Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 41/23 dne 4. prosince 2024 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj), Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 70 poslanců, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., zastoupené Mgr. Davidem Rašovským, advokátem, se sídlem Šumavská 525/33, Brno, na zrušení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 19a odst. 2 a 3, § 19b odst. 1 a 2, § 19b odst. 3 ve slovech „; není-li tento člen Úřadu určen nebo přítomen, zastupuje předsedu Úřadu nejstarší z přítomných členů Úřadu“, § 19e odst. 5 a 6, § 19f, 19g, 19ha, 19hb, 19hc, 19i, § 19j odst. 3 a 4, § 19l odst. 3 až 6; dále zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 2 odst. 1 písm. c) slov „prezident republiky“, § 2 odst. 1 písm. d) ve slovech „nejvyšší státní tajemník“, § 4a odst. 1 ve slovech „skutečným majitelem“ a „To neplatí v případě, kdy je vydavatelem periodického tisku politická strana, politické hnutí nebo politický institut, právnická osoba jimi ovládaná, nebo právnická osoba ovládaná územním samosprávným celkem anebo pokud je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku právnická osoba, která nemá povinnost vyhotovit výroční zprávu podle zákona upravujícího účetnictví.“, § 4a odst. 2, § 4c, § 13 odst. 8 ve slovech „uvedených v § 2 odst. 2“, § 23 odst. 1 písm. b), § 23 odst. 3 písm. b) ve slovech „, b) bodu 1 a“, § 23 odst. 3 písm. d), § 25 odst. 1 a 3; dále zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 13 odst. 3 písm. g) ve slovech „skutečným majitelem“ a § 63 odst. 1 písm. d) ve slovech „skutečným majitelem“; a dále zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, v ustanovení čl. II a IV; eventuálně na zrušení zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, v ustanovení čl. I bodu 6 v části týkající se § 19g odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů“ a v části týkající se § 19g odst. 1 písm. h) téhož zákona ve slovech „v případech stanovených zákonem se domáhá vyslovení neplatnosti právního jednání a dalších opatření stanovených zákonem“; čl. I bodů 7 až 11; čl. III, IV a V; a o návrhu na přednostní projednání, za účasti Parlamentu jako účastníka řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. V zákoně č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se ustanovení čl. I bodu 6 v části týkající se znění § 19g odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů“ a v části týkající se znění § 19g odst. 1 písm. h) téhož zákona; čl. I bodů 7 až 11; čl. III, IV a V ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
II. Ve zbývající části se návrh odmítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Nález se věnuje problematice legislativních přílepků. Ústavní soud v návaznosti na dosavadní judikaturu shrnuje, jaké pozměňovací návrhy mají povahu přílepku. Upřesňuje, za jakých podmínek je nutné zrušit zákonná ustanovení, která jsou výsledkem přílepku, z důvodu neústavnosti zákonodárného procesu.
Pro přehlednost Ústavní soud shrnuje obsah nálezu:
I. Vymezení věci (body 1–5)
II. Napadená úprava (bod 6)
III. Argumentace navrhovatelky (body 7–13)
IV. Vyjádření účastníků řízení (body 14–29)
IV.1 Vyjádření Poslanecké sněmovny (body 16–18)
IV.2 Vyjádření Senátu (body 19–22)
IV.3 Vyjádření vlády (body 23–28)
IV.4 Sdělení veřejného ochránce práv (bod 29)
V. Replika navrhovatelky (body 30–34)
VI. Předmět řízení před Ústavním soudem a jeho procesní předpoklady (body 35–48)
VII. Ústní jednání (body 49–73)
VIII. Přezkum procedury přijetí napadených zákonných ustanovení (74–82)
IX. Legislativní přílepky (body 83–168)
IX.1 Legislativní přílepky obecně (body 83–85)
IX.2 Dosavadní judikatura (body 86–89)
IX.3 Dosavadní judikaturu není důvod opouštět (body 90–105)
IX.4 Algoritmus přezkumu legislativních přílepků (body 106–127)
IX.5 Aplikace na nyní projednávaný případ (body 128–168)
X. Omezení debaty ve třetím čtení (body 169–178)
XI. Důsledky derogace (body 179–193)
XI.1 Obecné principy (body 180–185)
XI.2 Aplikace na posuzovaný případ (body 186–191)
XI.3 Zvážení odkladu vykonatelnosti (body 192–193)
XII. Závěr (body 194–207)
2. Navrhovatelka svými námitkami brojí předně proti procesu přijetí zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Podle navrhovatelky původní vládní návrh uvedeného zákona pouze měnil organizační strukturu a řízení Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen „Úřad“). Pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka však do novely včlenil zpřísnění zákazu vlastnictví médií politiky a přijímání dotací a investičních pobídek v zákoně o střetu zájmů a totéž promítl do dvou dalších zákonů. Uvedený pozměňovací návrh má podle navrhovatelky charakter neústavního přílepku. Navíc podle navrhovatelky došlo i k neústavnímu zkrácení parlamentní debaty, protože rozprava ve třetím čtení návrhu zákona byla ukončena, ačkoliv do ní ještě byli přihlášeni řečníci. Ustanovení, která byla novelizována na základě – dle mínění navrhovatelky neústavního – pozměňovacího návrhu, navrhovatelka napadá i pro jejich obsahový rozpor s ústavním pořádkem.
3. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se navrhovatelka původně výslovně domáhala zrušení všech ustanovení novelizovaných zákonem č. 253/2023 Sb., tedy:
zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 19a odst. 2 a 3, § 19b odst. 1 a 2, § 19b odst. 3 ve slovech „; není-li tento člen Úřadu určen nebo přítomen, zastupuje předsedu Úřadu nejstarší z přítomných členů Úřadu“, § 19e odst. 5 a 6, § 19f, 19g, 19ha, 19hb, 19hc, 19i, § 19j odst. 3 a 4, § 19l odst. 3 až 6; dále zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 2 odst. 1 písm. c) slov „prezident republiky“, § 2 odst. 1 písm. d) ve slovech „nejvyšší státní tajemník“, § 4a odst. 1 ve slovech „skutečným majitelem“ a „To neplatí v případě, kdy je vydavatelem periodického tisku politická strana, politické hnutí nebo politický institut, právnická osoba jimi ovládaná, nebo právnická osoba ovládaná územním samosprávným celkem anebo pokud je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku právnická osoba, která nemá povinnost vyhotovit výroční zprávu podle zákona upravujícího účetnictví.“, § 4a odst. 2, § 4c, § 13 odst. 8 ve slovech „uvedených v § 2 odst. 2“, § 23 odst. 1 písm. b), § 23 odst. 3 písm. b) ve slovech „, b) bodu 1 a“, § 23 odst. 3 písm. d), § 25 odst. 1 a 3; dále zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 13 odst. 3 písm. g) ve slovech „skutečným majitelem“ a § 63 odst. 1 písm. d) ve slovech „skutečným majitelem“; a dále zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, v ustanovení čl. II a IV.
4. Pokud by Ústavní soud neshledal návrh v plném rozsahu důvodným, navrhla navrhovatelka, aby byla zrušena alespoň ta ustanovení, která byla novelizována v důsledku přijetí pozměňovacího návrhu poslance Michálka. Podáním ze dne 29. 11. 2024 upřesnila navrhovatelka tuto část návrhu tak, že se domáhá zrušení nejen novelizovaných ustanovení, ale eventuálně i novelizujících ustanovení, konkrétně:
zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, v ustanovení čl. I bodu 6 v části týkající se § 19g odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů“ a v části týkající se § 19g odst. 1 písm. h) téhož zákona ve slovech „v případech stanovených zákonem se domáhá vyslovení neplatnosti právního jednání a dalších opatření stanovených zákonem“; čl. I bodů 7 až 11; čl. III, IV a V.
Jak bude vyloženo níže, tato novelizující ustanovení by musel Ústavní soud přezkoumat z úřední povinnosti i na základě původního návrhu, byť výslovně směřoval jen proti novelizovaným ustanovením.
5. Napadená ustanovení navrhovatelka považuje za rozporná s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 5 a 6, čl. 9 odst. 2, čl. 10, 15, 18, čl. 19 odst. 1 a 2, čl. 41, 44, čl. 57 odst. 1, čl. 81, 90 a čl. 102 odst. 1 Ústavy; dále též s čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1 a 3, čl. 11 odst. 1, 3 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4, čl. 22 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Dále spatřuje rozpor napadaných ustanovení s principy ústavně souladné normotvorby a legislativní procedury, jakož i s dalšími principy vyjádřenými v judikatuře Ústavního soudu. Navrhovatelka proto požádala o přednostní projednání návrhu (§ 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
II. Napadená úprava
6. V posuzované věci není potřebné citovat znění napadených novelizovaných ustanovení ani znění novelizujícího zákona č. 253/2023 Sb. Klíčovou otázkou bylo, zda pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka představuje neústavní přílepek. Ústavní soud proto odkazuje na veřejně dostupné údaje k projednávání sněmovního tisku 312 [Poslanecká sněmovna, 9. volební období, od 2021]. Původní návrh zákona je veden pod sněmovním tiskem 312/0 (dostupný z: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=9&CT=312&CT1=0). Pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka je veden pod sněmovním tiskem 312/3, a to v části D (dostupný z: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=9&CT=312&CT1=3).
