikce soudcovských platů proto musí vždy ve srovnatelné míře dopadnout i na tyto osoby.
180. Restrikce soudcovských platů však nemusí být vždy a za všech okolností doprovázena shodnou restrikcí ve vztahu ke všem dalším zaměstnancům ve veřejné sféře. Ústavní soud by například za určitých okolností mohl akceptovat dílčí zvýšení platů, které by bylo zaměřeno na úzce vymezenou část "služebníků státu" a mělo spojitost s řešením výjimečné situace, kvůli níž byla platová restrikce zavedena. Zvýšení platů a mezd těm, kteří se podílejí na řešení výjimečné situace, která vyžadovala přijetí platové restrikce, či kteří byli výjimečnou situací nejvíce zasaženi, by tedy mohlo být přijatelné (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/23, bod 82). Tyto situace by ale měly představovat řádně odůvodněné výjimky z pravidla.
181. Podmínka, že restrikce soudcovských platů musí ve srovnatelné míře dopadnout i na další "služebníky státu", zejména představitele zákonodárné moci a nejvýše postavené představitele moci výkonné, musí být splněna po celou dobu trvání restrikcí. Pokud by postačovalo její splnění v okamžiku zavedení restrikce, bylo by možné toto pravidlo velice snadno obcházet. Vždy by stačilo krátce zavést platové restrikce ve vztahu ke všem třem složkám státní moci a po uplynutí krátké doby ponechat v platnosti restrikce dopadající pouze na moc soudní. Takové pravidlo by poskytovalo soudní moci jen iluzorní ochranu, a proto je v této podobě nelze přijmout.
182. Také u dočasných restrikcí dále platí, že by měly být dostatečně odůvodněny, včetně provedení ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Provádění ekonomických analýz není úlohou Ústavního soudu (tamtéž, bod 71), takže bylo na vládě a Parlamentu, aby je již v době přípravy návrhu zákona pro potřeby legislativního procesu zpracovaly a v nynějším řízení v rámci své procesní obrany proti podanému návrhu Ústavnímu soudu předložily. Obsah této analýzy by měl být odlišný od komplexního ekonomického rozboru vyžadovaného v případě trvalé restrikce. Zatímco u trvalé restrikce je třeba doložit potřebnost a přiměřenost dlouhodobého poklesu soudcovských platů, u dočasné restrikce by ekonomický rozbor měl vypovídat o potřebnosti a přiměřenosti krátkodobého odchýlení se od platového automatu s ohledem na nastalou výjimečnou situaci.
183. Především ale i dočasná restrikce musí být přiměřená. I u dočasné restrikce tedy platí, že musí sledovat legitimní cíl, jehož by nebylo možné dosáhnout jinými prostředky, a nesmí nadmíru omezit materiální zabezpečení soudní moci.
184. Míra přísnosti, s níž je dočasná restrikce posuzována, závisí na tom, o jaký druh restrikce se jedná.
185. Každá dočasná restrikce představuje snížení soudcovských platů oproti původně platným pravidlům (platovému automatu). Nejméně závažnou podobu restrikce představuje snížení míry růstu. Soudcovské platy tedy porostou, ale méně, než měly dle původních pravidel. I pro tuto restrikci platí výše uvedená pravidla, včetně požadavku výjimečnosti situace. I tato restrikce musí být posuzována přísně - ale nejméně přísně.
186. Středně závažnou formou dočasné restrikce je zmrazení platu. V tomto případě dochází k platové stagnaci, plat tedy oproti předchozímu období neroste ani neklesá. Jde o nejobvyklejší podobu dočasné restrikce, s níž byl Ústavní soud ve své judikatuře konfrontován opakovaně.
187. Při posuzování této formy restrikce se nelze spokojit s odkazem na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/05 a sp. zn. Pl. ÚS 13/08, které označily zmrazení soudcovských platů na jeden rok, respektive tři roky, za ústavně konformní. Předně byly tyto závěry v obou případech učiněny až po pečlivém zhodnocení tehdejších okolností. Z odkazovaných nálezů tedy nikdy nebylo možné dovodit pravidlo, že jakékoliv zmrazení soudcovských platů na jeden až tři roky bude souladné s ústavními požadavky. Navíc byly požadavky na platové restrikce v navazující judikatuře podstatně upřesněny. Závěry těchto nálezů tedy byly "vývojem a judikatorní praxí [...] v podstatné míře překonány" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 65). I na dočasnou restrikci ve formě zmrazení se tedy v plné míře vztahují pravidla podrobně vyložená v tomto nálezu.
188. Nejzávažnější formou restrikce je snížení platu. V tomto případě již ve srovnání s předchozím obdobím dochází ke snížení nominální výše platu. Ani tuto formu restrikce nelze zcela zakázat, avšak vztahují se na ni ty nejpřísnější podmínky.
