47. Jak již bylo uvedeno výše, v posuzovaném případě navrhovatelka na výzvu svůj návrh upřesnila a napadla i některá novelizující ustanovení, konkrétně ta, která byla přijata na základě pozměňovacího návrhu poslance Michálka. Jelikož by je Ústavní soud mohl z úřední povinnosti zrušit i bez návrhu, nebylo třeba toto upřesnění zasílat na vědomí ostatním účastníkům. Parlament i vláda se navíc správně a v souladu s ustálenou praxí již ve svých vyjádřeních soustředily na ústavnost přijetí novelizujícího zákona, tedy jim od počátku řízení bylo zřejmé, že tato otázka je předmětem řízení před Ústavním soudem.
48. S ohledem na obsah námitek navrhovatelky Ústavní soud dospěl k názoru, že pro objasnění věci a zjištění skutkového stavu (zejména ve vztahu k projednávání sněmovních tisků 110 a 312 a s ohledem na parlamentní praxi týkající se pozměňovacích návrhů a problematiku tzv. přílepků) je třeba provést dokazování, proto nařídil ústní jednání (§ 44 a § 48 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
VII. Ústní jednání
49. Ústavní soud na nařízeném ústním jednání konaném dne 6. listopadu 2024 vyslechl níže uvedené svědky: poslance Radka Vondráčka, poslankyni Helenu Válkovou, poslance Radovana Vícha, poslance předkládajícího sporný pozměňovací návrh Jakuba Michálka, bývalého ministra pro legislativu Michala Šalomouna a poslance Marka Bendu.
50. Předmětem dokazování při ústním jednání byly zejména: (i) legislativní proces týkající se návrhu zákona vedeného jako sněmovní tisk 312 (Poslanecká sněmovna, 9. volební období, od 2021), později přijatého a vyhlášeného jako zákon č. 253/2023 Sb.; (ii) legislativní proces týkající se návrhu zákona vedeného jako sněmovní tisk 110 (Poslanecká sněmovna, 9. volební období, od 2021); a (iii) parlamentní praxe týkající se pozměňovacích návrhů a tzv. přílepků, včetně otázky využití jiných sněmovních tisků jako pozměňovacích návrhů.
51. Svědek Radek Vondráček uvedl, že pozměňovací návrh nebyl projednán v ústavně-právním výboru Poslanecké sněmovny, v němž je největší prostor pro tvorbu zákonů. První čtení slouží k tomu, aby bylo rozhodnuto, zda se vůbec bude Poslanecká sněmovna návrhem zákona zabývat, druhé čtení slouží k samotné „tvorbě zákona“ a ve třetím čtení se řeší pouze technické legislativní záležitosti, není zde prostor pro věcnou diskusi.
52. Podle názoru tohoto svědka nebyla úplná koaliční jednota na prosazení poslaneckého návrhu zákona, kterým se měl novelizovat zákon o střetu zájmů a zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání“). Návrh byl projednáván pod tiskem 110 a šlo především o iniciativu Pirátské strany. O tisku 110 ani o pozměňovacím návrhu neproběhla diskuse v ústavně-právním výboru. Opozice měla k tisku 110 zásadní námitky proti institutu skutečného majitele. Tento institut má zabránit praní špinavých peněz, není pro něj místo v zákoně o střetu zájmů. Je podle něj běžné, že se ve druhém čtení načítají pozměňovací návrhy, není však běžné, že se tak děje tři minuty před koncem čtení. Postup poslance Michálka vyloučil diskusi nad pozměňovacím návrhem, ústavně-právní výbor neměl šanci ovlivnit podobu zákona, nebyl prostor pro opravu legislativních chyb.
53. V minulosti svědek vícekrát hlasoval pro návrh, s nímž byla schvalována ne zcela související úprava, která byla doplněna pozměňovacím návrhem. V Poslanecké sněmovně se to podle něj děje. Pokud dojde k dohodě mezi koalicí a opozicí, není tím případná povaha přílepku zcela zhojena, ale projeví se tím určitá autonomie Poslanecké sněmovny. To však nebyl případ napadeného návrhu. Praxe poslanců, kteří se neobtěžují pozměňovací návrh podat výboru a podají ho na poslední chvíli, je běžná. Politické kluby to považují za negativní jev, ale je obtížné to uhlídat.
