35. Bez významu zde pak není ani časové hledisko. Zákon č. 71/2023 Sb. byl schválen dne 8. 3. 2023 a ke vzniku nároku na vyšší důchod podle původní právní úpravy mělo dojít (již) v měsíci červnu. Z uvedeného plyne, že šlo o nepřiměřeně krátký časový úsek na to, aby se příjemci důchodů na danou změnu mohli adaptovat. V této souvislosti připomínám, že samotné snížení důchodů zákonodárcem provedené bez přiměřeného předstihu má z hlediska principu důvěry v právo tytéž dopady jako pravá retroaktivita, a tedy může vést k závěru o jeho neústavnosti.
36. Na základě všeho výše uvedeného jsem přesvědčen, že v posuzované věci šlo o případ tzv. pravé retroaktivity. I kdybych však hypoteticky připustil, že šlo o případ tzv. nepravé retroaktivity, jak také konstatovala většina soudkyň a soudců, šlo by o nepřípustnou nepravou retroaktivitu, jelikož napadená právní úprava nepřípustně zasáhla do legitimního očekávání příjemců důchodů. Již jen z tohoto důvodu mělo být návrhu vyhověno.
37. Ač tedy nelze zákonodárci upřít značný veřejný zájem na přijetí zákona č. 71/2023 Sb., ten podle mého názoru nemůže za daných okolností převážit nad principem ochrany důvěry jednotlivce v právní řád. Z hlediska ústavnosti jde o nepřípustné působení práva v čase, kdy "hranice únosnosti" již byla překročena. Zákonodárce tudíž podle mého názoru svým postupem porušil čl. 1 Ústavy České republiky a potažmo i základní práva příjemců důchodů, která jsou jim ústavně zaručena čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a na mezinárodní úrovni i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Jan Svatoň
Odlišné stanovisko soudce Pavla Šámala k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23
1. Podle § 14 zákona o Ústavním soudu uplatňuji odlišné stanovisko k výroku i odůvodnění nálezu.
2. K námitkám navrhovatelky, která především uplatnila námitku neústavnosti legislativního procesu z důvodu, že parlamentní většina zneužila stav legislativní nouze a zkrátila práva parlamentní menšiny (opozice), ale i námitku neústavnosti napadených zákonných ustanovení samotných, a to z důvodu, že vykazují znaky nepřípustného působení práva v čase, tedy pravé retroaktivity, považuji za nutné především uvést, že s většinou pléna převážně souhlasím v uplatnění obecných přístupů, ze kterých nález vychází. Nesouhlasím však zaprvé s určitými důvody, které většinu pléna vedly k posouzení námitky zneužití stavu legislativní nouze, a zadruhé s jejím závěrem o souladu napadených ustanovení se zákazem retroaktivity, principem ochrany legitimního očekávání a ochrany nabytých práv.
3. Vzhledem k tomu, že se plně ztotožňuji s většinou, že je třeba podporovat odpovědný přístup státu vůči dalším generacím a rozumím nutnosti přijímání opatření ke snížení deficitu státního rozpočtu, a to i v oblasti důchodového pojištění, která by měla být ovšem prováděna v souladu s ústavním pořádkem a s cílem uskutečnit skutečnou důchodovou reformu, kterou vláda občanům opakovaně slibuje, není moje odlišné stanovisko kritikou vlády a její politiky směřující ke konsolidaci veřejných financí. Zákonodárce jistě musí mít oprávnění zasahovat do důchodového systému a rovněž do výše důchodových plnění, ale musí jít o zásah učiněný v souladu s ústavním pořádkem, zejména přiměřený sledovanému legitimnímu cíli, když musí být zachována spravedlivá rovnováha mezi ochranou jednotlivce a požadavky obecného zájmu. Toto posouzení se přitom neodvíjí jen od výše částky či procenta, o které byly důchody sníženy, ale od celkového vyhodnocení takového kroku ve světle všech relevantních okolností [rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 13. 12. 2016 ve věci Béláné Nagy proti Maďarsku, stížnost č. 53080/13, § 115 a § 117; shodně k přístupu ESLP viz rozsudek velkého senátu ze dne 5. 9. 2017 ve věci Fábián proti Maďarsku, stížnost č. 78117/13, § 65].