III. Argumentace navrhovatelky
7. Procedurální námitky navrhovatelky proti napadené úpravě lze stručně shrnout tak, že došlo k porušení požadavku volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a práva menšiny na ochranu v legislativním procesu vyplývajícího z čl. 6 Ústavy. Dále uvádí, že jsou napadená ustanovení neústavním přílepkem.
8. Pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka obsahově nijak nesouvisel s původním vládním návrhem zákona (sněmovní tisk 312/0). Nešlo o vládou iniciovaný a schválený „pozměňovací návrh“. Z hlediska své materie měl tento návrh povahu přílepku [nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.]. K předložení pozměňovacího návrhu došlo v nejzazším možném momentu zákonodárného procesu. Jeho předložení bylo nečekané a překvapivé. Poslanec měl návrh připravený již čtrnáct dní před koncem druhého čtení, přičemž nic nebránilo tomu, aby byl předložen dříve. Proto jediným místem, kde mohla být o napadených ustanoveních vedena diskuse, bylo plénum Poslanecké sněmovny v průběhu třetího čtení návrhu zákona. Pro řádné projednání návrhů zákonů přitom slouží výbory Poslanecké sněmovny, zejména jde-li o rozsáhlé pozměňovací návrhy měnící materii projednávaného návrhu zákona.
9. Ačkoliv opozice ve třetím čtení navrhovala vrácení návrhu zákona zpět do druhého čtení, návrh nebyl Poslaneckou sněmovnou přijat. Mimo to mělo dojít k porušení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“) pevným zařazením hlasování o návrhu zákona ve třetím čtení na pátek 16. června 2023 v 11.00 hod., ačkoliv v okamžiku ukončení rozpravy do ní bylo stále přihlášeno 74 poslanců. Koaliční většina se vědomě rozhodla k postupu rozpornému nejenom s jednacím řádem Poslanecké sněmovny, ale také s pravidly a principy legislativního procesu stanovenými ústavním pořádkem a judikaturou Ústavního soudu a porušila práva politické menšiny při projednávání zákona.
10. Pozměňovací návrh je dále v rozporu s požadavkem obecnosti zákona. Návrh je totiž svou podstatou selektivní a účelový. Předkladatel nikdy nezastíral, že návrh je zaměřený na jedinou osobu v České republice, a to na předsedu opozičního hnutí ANO 2011 Andreje Babiše. Podle judikatury Ústavního soudu je nepřijatelné schvalovat zákony zaměřené na jednotlivé osoby, přičemž je nezbytné vždy posuzovat skutečnou podstatu posuzované normy, nikoliv pouze její formální aspekty [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.)].
11. Přijetím návrhu došlo k porušení principu dělby moci. Z napadených ustanovení je zřejmé, že přímo zákon stanovuje, co se rozumí veřejným zájmem. Zejména z konstrukce § 19ha odst. 2 zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích je patrné, že ve skutečnosti nikoliv Úřad, ale přímo zákonodárce stanoví, co se má s určitým majetkem již nyní známých majitelů stát. Takový postup je rozporný s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.), protože mimo porušení požadavku obecnosti zákona představuje nežádoucí ingerenci moci zákonodárné do moci výkonné, neboť je to zákonodárce, a nikoliv správní orgán v konkrétním řízení, kdo stanoví, co je ve veřejném zájmu.