54. Politická kultura v Poslanecké sněmovně je podle něj taková, že se její jednací řád často porušuje, chybí politická vůle napříč sněmovnou k jeho změně. Projednávání návrhů zákonů se tak ve srovnání s minulostí častěji řídí zvyky, konvencemi a precedenty. V poslední době se např. „upouští pára“ prostřednictvím schvalování programů schůze. Mezi poslanci se často vede diskuse o tom, zda konkrétní zákonodárná iniciativa je ještě „přílepkem“ dovoleným nebo protiústavním. K pozměňovacímu návrhu neproběhla ve druhém čtení žádná rozprava, opoziční poslanci nestihli na iniciativu poslance Jakuba Michálka zareagovat.
55. Svědkyně Helena Válková se připojila k tomu, co ve své výpovědi uvedl svědek Vondráček. Projednávaný sněmovní tisk 312 nebyl konfliktní návrh zákona, svědkyně k němu měla tři technické návrhy. Garančním výborem tisku 312 byl kontrolní výbor, nikoliv ústavně-právní výbor. Při projednávání tohoto tisku poslanec Jakub Michálek přiběhl těsně před koncem druhého čtení, překvapil ji načtením pozměňovacího návrhu, na což nemohl nikdo reagovat. V případě překvapivého postupu během druhého čtení je správné, aby návrh znovu projednal ústavně-právní výbor. Následné projednání v ústavně-právním výboru nebylo iniciováno, protože s ohledem na složení tohoto výboru neměla opozice šanci na úspěch. Opoziční poslanci nedostali v tomto případě jakýkoliv prostor, aby na pozměňovací návrh reagovali. Sněmovní tisk 312/3 byl svědkyni doručen ten samý den po ukončení druhého čtení, teprve tehdy měla možnost seznámit se s tím, co bylo načteno, a teprve tehdy mohla zjistit, že mezi původním návrhem a pozměňovacím návrhem není obsahová souvislost. Pozměňovací návrh se obsahově týkal působnosti Úřadu, s nímž tento návrh nebyl předem projednán. Následně Úřad novelu zkritizoval pro nedostatečné personální a finanční zajištění nové působnosti.
56. Podle svědkyně je čistě procesně v pořádku, že je pozměňovací návrh načten vteřinu před koncem druhého čtení. Stejně tak ani samotné načtení pozměňovacího návrhu, který byl obsahem nějakého předchozího sněmovního tisku, není v rozporu s žádným konkrétním ustanovením jednacího řádu. Je však důležitá materiální a obsahová souvislost mezi přílepkem a jeho podvozkem, která v tomto případě neexistuje. Od Parlamentního institutu nedostala svědkyně uspokojivou odpověď, zda šlo v tomto případě o přílepek. Poslanci nemají jasno v tom, co je přílepkem dovoleným, a co již nikoliv, jednací řád na to nedává jednoznačnou odpověď, důležitá je ovšem obsahová souvislost mezi přílepkem a jeho nosičem. Po Ústavním soudu svědkyně požaduje, aby nejistou situaci pokud možno vyjasnil.
57. Dále svědkyně uvedla, že ve druhém čtení běžně probíhá věcná rozprava k pozměňovacím návrhům. Svědkyně se k nim pravidelně vyjadřuje, v tomto případě tak učinit nemohla. Ve třetím čtení již opoziční poslanci věcně nic neuplatňovali, protože koalice byla jednotná v podpoře postupu předkládajícího poslance. Předseda Vondráček nesvolal ústavně-právní výbor po ukončení druhého čtení, protože to bylo zbytečné.
58. Svědkyně sama uplatnila ve druhém čtení rozsáhlý pozměňovací návrh týkající se přechylování ženských jmen, který byl „přilepen“ k novele zákona o občanských průkazech, upravující pouze formální náležitosti občanských průkazů. [V původním návrhu se novelizovalo ustanovení, v němž se slova „jejich držitelích“ nahradila slovy „o osobách, jimž je občanský průkaz vydán“, slovo „úřadu“ se nahradilo slovy „správního orgánu“ a doplnilo se písmeno h), které zní „číslo, popřípadě série a datum skutečného skončení platnosti neplatného občanského průkazu“]. Návrh tohoto obsahu měla připravený již delší dobu. Čekala, až přijde vhodný zákon, ke kterému by tento návrh připojila. Pokud by podala vlastní poslanecký návrh na změnu přechylování, očekávala 100% nebo 99% negativní výsledek, neboť koalice k němu neměla souhlasné stanovisko. Snažila se o prodiskutování tohoto pozměňovacího návrhu napříč politickým spektrem, proto neměla pocit, že by někoho překvapila. Svědkyně hlasovala i pro pozměňovací návrh novely trestního zákona k zákonu o Policii České republiky, regulující primárně oprávnění policisty při kontrole motorového vozidla požadovat uhrazení nedoplatku a zadržení státních poznávacích značek, k němuž byl podán ve druhém čtení pozměňovací návrh regulující postup Nejvyššího soudu při rozhodování o stížnosti pro porušení zákona a vyhlašování rozhodnutí Nejvyššího soudu. Byla si vědoma toho, že tento návrh má znaky přílepku, nicméně na něm byla politická shoda.