I. K legislativnímu procesu
4. Souhlasím s většinou pléna, že parlamentní opozici a zprostředkovaně i široké veřejnosti byl dán odpovídající prostor pro seznámení se s návrhem zákona a pro předestření všech argumentů proti němu, tím spíše nebyla-li podstata návrhu zákona nikterak rozsáhlá ani složitá (srov. body 109 a 110 nálezu). Též souhlasím, že institut stavu legislativní nouze neplyne přímo z ústavního pořádku a je upraven (pouze) jednacím řádem, tedy na úrovni podústavního práva. Přesto považuji za důležité vymezit se proti akceptaci naplnění pojmu hrozících značných hospodářských škod v této věci, se kterým operuje § 99 odst. 1 téhož zákona.
5. Okolnosti vymykající se běžnému průběhu politických procesů či přírodní katastrofy nebo jiné nepředvídatelné události a zájem na ochraně majetku (bod 82 nálezu), vyjadřující (kumulativně) jednu z hypotéz pravidla podle § 99 odst. 1 jednacího řádu, představují určité typové situace, za kterých je legitimní omezit některé demokratické procesy zákonodárného procesu. Soudím však, že "hrozící značné hospodářské škody" (v množném čísle!) nemohou ze své podstaty představovat bez dalšího jakýkoli větší výdaj ze státního rozpočtu. Tím spíše, jde-li o důsledek pravidla, které stanovila sama veřejná moc.
6. Podřadit takovou situaci pod pojem značných hospodářských škod je neudržitelné, protože naplnění předpokladů pro stav legislativní nouze činí značně závislým právě na vůli parlamentní většiny. Takto stanovené pravidlo pak ztrácí svoji, judikaturou Ústavního soudu zdůrazňovanou, mimořádnost. Přitom většina pléna také uvádí, že stav legislativní nouze se má vykládat a používat restriktivně (bod 102).
7. Uvedeným nemíním Ústavní soud uvést do role odvolací instance u porušení § 99 odst. 1 jednacího řádu tím, že bude detailně hodnotit jeho podmínky a obsáhle se věnovat jeho výkladu jako ustanovení podústavního práva. Je však přiléhavější a udržitelnější výslovně přiznat, že podmínky stavu legislativní nouze stanovené jednacím řádem nepředstavují jediné typové situace, kdy Ústavní soud akceptuje omezení práv parlamentní opozice. Lze proto spíše než existující zákonné pojmy výkladem posouvat tam, kde se již jejich význam zcela míjí s jejich běžným jazykovým chápáním (jako určitý úbytek majetku), přiznat, že Ústavní soud reálně posuzuje, zda šlo o věc naléhavou a zda nedošlo k materiálnímu porušení práv parlamentní opozice. Tak Ústavní soud ostatně již opakovaně učinil (viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 12/10, sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či sp. zn. Pl. ÚS 7/22). Toto řešení podle mého lépe vyjadřuje zásadu minimalizace, kterou Ústavní soud v těchto otázkách ustáleně zdůrazňuje, a je podle mého názoru upřímnější.
II. K principům zákazu retroaktivity, ochrany legitimního očekávání a ochrany nabytých práv
8. Většina pléna převážně správně vychází z obecného výkladu k principům právní jistoty, zákazu retroaktivity, jakož i otázkám ochrany legitimního očekávání a principu ochrany nabytých práv. Za nepřiléhavé zde považuji snad jen bezvýhradné uplatnění východisek judikatury německého Spolkového Ústavního soudu pro účely určení, zda jde o pravou či nepravou retroaktivitu. Tato judikatura se zjevně týká pouze daňových věcí (bod 136 nálezu). Většina pléna sice označuje judikaturu toliko za "inspirativní", ale z odůvodnění nálezu je zřejmé, že v ní vymezená kritéria jsou pro většinu pléna bez dalšího rozhodná.
9. Pro odlišení uvedených dvou kategorií je přiléhavější použití Procházkovy definice (bod 134 nálezu) kladoucí důraz na vznik právních vztahů založených podle dřívějších zákonů a zásah do nabytých práv. A to již z toho důvodu, že z ní Ústavní soud vycházel v minulosti, např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/96 či sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 144. S rozhodnou judikaturou a zejména uvedenými nálezy se však většina pléna v nálezu náležitě nevypořádává, byť na ně v určitých směrech odkazuje, protože uměle vychází jen z "uzavření skutkového děje" podle německé daňové judikatury. Tím se také většinové stanovisko vyhýbá explicitní odpovědi na otázku, zda došlo k neoprávněnému zásahu do nabytých práv (iura quaesita). K obojímu viz dále.
