36. Navrhovatelka nesouhlasí se zaváděním soukromoprávních prvků do organizace veřejné správy. Tento postup ale nepředstavuje sám o sobě porušení ústavního pořádku, rozlišování mezi oběma oblastmi je komplikované a není na něm shoda ani v nauce. Nadto kolektivní orgány jsou běžné též v rámci veřejnoprávních institucí. Tvrzení o nejasném postavení rady lze vyvrátit odkazem na zákonnou úpravu jejího složení a působnosti, jejíž obsah vše vymezuje dostatečně. Nejednoznačnost nepanuje ani o rámci správního rozhodování v Agentuře - v prvním stupni rozhoduje Agentura, o rozkladu pak její předseda. Obdobně ústavněprávní rozměr postrádá námitka kritizující nezapadnutí Agentury do stávající koncepce správních orgánů, ústavní pořádek totiž nezakazuje zákonodárci zvolit model další (jiný).
IV.f) Replika navrhovatelky
37. Vyjádření účastníků a stanovisko Agentury a Antidopingového výboru zaslal Ústavní soud navrhovatelce. Její replika reaguje výhradně na obsah podání amici curiae.
38. Ve vztahu k Úmluvě proti dopingu navrhovatelka setrvává na tvrzení, že tento dokument umožňuje státu v boji proti dopingu pouze koordinační činnost. Pokud je Antidopingový výbor příspěvkovou organizací, z podstaty těchto subjektů vyplývá, že jsou závislé na svém zřizovateli.
39. U zřízení Soudu pro sport nemohou specifika sportovního prostředí převážit nad restrikcí taxativního výčtu soudů v čl. 91 odst. 1 Ústavy. Jestliže chtěl zákonodárce zvláštní pravidla pro dopingové spory zavést, mohl úpravu speciálních procesních práv vložit do občanského soudního řádu, případně zvolit formu zvláštního procesu ve správním soudnictví, a to včetně případných kvalifikovaných přísedících. Přiznání, že Soud pro sport je soudem sui generis, v zásadě potvrzuje přesvědčení navrhovatelky, že jde o ústavně nepřijatelný zvláštní soud. Poukazování stanoviska na Kolegium ve věci ochrany utajovaných skutečností je rovněž výmluvné, neboť tento orgán byl nálezem Ústavního soudu zrušen.
40. Stanovisko uvádí, že Soud pro sport jako součást správního orgánu (Agentury) se neřídí správním řádem a odvolacím orgánem proti rozhodnutí Soudu pro sport je CAS. Amicus curiae nicméně nevysvětluje, z kterého zákona to má plynout. Neexistuje žádná výluka Agentury a Soudu pro sport ze správního řádu. Není také možné, aby o odvolání proti rozhodnutí českého státního orgánu rozhodoval rozhodčí soud v jiném státě. Navrhovatelka proto nově namítá i porušení svrchovanosti České republiky (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
IV.g) Upuštění od ústního jednání
41. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
42. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o podpoře sportu i celého zákona č. 49/2023 Sb. Navrhovatelka je aktivně legitimována k podání návrhu a napadená ustanovení jsou platnou součástí právního řádu. Ústavní soud proto mohl přistoupit k věcnému posouzení návrhu.
VI. Přezkum souladnosti přijetí zákona č. 49/2023 Sb.
43. V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud zabýval v první řadě tím, zda byla napadená zákonná ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
44. Argumentace navrhovatelky způsob přijetí návrhu zákona rozporuje. V návaznosti na to v eventuálním petitu navrhuje zrušit celý přijatý zákon (novelu) č. 49/2023 Sb. spolu se všemi ustanoveními zákonů, která tento zákon novelizoval (srov. záhlaví nálezu). Postup navrhovatelky odpovídá rozhodovací praxi Ústavního soudu. Podle té sice novela zákona nemá samostatnou existenci, neboť její obsah se stává součástí textu novelizovaných zákonů. Výjimku však představují případy, kdy je namítána otázka legislativní pravomoci, kompetence nebo procedury přijetí novelizujícího zákona, jež je mimoběžná s obsahovou stránkou zákona novelizovaného [nález ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), bod 57].
45. Jediná námitka navrhovatelky dovozující protiústavnost přijetí napadeného zákona spočívá v tvrzení, že zásadní část zákona vstoupila do legislativního procesu až formou tzv. komplexního pozměňovacího návrhu předloženého 22. 10. 2022 usnesením garančního výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu. Tento postup podle navrhovatelky poškozuje ústavně zaručená práva vlády i poslanců, což má plynout z jí odkazovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06.