59. Svědek Radovan Vích uvedl, že sněmovní tisk 312/0 byl projednáván v kontrolním výboru. Šlo o nekonfliktní novelu zákona o působnosti Úřadu. Těsně před koncem druhého čtení při projednávání tohoto tisku mu poslanec Jakub Michálek donesl pozměňovací návrh s krátkým, několikaminutovým odůvodněním. Ve druhém čtení obvykle k pozměňovacím návrhům probíhá rozprava. Vložená problematika pozměňovacího návrhu se týká střetu zájmů, nikoliv fungování Úřadu. Nad postupem poslance Jakuba Michálka se pozastavoval i ministr vnitra Vít Rakušan, neboť Úřad není schopen novou působnost zvládnout.
60. Svědek Jakub Michálek vypověděl, že jednou z priorit Pirátské strany bylo vyřešit po posledních volbách problém kumulace mediální a politické moci, proto byl připraven prosadit sněmovní tisk 110, s nímž opozice od počátku silně nesouhlasila. Hnutí ANO 2011 považovalo tento návrh za tzv. neuralgický bod – záležitost, která pro ně má mezi návrhy, které projednává Poslanecká sněmovna, zásadní význam. Tomu odpovídalo i odhodlání neumožnit projednání tohoto záměru. Sněmovní tisk 110 byl nejdříve zařazen jako první bod jednání pevně určeného jednacího dne, kvůli obstrukcím se nepodařilo schůzi začít. Následně byl zařazen na mimořádnou schůzi Poslanecké sněmovny počátkem května 2022, i ta byla kvůli obstrukcím opozice přerušena. Vedení koalice jednalo se zástupci opozice. Z jejich jednání vyplynulo, že je tento bod pro opozici zásadní a jeho projednání tímto způsobem nebude možné, případně bude mimořádně obtížné. Celé jednání Poslanecké sněmovny by bylo paralyzováno, protože by musely být překonávány obstrukce od prvního do třetího čtení. To by znamenalo, že po dobu několika měsíců (možná i po dobu jednoho roku) bude Poslanecká sněmovna zablokovaná projednáním jediného návrhu zákona. Na základě toho hledali cestu, která by byla v souladu se zákonem a s Ústavou a umožnila by jim úpravu přijmout. Pozměňovací návrh vznikal ve spolupráci s Úřadem vlády, s ministrem Šalomounem a jeho týmem.
61. Pro podání pozměňovacího návrhu vybrali sněmovní tisk 312, který rozšiřuje působnost Úřadu, a to na základě diskuse, jak má probíhat dohled nad některými politickými jevy (např. lobbingem). Tento úřad je v podstatě jeden z mála nezávislých a nestranných, ale nesoudních orgánů, který není přímo zařazen do exekutivy a který by mohl tuto pravomoc vykonávat. Proto využili tisk, který stanovoval kompetenci Úřadu. Zabývali se tím, zda pozměňovací návrh není přílepkem. Dospěli k závěru, že souvislost s původním zákonem je dána. Kvůli tomu, aby návrh nebyl přílepkem, v judikatuře Ústavního soudu označovaným také jako tzv. divoký jezdec, do zákona nezařadili např. regulaci internetových médií ani neotvírali zákon o periodickém tisku.
62. Svědek nepopřel, že moment překvapení načtení pozměňovacího návrhu byl záměrný. Předpokládali, že pokud by tento záměr předem vyjevili, nastaly by ještě silnější obstrukce (označil doslovně za „obstrukční peklo“). Proto zvolili překvapivou metodu, na které není nic protizákonného. Není vstřícná vůči opozici, ale opozice si toto vynutila svým destruktivním přístupem vůči Parlamentu. Při přípravě tisku dbali na to, aby se kryl fundamentální účel původního návrhu, kterým bylo zajištění fungování Úřadu, aby to byl nezávislý úřad a aby měl vymezené nějaké kompetence. Pozměňovacím návrhem bylo navrženo jejich rozšíření. Obstrukce opozice provázely i třetí čtení sněmovního tisku 312, předsedkyně klubu hnutí ANO 2011 výslovně uvedla, že usilují o to, aby se na uvedený tisk nedostalo.