K okamžiku vzniku individualizovaného právního nároku
10. Zda jde o pravou či nepravou retroaktivitu, je sporné, ale do jisté míry rozhodné z hlediska struktury argumentace a výchozí pozice při posuzování "konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu" (tzv. intertemporálního testu proporcionality - srov. bod 137 nálezu). Za klíčové zde považuji uplatnění principu ochrany nabytých práv, který zapovídá změnu minulého právního účinku ex tunc (viz bod 141 nálezu). O nabytých právech ostatně hovoří zmiňovaná definice A. Procházky. Je tedy nutné určit, k jakému okamžiku došlo k nabytí práva na mimořádnou valorizaci.
11. Většina pléna se zde nijak nevypořádala s argumentem nezměnitelnosti výše valorizace, a to právě z hlediska nabytých práv. Tento okamžik přitom nastal v lednu 2023 splněním zákonných podmínek, respektive v únoru oznámením míry inflace ČSÚ. Od tohoto okamžiku nikdo kromě zákonodárce, tedy toho, kdo dané pravidlo sám vytvořil, nebyl oprávněn měnit právní následky pro vznik či výši nároku. Jinými slovy, již po splnění zákonných podmínek a vyhlášení míry inflace byla věc právně uzavřená a právní vztah již s konečnou platností vznikl, což by mohlo dokonce nasvědčovat pravé retroaktivitě.
12. Sama většina pléna ostatně připouští, že po splnění zákonných podmínek bylo objektivně možné stanovit výši nároku (srov. bod 165 nálezu, byť z hlediska legitimního očekávání a nikoli nabytých práv). Proto však muselo již tehdy jít o individualizovaná nabytá práva z hlediska zákonného určení výše nároku, ač právní nárok "na výplatu" vznikl až k červnu 2023 (blíže viz body 14 a následující tohoto odlišného stanoviska níže). Povinnost vlády vydat nařízení na to neměla žádný vliv, protože šlo pouze o jakýsi deklaratorní (technický) akt bez přímých právních účinků. Tomu rovněž svědčí, že žalovat šlo po uplynutí lhůty dané přímo zákonem, aniž by vláda zákonem předpokládané nařízení vydala [srov. bod 160 nálezu, kde většina zdůrazňuje: "Ústavní soud zastává názor, že kdyby vláda této své povinnosti (vydat prováděcí předpis) z jakéhokoliv důvodu ve stanovené lhůtě nedostála, nemohlo by to mít žádný vliv na (později vzniklou) povinnost státu vyplatit důchod jeho příjemci v zákonem přepokládané výši, resp. pojištěnec by mohl svůj nárok na důchod v takové výši uplatnit úspěšně u soudu"].
13. Většina pléna tedy v této části zamítavého nálezu správně dovozuje, že nesplněním zákonné povinnosti vlády vydat do 50 dnů nařízení by nárok podle zákona bylo možné uplatnit u soudu. To samo o sobě sice značí existenci určitého časového prostoru mezi vznikem práva a jeho uplatnitelnosti u soudu, avšak nijak to nesvědčí o tom, že nabytá práva a na základě nich individualizovaný právní nárok ve smyslu posuzovaných ústavních zásad ochrany důvěry jednotlivců v právo zde vzniká bez dalšího až pozdějším datem.
14. Obdobnou situací se přitom Ústavní zabýval ve věci stavebního spoření v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10. Určující pro něj tehdy při posouzení porušení principů zákazu retroaktivity, ochrany legitimního očekávání a ochrany nabytých práv byl okamžik, kdy účastníkům stavebního spoření vznikl právní nárok na státní podporu (zálohu na ní) po splnění zákonem stanovených podmínek, včetně uplynutí příslušného kalendářního roku (byť o něm hovoří jako o "nároku"). Výslovně uvedl, že není rozhodující, že v daném okamžiku dosud nedošlo k poukázání částky státem či k jejímu vyplacení stavební spořitelnou. S těmito závěry se většina pléna v nálezu nijak nevypořádává, protože naplnění zákonných podmínek pro mimořádné zvýšení důchodů považuje jen za jakýsi "spouštěč valorizačního procesu" završený výplatou měsíční dávky. Výslovně v bodu 167 nálezu neguje uvedené dosavadní závěry, protože operuje se "subjektivním veřejnoprávním nárokem na výplatu vyšší měsíční výše důchodu", který podle ní vzniká až později [zřejmě, byť nikoli výslovně, vzniká až doručením oznámení České správy sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") o stanovení konkrétní výše důchodu, ke kterému došlo v tomto konkrétním případě v květnu 2023, či vzniká dokonce až v červnu 2023, jako datum splatnosti nároku].
