171. K tomu nicméně Ústavní soud uvádí, že navzdory právě citované judikatuře ESLP rozhodně neplatí, že je ústavně přípustné jakékoliv snížení důchodů, a v tomto ohledu zejména zdůrazňuje, že právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny je třeba vykládat v kontextu práva na zachování lidské důstojnosti (čl. 10 odst. 1 Listiny). Pokud by proto došlo ke snížení důchodů v míře, která by zasahovala do nepodkročitelných základů lidské důstojnosti, jednalo by se o opatření zcela zjevně protiústavní.
172. V případě tvrzeného zásahu do vlastnického práva (resp. legitimního očekávání) cestou nepravé retroaktivity Ústavní soud posuzuje cíl, který zákonodárce sledoval, a prostředky, které k dosažení tohoto cíle zvolil, a ty poměřuje se "zklamanou důvěrou občanů v právo".
173. Důvodem přijetí zákona č. 71/2023 Sb. bylo, že pokud by stát nezasáhl, aby dostál právu pojištěnců na zvýšení důchodů podle stávající právní úpravy, vedlo by to ke zhoršení finanční situace státu, konkrétně ke zvýšení deficitu důchodového účtu a potažmo ke zvýšení schodku státního rozpočtu, z něhož musí být daný deficit financován. Záměr zákonodárce konsolidovat veřejné finance a postupně snižovat rozpočtový deficit (a s tím související zadlužení) je cílem primárně politickým. Má-li zákonodárce za to, že je ve veřejném zájmu snižovat zadlužení státu (a dosáhnout vyrovnaného důchodového účtu), je to třeba z hlediska ústavnosti jako legitimní zcela akceptovat. V tomto ohledu Ústavní soud pro stručnost odkazuje jak na vyjádření vlády, tak také na informace plynoucí z vyjádření NRR a ČNB.
174. Kromě toho však nelze přehlédnout, že stabilita a vyrovnanost státního rozpočtu a veřejných financí nejsou jen cílem politickým, nýbrž jedná se o právní povinnost, plynoucí ze zákona č. 23/2017 Sb., o rozpočtové odpovědnosti. Podle § 2 odst. 1 tohoto zákona totiž "[s]tát a územní samosprávné celky dbají o zdravé a udržitelné veřejné finance, přičemž vhodně podporují hospodářský a společenský rozvoj, zaměstnanost a mezigenerační soudržnost. [...] Stát, územní samosprávné celky a další veřejné instituce uvedené v § 3 dbají o takový vývoj dluhu sektoru veřejných institucí, který nenarušuje dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí." Tuto právní povinnost (především) vlády vnímá Ústavní soud v v kontextu projednávané věci tak, že konsolidované veřejné finance jsou v zájmu především sociálně slabších a zranitelných osob: právě ty jsou totiž do značné míry závislé na pomoci ze státního rozpočtu.
175. Ústavní soud dále vychází z toho, že prostředek, který za tímto účelem zákonodárce zvolil, je nepochybně způsobilý snížit výdaje státu, a může tak mít pozitivní dopad na jeho hospodaření, v aktuálních poměrech pak na výši schodku důchodového účtu a potažmo státního rozpočtu. Současně je třeba vzít v úvahu, že nejde o jediný prostředek, ale je tomu právě naopak. Na celkové hospodaření státu v rozpočtovém roce mají dopady veškerá opatření, která postihují nejen výdajovou, ale i příjmovou stránku státního rozpočtu, a jejich uplatnění. Otázka, jaká má být míra zadlužení státu či jakým způsobem mají být důchody financovány (včetně toho, zda k tomu mají být použity i jiné zdroje, než je pojistné), je plně v rukou státu, nicméně nikoliv soudní moci.
176. Proto také Ústavní soud neakceptuje ani námitku navrhovatelky ohledně jednorázovosti a zjevné účelovosti zvoleného opatření. Zmíněná jednorázovost je totiž ve svém důsledku pro příjemce důchodů výhodnější než např. úplné zrušení systému automatismu při mimořádných valorizacích. Ad absurdum, pokud by Ústavní soud skutečně přisvědčil této námitce navrhovatelky, zřejmě by jako ústavně konformní měl akceptovat řešení, který by tento systém zcela odstranilo, což si zřejmě ani navrhovatelka sama nepřeje. Ústavní soud nespatřuje ústavní deficit ani v tvrzené zjevné účelovosti opatření, protože - jak již bylo uvedeno dříve - sledovaný účel, spočívající v částečné konsolidaci veřejných rozpočtů a dalším nenavyšování salda důchodového účtu, shledal ústavně souladným. V obecné rovině lze ostatně uvést, že pojmovým znakem každého právního předpisu je jeho účel; jinak by totiž postrádal rozumný smysl.