63. Před načtením pozměňovacího návrhu svědek s Úřadem nejednal, s jeho předsedou projednal připomínky až následně. Není nezbytné se vždy ptát příslušného orgánu na nově svěřenou pravomoc. Úřad může svoji působnost podle názoru svědka zvládnout, tzv. RIA nebývá vždy etalonem kvality. Úmyslem svědka bylo prosadit férové podmínky politické soutěže. Sněmovní tisk 110 se týkal střetu zájmů, sněmovní tisk 312 fungování Úřadu. Oba tisky mají podle něj souvislost s férovým fungováním politické soutěže.
64. K praxi Poslanecké sněmovny ohledně tzv. přílepků svědek uvedl několik příkladů, kdy byly schváleny zákony obsahující pozměňovací návrhy se zcela odlišnou materií od původního zákona, ke kterému byl návrh načten (např. sněmovní tisk 109 a pozměňovací návrh 1371 v roce 2018, sněmovní tisk 247 a komplexní pozměňovací návrh 2066 v roce 2019, sněmovní tisk 1091 a pozměňovací návrh 8299 v roce 2021). Poukázal na to, že oproti situaci, kterou posuzoval Ústavní soud v rámci tzv. přílepkového nálezu, došlo k vývoji legislativy. Dále byl zaveden garanční výbor, který posuzuje návrhy ve svém projednávání, a také byla zprovozněna elektronická sbírka zákonů, která zpřehledňuje pro občany obsah právní úpravy. Podle svědka oprávnění poslance podat k podanému pozměňovacímu návrhu další pozměňovací návrh nelze vyložit jako povinnost Poslanecké sněmovny ve všech případech vytvořit časový prostor pro to, aby každý mohl podat pozměňovací návrh k podaným pozměňovacím návrhům. To by v praxi vyžadovalo vedení druhého čtení vždy ve dvou jednacích dnech, aby se mezitím vytvořil prostor pro jejich přípravu. Takto Poslanecká sněmovna nepostupuje. Není běžné, aby se stávalo, že je původní tisk (sněmovní tisk 110) tzv. překlopen do pozměňovacího návrhu, protože většina poslanců podává přímo pozměňovací návrh a nezdržuje se tím, že by podávala vlastní návrh zákona.
65. Svědek doplnil svou svědeckou výpověď v souladu s výzvou předsedy Ústavního soudu podáním ze dne 13. 11. 2024. Na základě zpracování údajů o okamžiku podání pozměňovacích návrhů dokládá, že nahrávání pozměňovacích návrhů až v den druhého čtení nebo dokonce až po jeho zahájení není nijak neobvyklou praxí (návrhy, které byly nahrány do systému až poté, co bylo druhé čtení zahájeno, a zároveň šlo o jeho jediný či poslední den, tvořily v minulém volebním období 8,6 % podaných pozměňovacích návrhů). Nepovažuje tedy za udržitelnou argumentaci, že by proběhnutí rozpravy o konkrétním pozměňovacím návrhu či schopnost na něj reagovat během druhého čtení bylo nezbytnou podmínkou kvalitního legislativního procesu. Pokud by tomu tak mělo být, musela by být časová hranice pro předkládání pozměňovacích návrhů stanovena před zahájením druhého čtení, nikoli jeho koncem. Stejně tak by souhrn pozměňovacích návrhů jako podklad pro debatu ve druhém čtení musel být rozesílán v dostatečném předstihu před ním a poslanci by se s nimi měli seznamovat, místo toho ale jednací řád ukládá jeho vyhotovení až po skončení druhého čtení. Ani to by z logiky věci nemohlo fungovat, protože by šlo o další čtení, které zákon nezná a k těm „dalším“ pozměňovacím návrhům by už další návrhy nemohly být předkládány. Ze stávajícího znění jednacího řádu a z praxe dovozuje, že účelem druhého čtení není hodnocení podaných pozměňovacích návrhů. K tomu jsou určeny až následující fáze legislativního procesu. Diskuse o návrhu ve druhém čtení je pouze možností, její absence nemá vliv na řádnost nebo dokonce ústavnost legislativního procesu, neboť tato fáze k hodnocení pozměňovacích návrhů podle současné úpravy parlamentní procedury neslouží a sloužit ani nemůže. Dotyčný pozměňovací návrh byl z formálního hlediska předložen zcela v souladu se zákonem o jednacím řádu a nijak nevybočuje z běžné praxe.
66. K prokázání výše uvedených tvrzení svědek připojil tabulky okamžiku předložení pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně v období 2017–2024, příklady vágně souvisejících pozměňovacích návrhů či úplných přílepků podaných navrhovateli, příklady pozměňovacích návrhů předložených na poslední chvíli, které sněmovna schválila, i podrobná data o okamžiku předložení pozměňovacích návrhů.