189. Dosavadní judikatura označila za "nesnižovatelnou veličinu" toliko "platové poměry soudců v širokém smyslu" (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02). Obdobně označila částečné odnětí již dosažené úrovně materiálního zabezpečení za restrikci, která je "zásadně nepřípustná", zvláště pokud "zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných ‚služebníků státu'" (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Tyto nálezy tedy ve skutečnosti dočasné snížení platu kategoricky nevyloučily. Přípustnost takové restrikce by ale bylo možné zvažovat jen v situaci, která není jen výjimečná, ale zcela mimořádně výjimečná, a za předpokladu, že restrikce obstojí ve velmi přísném přezkumu své přiměřenosti.
190. O jakou formu dočasné restrikce jde, se posuzuje srovnáním s příslušným obdobím minulého roku, nikoliv nutně s minulým měsícem.
191. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 uvedl, že "[p]ro zjištění dopadu napadených zákonných ustanovení do materiálního zabezpečení soudců je nutno vycházet z úhrnu pravidelných příjmů soudců v kalendářním roce; měsíční příjmy již s ohledem na existenci dalších platů vyplácených jen v určitých měsících v roce srovnávat nelze, navíc hospodářská, rozpočtová i daňová soustava je přirozeně vybudována na cyklu kalendářního roku" (bod 55; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08, bod 41 a násl.). I když další platy (13. a 14.) již byly zrušeny, je stále namístě provádět srovnání ve vztahu k minulému roku.
192. Provede-li zákonodárce v průběhu roku platovou restrikci, půjde o zmrazení platu, pokud se platy vrátí na úroveň předchozího roku, a o snížení platu, pokud by platy poklesly dokonce i pod úroveň předchozího roku. Pro obě restrikce platí přísné podmínky, nicméně pro snížení platové úrovně jsou podmínky přísnější.
193. Opačný výklad, který by srovnával úroveň platů s předchozím měsícem, a nikoliv s příslušným obdobím předchozího roku, by vedl k problematickým důsledkům. Zmrazení platu by zákonodárce musel stihnout vždy před 1. lednem kalendářního roku - jakákoliv změna již zvýšeného platu v průběhu roku by byla hodnocena jako snížení platu, které je možné jen za nejpřísnějších podmínek. Na závažné krize, které se vyskytnou v průběhu kalendářního roku, by tedy zákonodárce musel reagovat zmrazením platů v roce příštím, nebo restrikcí již pro aktuální rok, pro kterou by ale platily ty nejpřísnější podmínky.
194. Za druhé by tento výklad měl i poněkud paradoxní dopad. Pokud by zákonodárce zavedl restrikci například až od prosince (tj. na jeden měsíc), šlo by o výrazně méně závažnou restrikci, než by byla restrikce od ledna do prosince (tj. celoroční). Pokud by ale Ústavní soud srovnával povahu restrikce s předchozím měsícem, musel by uzavřít, že v prvním případě došlo ke snížení platu (nejzávažnější formě restrikce), neboť prosincový plat oproti listopadovému poklesl, zatímco ve druhém případě došlo toliko ke zmrazení platu (méně závažné restrikci), protože výše platu vždy odpovídala předchozímu měsíci. Přitom v prvním případě by soudkyně a soudci v 11 z 12 měsíců obdrželi plat v původní výši neomezené restrikcí, v druhém případě by naopak obdrželi za všech 12 měsíců plat omezený restrikcí.
195. Ústavní soud nicméně připomíná, že žádná z dočasných restrikcí nemůže být přijata na základě libovůle zákonodárce. Všechny musí splňovat výše vymezené podmínky, liší se jen přísnost jejich přezkumu.
IX.1 f) Závěr obecné části
196. Ústavní soud neshledal důvod odchýlit se od své dosavadní judikatury k soudcovským platům a z ní plynoucích principů, jak byly výše upřesněny. Ostatně ani vláda se nedomáhá změny judikatury, naopak se jí dovolává za účelem uhájení nyní posuzované platové restrikce.
197. Ani statistické údaje týkající se soudcovských platů nevypovídají o potřebě opustit dosavadní judikaturu. Naopak. Soudcovské platy v České republice se totiž u soudkyň a soudců pohybují blízko průměru států Rady Evropy [Evropská komise pro efektivitu soudnictví (CEPEJ), Zpráva o evropských soudních systémech z roku 2022, část druhá, s. 40, https://rm.coe.int/cepej-fiche-pays-2020-22-e-web/1680a86276; z průměrných hodnot výrazněji vybočuje pouze poměr platu soudkyň a soudců v závěru kariéry ve srovnání s průměrnou mzdou]. Průměrných hodnot přitom soudcovské platy dosahují právě i díky judikatuře Ústavního soudu, který byl v minulosti opakovaně nucen neústavní zásahy do soudcovských platů rušit.