177. Ústavní soud má dále za to, že jeho úkolem není hledat konkrétní řešení, kterými by mělo dojít ke konsolidaci veřejných financí, resp. ke snížení salda důchodového účtu. Toto rozhodování totiž vůbec nepřísluší orgánům moci soudní, neboť se jedná primárně o politická rozhodnutí (byť samozřejmě s ekonomickými, sociálními a dalšími dopady), provedená formou legislativní a exekutivní k tomu určenými orgány, disponujícími rovněž odpovídající odbornou kapacitou. Jiná věc je, že prohlubující se deficit na důchodovém účtu a především nezbytnost zásadní důchodové reformy, jak plyne z prognóz demografického vývoje a navazujících ekonomických analýz, jsou skutečnosti známé této i předchozím vládám, jakož i široké veřejnosti již několik desetiletí, a přesto na tyto velmi varovné údaje politické reprezentace odpovídajícím způsobem nereagují. Dlouhodobá ignorace demografického vývoje a s tím související prohlubující se deficit důchodového účtu přitom negativně dopadne na budoucí generace, na jejich právo na podporu státu a důstojný život v důchodovém věku. Rovněž v tomto kontextu tak Ústavní soud shledal zákon č. 71/2023 Sb. směřující k částečné konsolidaci veřejného rozpočtu a nenavyšování salda důchodového účtu ústavně souladným.
178. Jde-li o intenzitu dotčení důvěry v právo, Ústavní soud ji nehodlá nijak marginalizovat. Napadeným legislativním opatřením skutečně bylo do určité míry zasaženo do legitimního očekávání přírůstku vlastnického práva, které je rovněž ústavně chráněno čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nelze ani pominout, co bylo účelem původní právní úpravy - tedy že nastane-li mimořádná situace, kdy cenový růst přesáhne určitou úroveň, tento má být adekvátně kompenzován (byť se značným zpožděním), tj. tak, aby se reálný důchod nesnížil, a neklesla životní úroveň příjemců důchodů.
179. Na straně druhé však nelze přehlížet ani celkový kontext věci. Jak již totiž plyne i ze shora uvedeného, napadená zákonná ustanovení nevedla k nominálnímu snížení již existující výše přiznaných důchodů, a ani k jejich zmrazení (jak se tomu ve stejném období stalo u jiných kategorií výdělečně činných osob), nýbrž "pouze" k mimořádné valorizaci důchodů v nižší než předem předpokládané výši. Dále je třeba vidět celkovou tendenci vývoje výše důchodů, která je jednoznačně vzestupná a jak se podává ze shora uvedeného, v průběhu roku 2022 došlo ke dvěma mimořádným valorizacím důchodů (červen a září), které spolu s řádnými valorizacemi a s dopady zavedení tzv. "výchovného" znamenaly dodatečné výdaje důchodového systému téměř o 100 mld. Kč, což vedlo i k nárůstu náhradového poměru (podíl průměrného důchodu a průměrné mzdy) ze 40,2 % z konce roku 2021 až na 45,8 % v roce 2022. Rovněž s ohledem na tento celkový kontext proto nelze dovodit, že by napadené opatření bylo způsobilé zasáhnout podstatu základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny.
180. Neexistuje základní právo na trvalý růst důchodů v důsledku růstu cen (inflace). Podstatou základního práva podle čl. 30 odst. 1 Listiny je záruka důstojného života ve stáří, což mimo jiné znamená spravedlivý a přiměřený důchod, nikoliv jeho automatické zvyšování. To je výsledkem konkrétní politiky a předmětem úpravy zákonodárcem. Jak v minulosti uvedl Ústavní soud, "princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 85).
181. Z pohledu Ústavního soudu je podstatné, aby v důsledku uskutečňování této politiky nedošlo k podkročení esenciální podstaty tohoto základního práva, což však v nyní posuzované věci nelze bez dalšího dovodit (nižší míra valorizace totiž nepostihla pouze příjemce důchodu v sociálně nepříznivé situaci, nýbrž i takové příjemce, kteří patří do nejvyšších příjmových skupin). Je proto zřejmé, že nižší míra valorizace důchodů se u jejich příjemců projevila velmi rozdílným způsobem a různou intenzitou.
182. Současně se však podává z důvodové zprávy k návrhu zákona, že legislativní opatření bylo zvoleno tak (kombinace procentního a nominálního zvýšení důchodů), že ve svém důsledku bylo dokonce výhodnější pro příjemce nejnižších důchodů (původní důchod 8 000 Kč by byl navýšen o částku 456 Kč, zatímco podle napadeného zákona o 492 Kč). Je proto zřejmé, že vláda zvažovala sociální dopad nové zákonné úpravy a snažila se "nerozevírat nůžky" mezi nejnižšími a nejvyššími důchody a naopak tento rozdíl snižovat, což Ústavní soud považuje za zcela legitimní postup. Nešlo o "tupý" plošný škrt, nýbrž o promyšlené opatření adresně reagující na příjemce důchodů v různých hladinách přiznaných dávek. Ministr práce a sociálních věcí při ústním jednání dne 10. 1. 2024 navíc zdůraznil, že pro minimalizaci negativních dopadů do sociální situace příjemců důchodů v konkrétních případech je určen adresný systém státní sociální péče, zejména příspěvek na bydlení, což považuje Ústavní soud rovněž za relevantní argument.