67. Svědek Michal Šalomoun vypověděl, že vláda se sněmovním tiskem 110 souhlasila, původně šlo o poslanecký návrh. S poslancem Jakubem Michálkem jeho zákonodárnou iniciativu nijak neřešil. Vláda se vyjádření k pozměňovacímu návrhu nedomáhala. Sněmovní tisk 110 řešil problematiku střetu zájmů, sněmovní tisk 312 fungování Úřadu, obecně jde v obou případech o kultivaci politické soutěže.
68. Svědek Marek Benda vypověděl, že Poslanecká sněmovna se v současné době nachází v bojovném období, opozice si vybrala příliš konfliktních témat, dramatickou změnu ve fungování sněmovny však svědek nevnímá. Poslanci se v rámci legislativního procesu často dohodnou na uplatnění přílepku, je to běžná legislativní technika. V případě pozměňovacího návrhu poslance Jakuba Michálka věděli všichni poslanci, o čem ve třetím čtení hlasují, situace zde byla odlišná od případu, který řešil nález Pl. ÚS 77/06. Podle svědka je již nález překonaný, od jeho vyhlášení byl novelizován jednací řád, pozměňovací návrhy se nahrávají do systému v elektronické podobě. Novela jednacího řádu je pro poslance vůbec nejcitlivější téma, není reálné kvalitní novelu prosadit.
69. Je podle něj obecně správné, aby se o pozměňovacích návrzích diskutovalo ve výborech. V rámci třetího čtení v podrobné rozpravě již neprobíhá žádná diskuse, pouze se hlasuje. V obecné rozpravě někdy diskuse probíhá, nikoliv již v rozpravě podrobné. Poslanci mají 14 dnů pro přípravu na třetí čtení, tato lhůta se počítá až od rozeslání příslušných dokumentů. Z hlediska možnosti poslanců seznámit se s návrhem považuje za dostatečné, že návrh je projednán v garančním výboru po druhém čtení a pak je projednán ve třetím čtení.
70. Koalice v tomto případě postupovala jednotně, svědek však neví, zda byl postup poslance Jakuba Michálka v rámci koalice koordinován. Svědek si nemyslí, že by se z podobného postupu stala konvence, šlo o postup výjimečný. Neshledává problém v tom, že návrh neprojednal ústavně-
-právní výbor. Nikdo se ho nepokusil svolat, a i kdyby jeho jednání proběhlo, pravděpodobně by na věci nic nezměnilo. Od začátku byla stanoviska ze všech stran a od všech hlasujících naprosto jasná. Svědkovi v tomto případě moment překvapení nevadí. Všichni věděli, o čem hlasují. Postup, kdy je pozměňovací návrh načten v posledních minutách před koncem druhého čtení, svědek považuje za běžný. Jen za poslední měsíc bylo několik takových případů. Pokud je vytvořen prostor mezi druhým a třetím čtením na seznámení se s tím, o čem se hlasuje, nespatřuje v tom žádný problém.
71. V závěrečné řeči navrhovatelka setrvala na své dosavadní argumentaci vyjádřené v návrhu. Vláda jako vedlejší účastnice řízení prostřednictvím přítomného ministra spravedlnosti Pavla Blažka uznala, že legislativní proces trpěl vadami, posouzení jejich ústavnosti však ponechala na Ústavním soudu.
72. Protože se předsedkyně Poslanecké sněmovny, jednající za účastníka, nařízeného ústního jednání neúčastnila, zaslala soudu vyjádření zpracované předkládajícím poslancem Jakubem Michálkem. Ústavní soud toto vyjádření rozeslal účastníkům i vedlejším účastníkům řízení. Stejným způsobem postupoval i v případě písemných podkladů k jeho projevu na ústním jednání, které svědek soudu dodatečně zaslal. Svědkyně Válková pak předala soudu písemné podklady svého projevu přímo v jednací síni.
73. Provedené důkazy soud zhodnotil jednotlivě i v jejich souhrnu s přihlédnutím ke skutečnostem a tvrzením obsaženým ve spisu. Podstatná skutková zjištění, která takto učinil, jsou obsažena v další části odůvodnění tohoto nálezu.
VIII. Přezkum procedury přijetí napadených zákonných ustanovení
74. Rozsah přezkumné pravomoci Ústavního soudu stanovuje čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., pak Ústavní soud při takovém rozhodování posuzuje obsah zákona z hlediska souladu s ústavními zákony a zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
75. Navrhovatelka se od počátku výslovně domáhala přezkumu všech ustanovení, která jsou výsledkem novelizace provedené zákonem č. 253/2023 Sb. Ústavní soud se proto musel zabývat tím, zda byl tento zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
76. Ústavní soud shledal, že zákon č. 253/2023 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence. Navrhovatelka proti tomu ostatně žádné námitky nevznesla, její argumentace se soustřeďuje na vady legislativního procesu. Dále se proto Ústavní soud zabýval tím, zda byl zákon č. 253/2023 Sb. přijat ústavně předepsaným způsobem.