15. Také z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 zřetelně plyne, že z hlediska ústavnosti je podstatné, že subjektivní veřejný nárok byl dostatečně individualizován přímo zákonem či podle právní úpravy přímo individualizovatelný. Oběma dříve přijatým závěrům však odpovídá právě akceptace splnění zákonných podmínek jako právně relevantního okamžiku. Za nepřiléhavé zde považuji implicitní civilistické rozlišování mezi subjektivním právem a nárokem ve smyslu uplatnitelnosti práva u soudu. Doktrinálně sice jde zajisté o rozlišování významné, avšak v praxi jsou často oba pojmy používány promiscue. O tom svědčí jak uvedená judikatura Ústavního soudu (která vychází mimo jiné z judikatury ESLP, a tedy z autonomních pojmů), tak přímo zákon č. 155/1995 Sb., který sice operuje s pojmem "nárok", avšak rozlišuje nárok na důchod a nárok na výplatu. To značí, že obsah pojmu "nárok" v uvedeném doktrinálním smyslu sám o sobě rozhodný není.
16. Tvrzení většiny pléna o vzniku individualizovaného právního nároku ve shora uvedeném smyslu až k okamžiku uplynutí lhůty pro vydání nařízení vlády či dokonce až vznikem nároku na výplatu proto považuji za svévolný odklon od dosavadní judikatury, které též činí celkové odůvodnění méně přesvědčivým. Budí dojem, že většina pléna tvoří ad hoc právní konstrukci, která jí lépe umožní návrh zamítnout. Přijatý nález tedy postrádá prvky náležité kontinuity, předvídatelnosti a legitimity. Respektovala-li by většina pléna dosavadní judikaturní východiska, nemohla dojít k závěru, že individualizovaný právní nárok ve smyslu nabytých práv a prvků nepravé retroaktivity zde vznikl až uplynutím lhůty k vydání nařízení vlády či dokonce až vznikem nároku na výplatu v červnu 2023, jak to plyne z bodu 153 nálezu, kde se uvádí "právní nárok (který v sobě zahrnuje i právo na soudní ochranu, tedy na přiznání zvýšené výměry důchodů) vzniká až tímto následujícím pátým kalendářním měsícem, kdy bude (mimořádně valorizovaný) důchod splatný, a to na základě určení konkrétní nominální částky, o kterou budou jednotlivé důchody zvýšeny, stanovené prováděcím předpisem".
K tzv. intertemporálnímu testu proporcionality
17. Ani provedení tzv. intertemporálního testu proporcionality zde nepovažuji za dostatečně pečlivé. Dospějeme-li k závěru o nepravé retroaktivitě, neboť závěr o retroaktivitě pravé se v nyní posuzované věci může oprávněně již z důvodů uvedených většinou jevit kontraintuitivním, jsem přesvědčen, že dosavadní judikatura klade přísné požadavky při posuzování takového druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav a uvedeného konfliktu hodnot z hlediska proporcionality s ohledem na intertemporalitu (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 144 až 149). Proprocionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako povaha dotčených nabytých práv, společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 149), časové souvislosti, a to i z hlediska, zda se v necelých třech měsících od platnosti nové právní úpravy do června 2023 mohli příjemci důchodu na tuto novou situaci adaptovat apod. (kupříkladu i včetně zohlednění, že napadená ustanovení vznikla v době, kdy dosud povinnost státu nebyla splatná, neboť z toho důvodu totiž může být intenzita zájmu na ochraně právní jistoty a důvěry jednotlivců v právo nižší).
18. Podle nálezů sp. zn. Pl. ÚS 9/08 a sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dále platí, že jakékoli zpětné působení zákona je v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, je-li vhodné a potřebné k dosažení zákonem sledovaného cíle, a bude-li při celkovém poměřování "zklamané" důvěry příjemců důchodů v nabytá práva oproti významu a naléhavosti důvodů právní změny zachována hranice únosnosti. Navíc větší pozornost, než řešení, zda jde o pravou nebo nepravou retroaktivitu, což bude vždy sporné, je třeba věnovat v těchto souvislostech jednotlivým zmíněným podstatným okolnostem, které je nutno zvažovat, když je namístě hovořit o přípustném či nepřípustném působení práva (srov. Koukal, P. Předvídatelnost, retroaktivita a zpětné působení práva. Právník č. 3/2016, s. 233-260).
19. V zásadě souhlasím s hodnocením účelu napadených ustanovení podle bodů 173 až 176 (ve smyslu způsobilosti vést k deklarovanému cíli, kterým je zde zájem na stabilních veřejných financích, s čímž mimochodem také souhlasím; posouzení vhodnosti z hlediska testu proporcionality je však podle mého názoru širší). Většina pléna však poté pokračuje ve výkladu bez jakéhokoli věcného zhodnocení potřebnosti napadených ustanovení, když v následujícím bodu 177 alibisticky uvádí, že se nebude zabývat hledáním konkrétního řešení, kterým by se mohlo dojít k témuž cíli. Většina pléna v následujících bodech v podstatě argumentuje toliko zachováním podstaty základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Proti tomu však argumentace navrhovatelky vůbec nesměřovala. Většina pléna se tak skutečnému vážení vzájemně proti sobě stojících hodnot vyhnula a posouzení podstaty návrhu příslovečně "hodila do mlhy".
20. Úkolem Ústavního soudu je právě dbát na dodržování základních pravidel při naplňování politické vůle vládnoucí většiny. Přijatý nález umožňuje veřejné moci schovat svá pochybení za závoj politických motivací a jinak jistě chvályhodný účel stability a vyrovnanosti státního rozpočtu, kterého však stále ani zdaleka nedosahujeme, a ozdravení veřejných financí. Ty však nemohou být samy o sobě důvodem, který Ústavnímu soudu znemožní zabývat se samotnou podstatou problému.
21. Tento moment je pro mě zásadní také proto, že právě zde měl Ústavní soud povinnost vypořádat zásadní argumenty svědčící proti přiměřenosti přijatého řešení. Tyto argumenty přitom nepovažuji za ryze odborné či politické. Neliší se od jiných okolností, které v praxi běžně řeší obecné soudy, ale také Ústavní soud, který se sám pravidelně (a správně) dovolává "posouzení všech konkrétních okolností každé věci". Mám zejména za to, že omezit či zrušit mimořádné valorizace šlo jednoduše dříve. To je podle mého klíčový argument, na který se měla většina pléna zaměřit.
22. V kombinaci s předchozím naplněním podmínek pro mimořádnou valorizaci dokonce dvakrát v roce 2022 nelze akceptovat základní argumenty, ze kterých vychází většina pléna, že vláda a vládnoucí většina v Parlamentu mohla být naplněním podmínek mimořádné valorizace v lednu 2023 (respektive v únoru oznámením míry inflace ČSÚ) "překvapená". Situace byla sice naléhavá a skokové zvýšení inflace a zejména indexu životních nákladů důchodců bylo výrazné v tom smyslu, že bylo zajisté legitimní učinit opatření ke snížení výdajů důchodového systému jako takové. Současně je však třeba hodnotit, že zmíněné opakované mimořádné valorizace v roce 2022, neboť v průběhu roku 2022 došlo (historicky poprvé) ke dvěma mimořádným valorizacím (červen a září), které spolu s řádnými valorizacemi a dopady zavedení tzv. "výchovného", jako jiného výdaje důchodového systému, v předchozím období (bod 179 nálezu), znamenaly dodatečné výdaje důchodového systému téměř o 100 mld. Kč, čímž došlo k nárůstu náhradového poměru (podíl průměrného důchodu a průměrné mzdy) ze 40,2 % z konce roku 2021 až na 45,8 % v roce 2022 (bod 100 nálezu). To nepochybně byly vedle většinou zmiňovaných prognóz (zejména na vládě nezávislé České národní banky) signály, které nebylo možné ignorovat, neboť oproti mínění většiny naopak nasvědčovaly tomu, že zkrátka neexistovaly objektivní a legitimní důvody pro dosavadní pasivitu a podcenění blížící se situace.
23. Skutečnou hodnotu meziměsíční inflace a do značné míry i indexu životních nákladů důchodců (s ohledem na známé odlišnosti - zejména specifické zahrnutí cen potravin a léků) v lednu 2023 mohla a měla vláda predikovat již nejpozději 10. 11. 2022. Tehdy totiž ČSU zveřejnil údaje o inflaci v říjnu 2022, a bylo tedy zřejmé, jak zhodnotil zavedení energetického tarifu, jenž platil právě od října do prosince 2022, poněvadž tarif uměle snižoval spotřebitelskou inflaci, když dramaticky snižoval ceny elektřiny pro domácnosti. V lednu 2023 tak především v důsledku ukončení platnosti úsporného tarifu, který od ledna 2023 nahradilo "zastropování" cen energií, růst spotřebitelských cen (od června 2022) dosáhl 8,4 % a index cen (životních nákladů) domácností důchodců vzrostl na 11,5 %, když se zde projevilo také každoroční přeceňování s příchodem nového roku, které právě v roce 2023 bylo zvlášť vysoké. Vládnoucí většina tak naléhavost situace dokonce do značné míry způsobila sama (posunula uvedenými opatřeními růst inflace původně předpokládaný v prosinci 2022). Nevidím přitom žádný důvod, proč by Ústavní soud tyto okolnosti nemohl zohlednit. Při náležitém zhodnocení a predikování situace vyvíjející se v roce 2022 nebylo podle mého názoru nezbytné postupovat retroaktivně, ale bylo možno zvolit systémové řešení.
24. Bez významu zde pak není ani časové hledisko. Zákon č. 71/2023 Sb. byl schválen dne 8. 3. 2023 a ke vzniku nároku na splatnost vyššího důchodu podle původní právní úpravy mělo dojít (již) v měsíci červnu. Oznámení ČSSZ se v takovém případě rozesílá v květnu 2023, jak se také stalo, ale už na základě právní úpravy novelizovaného zákona o důchodovém pojištění (většina pléna v nálezu tyto časové souvislosti neuvádí přesně a řádně je nehodnotí). Z uvedeného plyne, že šlo o nepřiměřeně krátký časový úsek na to, aby se příjemci důchodů na danou změnu mohli adaptovat. V této souvislosti připomínám, že samotné snížení valorizace důchodů zákonodárcem provedené bez přiměřeného předstihu má z hlediska principu důvěry v právo tytéž dopady jako pravá retroaktivita, a tedy může vést k závěru o jeho neústavnosti (srov. obdobně bod 35 odlišného stanoviska Jana Svatoně).
25. K tomu ještě považuji za potřebné připomenout, že existuje široká škála prostředků, které vedou k naplnění deklarovaného cíle (zájmu na stabilních veřejných financích), přičemž zákonodárce musí při jejich volbě a způsobu uplatnění dbát mimo jiné na to, aby z hlediska principu nabytých práv a ochrany důvěry v právo byly jeho zásahy co nejšetrnější. Nadto prohlubující se deficit na důchodovém účtu a především nezbytnost zásadní důchodové reformy, jak plyne z prognóz demografického vývoje a navazujících ekonomických analýz, jsou skutečnosti známé této i předchozím vládám, jakož i široké veřejnosti několik desetiletí. Stejně tak bylo již v polovině roku 2022 zřejmé, že Českou republiku postihne vysoká, až 20% inflace, která s ohledem na právní úpravu vyvolá zvýšené výdaje ze státního rozpočtu. Přesto však vláda na tuto skutečnost zareagovala se značným zpožděním a retroaktivně, byť nepravě, a vůči důchodcům, jako zranitelné skupině, přinejmenším značně necitelně.
26. Pro dodatečný kontext; mechanismus mimořádné valorizace (zjednodušeně řečeno) podle inflace zde funguje okolo 25 let, již od účinnosti zákona č. 155/1995 Sb. Dosavadní 5% hranice pro mimořádnou valorizaci platí nejdříve od roku 2008 (zákon č. 178/2008 Sb.). Sice souhlasím s tezí, že sociální zabezpečení je oblast právní úpravy, ve které lze stěží spoléhat na neměnnost právního řádu z důvodu nutné reflexe aktuálních společenských poměrů a ekonomické situace státu (srov. bod 169 nálezu), avšak u uvedeného pravidla, vytvořeného "na horší časy", a které skutečně přetrvalo po značnou dobu v podstatě celé porevoluční období hojné na zásadní společenské a ekonomické změny, jde o protimluv.
27. Uznávám, že dlouhodobá faktická existence právního pravidla nečiní toto pravidlo nezměnitelným. Avšak tím spíše se zde snižuje intenzita naléhavosti důvodů, které veřejnou moc vedou k retroaktivním účinkům právní úpravy. Intenzitu naléhavosti důvodů rovněž snižuje, že napadená ustanovení nebyla součástí systémového řešení problémů důchodového systému, nýbrž jednorázového rozpočtového opatření. Tak rovněž rozumím námitkám navrhovatelky vypořádaným v bodu 176 nálezu, jehož poselství ostatně považuji za nihilistické. Takřka u každého práva, které není zaručeno ústavním pořádkem, lze argumentovat tím, že jej lze vlastně zrušit a nic se nestane. K čemu pak jsou postuláty o rovnosti a důstojnosti v právech, přístupu k soudní ochraně, výhrady zákona, ochrany důvěry jednotlivců v právo a další "procedurální" ústavně zaručená práva a principy?
28. Bezpochyby by bylo možno spíše akceptovat zásah do důvěry jednotlivců v právo, šlo-li by o systémovou reakci na socio-ekonomické změny, které má právní úprava sociálního zabezpečení reflektovat, např. ve formě důchodové reformy, která je podle dopisů rozesílaných dne 9. 5. 2023 ministrem práce a sociálních věcí Mariánem Jurečkou příjemcům důchodů v souvislosti s dopadem zákona č. 71/2023 Sb. pro tuto vládu prioritou. Ani pravidla nastavení mimořádné valorizace, ani ekonomická situace, od které se její podmínky odvíjí, zde však podle všeho nebyly natolik nepředvídatelné a překvapivé, aby opodstatnily zásah do nabytých práv a oprávněné důvěry jednotlivců, že neklesnou výše jejich důchodů podle předem známých pravidel a individuálního právního nároku na mimořádné zvýšení důchodů podle zákona. Rovněž tím spíše, uznává-li sama většina pléna Ústavního soudu, že podstata návrhu zákona nebyla nikterak rozsáhlá ani složitá (bod 110 nálezu).
29. Jde zjednodušeně řečeno o to, že mohl-li zákonodárce přijmout určitou právní úpravu dříve a šetrněji, tím méně lze z hlediska ústavního pořádku akceptovat, že zasáhl do již nabytých práv, protože obecně platí, že stát může oprávněně vyžadovat od jednotlivců chování, jehož pravidla jsou stanovena a vyhlášena předem. V souvislosti s tím se měla vyřešit otázka, zda přijaté řešení skutečně bylo z hlediska veřejného zájmu nutné. S tímto podle mého stěžejním aspektem návrhu se většina pléna nevypořádala.
30. Nevypořádala se však dále ani s otázkou ochrany nabytých práv (viz Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1996, s. 209). Přestože většina pléna v bodech 141 a následujících tento princip zmiňuje, a dále jej považuje za uplatnitelný, nevyvozuje z něj v dalších částech odůvodnění žádné důsledky, a to přesto, že se i podle názoru většiny problematika nabytých práv překrývá s problematikou zpětného působení právních norem anebo s ní úzce souvisí v tom smyslu, že zde obdobným způsobem působí princip důvěry jednotlivce v právo. Klíčovou hodnotou je tu stabilita práva. Tuto argumentaci tak považuji za nedostatečně vypořádanou.
31. Řada argumentů svědčících ve prospěch důvěry jednotlivců v právo nebylo ani vyslyšeno, natož logicky vypořádáno v jejich podstatě. To znovu považuji za zásadní nedostatek přijatého nálezu, který snižuje jeho legitimitu. To platí tím spíše, proběhlo-li ve věci veřejné jednání. Povrchní argumentace většiny pléna u poměřování dotčených hodnot budí oprávněně dojem, že konáním veřejného jednání šlo Ústavnímu soudu jen o jeho image. Čím jiným však lze budovat důvěryhodnost soudního tělesa chránícího ústavnost, než svědomitou soudcovskou argumentací, vnímavou k argumentům názorových oponentů, a s respektem ke kontinuitě vlastní praxe.
32. Veřejný zájem na straně veřejné moci (opodstatňující retroaktivní podobu právní úpravy) tedy považuji pro existující okolnosti uvedené shora za výrazně slabý. Jde-li pak o okolnosti na straně "zklamaných", považuji za podstatné, jakého okruhu osob se změna dotýká a jaký má pro ně dotčené právo význam. Přihlížím i k tomu, že příjemci důchodových plnění jsou tzv. zranitelnou skupinou osob, u nichž je důchod často jediným jejich příjmem a které s ohledem například na svůj věk či zdravotní stav zpravidla ani nemají velký prostor pro změnu svého chování a přizpůsobení se neočekávaným změnám. I když sporné snížení důchodů nelze označit co do kvantity za zcela zásadní, nepochybně v množině příjemců důchodů, byť nikoli těch nejnižších (viz bod 182 nálezu), existuje nezanedbatelná skupina, u které bude příslušný rozdíl (okolo 1 000 Kč měsíčně) v období velké inflace hrát zcela zásadní roli.
33. Respektuji i další okolnosti tvrzené většinou pléna v bodu 182 nálezu o snaze zákonodárce minimalizovat dopady napadených ustanovení do majetkové sféry příjemců důchodu. Avšak protože s většinou pléna nesouhlasím v určující otázce okamžiku vzniku individuálního právního nároku (ve shora uvedeném smyslu - viz body 10 až 16 tohoto odlišného stanoviska), a tudíž vycházím z předpokladu přímé kolize s nabytými právy příjemců důchodu a faktických účinků napadených ustanovení, nemohou pro mě tyto důvody ve srovnání s nízkou intenzitou veřejného zájmu představovat dostatečně naléhavé argumenty, které opodstatní výrazný zásah do důvěry jednotlivců v právo.
34. Ze všech uvedených důvodů jsem proto přesvědčen, že většina pléna se nejen s podstatou návrhu náležitě a věcně nevypořádala, ale též dospěla k chybnému závěru o okamžiku vzniku nabytých práv a z nich vyplývající individuální právní nárok a nezohlednila náležitý význam argumentů svědčících ve prospěch ochrany nabytých práv příjemců důchodu a jejich zklamané důvěry v právo.
35. V návaznosti na tyto argumenty, byť neshledávám v tomto případě retroaktivitu pravou, ale "jen" nepravou, se připojuji i k části odlišného stanoviska soudce Jana Svatoně, podle kterého se zákonodárcův prostor pro takovou změnu právní úpravy zužuje, čím bližší je doba oznámení ČSU a splatnost takového plnění (blíže viz body 28 a 29 jeho odlišného stanoviska). Stejně jako Jan Svatoň nemohu přehlédnout ani skutečnost, že tak vysoká míra inflace v roce 2022 nemá jen vnější příčinu (v této souvislosti se hovoří o tzv. dovezené inflaci), ale i příčinu vnitřní, která tkví v činnosti ústavních orgánů - České národní banky, která je odpovědná za cenovou stabilitu (čl. 98 odst. 1 Ústavy), a/nebo samotné vlády, která odpovídá za ekonomickou a finanční stabilitu státu. Tato skutečnost zřetelně plyne ze srovnání míry inflace v České republice a v ostatních zemích Evropské unie, kdy tato v rozhodné době byla (a stále je) v České republice jednou z nejvyšších.
36. Přestože tedy respektuji legitimní zájem vlády a zákonodárce na stabilních veřejných financích, kterým v podstatě odůvodňují přijetí zákona č. 71/2023 Sb., ten nemůže za daných okolností převážit nad principem ochrany důvěry jednotlivce v právní řád a nabytá práva ve shora uvedeném smyslu. Z hlediska ústavnosti jde o nepřípustné, byť jen nepravě, retroaktivní působení práva v čase. Tímto postupem byl porušen čl. 1 Ústavy České republiky, ale i základní práva příjemců důchodů, která jsou jim ústavně zaručena čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
V Brně dne 17. ledna 2024
Pavel Šámal
Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy k výroku a odůvodnění nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/23
V souladu s § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/23:
Nesouhlasím s výrokem zamítajícím návrh skupiny poslanců na zrušení § 67ca zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., § 8a zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., a § 2a zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., který je založen na údajném prokázání, že byly splněny podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze (bod 100. odůvodnění) a že nedošlo k nepřípustné pravé retroaktivitě (bod 163. odůvodnění), ani s jeho odůvodněním.
Argumenty vyvracející právně vadné závěry většinového rozhodnutí přehledně a fundovaně shrnul v odlišném stanovisku původní soudce zpravodaj Jan Svatoň, a protože nepovažuji za účelné jejich opakování, připojuji se k jeho stanovisku. Toliko zdůrazňuji, že již na podzim roku 2022 existoval dostatek údajů o budoucím vývoji inflace, resp. o předpokládaném růstu cen ve smyslu § 67 odst. 6 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 19. 3. 2023 [např. k odhadu vlivu konce poskytování příspěvku na úhradu nákladů za energie (tzv. úsporného energetického tarifu) nebylo třeba žádných odborných prognóz nebo speciálního vzdělání], na jejichž základě vláda mohla a měla včas připravit redukci mimořádné valorizace. Zůstala-li nečinná, nelze se divit, že ve veřejném prostoru byly publikovány úvahy o důvodech její nečinnosti - obavy z výsledku prezidentské volby.
V Brně 17. ledna 2024
Josef Fiala