183. Ústavní soud proto uzavírá, že pro přijetí zákona č. 71/2023 Sb. byl dán silný veřejný zájem a zákonodárce svým postupem s ohledem na celkový kontext věci zásadně neporušil princip ochrany důvěry jednotlivce v právní řád. Jakkoliv proto Ústavní soud připouští, že skutečně došlo k zásahu do legitimního očekávání příjemců důchodů, šlo o zásah, který byl s ohledem na shora popsané okolnosti proporcionální, a tedy i ústavně souladný. Současně nelze ani dovodit, že by napadený zákon zasáhl do podstaty základního práva podle čl. 30 odst. 1 Listiny.
X. Závěr
184. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl jako nedůvodný.
185. Ústavní soud dodává, že velmi intenzivně vnímá nelehkou situaci, v níž se aktuálně nacházejí někteří příjemci důchodů jako zranitelné osoby. Současně si je Ústavní soud vědom specifik skladby životních nákladů důchodců a intenzivního dopadu inflace právě na ně. Je však také třeba vidět, že vlivem minulých opakovaných zvýšení důchodů dopadá na příjemce důchodů (ve smyslu celkové socioekonomické skupiny) přeci jen relativně méně intenzivně než na některé skupiny výdělečně činných obyvatel (srov. důvodová zpráva k návrhu zákona). Zároveň je však třeba ji nazírat i v rámci mezigenerační solidarity, tedy solidarity současných příjemců důchodů s dalšími generacemi, z jejichž odvodů se důchodový systém nyní financuje. I oni nahlížejí s důvěrou v právo a v ústavní instituce určující jeho parametry, že tento systém bude fungující i v době, kdy se z plátců pojistného stanou příjemci důchodů. Je proto dán společný zájem na tom, aby systém důchodového pojištění jako celek byl vyvážený, spravedlivý a udržitelný nejen aktuálně, ale i v budoucnosti. Jeho jinak jistě žádoucí právní a institucionální stabilita nesmí ovšem odůvodňovat nečinnost odpovědných orgánů, které by ignorovaly nepříznivý demografický, ekonomický a sociální stav a vývoj společnosti na tomto poli a rezignovaly na provedení potřebných systémových změn.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 17. ledna 2024
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudce Jana Svatoně k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23
1. Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23.
2. V tomto řízení navrhovatelka uplatnila námitky neústavnosti legislativního procesu, a to z důvodu (ve stručnosti řečeno), že parlamentní většina zneužila stav legislativní nouze a zkrátila práva parlamentní menšiny (opozice), jakož i napadených zákonných ustanovení samotných, a to z důvodu, že vykazují znaky nepřípustného působení práva v čase (pravé retroaktivity).
3. Úvodem považuji za potřebné zdůraznit, že moje odlišné stanovisko nelze v žádném případě interpretovat jako kritiku (či dokonce maření) snahy vlády o konsolidaci veřejných financí. Naopak jsem pro odpovědný přístup státu vůči dalším generacím a plně rozumím nutnosti přijímání opatření ke snížení deficitu státního rozpočtu, a to i v oblasti důchodového pojištění, která by měla být nejlépe završena skutečnou důchodovou reformou. Mým záměrem není oprávnění zákonodárce k zásahům do důchodového systému a konkrétně do výše důchodových plnění jakkoliv zpochybňovat. Současně však cítím povinnost trvat na požadavku důsledného dodržování ústavněprávních mezí, přičemž jsem názoru, že v posuzované věci nenastala natolik závažná situace, která by Ústavní soud opravňovala z relevantních ústavních limitů, jež pro tento případ plynou ze základních principů právního státu, jakkoliv slevovat.
4. Jde-li o odůvodnění předmětného nálezu, v zásadě nemám výhrady k podstatné části obecných východisek nálezu, v nichž jsou příslušné ústavněprávní limity prezentovány, nemohu však souhlasit s tím, jak byly aplikovány na posuzovanou věc. Nemám ani žádné výhrady k tomu, jak byly vypořádány navrhovatelkou vznesené námitky porušení práv parlamentní menšiny v části VIII. b) bodu 2 nálezu.
K otázce ústavnosti legislativního procesu
5. V prvé řadě se nemohu ztotožnit s názorem, že podmínky projednání napadených zákonů ve stavu legislativní nouze byly naplněny, naopak mám za to, že naplněny nebyly, a že to má i takové ústavněprávní konsekvence, pro které by měl být § 67ca zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., zrušen.
6. Závěr většiny vychází z úvahy, že byly splněny podmínky § 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále jen "jednací řád"), jimiž jsou existence mimořádných okolností a hrozba závažné hospodářské škody. Nejsem přesvědčen o tom, že situace, jež v době projednávání návrhu zákona č. 71/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, by s některou z těchto podmínek korespondovala.