77. Ústavní soud se k posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřil již mnohokrát.
78. Dosavadní judikatura Ústavního soudu stojí na východisku, že z protiústavního legislativního procesu nemůže vzniknout ústavně konformní legislativní akt [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (317/2022 Sb.), bod 67; Pl. ÚS 6/21 ze dne 22. 6. 2021 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.), bod 48; Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 40; či Pl. ÚS 5/02].
79. Ústava vymezuje pouze základní rámec legislativního procesu. Součástí požadavků na zákonodárný proces však nejsou jen relativně určitá procesní pravidla (např. úprava zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy), ale i některé zastřešující principy jako třeba princip demokratického a právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), princip volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy), princip většinového rozhodování či princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy), za kterou je nutno v tomto kontextu považovat zejména parlamentní opozici [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 124; a dále také nálezy sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 77; či sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 107].
80. Podrobněji upravují legislativní proces zejména jednací řády obou komor Parlamentu. Dalším pramenem tzv. parlamentního práva jsou usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení). Významná je rovněž ustálená (a ústavně souladná) praxe parlamentní komory a jejích orgánů [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), bod 63; nebo Pl. ÚS 77/06, bod 38]. Jsou to tedy především jednací řády jednotlivých komor Parlamentu, jimiž jsou jednotlivé ústavní principy zákonodárného procesu účinně garantovány a promítány do praxe, přičemž tyto principy jsou určující při výkladu a aplikaci jednotlivých ustanovení jednacích řádů [sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 205; Pl. ÚS 77/06, bod 38].
81. Vady v legislativním procesu ovšem mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, odporují-li vady nějaké normě plynoucí z ústavního pořádku. Role Ústavního soudu se nemůže redukovat na přezkum stovek procedurálních pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž by tato pochybení měla jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu (nález Pl. ÚS 7/22, bod 118). Ústavní soud proto opakovaně zmiňoval, že musí jít o „přímé a podstatné porušení“ pravidel legislativního procesu a zároveň takové porušení „dosahuje ústavněprávní dimenze“. Není totiž úlohou Ústavního soudu být ochráncem „pouhé“ zákonnosti parlamentní procedury [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 15/22 ze dne 15. 5. 2024 (208/2024 Sb.), bod 87; Pl. ÚS 7/22, bod 67; Pl. ÚS 6/21; Pl. ÚS 30/16, bod 40; Pl. ÚS 55/10 či Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. V nálezu Pl. ÚS 6/21 (bod 45) Ústavní soud shrnul, že „se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů“.
82. V posuzovaném případě navrhovatelka vznesla dvě námitky týkající se ústavnosti legislativního procesu. Zaprvé, část zákona č. 253/2023 Sb. byla podle jejího názoru přijata na základě přílepku, tedy neústavního pozměňovacího návrhu poslance Jakuba Michálka. Zadruhé, byla protiústavně omezena parlamentní debata, neboť rozprava ve třetím čtení návrhu zákona byla ukončena za situace, kdy do ní ještě byli přihlášeni řečníci. V tomto pořadí se oběma námitkami zabýval i Ústavní soud.
IX. Legislativní přílepky
IX.1 Legislativní přílepky obecně
83. Legislativní přílepky jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 49–52, 66–70; či Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 41; a také Kazai, V. The Equilibrium of Parliamentary Law-making. Routledge, 2024, s. 195; a Syllová, J. K nálezu Ústavního soudu o tzv. přílepcích (zrušujícímu ustanovení o odškodnění klientů bank). Právní rozhledy, 11/2007, s. 409]. Přílepek proto představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57 a tam citovaný J. Kysela. Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem? Právní zpravodaj č. 7/2006).
84. Přílepky jsou přitom nežádoucím jevem zákonodárného procesu. Obchází či dokonce zneužívají nastavené parlamentní procedury. Občanům tak vlastně sdělují, že ti, kteří sami zákony tvoří, se při samotné normotvorbě paradoxně zákony (zde především jednacím řádem) neřídí. To oslabuje důvěru občanů v právní stát.