46. Ústavní soud přesvědčení navrhovatelky nesdílí. V první řadě se jeví sporné, zda je podaný pozměňovací návrh vůbec možné označit za "komplexní". Ačkoliv je totiž tento termín standardně v doktríně i judikatuře zdejšího soudu používán (srov. dále), neexistuje shoda na jeho obsahu. Pravděpodobně nejpřiléhavěji mu odpovídá definice použitá na internetových stránkách Poslanecké sněmovny, podle které komplexní pozměňovací návrh představuje výborem "zásadně přepracovaný původní návrh zákona" (Přijímání zákonů - legislativní proces v Poslanecké sněmovně, dostupné na https://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=173). Hodnocení míry zásadnosti přepracování je v tomto pojetí nutně subjektivní. Jak připouští sama navrhovatelka, v přezkoumávaném případě sporný pozměňovací návrh uvedl "pouze" jeden nový institut - Soud pro sport - ve zbytku obsahoval věcné a legislativně-technické změny ustanovení obsažených již v původním návrhu zákona. V rozpravě v průběhu 2. a 3. čtení skutečně někteří poslanci (včetně poslance Radka Vondráčka jednajícího za navrhovatelku) používali u pozměňovacího návrhu adjektivum "komplexní", naopak předkladatel pozměňovacího návrhu poslanec Karel Haas tento termín výslovně odmítl a preferoval označení "souhrnný pozměňovací návrh" (srov. stenografický zápis 48. schůze ze dne 14. 12. 2022, dostupný na adrese https://www.psp.cz/eknih/2021ps/stenprot/048schuz/48-2.html). Tezi o využití komplexního pozměňovacího návrhu odmítá ve svém vyjádření také Poslanecká sněmovna.
47. Na základě standardního gramatického výkladu sousloví "zásadně přepracovaný" i srovnání s případy komplexních pozměňovacích návrhů posuzovaných v předchozích nálezech (srov. níže tento bod nálezu) se Ústavní soud domnívá, že v aktuální věci o modelový případ diskutovaného institutu nešlo. Návrh zákona se i po změně týkal téže problematiky a ustanovení upravující Soud pro sport bylo jen částečnou (byť důležitou) výsečí celé novely. Nicméně námitka navrhovatelky by byla neopodstatněná rovněž tehdy, pokud by Ústavní soud dovodil opak. Jak již bylo naznačeno, Ústavní soud se otázkou ústavnosti (modelových) komplexních pozměňovacích návrhů v minulosti zabýval několikrát a v rozporu s tvrzením navrhovatelky nikdy nedospěl k závěru, že by tato praxe byla v rozporu s ústavními pravidly legislativního procesu, a to ani v poukazovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (srov. bod 57 obsahující toliko odkaz na doporučení, jak by měla podle doktríny postupovat vláda). Ústavní soud se domnívá, že by bylo nadbytečné zde opakovat rozsáhlé pasáže z předchozích rozhodnutí, které přístup zdejšího soudu vysvětlují [srov. prvotně argumentaci v nálezu ze dne 6. 10. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 39/08 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), body 39 až 42, poté např. nález ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), body 134 až 136 a další judikaturu tam uvedenou].
48. Ústavní soud ověřil průběh legislativního procesu zákona č. 49/2023 Sb. i nad rámec námitky navrhovatelky, přičemž vycházel z obdržených vyjádření účastníků řízení a veřejně dostupných zdrojů (srov. přehled projednávání a schvalování návrhu zákona v obou komorách Parlamentu, dostupný na adrese https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?T=270&O=9). Z podkladů nezjistil žádné ústavněprávní vady, a lze tak shrnout, že zákon č. 49/2023 Sb. byl přijat ústavně souladným způsobem. Účinnosti nabyl dne 1. 4. 2023, a to včetně napadených ustanovení.
VII. Věcný přezkum napadených ustanovení zákona o podpoře sportu
49. V České republice sportuje více či méně pravidelně velká část populace (viz Statistiku sportu. Praha: Český statistický úřad, 2021, s. 20 až 25). Většina tak činí organizovaným způsobem v pozici sportovců (§ 2 odst. 3 ZPS) evidovaných ve sportovních organizacích (§ 2 odst. 2 ZPS). Pod křídly 14 763 sportovních organizací, sdružených do 75 národních sportovních federací, je v souhrnu registrováno více než 4,1 milionu sportovců (data z tzv. Rejstříku sportu, dostupná na https://rejstriksportu.cz/dashboard, řada fyzických osob je samozřejmě registrována ve více sportovních organizacích).
50. Základní články struktury sportovního prostředí tvoří sportovní kluby (oddíly), právní formou jde dominantně o spolky ve smyslu § 214 odst. 1 občanského zákoníku. Místní sportovní klub (např. Spolek orientačních běžců Olomouc) je obvykle členem národní sportovní federace (např. Český svaz orientačních sportů), která má právní formu spolkového svazu spolků (§ 214 odst. 2 občanského zákoníku). Mimo to může být klub součástí pobočných spolků (§ 228 odst. 1 občanského zákoníku) národní sportovní federace (např. ČSOS Hanácká oblast - Krajský svaz orientačních sportů Olomouckého kraje). Nadto je zde možnost napojení sportovních klubů i národních sportovních federací na další spolky typu České unie sportu nebo Českého olympijského výboru. V tomto poněkud nepřehledném spletenci nejsou práva a povinnosti sportovců vždy úplně jasně vymezeny a často ani není zřejmé, kterých úrovní spolků (s výjimkou místního) je sportovec vlastně členem. Tyto "nesrovnalosti" však nemají na ústavněprávní přezkum větší dopad, a Ústavní soud je proto dále až na výjimky nezohledňuje.
51. Členství sportovců ve sportovních organizacích (spolcích) naplňuje sdružovací právo chráněné čl. 20 Listiny. Toto právo má rozměr individuální i kolektivní [VÝBORNÝ, Štěpán. Čl. 20 (Právo sdružovací). Listina základních práv a svobod - komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, rubrika 5]. První z nich vyjadřuje oprávnění jedince založit s jinými určité uskupení (zde konkrétně spolek), případně se podílet na aktivitách uskupení (spolku) již založeného (srov. § 214 odst. 1 občanského zákoníku). Základním principem individuálního pojetí je dobrovolnost - vstup nebo vystoupení z určitého spolku musí být možné pouze na základě projevu vůle jedince (čl. 215 odst. 1 občanského zákoníku), kterou by měl jasně vyjádřit (např. přihláškou, naopak "samovolný" vznik členství není obecně přípustný, viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2018 sp. zn. 29 Cdo 2721/2018). V případě výkonu sportovní činnosti je však naplnění této zásady oslabeno. Národní sportovní federace totiž mají nad organizací sportovních soutěží či závodů do jisté míry monopol, a pokud i rekreační sportovec zamýšlí organizovaně soupeřit s ostatními, může tak realisticky činit jen jako člen některého z relevantních spolků (srov. diskuzi v RŮŽIČKA, Hynek. Právní postavení profesionálních sportovců a profesionální sportovní smlouvy. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 13 až 14). Dobrovolnost členství ve spolku je ještě pochybnější u profesionálních sportovců, neboť bez účasti na soutěžích podmíněných členstvím ve spolku ztrácí příležitost výdělku (obdobně rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2018 Mutu a Pechstein proti Švýcarsku, stížnosti č. 40575/10 a 67474/10, § 113). Judikatura Nejvyššího soudu naopak dovozuje, že členství ve spolku jako podmínka pro účast v určité (byť monopolní) sportovní soutěži princip dobrovolnosti neporušuje, neboť se nejedná o zákonný požadavek a jedinci nic nebrání zorganizovat si závody vlastní (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8. 12. 2021 sp. zn. 27 Cdo 3842/2020, body 35 až 37). Přes tuto neshodu je při dále provedeném přezkumu (pseudo)dobrovolnost sportovních spolků vedena v patrnosti.
52. Kolektivní rozměr sdružovacího práva spočívá v právu daného uskupení (spolku) na vznik a existenci, přičemž základní zásadou jeho fungování je, s ohledem na zásadu odloučenosti spolku od státu (srov. čl. 20 odst. 4 Listiny), požadavek na členskou samosprávu (spolkovou autonomii), do níž je stát oprávněn zasahovat pouze v nezbytných případech [nález ze dne 12. 12. 2006 sp. zn. I. ÚS 90/06 (N 223/43 SbNU 497), bod 12]. Právě porušením spolkové autonomie sportovních organizací navrhovatelka většinově odůvodňuje protiústavnost věcně napadených ustanovení ZPS. Činí tak jak ve vztahu k charakteru a pravomocím Soudu pro sport (§ 3g ZPS), tak i vybraným pravomocím Agentury [§ 3a odst. 1 písm. f) až i) ZPS] a vznesené námitky jsou níže v tomto pořadí vypořádány.
VII.a) Přezkum ústavnosti Národního rozhodčího soudu pro sport a jeho pravomocí (§ 3g ZPS)
53. Hlavní část návrhu se vymezuje proti ustavení Soudu pro sport v ZPS. Námitky lze rozdělit do dvou okruhů. První napadá institucionální charakter orgánu. Navrhovatelka Soud pro sport považuje za státní instituci, která má ambici být soudem, jenž ale přitom není uveden v taxativním výčtu soustavy obecných soudů v čl. 91 odst. 1 Ústavy. Jde tak o orgán vzniklý v rozporu s Ústavou. Zadruhé navrhovatelka nesouhlasí s věcnou působností Soudu pro sport založenou v § 3g odst. 2 ZPS. Okruhy jsou do určité míry provázané, mají ale samostatný základ, a kdyby bylo prvnímu z nich vyhověno, přezkum druhého by se stal bezpředmětným. Ústavní soud proto vypořádá obě linie samostatně.
54. Před samotným přezkumem považuje Ústavní soud za důležité sdělit, že Soud pro sport nevznikl na základě zmocnění v § 3g ZPS. Agenturou byl zřízen již v roce 2022, přičemž právně jeho vznik umožnily v roce 2021 novelizované čl. 8.1.1 a čl. 13.2.2 Směrnice. Minimálně ve vztahu k antidopingovým sporům tak jeho fungování nebylo podmíněno zákonným zmocněním. Ustanovení § 3g ZPS cílilo spíše na upřesnění postavení Soudu pro sport ve vztahu k ostatním částem českého právního řádu (srov. níže). Příslušná ustanovení Směrnice však Ústavní soud zrušit nemůže, neboť je navrhovatelka nenapadla. I kdyby tak ale učinila, Ústavní soud by k jejich zrušení nebyl příslušný, neboť Směrnice nepředstavuje jiný právní předpis podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy [analogicky srov. nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18 (N 201/91 SbNU 535; 30/2019 Sb.), body 70 až 72]. Antidopingový výbor jako příspěvková organizace postrádá pravomoc vydávat sekundární právní předpisy (a contrario čl. 79 odst. 3 Ústavy), tudíž lze Směrnici považovat toliko za interní (paraprávní) normativní akt (KNAPP, Viktor. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 52). Ústavní soud samozřejmě není schopen předpovědět a ani nehodlá spekulovat, zda, případně jakým způsobem by po zrušení § 3g ZPS Soud pro sport působil dále. Pouze upozorňuje na unikátnost situace, ve které by i vyhovující rozhodnutí Ústavního soudu formálně nepřineslo žádnou změnu dotčených právních vztahů.
VII.a.1) Přezkum ústavnosti institucionální podoby Národního rozhodčího soudu pro sport
55. Ústavní soud předesílá, že existence Soudu pro sport vnáší do českého právního řádu novátorskou institucionální konstrukci, činící z něj mimořádně obtížně vymezitelný typ entity. Amicus curiae Soud pro sport považuje za orgán sui generis, což bere za potvrzení jeho ústavní konformity. Navrhovatelka v replice toto označení vnímá jako důkaz opaku. Kontradikce přirozeně plyne z nízké vysvětlovací schopnosti konceptu sui generis, který obecně "nejenže postrádá analytický rozměr, ale v zásadě analýzu daného prvku považuje za nemožnou a zbytečnou, a představuje vůči němu toliko neuspokojivé pokrčení rameny" (HAY, Peter. Federalism and Supranational Institutions. Urbana: University of Illinois Press, 1966, s. 44). Ústavní soud se proto s touto kategorizací Soudu pro sport spokojit nemůže. Na druhou stranu není jeho povinností v tomto řízení určit, jaký druh orgánu Soud pro sport (pozitivně) představuje. Úkol Ústavního soudu spočívá toliko ve vypořádání námitek navrhovatelky poukazujících (zejména) na skutečnost, že Soud pro sport naplňuje (některé) znaky (obecného) soudu, aniž by jeho existenci připouštěl čl. 91 odst. 1 Ústavy.
56. V minulosti již Ústavní soud na otázku, jestli určitý subjekt odpovídá vymezení pojmu "soud" podle příslušných článků Ústavy, několikrát odpovídal. Jednalo se například o případy Kolegia Nejvyššího státního zastupitelství (nález ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 11/04), kárného senátu Nejvyššího správního soudu [nález ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.)], rozhodčích soudů [včetně stálých rozhodčích soudů, nález ze dne 8. 3. 2011 sp. zn. I. ÚS 3227/07 (N 37/60 SbNU 441)] nebo zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, [nález ze dne 10. 12. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 33/18 (N 205/97 SbNU 195)]. V této judikatuře rozlišuje Ústavní soud mezi formálními a materiálními znaky soudnictví. Formální znak představuje zařazení daného tělesa do soustavy předvídané čl. 91 odst. 1 Ústavy (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/09, bod 60). Podle Ústavního soudu je ale nutné čl. 81 (potažmo čl. 82) Ústavy pojímat šířeji. Z hlediska naplnění práva na spravedlivý proces není nezbytné, aby soudem ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny byl jen subjekt výslovně jmenovaný v soustavě obecných soudů. Musí jít nicméně o orgán nezávislý, jehož členové disponují nezávislostí a nestranností při svém rozhodování. Dále musí mít nepodmiňovaný přístup ke zkoumání všech relevantních skutkových i právních aspektů věci a musí respektovat základní zásady spravedlivého procesu, přičemž vykonatelné rozhodnutí již nelze dalším mocenským aktem zvrátit (za všechny nález sp. zn. Pl. ÚS 33/18, bod 36).
57. Je nicméně důležité připomenout, že východiska přezkumu byla v nálezech odkazovaných v předchozím bodě odlišná, neboť probíhala v rámci řízení o konkrétní kontrole norem nebo o ústavních stížnostech. Posuzovaná otázka proto zněla, jestli orgán rozhodující danou konkrétní věc naplňuje formální či materiální znaky soudnictví způsobem, který odpovídá předpokladům práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. V případě negativní odpovědi Ústavní soud buď došel k závěru, že řízení vůbec pod ochranu čl. 36 odst. 1 Listiny nespadá (nález sp. zn. I. ÚS 3227/07, bod 14), nebo tam spadá, ale orgán podmínky nenaplňuje, což vyústilo ve zrušení právní úpravy (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/04, část V). Argumentace navrhovatelky ovšem s ohledem na její ukotvení v řízení o abstraktní kontrole ústavnosti v podstatě aplikuje reverzní logiku, přičemž tuto kritiku je možné vnímat dvojím způsobem. Zaprvé navrhovatelka podle všeho tvrdí, že Soud pro sport minimálně některé důležité znaky nezávislého soudu nárokuje, aniž by byl uveden v čl. 91 odst. 1 Ústavy. Jak již ale bylo vysvětleno, tato konstrukce by se judikatuře zdejšího soudu neprotivila. Určitý subjekt obecně může naplnit požadované obsahové prvky nezávislosti, aniž by byl formálně součástí soustavy obecných soudů.
58. Nesouhlas navrhovatelky však lze vyložit též jinak. Spočívá v poukazování na použití pojmů "národní" a "soud" v názvu Soudu pro sport, které považuje pro adresáty za "zavádějící a klamavé". Vzbuzuje v nich mylné zdání, že tento orgán je součástí obecného soudnictví, ačkoliv se od něj v mnoha atributech odlišuje. Napadená úprava z tohoto důvodu odporuje zásadám právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Ústavní soud souhlasí s navrhovatelkou, že pokud by Soud pro sport byl orgánem státní správy a měl rozhodovat podle správního řádu, dávalo by jeho označení vskutku pramalý smysl. Status správního úřadu návrh odvozuje od zřízení Soudu pro sport Agenturou jako orgánem ústřední státní správy. Ústavní soud se oproti tomu domnívá, že žádný rozumný druh výkladu ustanovení § 3g ZPS a ani celková logika působení Soudu pro sport (srov. další části nálezu i znění Statutu) jeho postavení správního úřadu nepotvrzují.
59. Učiněný závěr ale paradoxně argumentaci navrhovatelky spíše podporuje, neboť není-li Soud pro sport orgánem státní správy (její součástí), riziko záměny s obecnými soudy se pro adresáty může zvyšovat. Podle Ústavního soudu je nicméně i za těchto podmínek Soud pro sport s obecnými soudy obtížně zaměnitelný. Napadená zákonná ustanovení upravují pouze složení předsednictva Soudu pro sport, způsob jmenování členů předsednictva a jejich funkční období. Není zde upraveno, kdo a případně v jakém složení rozhoduje. Teprve Statut a Jednací řád Soudu pro sport (oba dokumenty přijaty měsíc před nabytím účinnosti napadené právní úpravy) upravují tyto naprosto základní otázky (nejen) soudního řízení. Případy jsou posuzovány tříčlennými senáty, sestávajícími z jednoho člena předsednictva Soudu pro sport a dvou rozhodců ze (stálého) seznamu rozhodců. Pětičlenné předsednictvo jmenuje rada Agentury (§ 3g odst. 4 ZPS), o zařazení rozhodce na seznam rozhodců rozhoduje předsednictvo Soudu pro sport (čl. 7 odst. 4 Statutu). Rozhodce pro konkrétní případ vybírají ze seznamu rozhodců oba účastníci sporu, (třetího) člena senátu z předsednictva následně určují předtím zvolení rozhodci (čl. 18 odst. 2 Jednacího řádu). I bez rozvádění dalších detailů je z podaného očividné, že složení Soudu pro sport ničím nepřipomíná obecné soudnictví (srov. také povinnou přítomnost profesionálních soudců na obecných soudech, založenou čl. 94 odst. 2 Ústavy). Jeví se jako extrémně nepravděpodobné, že by za této situace název Soudu pro sport mohl, byť i právního laika přivést k omylu ohledně (ne)příslušnosti Soudu pro sport k obecnému soudnictví.
60. Soud pro sport svou charakteristikou sice není zaměnitelný s obecným soudem, přímo se však nabízí záměna s rozhodčím soudem upraveným zákonem č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen jako "zákon o rozhodčím řízení"). Napadené ustanovení však příslušnost k "tradičním" rozhodčím soudům výslovně popírá, a to v § 3g odst. 6 ZPS. Zákonodárce by měl při navrhování právních předpisů respektovat všeobecně uznávaný význam slov (shodně čl. 40 odst. 3 legislativních pravidel vlády). Podle Ústavního soudu mohl zákonodárce při výběru názvu dotčeného orgánu daný požadavek naplnit lépe [rozumnost pravidla jistě nezpochybňuje ani nezávaznost legislativních pravidel vlády pro zákonodárce, k ní viz nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), část VII]. Samotné nevhodné až zavádějící označení "Národního rozhodčího soudu pro sport", který není ani (obecným) soudem, ani rozhodčím soudem podle zákona o rozhodčím řízení, však nečiní právní úpravu rozpornou s ústavním pořádkem.
61. Ačkoliv se Ústavní soud s ohledem na charakter aktuálního řízení a obsah námitek navrhovatelky vypořádával primárně s institucionální podobou Soudu pro sport, vnímá důležitost otázky účinku jeho rozhodnutí a jejich potenciálního přezkumu. Relevantní ustanovení ZPS, Statutu ani Jednacího řádu (srov. zejména jeho čl. 28 upravující právní moc a vykonatelnost rozhodnutí Soudu pro sport) v tomto směru (s výjimkou možnosti podat ve vybraných případech odvolání k CAS) neposkytují jasnou odpověď. Ze závěrů výše plyne nesrovnatelnost rozhodnutí Soudu pro sport s rozhodnutími obecných soudů. Ústavní soud nevidí důvod v abstraktní rovině pozitivně vymezovat, které konkrétní orgány jsou příslušné k přezkumu rozhodnutí Soudu pro sport a v jakém rozsahu - ostatně s ohledem na různorodost pravomocí i procesních situací u Soudu pro sport to ani není souhrnně představitelné. Zároveň je však nutné připomenout, že všechny subjekty, jejichž základní práva jsou (budou) rozhodnutími Soudu pro sport dotčena, mají na základě čl. 36 Listiny zaručené a ustanoveními ZPS ničím neomezené právo na soudní ochranu.
VII.a.2) Přezkum ústavnosti pravomocí Národního rozhodčího soudu pro sport
62. Působnost Soudu pro sport se potenciálně dotýká milionů organizovaných sportovců v České republice. Znění § 3g odst. 2 ZPS ji limituje na dvě oblasti. Zaprvé disponuje pravomocí rozhodovat spory související s dopingem, v tomto případě se jedná o obligatorní jurisdikci. Zadruhé je oprávněn řešit spory ve věcech disciplinárních deliktů členů sportovních organizací, zde však jen tehdy, pokud je to v souladu s vnitřními předpisy těchto spolků a ty tuto pravomoc Soudu pro sport předají. Vzhledem k odlišnému obsahu obou pravomocí i rozdílu v jejich aplikaci je Ústavní soud posoudí odděleně.
Pravomoc Národního rozhodčího soudu pro sport rozhodovat spory "v souvislosti s dopingem"
63. Pravomoc zabývat se antidopingovými případy má podle navrhovatelky porušovat kolektivní rozměr sdružovacího práva, konkrétně pak spolkovou autonomii sportovních organizací. Kromě čl. 20 Listiny je sdružovací právo chráněno rovněž čl. 11 odst. 1 Úmluvy, judikatura Evropského soudu pro lidská práva se však otázce spolkové autonomie výrazně nevěnuje, tím méně ve vztahu ke sportovním spolkům (srov. Sport and the European Convention on Human Rights - Factsheet, listopad 2023, dostupné na adrese https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/fs_sport_eng) - proto dále Ústavní soud vychází primárně ze standardů Listiny. Napadená úprava do spolkové autonomie nepochybně zasahuje, neboť rozhodování o záležitostech (dopingu) vyvádí z rozhodování samosprávných orgánů spolků (více k tomu níže). Ústavní soud proto musí posoudit, zda první část věty v § 3g odst. 2 ZPS obstojí jako "zákonný základ" pro omezení spolkové autonomie, předvídaný v čl. 20 odst. 3 Listiny [srov. obdobnou aplikaci tohoto postupu v nálezu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.) ]. Toto ustanovení podmiňuje možnost omezení sdružovacího práva splněním tří kumulativních kritérií: 1) zákonnou licencí zásahu, 2) sledováním jednoho ze jmenovaných legitimních cílů a 3) nezbytností (přiměřeností) zásahu v demokratické společnosti.
64. Naplnění první podmínky sporné není. Je pravda, že znění § 3g odst. 2 ZPS upravuje jen základ pravomoci a připouští další rozvedení detailů ve Statutu. Nicméně příslušná část ustanovení ("rozhodování sporů v souvislosti s dopingem") má dostatečně obecnou podobu, aby pokrývala veškeré varianty dopingových případů, které Statut do působnosti Soudu pro sport aktuálně svěřuje.
65. Také u druhé podmínky napadená úprava obstojí. Různorodost a závažnost negativních důsledků používání dopingu ve sportu, zejména pak na lidské zdraví, jsou všeobecně známé a navrhovatelka je nepopírá. Ústavní soud proto tyto skutečnosti považuje za notoriety. Součástí efektivního boje proti dopingu je také účinný model řešení případů z dopingu obviněných sportovců, zajišťující jim rychlé a nezávislé řízení a uložení spravedlivé, ale zároveň dostatečně odrazující sankce v případě prokázání viny. Z legitimních cílů uvedených v čl. 20 odst. 3 Listiny se napadená úprava pozitivně propojuje s předcházením trestným činům, neboť využívání dopingu ve sportu může mít v některých případech trestněprávní důsledky (srov. § 288 trestního zákoníku - výroba a jiné nakládání s látkami s hormonálním účinkem; podrobněji HUMPOLÍKOVÁ, Klára. Trestněprávní aspekty dopingu ve sportu. Brno: Právnická fakulta MU, 2022, s. 58 až 135). Vadně vedená antidopingová řízení nebo příliš mírné tresty, zapříčiněné zneužíváním spolkové autonomie (blíže níže), mohou negativně ovlivňovat účinnost prevence. Podobně nepříznivě by rozmach dopingu vedl k poškození práv druhých osob, zejména ve vztahu ke garanci rovných podmínek pro nedopující sportující. Zajištění férovosti soutěží k tomu vykazuje nezanedbatelný společenský a ekonomický rozměr (ochrana veřejného pořádku).
66. Ústavní soud má navíc za to, že pod ochranu práv a svobod druhých podle čl. 20 odst. 3 Listiny lze zahrnout rovněž ochranu zdraví (viz také čl. 11 odst. 2 Úmluvy).
67. Konečně musí Ústavní soud posoudit, jestli napadená úprava splňuje třetí podmínku, totiž nezbytnost napadené úpravy (zásahu) v demokratické společnosti. Toto kritérium předpokládá naléhavou společenskou potřebu existence předmětného omezení základního práva a zejména vztah jeho přiměřenosti vůči sledovaným legitimním cílům. Jinými slovy, Ústavní soud se musí zaměřit na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy (nález sp. zn. Pl. ÚS 2/17, bod 40). K tomu lze tradičně použít test proporcionality, prováděný v třech postupných krocích [vymezen již v nálezu ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), část II/a, další aplikace zdejším soudem viz například citaci rozhodnutí v nálezu ze dne 7. 12. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 20/21 (4/2022 Sb.), bod 193]. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledované legitimní cíle (kritérium vhodnosti). V druhém kroku se zkoumá, jestli byl při výběru vhodných prostředků použit takový, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější (kritérium potřebnosti). Nakonec v třetím kroku se ověřuje, zda nevýhody vázané na omezení základního práva nepřevyšují přínosy spojené s vytčenými legitimními cíli (kritérium přiměřenosti v užším smyslu).
68. První krok testu proporcionality: Ústavní soud již shora identifikoval, kterých legitimních cílů předvídaných čl. 20 odst. 3 Listiny a čl. 11 odst. 2 Úmluvy se napadená úprava dotýká. Navrhovatelka nepředkládá žádné důvody, proč by rozhodování antidopingových sporů před Soudem pro sport nemělo a priori těchto cílů dosáhnout. Soud pro sport disponuje nezbytným institucionálním substrátem i procesním rámcem, aby případy sportovců obviněných z dopingu posoudil a rozhodl.
69. Druhý krok testu proporcionality: Ke zhodnocení alternativních variant řešení dostupných zákonodárci z hlediska míry jejich zásahu do spolkové autonomie je nezbytné začít představením modelu rozhodování antidopingových sporů uplatňovaného v České republice do 31. 8. 2022. V prvním stupni byla pravomoc rozhodovat tyto spory svěřena Směrnicí orgánům jednotlivých sportovních organizací, kterými v praxi byly zejména národní sportovní federace. Ty tak činily obvykle prostřednictvím disciplinárních komisí, v menšině spory řešily rozhodčí komise spolků (§ 265 občanského zákoníku), které jediné jsou oprávněny vydat exekučně vynutitelný rozhodčí nález (srov. § 40e zákona o rozhodčím řízení, detailně ke specifikům rozhodčích komisí spolků GREPL, Jan. Rozhodčí komise spolku. Právní rozhledy, 2020, č. 22, s. 780 až 785). Tehdy platná Směrnice dále zaručovala odvolací řízení před jiným orgánem národní sportovní federace a také dovolání k Rozhodčí komisi Českého olympijského výboru, u sportovců mezinárodní úrovně pak dovolání k CAS.
70. Představené pojetí se vyznačovalo značným respektem k autonomii sportovních spolků. Další obtíže vycházely z toho, že hlavně pro menší národní sportovní federace bylo v praxi takřka nemožné rozhodování antidopingových sporů finančně a personálně zajistit, což samozřejmě mělo negativní dopad na procesní práva obviněných sportovců, potažmo zájem společnosti na efektivitě boje s dopingem (srov. argumentaci v podání amici curiae, dále také názory citované při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně; popis reálného případu viz ČERMÁK, Ondřej. Řízení ve věcech porušení antidopingových předpisů. Praha: Právnická fakulta UK, 2023, s. 89 až 99). Na problematičnost zavedené praxe poukázal také audit činnosti Antidopingového výboru, provedený v roce 2021 Světovou antidopingovou agenturou (audit není veřejně přístupný, k jeho výsledkům ale JANOUŠEK, Artur. ‚Je to velký průšvih.' Auditoři našli v práci českého antidopingového výboru 42 chyb. iRozhlas, 6. 5. 2022, dostupné na adrese https://www.irozhlas.cz/sport/ostatni-sporty/doping-sport-fotbal-irozhlas zpra-vy_2205060500_kth). V neposlední řadě Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí Ali Reza a ostatní proti Turecku (rozsudek ze dne 28. 1. 2020, stížnosti č. 30226 a další) shledal porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy u rozhodnutí subjektu turecké fotbalové asociace, který fungoval na podobných základech jako disciplinární orgány některých českých národních sportovních federací. Konkrétně uvedl, že u rozhodčí komise měli stěžovatelé legitimní důvod pochybovat, že při nedostatku odpovídajících záruk proti vnějšímu tlaku, zejména ze strany představenstva, budou rozhodci přistupovat k jejich věci s nezbytnou nezávislostí a nestranností. Předestřené skutečnosti podle názoru Ústavního soudu přesvědčivě vyvracejí tezi navrhovatelky o funkčnosti předchozího modelu řešení antidopingových sporů. Více než napadená úprava sice šetřil autonomii sportovních spolků, nebyl však schopen zajistit prosazení jiných legitimních zájmů, o ochraně práv obviněných sportovců nemluvě.