7. Nález existenci mimořádných okolností spojuje s vysokou mírou inflace v lednu 2023, jak ji zjistil Český statistický úřad v měsíci následujícím. Byť míru inflace lze z ekonomického hlediska jistě označit za mimořádnou, neboť se její výše podstatně odchyluje od obvyklé výše inflace za dobu existence České republiky, bylo by nesprávné z této skutečnosti (bez dalšího) vyvozovat, že zákonná podmínka "mimořádných okolností" ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu byla splněna. Nelze totiž v prvé řadě pominout, že právě tuto skutečnost zákonodárce předvídal, a aby zabránil negativním sociálním dopadům v podobě propadu reálných důchodů, zakotvil do právního řádu institut mimořádné valorizace.
8. Dále připomínám, že za mimořádné lze považovat takové skutkové okolnosti, které není možné dost dobře předvídat, tj. jež jsou do značné míry "překvapivé". Většina pléna vychází z předpokladu, že tato podmínka byla splněna, protože vláda se o skutečné míře inflace za měsíc leden 2023 dozvěděla až poté, co ji Český statistický úřad oficiálně zveřejnil. Za rozhodující má tyto údaje Českého statistického úřadu, zatímco "pouhé" ekonomické predikce považuje za nepodstatné.
9. Ve shodě s většinovým názorem vycházím z toho, že za mimořádnou okolnost lze považovat výši inflace, která se značně odchyluje od té, kterou obecně lze ve světle statistických údajů označit za běžnou. Ke shodě však nedošlo ohledně okamžiku, kdy tato mimořádná okolnost nastala, resp. kdy byla vládou zjištěna. Z údajů Českého statistického úřadu vyplynulo, že již na počátku roku 2022 míra inflace dosahovala dvouciferných hodnot a v průběhu roku dále stoupala, přičemž nejpozději z predikce České národní banky ze dne 4. 8. 2022 a dále z Makroekonomických predikcí České republiky, které zpracovalo přímo Ministerstvo financí, ze srpna 2022 a listopadu 2022, (a ostatně i z dalších veřejně dostupných prognóz) bylo zcela zjevné, že tato dosáhne enormní výše. Domnívám se, že s ohledem na tyto údaje vláda musela předpokládat, že brzy dojde k naplnění zákonných podmínek pro mimořádnou valorizaci (podle Národní rozpočtové rady se tak mělo stát již v listopadu 2022, a že tomu tak nebylo, ovlivnilo zavedení tzv. energetického úsporného tarifu). Na základě těchto údajů si vláda musela být vědoma reálného rizika, že nárůst důchodových výdajů bude enormní.
10. V této souvislosti musím odmítnout bagatelizaci významu ekonomických prognóz většinou soudkyň a soudců, zvláště pak (na vládě nezávislé) České národní banky, jejímž hlavním úkolem je podle čl. 98 Ústavy České republiky péče o cenovou stabilitu a jejíž prognózy růstu spotřebitelských cen (které jsou pro plnění tohoto úkolu nezbytné), jsou dlouhodobě poměrně přesné. Nezbývá mi než konstatovat, že 20. 2. 2023, kdy vláda předložila návrh zákona Poslanecké sněmovně, již o mimořádné situaci hovořit nelze, neboť šlo o dlouhodobý stav, který postrádal prvek (právně relevantní) překvapivosti. Považuji za velmi nepravděpodobné, že by vláda průběžné prognózy České národní banky, stanoviska Národní rozpočtové rady a makroekonomické predikce Ministerstva financí neznala nebo by je nepovažovala za směrodatné.
11. V souvislosti s posuzováním podmínky značné hospodářské škody nelze podle mého názoru pominout, že smyslem zákonem předpokládané valorizace bylo zajistit, aby výše důchodu odrážela i míru inflace, a nedocházelo tak k propadu reálných důchodů. Úhradu valorizovaných důchodů, nota bene tzv. zranitelným osobám, nelze bez dalšího ztotožňovat se škodou ani v tom nejširším smyslu; jde pouze o (mandatorní) výdaj ze státního rozpočtu. Negativními důsledky by jistě mohlo být případné zvýšení schodku státního rozpočtu, resp. zvýšení výdajů na dluhovou službu (kdy další nárůst výdajů by mohl nastat, došlo-li by v důsledku toho ke snížení úvěrového ratingu České republiky), což však není totéž jako možný rozvrat veřejných financí, kterým většina v nálezu nepřípadně argumentuje, neboť žádná taková situace by samotným vyplacením valorizovaných důchodů v zákonem předpokládané výši nenastala.