85. Ačkoliv Ústava existenci ani průběh trojího čtení legislativních návrhů, včetně podávání pozměňovacích návrhů, výslovně neupravuje (až na zmínky v čl. 47 Ústavy) a na rozdíl od ústav některých jiných států ani výslovně nezakazuje nesouvisející pozměňovací návrhy (přílepky), „přílepková praxe“ ve svých důsledcích a v konkrétních případech může narušovat některé základní ústavní principy, pravidla a hodnoty. Může například ohrozit demokratický princip – nepřípustně omezit řádnou parlamentní debatu k návrhu a upřít dostatečný prostor na vyjádření parlamentní menšině. Může také zasáhnout do dělby moci a ústavních záruk tzv. brzd a protivah uvnitř moci zákonodárné i mezi jednotlivými mocemi (Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bodě 71, upozorňuje na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy). Konečně může představovat i nepřípustné obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy).
IX.2 Dosavadní judikatura
86. Ústavní soud se přílepkům poprvé zevrubně věnoval v již citovaném nálezu Pl. ÚS 77/06. V něm ústavně konformně vyložil ustanovení jednacího řádu týkající se pozměňovacích návrhů a stanovil meze pro jejich využívání. Nález vymezil, že přílepek je takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k předmětu (obsahu) ani účelu původního návrhu zákona (body 66–70). Současně identifikoval čtyři důvody, pro které využívání přílepků narušuje ústavní principy a pravidla:
(i) Omezení parlamentní a veřejné debaty o návrhu zákona
Nález zdůraznil, že přijetí návrhu zákona má být výsledkem diskurzu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je totiž takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových (bod 38). Transparentní slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její identifikaci s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se zákonem. To je také hlavním důvodem preference parlamentního zákonodárství před přijímáním aktů se silou zákona uvnitř exekutivy (bod 44). Parlamentní debatu je dle nálezu třeba chránit již proto, že se skrze ni dosahuje informovanosti veřejnosti (bod 55).
Nález v této souvislosti připomenul, že v parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu, se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň uplatňuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů (bod 56).
(ii) Obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy)
Předložením přílepku, tedy pozměňovacího návrhu, který nemá úzký vztah k předmětu ani účelu původního návrhu zákona, se obchází pravidla o zákonodárné iniciativě podle čl. 41 Ústavy (bod 73 nálezu). Pozměňovací návrh je totiž ve skutečnosti zastřenou novou zákonodárnou iniciativou.
(iii) Porušování práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona (čl. 44 Ústavy)
Z obdobných důvodů může podle nálezu přílepkem dojít k porušení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona (body 71–73).
(iv) Porušování principů demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy)
Podle nálezu využívání přílepků porušuje dělbu moci (body 47–48, 73). Protože pozměňovacím návrhům chybí důvodová zpráva, nesou s sebou zvýšené riziko libovůle (bod 71). Nález shledal též porušení požadavků na přehlednost (předvídatelnost) zákona, neboť v důsledku přílepků se orientace jednotlivců v právním řádu „bez použití nástrojů informačních technologií stává zcela nemožnou“ (bod 39). Především však uvedl, že porušování v nálezu vyslovených požadavků na legislativní proceduru bude v budoucnu vnímat jako „derogační důvod dle čl. 1 odst. 1 Ústavy“ (bod 75).
87. Z uvedeného nálezu Ústavní soud dosud vychází. Navazující judikatura konzistentně uvádí, že přílepek je pozměňovací návrh, který nemá „úzký vztah“ k předmětu ani účelu původního návrhu zákona [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/05, bod 41; Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.); Pl. ÚS 6/12 ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.), bod 52 a násl.; Pl. ÚS 1/14 ze dne 31. 3. 2015 (N 64/76 SbNU 867; 115/2015 Sb.), bod 67; Pl. ÚS 30/16, bod 40; Pl. ÚS 17/22 ze dne 21. 2. 2023 (90/2023 Sb.), bod 31]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (zrušení zákona o významné tržní síle) se sice Ústavní soud zmínil o tom, že přílepek musí být projevem „extrémní systémové svévole“ (bod 40), nešlo však o modifikaci dosavadního přístupu, neboť v pozdějším nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/22 se Ústavní soud vrátil k přezkumu „zda existuje úzký vztah mezi obsahem a účelem původního návrhu zákona a obsahem a účelem posuzovaného pozměňovacího návrhu“ (bod 31). Kritérium úzkého vztahu je tedy v judikatuře ustáleno. Žádné jiné kritérium – například že postačí toliko „nepřímý“ vztah pozměňovacího a původního návrhu či to, že nejsou „významně vzdáleny“ – judikatura nikdy neobsahovala.