71. Jak již bylo shora uvedeno, v odpovědi na popsaný neuspokojivý stav Antidopingový výbor novelizoval Směrnici a od 1. 9. 2022 byla agenda rozhodování o porušení antidopingových pravidel svěřena do působnosti nově vzniklého Soudu pro sport, u kterého probíhají příslušná řízení v prvním i druhém stupni (u sportovců mezinárodní úrovně je stále možné řešení před CAS). Tato změna sice byla vnímána pozitivně, nicméně Soud pro sport byl zřízen na základě "pouhého" interního normativního aktu, detaily jeho organizace a působení upravovaly Agenturou vydaný Statut a Jednací řád. Tyto normy sice zdůrazňovaly specifický charakter Soudu pro sport, z důvodu jeho chybějícího zákonného zakotvení ale nebyly souladné s vyšší právní silou disponujícími vybranými kogentními ustanoveními občanského zákoníku a zákona o rozhodčím řízení (srov. analýzu v KOLÁŘ, Daniel. Arbitrážní řízení ve věci porušení antidopingových pravidel. Brno: Právnická fakulta MU, 2023, s. 68 až 73).
72. Přijetí § 3g ZPS vtisklo Soudu pro sport zákonný základ. Reagovalo na v předchozím bodě nálezu načrtnutý deficit, neboť § 3g odst. 6 ZPS výslovně řízení před Soudem pro sport odlišuje od rozhodčího řízení (ad hoc) podle zákona o rozhodčím řízení i rozhodování rozhodčí komise spolku, nejde ani o stálý rozhodčí soud ve smyslu § 13 zákona o rozhodčím řízení. Tento negativní výčet lze pojímat jako lex specialis, v důsledku kterého nejsou specifické prvky řízení před Soudem pro sport u antidopingových případů v rozporu s dotčenými ustanoveními odkazovaných zákonů.
73. Kritérium potřebnosti lze posoudit i pomocí srovnání dané úpravy s řešeními používanými v jiných demokratických zemích. Význam dopingu a jím zasažených chráněných hodnot se protíná s celosvětovým dosahem sportu. Nepřekvapivě se proto boj proti dopingu poměrně brzy začal řešit na mezinárodní úrovni. Jak upozorňuje navrhovatelka a poté rozsáhle rozebírá amicus curiae, klíčovou mezinárodní smlouvou v tomto směru je Úmluva proti dopingu a s ní propojený Kodex. Cílem obou dokumentů je zajistit pokud možno univerzální harmonizovaný přístup v boji proti dopingu (MAISNER, Martin a kol. Základy sportovního práva. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 118). Přes tuto ambici není procesní úprava v Kodexu týkající se vnitrostátního způsobu řešení antidopingových sporů pro státy nikterak svazující, čl. 8 odst. 1 Kodexu po revizi v roce 2021 pouze požaduje, aby každé osobě obviněné z dopingu bylo zajištěno "spravedlivé řízení v přiměřené lhůtě před spravedlivým, nestranným a operačně nezávislým rozhodovacím orgánem", musí jí být také zaručeno právo na odvolání (čl. 13.1.1 Kodexu). Subsidiaritu způsobu implementace závazků z Úmluvy ve smyslu institucionální struktury boje proti dopingu uznává také Evropský soud pro lidská práva (rozsudek ze dne 18. 1. 2018 FNASS a další proti Francii, stížnosti č. 48151/11 a 77769/13, § 182). Citované ustanovení Kodexu samo o sobě nebrání, aby antidopingové spory rozhodovaly orgány (sportovních) spolků, byť u nich bude z podstaty obtížnější naplnit podmínku "operační nezávislosti". Pohled právně komparativní dokládá, že navrhovatelkou napadené řešení, ve kterém antidopingové spory (i v prvním stupni) rozhoduje na sportovních organizacích nezávislý orgán s určitou ingerencí státu, je v Evropě aplikováno mnohem častěji než varianta vedení řízení v rámci sportovních spolků (organizací). Příkladem budiž země sousedící s Českou republikou, ve kterých jsou tyto spory v působnosti subjektů s podobnou institucionální strukturou i způsobem rozhodování, jaké vykazuje Soud pro sport (Německo: Deutschen Sportschiedsgericht, Polsko: Panel Dyscyplinarny, Rakousko: Österreichische Anti-Doping Rechtskommission, Unabhängige Schiedskommission, Slovensko: Komisia pre konanie vo veci dopingu na prvom stupni, Ko-misia pre konanie vo veci dopingu na druhom stupni).
74. Ústavní soud po zhodnocení alternativních variant řešení rozhodování antidopingových sporů shrnuje, že rozporovaná právní úprava naplňuje také kritérium potřebnosti v rámci druhého kroku testu proporcionality.