12. Spolehlivé měřítko pro stanovení míry škody, jak bylo výše naznačeno, neposkytuje ani samotná výše výpadku příjmu či nezbytného výdaje, byť ten by v daném případě měl údajně činit jistě nikoliv zanedbatelných cca 20 mld. Kč. Nejde však o položku, která by byla z rozpočtového hlediska neúnosná. Vyhlášení stavu legislativní nouze z důvodu hrozby značné hospodářské škody by přitom mělo být vyhrazeno skutečně závažným hrozbám, jež plynou z takových mimořádných situací, jako je živelní pohroma, bankovní krize či pandemie, a nikoliv tam, kde jde o víceméně běžné hospodaření státu, byť je v daném okamžiku mohou provázet určité potíže (jako tomu bylo zde, kdy se vláda potýkala s důsledky energetické krize). Stav legislativní nouze je tedy instrumentem mimořádným, určeným pro specifické situace, kdy je třeba upřednostnit rychlost přijetí návrhu zákona před řádným (plnohodnotným) legislativním procesem, který je koncipován jako garance kvality zákonodárné činnosti, a nikoliv prostředkem k usnadnění vládnutí či k obraně proti (případným) obstrukcím opozice.
13. Nemohu ani souhlasit s poukazem většiny na kumulaci důchodových výdajů v dalších letech (ve výši až 400 mld. Kč), neboť je založen na neopodstatněném předpokladu budoucí nečinnosti této vlády a vlád příštích, tj. předpokladu neodpovídajícím politické realitě (a v podstatě ani ekonomickým možnostem státu). Pro přijetí opatření, aby k rapidnímu zvyšování deficitu na důchodovém účtu nedocházelo, měla a nadále má vláda časový prostor, přičemž sama dlouhodobě (a to již ve svém programovém prohlášení) deklaruje, že její prioritou je stabilizace (konsolidace) veřejných financí zahrnující i důchodový systém (včetně navržení důchodové reformy). Ostatně první opatření po vydání sporného zákona č. 71/2023 Sb. realizovala již na podzim roku 2023 (v podobě zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů).
14. Odmítám i argument většiny, že institut stavu legislativní nouze vláda využívá poměrně často, neboť to obecně nevypovídá o ústavnosti toho kterého kroku, a především nemůže nijak ovlivnit posuzování zákonných podmínek jeho použití Ústavním soudem. Na základě legislativní praxe nelze podle mého názoru vytvořit takovou ústavní zvyklost, která by odporovala samotné podstatě daného (i když "jen" v zákoně upraveného) institutu, jehož použití připadá v úvahu v principu jen za zcela mimořádných podmínek.
15. V nálezu se dále argumentuje tím, že návrh zákona č. 71/2023 Sb. byl s ohledem na svůj obsah v dostatečném rozsahu diskutován jak na půdě Parlamentu, tak i ze strany veřejnosti. Není však již zcela zřejmé, zda obecně taková skutečnost může zhojit postup zákonodárce, který by byl v rozporu se zákonem stanovenými podmínkami pro projednání návrhu zákona za stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání. Podle mého názoru na tuto otázku nelze (minimálně bez výhrad) odpovědět kladně, neboť by to kolidovalo s úvahami, jak jsou vyjádřeny v bodech 84 a 85 nálezu. Demokratický proces projednávání a schvalování zákonů, který je ústavně chráněnou hodnotou per se, ztotožňuji se "standardním" legislativním procesem, a odchylky od něho považuji za nutnost aplikovanou ve výjimečných situacích. Konečně nejsem ani přesvědčen o tom, že by s ohledem na nikoliv nevýznamný dopad navrhovaného zákona č. 71/2023 Sb. na široký okruh osob proběhla v dostatečném rozsahu veřejná diskuse. Jestliže se "narychlo" vyjádřilo několik organizací, jejichž stanovisko bylo navíc negativní, když ani nedošlo k jeho projednání pracovními komisemi Legislativní rady vlády (viz stanovisko jejího předsedy k návrhu zákona č. 71/2023 Sb.), lze v takovéto věci hovořit o "plnohodnotné" veřejné diskusi jen obtížně.
16. Zbývá dodat, že podle vyjádření vlády stav legislativní nouze navrhla vyhlásit v podstatě proto, že bylo nezbytné novelizovat zákon č. 155/1995 Sb. urychleně, a to nejpozději do 22. 3. 2023, neboť k tomuto dni měla podle § 67 odst. 16 tohoto zákona uplynout lhůta k vydání prováděcího předpisu, který by "stanovil" zvýšení důchodů, jinak by státu hrozily značné hospodářské škody. Jak však bude vysvětleno v části tohoto disentu, která se týká samotné (ne)ústavnosti § 67ca tohoto zákona, tento důvod stojí na chybné premise, že v takovém případě napadená zákonná ustanovení nebudou mít ústavně nepřijatelné retroaktivní účinky. Ve skutečnosti byl samotný legislativní proces (podáním návrhu zákona dne 20. 2. 2023) započat až poté, co již právo vzniklo. Je-li podmínkou pro vyhlášení stavu legislativní nouze určitá "naléhavost", která je vyvolána časovou tísní, kdy návrh zákona již nelze projednat "standardním způsobem", pak zde v okamžiku, kdy byl vládou legislativní proces zahájen, již žádná časová tíseň neexistovala, resp. byla toliko domnělá, vyvolaná podle mého názoru nesprávnou právní úvahou, že podmínkou vzniku práva je vydání prováděcího předpisu.
K otázce pravé retroaktivity a ochrany důvěry jednotlivce v právo
17. Většina pléna v prvé řadě shledala, že působení zákona č. 71/2023 Sb. v čase vykazuje znaky tzv. nepravé retroaktivity. Ve shodě s vládou argumentuje tím, že vznik právního nároku nelze dovozovat ze samotné právní skutečnosti, která je podmínkou mimořádné valorizace podle § 67 odst. 4 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 30. 9. 2023, protože ta pouze iniciuje valorizační proces, který je završen vydáním prováděcího předpisu podle § 67 odst. 16 téhož zákona.
18. Nález však důsledně nerozlišuje mezi právem a právním nárokem, ač to má význam pro posouzení otázky pravé či nepravé retroaktivity. Vycházím z toho, že zatímco veřejné subjektivní právo na mimořádné zvýšení důchodu (na zvýšený důchod) vzniklo již naplněním zákonem stanovených podmínek, veřejnoprávní nárok by vznikl jednotlivcům až okamžikem splatnosti (valorizovaného) důchodu. Souhlasím s tím, že naplněním podmínek stanovených v § 67 odst. 1 a 3 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 30. 9. 2023, se iniciuje valorizační proces, který se završuje vydáním prováděcího předpisu podle § 67 odst. 16 téhož zákona (a jehož výsledkem je následná výplata důchodů pojištěncům v odpovídající, tj. valorizované výši). Vydání prováděcího právního předpisu ve formě nařízení vlády však není nezbytnou podmínkou ani pro vznik veřejného subjektivního práva, zejména pro toliko deklaratorní povahu prováděcího předpisu (k důvodům viz body 156 a násl. nálezu), ani právního nároku (k tomu viz bod 159 nálezu).
19. Ke vzniku daného veřejného subjektivního práva tzv. "uzavřením" skutkového stavu (viz sub 135 nálezu) tedy podle mého názoru nedochází až vydáním nařízení vlády, ale již okamžikem naplnění podmínek § 67 odst. 1 a 3 zákona č. 155/1995 Sb. (ve znění účinném do 30. 9. 2023), tj. ke dni 31. 1. 2023. Nemohu sdílet ani stanovisko většiny soudkyň a soudců, že ono "uzavření" nastává až se vznikem právního nároku. Podle takového názoru (dovedeno do důsledků) by zákonodárce v časovém prostoru mezi vznikem práva a okamžikem, kdy získá kvalitu nároku (tj. stane se vynutitelným), což je jevem poměrně běžným, mohl měnit právní úpravu, aniž by to kolidovalo s principem právní jistoty.
20. Z hlediska kvalifikace nastalé právní situace jako pravé či nepravé retroaktivity je vždy rozhodující okamžik vzniku práva (nikoliv nároku). Např. v daňové oblasti se vznik práva (státu) odvíjí od skutečnosti, zda již skončilo zdaňovací období či nikoliv [srov. nález ze dne 12. 7. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 9/08 (N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.)]; obdobně německý Spolkový ústavní soud v rozsudku ze dne 19. 12. 1961 sp. zn. 2 BvL 6/59 (BVerfGE 13, 261) konstatoval, že "[d]aňové zákony se v zásadě mohou vztahovat pouze na situace, které nastanou nebo se uskutečňují až po jejich vyhlášení. Ze zásady právního státu je tedy možné vyvodit ústavní zásadu, že omezující daňové zákony nemohou v zásadě rozšiřovat svou působnost na dokončené skutkové okolnosti." (v tehdy posuzované věci se tak stalo uplynutím zdaňovacího období korporátní daně). Připomenout lze také nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), vydaný ve věci zdanění státní podpory stavebního spoření, kde Ústavní soud za relevantní okamžik považoval vznik práva na tuto podporu (zálohu na ní) po splnění zákonem stanovených podmínek, včetně uplynutí příslušného kalendářního roku (byť o něm hovoří jako o "nároku"), nikoliv až (pozdější) okamžik splatnosti této podpory.
21. Zákonem č. 71/2023 Sb. přitom zákonodárce postihl stejnou skutečnost (tj. nárůst inflace) jako dosavadní právní úprava, to (ale) s rozdílnými právními důsledky. Protože návrh zákona byl Poslanecké sněmovně předložen až dne 20. 2. 2023 a zákon samotný nabyl platnosti a účinnosti 20. 3. 2023, vykazuje zpětné účinky, kdy již jednou vzniklé subjektivní veřejné právo s účinky pro praeterito ruší, resp. mění, a to v neprospěch pojištěnců.
22. Pravá retroaktivita je obecně přípustná jen tam, kde z různých důvodů neexistuje (nemůže existovat) oprávněná důvěra jednotlivce v právní řád či jeho neměnnost. Tomu tak může být, zejména ospravedlňují-li příslušnou změnu právní úpravy závažné (naléhavé) důvody veřejného zájmu, nebo pokud ji mohly dotčené osoby očekávat, či slouží-li nový zákon k vyjasnění nepřehledné právní situace anebo představuje-li příslušná změna pro dotčené osoby pouze nepatrnou zátěž.
23. Lze si však představit i další situace, kdy retroaktivní právní úprava nemusí vyvolat kolizi s principem důvěry v právu, např. kdy je zřejmé, že s ohledem na hospodářskou a finanční situaci není stát schopen dostát svým závazků vůči věřitelům, pročež mu nezbývá než přistoupit k faktickému zkrácení plnění mj. příjemcům důchodů. Přijetí nové právní úpravy je za tohoto stavu krokem nutným (a jediným možným) k nastolení souladu mezi právem a objektivní ekonomickou realitou, přičemž takový zásah zákonodárce spočívající v úpravě důchodů nemůže proto ani být pro nikoho překvapivým.
24. Pozornost si zde zasluhuje úvaha Ústavního soudu obsažená v nálezu ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), podle které "[j]estliže tedy v hodnotovém řádu a vědomí společnosti se konsensuálně etabloval určitý vzor a způsob sociálního myšlení a jednání, kterému se z nejrůznějších důvodů, např. v důsledku tlaku určitého politického systému, nemohlo dostat normativního vyjádření, potom právní úprava tohoto jednání, obsahující retroaktivitu, zůstává zcela v souladu s principy právního a demokratického státu. Jinými slovy, odporovalo by naopak principům spravedlnosti, jestliže by se v takových případech pravá retroaktivita nedostala ke slovu. To vše však by tím výrazněji mělo naznačit, že pravá retroaktivita nemá v právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl "dostat ke slovu", nicméně tak neučinil.".
25. Žádná z výše prezentovaných podmínek však v posuzované věci do úvahy nepřipadá, a proto ze všech výše uvedených důvodů jde podle mého názoru o případ obecně nepřípustné pravé retroaktivity. To mě vede k závěru, že po vzniku práva na mimořádné zvýšení důchodu již nebylo možné započatý valorizační proces zastavit, a tudíž bylo povinností vlády prováděcí předpis podle § 76 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb. vydat, a to na základě právní úpravy účinné k 31. 1. 2023.
26. Odlišnost názoru na povahu změny právní úpravy v "obecné" teoretické rovině však nepovažuji z hlediska výsledku daného řízení za zásadně určující, a tedy, i kdyby právo na zvýšení důchodů (na zvýšený důchod) podle původní právní úpravy nevzniklo, jak většina uvádí (a šlo by zde tudíž o případ retroaktivity nepravé), s ohledem na existující silné legitimní očekávání by byli příjemci důchodů co do důvěry v právo v důsledku novely provedené zákonem č. 71/2023 Sb. dotčeni téměř tak intenzivně, jako kdyby takové právo skutečně vzniklo.
27. Hlavní roli v posuzované věci hraje totiž test, jenž spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, se zklamanou důvěrou občanů v právo (tzv. test intertemporální proporcionality), a to co do "únosnosti" takového zklamání [viz bod 15 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/08 nebo bod 55 nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)]. Po jeho provedení jsem dospěl k jinému výsledku než plenární většina.
28. Vzhledem k tomu, že podle mého názoru veřejné subjektivní právo na mimořádné zvýšení důchodů vzniklo, a přijetí zákona č. 71/2023 Sb. tak zakládá jejich snížení, považuji za potřebné k závěrům nálezu týkajících se ústavněprávní ochrany pojištěnců (sub 143 a násl.) připojit obecné teze ke krácení jednotlivých plnění ve formě důchodů. Mám za to, že zákonodárcův prostor se zužuje, čím bližší je splatnost takového plnění. Odborná literatura s ohledem na judikaturu Spolkového ústavního soudu ztotožňuje takovou situaci s pravou retroaktivitou {viz Bosius-Gerdorf, F.: Vefassungsrechtlicher Spielraum für Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung zur Bewältigung des demografischen Wandels. In Deutsche Rentenversicherung č. 1/2020, s. 71, kde se mj. uvádí: "Zásada ochrany důvěry v právo je konkretizována zásadou zpětného účinku, přičemž přísné požadavky platí pro krácení právní pozice, které vykazují pravý (retroaktivní) zpětný účinek, a mírnější předpoklady platí pro krácení právní pozice, které vykazují nepravý (retrospektivní) zpětný účinek. Není zde jasné, které zásahy zákonodárce do právní pozice chráněné čl. 14 odst. 1 větou první Základního zákona vykazují pravý nebo nepravý zpětný účinek a které zásady ochrany důvěry v právo z toho plynou. [...] Jde-li o snížení důchodových dávek, je manévrovací prostor zákonodárce tím menší, čím dříve je důchodové plnění splatné (pravý zpětný účinek), a tím větší, čím více jeho splatnost leží v budoucnosti."}.