88. Z navazující judikatury je rovněž zřejmé, že pozměňovací návrh je přílepkem jen tehdy, pokud nemá úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. V nálezu Pl. ÚS 77/06 Ústavní soud neshledal úzký vztah pozměňovacího návrhu k předmětu ani účelu původního návrhu zákona, což ho vedlo k derogaci napadené úpravy. V pozdějších nálezech ovšem Ústavní soud úzký vztah k předmětu nebo k účelu shledal, a tudíž o přílepek nešlo. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, kde byl k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů přijat pozměňovací návrh upravující techniku účetnictví, Ústavní soud konstatoval, že mezi zákonnou úpravou daní a účetnictví je tematická souvislost. Ve věci Pl. ÚS 6/12, kde byl nový místní poplatek za hrací automaty připojen jako pozměňovací návrh k novele zákona o podpoře sportu, shledal Ústavní soud naopak účelovou souvislost v podpoře sportu obcemi, protože část výtěžků z hracích automatů je používána na podporu sportu (bod 60, v jehož světle je třeba vykládat bod 58 nálezu). Ve věci Pl. ÚS 1/14, kde k zákonu o změně zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva bylo připojeno přechodné ustanovení k exekučním příkazům, Ústavní soud přes výslovné popření souvislosti v účelu konstatoval souvislost v předmětu, neboť pozměňovací návrh se stejně jako vládní návrh týkal stejného zákona, tj. exekučního řádu (podrobněji viz níže bod 110).
89. Konečně, i když Ústavní soud shledá, že určitý pozměňovací návrh je přílepkem, podle dosavadní judikatury musí zvažovat, zda nad důvody pro jeho zrušení nepřeváží jiné ústavně chráněné hodnoty, zejména právní jistota (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 nebo Pl. ÚS 21/14).
IX.3 Dosavadní judikaturu není důvod opouštět
90. Ústavní soud neshledal důvody, proč se od dosavadní judikatury odchylovat.
91. Ústavní soud nepřehlédl, že některé z nedostatků legislativního procesu, na které nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 upozorňoval, byly zčásti vyřešeny dalším právním či společenským vývojem. Novela jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedená zákonem č. 265/2014 Sb. měla zajistit dostatečně informovanou debatu o pozměňovacích návrzích a jejich odůvodňování tím, že
(i) prodloužila lhůtu mezi druhým a třetím čtením ze 72 hodin na 2 týdny,
(ii) vložila obligatorní projednání garančním výborem, který mezi druhým a třetím čtením posuzuje hlasovatelnost pozměňovacích návrhů a zaujme k nim i věcné stanovisko, a
(iii) zavedla povinné písemné nebo aspoň ústní odůvodňování pozměňovacích návrhů. Zatímco v době vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 bylo možné podat pozměňovací návrh v podrobné rozpravě druhého čtení bez jakéhokoli odůvodnění (což byl i případ z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) a za 72 hodin (při zkrácení sněmovnou i za 48 hodin) se mohlo hlasovat ve třetím čtení, dnes musí být pozměňovací návrh odůvodněný, projednává jej garanční výbor a třetí čtení může začít nejdříve za dva týdny (což může sněmovna zkrátit na jeden týden).
92. Obdobně požadavek na přehlednost právní úpravy je oslaben v dnešní digitální době, kdy jsou hlavním zdrojem poznání obsahu právních předpisů internetové prameny a jednotlivé novely různých zákonů jsou relativně jednoduše a přehledně zaneseny do původního znění zákona. I nadále však může být v některých situacích podstatný.
93. Principy, na nichž nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 stojí, ovšem zůstávají relevantní. V důsledku přílepku může v některých případech dojít k neústavnímu zkrácení parlamentní a veřejné debaty o návrhu zákona. Jakkoliv novelizace jednacího řádu brání tomu, aby byl takový důsledek obvyklý, tuto možnost zcela nevyloučila. Stejně tak může být přílepkem porušeno právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona, i když opět platí, že vláda bude zpravidla mít dostatečný časový prostor se k obsahu přílepku vyjádřit.
94. Přílepek ovšem vždy obchází právo zákonodárné iniciativy.
95. Zákonodárnou iniciativu mají podle čl. 41 odst. 2 Ústavy pouze jednotliví poslanci, jejich skupiny, Senát, vláda nebo zastupitelstva vyšších územních samosprávných celků. Zatímco právo podávat návrhy zákonů je zakotveno přímo v Ústavě, oproti tomu právo podávat pozměňovací návrhy k zákonům je zakotveno toliko na zákonné úrovni v jednacím řádu. Uplatněním tohoto podústavního práva ovšem nelze vyprazdňovat obsah práva ústavního.
96. Návětí § 63 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat návrhy „k projednávané věci“. Tyto návrhy se mají vztahovat „k určité věci projednávaného bodu“. Ustanovení § 63 odst. 1 bodu 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny opravňuje poslance k podání pozměňovacího návrhu, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu.