198. Ústavní soud nezpochybňuje, že soudcovské platy (podobně jako platy jiných vrcholných představitelů státní moci) byly zákonem stanoveny jako výrazně nadprůměrné a že i po restrikcích obvykle zůstávají nadprůměrně vysoké. Úlohou Ústavního soudu ovšem není hodnotit výši soudcovských platů jako takovou, ale posuzovat, zda k platové restrikci (zásahu do soudcovských platů) došlo v souladu s požadavky plynoucími z ústavního pořádku. Nadto Ústavní soud podotýká, že ve výši soudcovských platů se obecně odráží úloha soudní moci a jednotlivých osob, které ji plní, tedy jejich pravomoc a s tím spojená odpovědnost. Ve výši soudcovských platů se zrcadlí i omezení, jimiž jsou soudkyně a soudci svázáni z hlediska toho, jaké jiné zdroje příjmů mohou mít. Plat soudkyň a soudců není možné zvýšit ani v případě, že odvádějí - nebo musejí odvádět, aby dostáli svým soudcovským povinnostem - nadstandardní pracovní výkony.
199. Konečně je výší soudcovských platů respektováno i to, že výkon funkce soudce je časově ohraničený. Vztáhne-li se na etapu života, která je u člověka spojena s výkonem povolání či jiného způsobu obživy neboli s produktivním věkem, je v případě výkonu soudcovské funkce výrazně kratší s omezením dolní i horní věkové hranice. Také vzhledem ke kvalifikačním požadavkům a procesu výběru soudkyň a soudců je výkon této profese omezen ve srovnání s jinými právnickými i neprávnickými profesemi na kratší dobu. I tato omezení jsou do výše soudcovských platů zakomponována. Rozhodnutí stát se soudkyní a soudcem má být činěno s vědomím, že jde zásadně o volbu na zbytek profesního života. Aby tomu tak bylo a soudcovský sbor byl stabilní, je v zájmu společnosti. I materiální podmínky určující platové poměry v soudnictví by tomu měly odpovídat a měly být stabilní.
200. I když soudcovské platy i po restrikcích mohou zůstat a zpravidla zůstanou nadprůměrně vysoké, nemůže Ústavní soud hodnotit ústavnost platové restrikce pouze podle jejího dopadu do majetkové sféry soudkyň a soudců. Zkrácení soudcovského platu vlivem restrikce se skutečně v jednotlivých případech nemusí jevit vzhledem k celkové výši platu jako významné. Úkolem Ústavního soudu však není hodnotit výši soudcovských platů a míru jejich restrikce jako takovou. Tak, jako to činil v dosavadní judikatuře, je i v nynější věci jeho úlohou posoudit, zda restrikce vyhovuje požadavkům ústavního pořádku.
IX.2 Posouzení věci
201. Soudcovské platy se v lednu 2022 zvýšily na základě "platového automatu". Od února do prosince 2022 se ale jejich výše vrátila na předchozí úroveň. Napadená ustanovení totiž pro toto období stanovila platovou základnu na částku 100 872 Kč, platnou již v letech 2020 a 2021.
202. Napadená ustanovení vedla k tomu, že soudkyně a soudci za období února až prosince 2022 obdrželi nižší plat, než jaký jim náležel podle původních pravidel. Napadenými ustanoveními tudíž byla zavedena dočasná platová restrikce.
203. Při posouzení, zda dočasnou restrikcí došlo ke zmrazení, nebo ke snížení platu, je třeba vycházet ze srovnání se stejným obdobím předchozího roku. Platy za období února až prosince 2022 odpovídaly výši platů za období února až prosince 2021. Jejich nominální výše byla stejná, nikoliv nižší než v předešlém roce. Došlo tedy ke zmrazení, a nikoliv snížení soudcovských platů.
204. Ústavní soud nemůže srovnávat platy za únor až prosinec 2022 s platem za leden 2022. Jak již vyložil, v takovém případě by srovnával nesrovnatelné a jeho závěry by byly paradoxní: znamenaly by, že pokud by zákonodárce zavedl restrikci včas a nepřiznal by soudkyním a soudcům zvýšený plat ani za leden 2022, dopustil by se méně závažného zásahu, než když soudkyním a soudcům zvýšený plat alespoň za leden 2022 poskytl. Restrikce vztahující se na celý rok by ovšem zasáhla do materiálního zabezpečení více než restrikce týkající se jen části roku.
205. I restrikce spočívající ve zmrazení platů musí být odůvodněna výjimečnými okolnostmi, například tíživou finanční situací státu. Tou argumentuje i vláda. Již v důvodové zprávě jako předkladatelka návrhu zákona poukázala na nepříznivou hospodářskou situaci způsobenou epidemií COVID-19 a jejími důsledky, na rozpočtové provizorium, na krizovou výdajovou situaci státu s ohledem na mimořádný nárůst cen zboží a služeb i na negativní dopady enormního nárůstu cen energií na ohrožené skupiny obyvatel. Podle důvodové zprávy bylo "třeba hledat úspory na výdajové straně státního rozpočtu v maximální a nejširší možné míře, a to urychleně". Restrikce soudcovských platů měla podle tvrzení vlády přinést úsporu 403,7 mil. Kč.
206. Tíživá finanční situace by jistě mohla být důvodem pro přijetí restrikce v podobě zmrazení platů. Ústavní soud ovšem není přesvědčen, že vláda a Parlament skutečně pokládaly finanční situaci za tak tíživou, jak naznačuje důvodová zpráva.
207. Vláda ani Parlament předně tvrzení o tíživé finanční situaci neopírají o konkrétní údaje. V době, kdy vláda navrhla a Parlament přijímal platovou restrikci, se podle veřejně dostupných informací očekával v roce 2022 růst HDP o 3,5 % a inflace ve výši 5,6 % (Česká národní banka, prognóza z listopadu 2021, https://www.cnb.cz/cs/menova-politika/prognoza/prognoza-cnb-archiv/Prognoza-CNB-podzim-2021/), respektive růst HDP o 4,1 % a inflace ve výši 6,1 % (Ministerstvo financí, makroekonomická predikce z listopadu 2021, https://www.mfcr.cz/cs/rozpoctova-politika/makroekonomika/makroekonomicka-predikce/2021/makroekonomicka-predikce-listopad-2021-43509).
208. Ani pozdější kroky vlády a Parlamentu tvrzení o tíživé situaci nedokládají. Ze zákona č. 57/2022 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2022, přijatého v březnu 2022 vyplývá, že jen rozpočet Úřadu vlády byl oproti předchozímu roku zvýšen z částky 1,047 mld. Kč na 1,532 mld. Kč. Rozpočet Úřadu vlády tedy narostl o vyšší částku, než je 403,7 mil. Kč, která měla být uspořena zmrazením platů tří tisíc soudkyň a soudců. Na toto navýšení upozornil již navrhovatel (bod 12 výše). Vláda měla možnost na jeho argumentaci reagovat a ospravedlnit nárůst rozpočtu Úřadu vlády v době, kdy se mělo přistupovat k úsporám "v maximální a nejširší možné míře", které zahrnovaly restrikce soudcovských platů. S žádným vysvětlením však vláda nepřišla. Není úlohou Ústavního soudu, aby po důvodech navýšení rozpočtu sám pátral a domýšlel argumentaci za vládu.
209. Z veřejně dostupných údajů dále plyne, že v roce 2022 byly vysoce postaveným úředníkům, zejména v pozicích náměstků a ředitelů sekcí na ministerstvech, udělovány odměny, jejichž roční výše se pohybovala v řádech statisíců (srov. údaje dostupné na https://www.platyuredniku.cz/, získané na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů). Zachování, či dokonce navýšení odměn - jako nenárokové složky platu - zpochybňuje, zda skutečně docházelo v roce 2022 k úsporám v maximální a nejširší možné míře a zda došlo k výjimečné situaci, vyžadující přijetí restrikce soudcovských platů. Ani v tomto případě není úlohou Ústavního soudu pátrat po důvodech, které by výši odměn v tomto kontextu mohly ospravedlnit. Bylo ostatně na vládě, potažmo na Parlamentu, aby restrikci odůvodnily podrobným ekonomickým rozborem (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53).
210. Tyto okolnosti vyvolávají pochybnost, zda stát skutečně byl z pohledu vlády a Parlamentu v tíživé finanční situaci. Vláda a Parlament tedy nedoložily, že v lednu 2022, kdy byla platová restrikce přijata, panovaly výjimečné okolnosti, které by zavedení platové restrikce ospravedlnily, naopak popsané okolnosti nasvědčují svévoli a absenci legitimního cíle. Již tato prvotní podmínka, vyžadovaná judikaturou u dočasných platových restrikcí, tak není splněna.
211. Další podmínkou je, že minimálně ve stejné míře, v jaké dochází k restrikci soudcovských platů, se musí restrikce týkat také platů ve sféře moci zákonodárné a výkonné. To platí zvláště ve vztahu k nejvýše postaveným představitelům těchto mocí. Tato podmínka musí být dodržena po celou dobu trvání restrikce (body 178-181 výše). Toto pravidlo ovšem v posuzované věci splněno nebylo.
212. V době trvající restrikce soudcovských platů totiž nařízením vlády č. 264/2022 Sb. došlo s účinností od 1. 9. 2022 ke zvýšení platových tarifů státních zaměstnanců a zaměstnanců ve veřejných službách a správě o 10 %. Toto plošné zvýšení se týkalo i nejvýše postavených a nejlépe placených státních úředníků. Nešlo tedy o navýšení platů, které by bylo zaměřeno na úzce vymezenou část "služebníků státu" a mělo spojitost s řešením výjimečné situace (srov. opačně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/23, bod 82), nebo o navýšení zaměřené jen na zaměstnance s nejnižšími platy ve veřejné sféře.
213. Ústavní soud podotýká, že podle důvodové zprávy mělo být jen na zvýšení platu státních zaměstnanců třeba ze státního rozpočtu vynaložit 1,11 mld. Kč a že celkové náklady pro státní rozpočet dosáhnou výše 3,08 mld. Kč (viz eKLEP pro veřejnost, https://odok.cz/portal/veklep/material/KORNCGRABARF/KORNCHMCN5WG). Ke zvýšení platů provedenému v roce 2022 tedy bylo zapotřebí násobně větší částky, než která měla být v tomto roce uspořena restrikcí soudcovských platů (403,7 mil. Kč).
214. Zjištění, že soudcovské platy byly podrobeny restrikci v době, kdy byly platové tarify i pro nejvýše postavené státní úředníky plošně zvýšeny, by rovněž samo o sobě postačovalo pro závěr, že platová restrikce je neústavní. Soudcovské platy nemohou být podrobeny restrikci v době, kdy platové tarify nejvyšších státních úředníků plošně rostou.
215. Další okolnosti týkající se posuzované restrikce nejenže nemohou závěr o její neústavnosti zvrátit, ale naopak jej posilují. Vláda ani Parlament se ani nepokusily doložit potřebnost a přiměřenost platové restrikce ekonomickým rozborem, jak vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Restrikce soudcovských platů nadto ani nebyla předem projednána s mocí soudní, jak to rovněž vyžaduje judikatura Ústavního soudu, což představuje přitěžující faktor, který závěr o neústavnosti restrikce podporuje. Platovou restrikci tedy vláda navrhla a Parlament zavedl ve vědomém rozporu s požadavky ústavního pořádku.
216. Ústavní soud uzavírá, že soudcovské platy nejsou nedotknutelné. Za mimořádných okolností, jako je tíživá finanční situace státu, je lze - při dodržení dalších požadavků plynoucích z ústavního pořádku - podrobit restrikcím. Vláda ani Parlament ovšem nedoložily, že by v době přijetí platové restrikce v lednu 2022 panovaly výjimečné okolnosti, které by vyžadovaly restrikci soudcovských platů. Porušeno bylo rovněž pravidlo, že restrikce se má ve stejné míře vztahovat též na platy moci zákonodárné a výkonné, což platí zvláště ve vztahu k nejvýše postaveným představitelům těchto mocí. V době zmrazení soudcovských platů ovšem došlo mimo jiné k 10% navýšení platových tarifů státních úředníků, včetně těch nejvýše postavených. Soudcovské platy nemohou být podrobeny restrikci v době, kdy se platy nejvýše postavených úředníků plošně navyšují.
217. Tato zjištění by sama o sobě stačila ke zrušení napadené úpravy. Vláda a Parlament se ale navíc - v rozporu s požadavky judikatury Ústavního soudu - ani nepokusily odůvodnit potřebnost a přiměřenost platové restrikce provedením ekonomického rozboru. Platovou restrikci ani předem neprojednaly s mocí soudní, což je další faktor svědčící o nepřiměřenosti této restrikce a reakce na tvrzené problémy veřejných rozpočtů.
218. Platová restrikce je tudíž neústavní, napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy (nezávislost soudní moci) ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy (dělba moci) a nynějším nálezem musí být zrušena.
X. Časové účinky nálezu
219. Tak jako v minulých případech, i tentokrát Ústavnímu soudu zbývá posoudit, zda nález zakládá nárok na zpětné doplacení platu a dalších náležitostí [nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 89-95; nález sp. zn. Pl. ÚS 20/15 ze dne 19. 7. 2016 (N 127/82 SbNU 61)]. Jde tedy o to, zda nyní musí být platy a další náležitosti soudců za měsíce únor až prosinec 2022 dorovnány do výše určené podle původních pravidel - tj. podle platové základny 106 986 Kč.
X.1 Obecná východiska
220. Rozhodne-li Ústavní soud o zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, pozbývá zákon či příslušné ustanovení platnosti dnem vykonatelnosti nálezu. Tím je buď den vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, nebo jiný den, který Ústavní soud v nálezu určil (čl. 89 odst. 1 Ústavy ve spojení s § 58 odst. 1 a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Zásadně by se mělo jednat o den pozdější, jen výjimečně Ústavní soud rozhoduje o vykonatelnosti nálezu již dnem jeho veřejného vyhlášení. Na dřívější den, než je den veřejného vyhlášení, však vykonatelnost nálezu stanovit nelze [stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 ze dne 29. 11. 2022 (4/2023 Sb.), bod 26].
221. V rovině objektivního práva tedy působí zrušení zákona ode dne, kdy se nález stal vykonatelným (ex nunc); nejde o deklarování neplatnosti zrušeného zákona od počátku (ex tunc); (citované stanovisko, bod 27). Obecně proto platí, že práva a povinnosti vzniklé na základě zrušeného zákona zůstávají nedotčeny (§ 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu).
222. Důvod, pro který Ústavní soud shledal neústavnost zákona, ovšem může v některých případech bránit jeho použití i ve vztahu ke skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti (citované stanovisko, bod 28). Obecné soudy se ostatně obrací na Ústavní soud s návrhem na zrušení zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy právě proto, aby v souzených věcech nemusely použít zákon, který pokládají za neústavní (citované stanovisko, bod 29).
223. V základu se časové účinky nálezu odvozují od toho, zda se neústavní úprava vztahovala na "právní vztahy vertikální, jejichž účastníky jsou stát jako nositel veřejné moci a jednotlivec, nebo [...] právní vztahy horizontální, jejichž účastníky jsou jednotlivci navzájem" (citované stanovisko, bod 33). U vertikálních vztahů "zásadně (nikoliv však bezvýjimečně)" platí, že neústavní úprava se nepoužije ani na okolnosti nastalé v době před jejím zrušením; naopak u horizontálních vztahů "zásadně (i když znovu nikoliv bezvýjimečně)" platí, že neústavní úprava se použije ve vztahu k okolnostem nastalým před jejím zrušením, a to z důvodu ochrany právní jistoty jednotlivců (citované stanovisko, bod 33).
224. Pracovní vztahy soudkyň a soudců jsou podle judikatury "založeny na vzájemném prolnutí soukromoprávních a veřejnoprávních prvků, přičemž u jeho platové složky soukromoprávní charakter vztahů převažuje" (nález sp. zn. Pl. ÚS 20/15, bod 71). Posouzení, zda v případě soudcovských platů převažují veřejnoprávní, nebo soukromoprávní prvky, tedy zda jde o vertikální či horizontální vztah, však samo o sobě není rozhodující. I u vertikálních vztahů totiž mohou převážit důvody svědčící pro to, aby byla zachována použitelnost neústavní úpravy ve vztahu ke všem skutečnostem nastalým před jejím zrušením (obdobně nálezy sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 89, a sp. zn. Pl. ÚS 20/15, bod 79).
225. V případě neústavních restrikcí soudcovských platů se podle dosavadní judikatury hodnotí, zda zpětnému doplacení platů nebrání důležitý veřejný zájem nebo jiné důležité okolnosti. V těchto úvahách se totiž "nelze omezit na čistě ústavněprávní argumentaci" a je třeba "zvažovat i jiné aspekty než čistě procesněprávní" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 93 a 94).
226. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 dospěl na základě těchto úvah Ústavní soud k závěru, že neústavní restrikce soudcovských platů nezaložila nárok na zpětné doplacení. I když restrikce (snížení koeficientu pro výpočet platové základny na 2,75násobek) byla přijata "vědomě protiústavním, a tudíž neomluvitelným způsobem", nebyla "natolik neúnosnou, že by bezpodmínečně vyžadovala nápravu nejen do budoucna, nýbrž i zpět". Zpětné doplacení "by znamenalo významný a [...] nepředvídaný zásah do státního rozpočtu", týkalo by se "i období, kdy se Česká republika nacházela ve finanční krizi, resp. teprve se z této krize pomalu zotavovala", a vedlo by "k nepochopení ze strany společnosti a bylo by i způsobilé oslabit pozici soudců a znevážit jejich funkci" (citovaný nález, bod 95).
227. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/15 Ústavní soud na tyto závěry navázal. Dovodil, že ani v souvislosti s neústavními restrikcemi platů v letech 2011 a 2012 nevznikl nárok na zpětné doplacení.
X.2 Posouzení věci
228. Na základě napadených ustanovení došlo k neústavní restrikci soudcovských platů za únor až prosinec 2022 spočívající ve zmrazení těchto platů na úroveň platů vyplácených v letech 2020 a 2021. Ústavní soud se nyní musí vypořádat s tím, jaké časové účinky má zrušení napadených ustanovení tímto nálezem.
229. Vláda, která navrhla posuzovanou platovou restrikci, i Parlament, který ji ve formě zákona přijal, si musely být vědomy, že restrikce nesplňuje podmínky plynoucí z judikatury Ústavního soudu. V rozporu s judikaturou Ústavního soudu se totiž vláda ani Parlament nepokusily doložit potřebnost a přiměřenost platové restrikce ekonomickým rozborem a restrikci předem neprojednaly s mocí soudní. Šlo tedy o postup vědomě protiústavní, a tedy neomluvitelný. Ústavní soud kromě tohoto jasného konstatování ovšem nemůže opomenout, "co se stalo potom", tedy další vývoj v období dotčeném platovou restrikcí, a nemůže odhlédnout ani od dalších okolností a rysů platové restrikce.
230. Jedenáctiměsíční platová restrikce nebyla natolik intenzivní, že by bezpodmínečně vyžadovala zpětnou nápravu. Platovou restrikcí nebylo zasaženo do základního práva soudců na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny; důvody pro zrušení platové restrikce se totiž vážou výlučně k strukturálním principům soudcovské nezávislosti a dělby moci (shodně nález sp. zn. Pl. ÚS 20/15, body 85-89).
231. I když zpětné dorovnání by nepředstavovalo významný zásah do státního rozpočtu, musel Ústavní soud vzít v úvahu, jakého období by se dorovnání platů týkalo. Při zpětném pohledu na rok 2022 se nyní nelze omezit jen na hodnocení toho, v jaké situaci byla platová restrikce přijata (na rozdíl od přezkumu zkráceného projednání ve stavu legislativní nouze, bod 74 výše). Relevantní jsou všechny okolnosti týkající se platové restrikce - tedy i z období jejího trvání (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 95, v němž Ústavní soud zhodnotil okolnosti týkající se celého období, na které se restrikce vztahovala). Tak jako vzal Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 v úvahu to, že se Česká republika v relevantním období nacházela "ve finanční krizi", nemůže ani nyní přehlížet události, jimž Česká republika musela od února do prosince 2022 čelit.
232. Období od února do prosince 2022 bylo poznamenáno zhoršující se ekonomickou situací. Prohlubující se energetická krize v závěru roku vedla k přijetí mimořádných opatření v podobě úsporných tarifů. Invaze Ruské federace na Ukrajinu v únoru 2022 vyvolala i krizi humanitární. Reakce na ni ze strany České republiky, zejména materiální, organizační i personální pomoc uprchlíkům ze země, kde panuje válečný konflikt značného rozsahu, nepochybně vyvolala mimořádné požadavky na výdajovou stránku státního rozpočtu.
233. Ústavní soud připomíná, že tak jako soudkyně a soudci očekávají, že jejich platové poměry budou stabilní veličinou, od soudkyň a soudců se očekává nadprůměrná osobní a morální integrita (obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 95). Proto lze po soudkyních a soudcích spíše požadovat, aby strpěli zásah do svých platových poměrů, který sice původně nebyl zaveden v souladu s požadavky ústavního pořádku, avšak vlivem pozdější změny okolností se přesto týkal období, které bylo pro stát i většinu společnosti opravdu výjimečně obtížné. Požadovat, aby byly soudkyním a soudcům dopláceny platy za toto období navzdory těžkostem, kterým během něj společnost čelila, by neodpovídalo úloze a poslání soudní moci. Výkon soudnictví je činností vyžadující trvalou a hlubokou důvěru společnosti. Jde o hodnotu "k nezaplacení", proto je třeba právě ze strany soudní moci o její zachování a prohlubování trvale usilovat.
234. V neposlední řadě je třeba připomenout, že v předešlém období, tedy v době krize související s pandemií COVID-19, soudcovský stav nebyl vystavený riziku propuštění či významnému snižování platů. Ve srovnání se zaměstnanci, podnikateli i jinými právnickými profesemi se tedy soudkyně a soudci pohybovali v nejstabilnějším prostředí. Jistota příjmu je obzvláště v období krize důležitou hodnotou. Tuto jistotu přitom soudkyně a soudci měli.
235. Za těchto výjimečných okolností Ústavní soud konstatuje, že nynější nález nezakládá nárok na zpětné dorovnání platů. V obdobné situaci tento závěr již aproboval i Evropský soud pro lidská práva (rozsudek ve věci Kubát a další proti České republice ze dne 22. 6. 2023, stížnost č. 61721/19).
236. Důvody, kvůli nimž Ústavní soud nakonec neshledal nárok na zpětné doplacení platů, souvisí výlučně se změnou okolností, která nastala po přijetí restrikce, a nikoliv s postupem vlády a Parlamentu při jejím přijímání. Tento nález proto nelze vnímat ani jako - byť jen částečné - aprobování jejich postupu. Naopak. To, že vláda navrhla a Parlament přijal vědomě neústavní restrikci, Ústavní soud zohlední při posuzování navazujících platových restrikcí (sp. zn. Pl. ÚS 5/24). Nikdo totiž nemůže těžit z protiprávního jednání, což platí tím spíše u jednání protiústavního.
237. Záruky spojené se soudcovskou nezávislostí mají přispívat k tomu, aby soudní moc požívala důvěry veřejnosti. Dovození nároku na zpětné doplacení platů za únor až prosinec 2022, tedy za období zhoršující se ekonomické situace, prohlubující se energetické krize a humanitární krize, by však k prohloubení důvěry veřejnosti v soudní moc stěží mohlo přispět. Nárok na zpětné doplacení platů za toto období proto není dán.
XI. Závěr
238. Zákonodárce na návrh vlády přijal vědomě neústavní restrikci soudcovských platů, kterou v období února až prosince 2022 zmrazil výši soudcovských platů na úrovni let 2020 až 2021. Tato restrikce byla odůvodněna mimořádně nepříznivou hospodářskou situací vyžadující "maximální a nejširší možné" úspory. Vláda ani Parlament ale existenci takto výjimečné situace nedoložily. Nejvýše postaveným úředníkům byly i nadále rozdělovány odměny, jejichž roční výše se pohybovala v řádech statisíců. Nadto, například jen rozpočet Úřadu vlády v rozhodném období narostl o částku vyšší, než jaká měla být uspořena na soudcovských platech, což vláda před Ústavním soudem nijak nevysvětlila.
239. Představitelé soudní moci, tedy jednotlivé soudkyně a jednotliví soudci, sdílejí osudy společnosti. Soudcovské platy nejsou nedotknutelné a v tíživých obdobích na ně mohou dopadnout restrikce. S ohledem na principy dělby moci se ale takové dočasné restrikce nikdy nemohou týkat jen moci soudní a přinejmenším ve stejné intenzitě musí dopadnout též na platy představitelů moci zákonodárné a výkonné, aby tak spravedlivě odrážely podstatné zhoršení ekonomické situace ve společnosti. To platí nejsilněji ve vztahu k nejvýše postaveným představitelům moci zákonodárné a výkonné. Ani tento základní princip v posuzované věci nebyl dodržen. Během roku 2022, kdy trvala restrikce soudcovských platů, vláda přistoupila k 10% plošnému zvýšení platových tarifů státních úředníků, které se týkalo i úředníků na nejvyšších postech. V době, kdy jsou soudcovské platy podrobeny restrikci, nelze nejvýše postaveným úředníkům plošně navyšovat platy.
240. V rozporu s judikaturou Ústavního soudu se navíc vláda a Parlament ani nepokusily provést ekonomický rozbor, kterým by odůvodnily potřebnost a přiměřenost platové restrikce, a tuto restrikci ani předem neprojednaly s mocí soudní.
241. Provedená restrikce soudcovských platů je z těchto důvodů v rozporu s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy (nezávislost soudní moci) ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy (dělba moci). Představuje narušení stability a nezávislosti soudcovského stavu a podlamuje důvěru v moc soudní mimo jiné i vytvářením situací, kdy se soudkyně a soudci nemohou domáhat ochrany proti neústavnímu zásahu do platových poměrů jinak než u soudů.
242. I když vláda a Parlament si musely být vědomy neústavnosti restrikce soudcovských platů, zohlednil Ústavní soud, že v období února až prosince 2022 se zhoršovala ekonomická situace, prohlubovala se energetická krize a invazí Ruské federace na Ukrajinu byla vyvolána krize humanitární, s nimiž se stát i společnost musely vypořádat. Trvat na tom, aby za takto obtížné období došlo k doplacení soudcovských platů, by proto neodpovídalo úloze a poslání soudní moci. Ústavní soud proto shledal, že za těchto okolností není možné dovodit nárok soudců na zpětné dorovnání platů. Neústavnost provedené platové restrikce však Ústavní soud zohlední při posuzování navazujících restrikcí. Z neústavního jednání totiž nelze těžit.
243. Vzhledem k protiústavnosti platové restrikce Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., rozhodl o zrušení napadeného § 4 zákona č. 236/1995 Sb. ve slovech "a pro soudce 100 872 Kč". Ve vztahu k soudcům nebylo možné samozřejmě zavést ani ještě nižší platovou základnu 84 060 Kč, obsaženou v tomto ustanovení; to ovšem nebylo záměrem zákonodárce a ani tento nález nemění nic na tom, že tato platová základna se na soudce nevztahuje. Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení napadeného ustanovení za užití rozsahového výroku. Podle většinového přístupu dosavadní judikatury se ustanovení, která se výslovně týkající soudcovských platů (tedy výslovně stanoví platovou základnu "pro soudce") přímo ruší "bez dalšího", tedy bez využití rozsahového výroku (srov. obdobně nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a Pl. ÚS 33/11, v nichž nebyly rozsahové výroky využity). Užití rozsahového výroku by bylo namístě pouze tehdy, pokud by se napadené ustanovení výslovně nezmiňovalo o soudcovských platech (platové základně "pro soudce"), takže jediný způsob, jak ho ve vztahu k soudcovským platům zrušit, by bylo právě jeho zrušení rozsahovým výrokem [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 34/04, sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 28/13]. Ke zrušení dojde dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
244. Ústavní soud rovněž podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., rozhodl o zrušení napadeného článku II zákona č. 18/2022 Sb. v části týkající se soudcovských platů, tedy ve slovech "a sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 493/2021 Sb., o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů soudců podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů,". Ke zrušení dojde dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
245. Ve zbytku Ústavní soud odmítl návrh podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
246. Ústavní soud neshledal důvody vyhovět žádosti navrhovatele o přednostní projednání návrhu (§ 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.). Důsledky posuzované platové restrikce nebyly natolik závažné, aby naléhavě vyžadovaly projednání.
Odlišná stanoviska
1. Odlišné stanovisko soudce Jana Svatoně k odůvodnění nálezu
1. Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k odůvodnění nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/22.
A. Připojení k odlišnému stanovisku soudce Pavla Šámala
2. V prvé řadě uvádím, že se připojuji k věcnému rozboru a argumentaci učiněné vůči odůvodnění citovaného nálezu v odlišném stanovisku soudce Pavla Šámala v bodě 3 až v bodě 10.
B. Výhrady ke zkrácenému projednání za stavu legislativní nouze
(část VIII.2 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22)
3. V této souvislosti musím připomenout vlastní odlišné stanovisko k nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.), valorizace důchodů, ve kterém jsem se v části nazvané "K otázce ústavnosti legislativního procesu" zřetelně vyjádřil tak, že nebyly naplněny podmínky projednání napadených zákonů ve stavu legislativní nouze a dále také k tomu, zda (obecně vzato) určitá diskuse nad návrhem zákona jak na půdě Parlamentu, tak na veřejnosti může zhojit postup zákonodárce, který by byl v rozporu se zákonem stanovenými předpoklady a podmínkami pro projednání návrhu zákona za stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání. Demokratický proces projednávání a schvalování návrhů zákonů, který je ústavně chráněnou hodnotou per se, lze (je nutné) ztotožnit se "standardním" legislativním procesem a odchylky od něho se považují za nutnost aplikovanou v mimořádných situacích (především bod 15 mého odlišného stanoviska k nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/23). Tedy stále mám za to, že za situace, kdy Poslanecká sněmovna projednává návrh zákona za stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání, ačkoliv k tomu nejsou splněny zákonné podmínky (a legislativní proces je tak zatížen vadou), dosahují tyto procedurální vady takové ústavněprávní intenzity odůvodňující zrušení napadeného zákona z důvodu jeho protiústavnosti. V odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22 však většina tento názor nesdílí a za ústavně dostatečný (za ústavně konformní) považuje dostatečný prostor pro zkrácené projednání návrhu zákona, který nevede k žádnému zásadnímu omezení debaty v Poslanecké sněmovně a není ani příliš zásadním způsobem omezena veřejná debata (srov. body 112 až 117).
2. Odlišné stanovisko soudce Pavla Šámala k odůvodnění nálezu
1. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji odlišné stanovisko k odůvodnění nálezu.
2. S většinou pléna souhlasím, pokud jde o výroky I až III nálezu a jejich odůvodnění, zejména jde-li o uplatnění obecných přístupů a východisek, ze kterých nález na základě judikatury Ústavního soudu vychází. Nemám žádných připomínek ani k odůvodnění týkajícímu se průběhu legislativního procesu (část VIII.1), zkrácení projednání za stavu legislativní nouze (část VIII.2) a neprojednání návrhu s mocí soudní (část VIII.3). Souhlasím v zásadě i s odůvodněním věcného přezkumu napadených ustanovení (část IX), zejména s částmi IX.1.b) o určování soudcovských platů (tzv. platový automat), IX.1.c), IX.1.d), IX.1.e) a s celkovým posouzením věci (část IX.2), z něhož vyplývá závěr, že platová restrikce je neústavní, neboť napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy (nezávislost soudní moci) ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy (dělba moci), a proto musí být zrušena (viz body 217 a 218 nálezu).
3. K odůvodnění věcného přezkumu (část IX) však musím konstatovat, že většina nezvážila zejména při celkovém posouzení též další nutná hlediska, na která jsem upozornil již při projednávání tohoto nálezu a ve svém odlišném stanovisku k nálezu ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (36/2024 Sb.), a to ochranu legitimního očekávání a princip ochrany nabytých práv. Většina totiž tyto důležité otázky neřeší, ač mají podstatný význam nejen pro věcný přezkum napadených ustanovení (z hlediska jeho podpory), ale také pro posouzení časových účinků nálezu a zejména pro závěr většiny, že tento nález nezakládá nárok na zpětné dorovnání platů, s čímž nemohu souhlasit (viz níže).
4. Většina pléna se zde nijak nevypořádala s ochranou nabytých práv soudců a jejich legitimního očekávání. V tomto směru je podstatným okamžik vyplacení mzdy za měsíc leden 2022, neboť splnění zákonných podmínek pro výplatu platů za leden souvisí podle mého názoru s otázkou ochrany nabytých práv (viz Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1996, s. 209). Platová základna pro soudkyně a soudce v roce 2022 měla podle původních zákonných pravidel činit 106 986 Kč. Z takto určené platové základny se ale vycházelo jen při výpočtu platů za leden 2022. Napadená ustanovení totiž pro období února až prosince 2022 stanovila, že platová základna pro soudkyně a soudce činí 100 872 Kč, tedy nižší částku, platnou již v letech 2020 a 2021, a použití původně určené platové základny vyloučila. Soudcovské platy se tedy sice v lednu 2022 zvýšily, ale od února do prosince 2022 se uplatněním napadených ustanovení vrátily zpět na předchozí úroveň. Podle navrhovatele a obvodního soudu napadená ustanovení soudcovské platy nezmrazila, nýbrž nepřípustně snížila. K restrikci soudcovských platů navíc bylo přistoupeno, ačkoliv platy ve sféře moci výkonné v některých případech naopak rostly. Omezovány nebyly ani odměny udělované nejvyšším státním úředníkům. Nadto byl významně navýšen například i rozpočet Úřadu vlády (viz body 208, 209 a 212 až 214 nálezu).
5. Princip ochrany nabytých práv (iura quaesita), který jednak - podobně jako zákaz retroaktivity - nepřipouští změnu minulého právního účinku (subjektivního práva) ex tunc, jednak pro budoucnost uchovává jednou založené subjektivní právo. Lze se ztotožnit s tím, že problematika nabytých práv se překrývá s problematikou zpětného působení právních norem anebo s ní úzce souvisí v tom smyslu, že zde obdobným způsobem působí princip důvěry jednotlivce v právo. Klíčovou hodnotou je tu stabilita práva. Jak jsem již uvedl ve svém odlišném stanovisku k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (valorizace důchodů), tato stabilita se u práva na opakující se plnění (zde v podobě platu soudkyň a soudců) projevuje specifickým způsobem. Takové právo totiž lze na straně jedné do budoucna měnit, na straně druhé může za určitých okolností i taková změna představovat z hlediska časového nepřípustný zásah a může mít podle mého názoru vliv za situace, kdy takovou změnu shledá Ústavní soud protiústavní, na posouzení, zda má či nemá dojít k zpětnému doplacení (dorovnání) platů, jako tomu bylo v posuzovaném případě, byť souhlasím s tím, že obecně platí, že je třeba tuto okolnost vážit i ve vztahu k období, kterého se dorovnání platů týkalo, v jaké situaci byla platová restrikce přijata, a to včetně ekonomické situace státu (viz body 216 ve spojení s 222 až 225 nálezu). Její výjimečnost by však měla být shledána na základě seriózně zpracované ekonomické analýzy, nikoli jen na základě neodůvodněných předpokladů. Nezvažovala-li většina tedy v této souvislosti i princip ochrany nabytých práv, dopustila se zkreslení v neprospěch soudkyň a soudců. Řada argumentů svědčících ve prospěch důvěry jednotlivců v právo nebyla ani vyslyšena, natož logicky vypořádána v jejich podstatě. To znovu považuji za zásadní nedostatek přijatého nálezu, který snižuje jeho legitimitu, a to i jde-
-li o zpětné nedorovnání platů.
6. Většina pléna se v bodech 153 a násl. zabývá určováním soudcovských platů na základě tzv. platového automatu a trvalými nebo dočasnými restrikcemi soudcovských platů, přičemž předmětné snížení platů za rok 2022 označila za dočasnou restrikci soudcovských platů a uvedla, že "(s)oudcovské platy nejsou nedotknutelné" (s čímž mimochodem souhlasím), přičemž Ústavní soud již v předchozí judikatuře proto připouštěl a připouští, že výjimečné okolnosti, jako je tíživá finanční situace státu, mohou být důvodem pro dočasné restrikce [nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. 8. 2011 (N 135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.) - v tomto případě se doplácelo; nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), body 58 a 76, dále body 89 až 95 - zde se nedoplácelo, ale Ústavní soud kromě ekonomické krize konstatoval, že zpětné doplacení těchto částek by znamenalo významný a zejména též nepředvídaný zásah do státního rozpočtu, což v posuzované věci neshledal - viz body 206 až 210 nynějšího nálezu].