29. Z uvedeného plyne, že povinností zákonodárce je veškeré změny v právní úpravě, které se dotýkají výše důchodů a jsou v neprospěch jejich příjemců, provést s dostatečným časovým předstihem, aby se mohli nové situaci přizpůsobit. V této souvislosti nutno vzít v úvahu, že prostor pro adaptaci příjemců důchodů je užší než u pojištěnců, kterým právo na důchod vznikne později, např. jde-li o prodloužení věku odchodu do důchodu (ovšem i zde rozhodnou roli hraje časové hledisko), neboť ve věku blížícím se věku odchodu do důchodu mohou být možnosti pojištěnců přizpůsobit se nové situaci dosti omezeny. Za nejzávažnější lze jistě považovat snížení již vyplacených důchodů, neboť jde o zjevný případ (pravé) retroaktivity; co do závažnosti (míry zklamání důvěry jednotlivce v právo) se mu však téměř rovná snížení důchodů pro futuro, nebylo-li provedeno s přiměřeným časovým předstihem.
30. Ve shodě s názorem většiny mám za to, že v posuzované věci byl dán veřejný zájem na ekonomické stabilizaci s ohledem na prohlubující se schodek státního rozpočtu a tempo zadlužování státu, kterému lze přiznat velkou intenzitu. Současně ale připomínám, že existuje široká škála prostředků, které vedou k naplnění tohoto cíle, přičemž zákonodárce musí při jejich volbě a způsobu uplatnění dbát mj. na to, aby z hlediska principu ochrany důvěry v právo byly jeho zásahy co nejšetrnější. Nadto prohlubující se deficit na důchodovém účtu a především nezbytnost zásadní důchodové reformy, jak plyne z prognóz demografického vývoje a navazujících ekonomických analýz, jsou skutečnosti známé této i předchozím vládám, jakož i široké veřejnosti několik desetiletí. Stejně tak bylo již v polovině roku 2022 zřejmé, že Českou republiku postihne vysoká, až 20% inflace, která s ohledem na právní úpravu vyvolá zvýšené výdaje ze státního rozpočtu. Přesto však vláda na tuto skutečnost zareagovala se zpožděním.
31. Nemohu přehlédnout ani skutečnost, že tak vysoká míra inflace v roce 2022 nemá jen vnější příčinu (v této souvislosti se hovoří o tzv. dovezené inflaci), ale i příčinu vnitřní, která tkví v činnosti ústavních orgánů - České národní banky, která je odpovědná za cenovou stabilitu (čl. 98 odst. 1 Ústavy), a/nebo samotné vlády, která odpovídá za ekonomickou a finanční stabilitu státu. Tato skutečnost zřetelně plyne ze srovnání míry inflace v České republice a ostatních zemí Evropské unie, kdy tato v rozhodné době byla (a stále je) jednou z nejvyšších.
32. Nález poukazuje i na to, že stabilita a vyrovnanost státního rozpočtu a veřejných financí nejsou jen cílem politickým, ale jde i o právní povinnost (§ 2 odst. 1 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Nelze však vyvodit, že by právě nepřijetím zákona č. 71/2023 Sb. byla tato povinnost porušena. Znovu upozorňuji na širokou škálu prostředků, které jsou v tomto směru vládě a zákonodárci k dispozici, s tím, že nešlo o jediný způsob, jak splnění této povinnosti dosáhnout. Především uvedené ustanovení nelze chápat tak, že by její plnění mohlo odůvodnit nedodržování ústavněprávních limitů.
33. Současně se domnívám, že rovněž intenzita dotčení důvěry jednotlivců v právo zde byla značná. Důvodem je, že sporným legislativním opatřením bylo zasaženo, když ne do již nabytého (vlastnického) práva, tak minimálně do (velmi silného) legitimního očekávání, které je rovněž ústavně chráněno čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a především čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Nelze ani pominout, co bylo účelem původní právní úpravy - tedy že nastane-li mimořádná situace, kdy cenový růst přesáhne určitou úroveň, tento má být adekvátně kompenzován (byť se značným zpožděním), tj. tak, aby se reálný důchod nesnížil, a neklesla životní úroveň příjemců důchodů.
34. Podstatné také je, jakého okruhu osob se změna dotýká a jaký má pro ně dotčené právo význam. Ústavní soud zde musí přihlédnout k tomu, že příjemci důchodových plnění jsou tzv. zranitelnou skupinou osob, u nichž je důchod často jediným jejich příjmem a které s ohledem např. na svůj věk či zdravotní stav zpravidla ani nemají velký prostor pro změnu svého chování. I když sporné snížení důchodů nelze označit co do kvantity za zcela zásadní, nepochybně v množině příjemců důchodů existuje nezanedbatelná skupina, u které bude příslušný rozdíl (okolo 1 000 Kč měsíčně) v období velké inflace hrát podstatnou roli.