12. Hmotněprávní námitky v návrhu lze stručně shrnout tak, že přílepkem dotčené novelizované předpisy vedou k zásahu do práva na přístup k volené a jiné veřejné funkci podle čl. 21 odst. 4 Listiny, k zásahu do práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny a do práva podnikat podle čl. 26 Listiny. Výsledná úprava totiž zabraňuje některým občanům vykonávat veřejné funkce vyjmenované v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, ačkoliv jde o přístup zaručený na úrovni ústavního pořádku. Protiústavnost spatřuje navrhovatelka v tom, že ústavně nepřípustně vylučuje z politické soutěže a správy věcí veřejných osoby vlastnící (ve formě skutečných majitelů) sdělovací prostředky. Právo občanů na přístup k veřejným funkcím zahrnuje nejen možnost se o funkci ucházet, ale v případě úspěchu ve volební či jiné ustavovací proceduře tuto funkci také nerušeně vykonávat.
13. Konečně napadená úprava zasahuje do ústavně garantovaného práva vlastnit majetek. Nutí zájemce o výkon vyjmenovaných veřejných funkcí (tedy o výkon svého ústavně garantovaného práva) se části svého majetku vzdát, a to pod hrozbou nuceného převodu. Tím je nutí vzdát se podílu na správě věcí veřejných. Tento argument navrhovatelka dále rozvádí odkazy na dřívější závěry Ústavního soudu prezentované v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.) a zdůrazňuje, že oproti dřívější podobě § 4a zákona o střetu zájmů překračují změny přinesené novelou přípustné zásahy do práva podnikat tím, že nově a nepřípustně zasahují do samotného práva vlastnit majetek.
IV. Vyjádření účastníků řízení
14. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2002 Sb., vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení.
15. Dále podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k danému návrhu vyjádřili.
IV.1 Vyjádření Poslanecké sněmovny
16. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření popsala proces projednávání a uvedla, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
17. Uvedla, že návrh zákona č. 253/2023 Sb. byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 27. září 2022, a to jako sněmovní tisk 312. První čtení tohoto tisku proběhlo na 41. schůzi dne 14. října 2022, ve kterém byl tento tisk přikázán k projednání kontrolnímu výboru a ústavně-právnímu výboru, přičemž lhůta k projednání výbory byla zkrácena na 30 dnů. Kontrolní výbor návrh zákona projednal a vydal dne 20. října 2022 usnesení doručené poslancům jako sněmovní tisk 312/1. Ústavně-právní výbor projednal návrh zákona dne 2. listopadu 2022 a vydal usnesení doručené poslancům jako sněmovní tisk 312/2. Druhé čtení se uskutečnilo na 48. schůzi dne 16. prosince 2022. Všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk 312/3. Kontrolní výbor vydal usnesení garančního výboru, které bylo 20. ledna 2023 doručeno poslancům jako sněmovní tisk 312/4. Následné třetí čtení bylo zahájeno na 52. schůzi Poslanecké sněmovny dne 8. února 2023, pokračovalo dne 19. května 2023 na 66. schůzi. Dne 16. června 2023 na 66. schůzi došlo k hlasování o návrhu. Z přihlášených 165 poslanců bylo pro 86, proti 65. Návrh zákona byl přijat.
18. Poslanecká sněmovna postoupila schválený návrh zákona Senátu dne 4. července 2023. Senát návrh zákona schválil dne 2. srpna 2023 na 15. schůzi Senátu. Zákon byl doručen prezidentovi k podpisu dne 7. srpna 2023. Prezident zákon podepsal dne 10. srpna 2023. Zákon byl vyhlášen dne 25. srpna 2023 ve Sbírce zákonů v částce č. 116 pod č. 253/2023 Sb.
IV.2 Vyjádření Senátu
19. Senát ve svém vyjádření rekapituloval obsah návrhu, rovněž popsal proces projednávání návrhu zákona a vyjádřil přesvědčení, že postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ponechal na Ústavním soudu, aby posoudil soulad návrhem napadených ustanovení s ústavním pořádkem.
20. Schválený návrh zákona byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 4. července 2023. V Senátu byl návrh projednáván jako senátní tisk 126 ve 14. funkčním období.
21. Návrh byl projednán ústavně-právním výborem jako výborem garančním dne 11. července 2023. Zpravodajská zpráva i obecná rozprava se mimo jiné věnovaly zpřísnění zákona o střetu zájmů. Zhodnocen byl dosavadní legislativní proces. Výbor dospěl k tomu, že materie byla dostatečně diskutována, zmíněno bylo souhlasné stanovisko vlády. Výbor usnesením č. 83 ze dne 11. července 2023 doporučil Senátu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh zákona byl dále projednán Stálou komisí Senátu pro dohled nad veřejnými prostředky dne 2. srpna 2023. Rovněž komise vydala usnesením č. 14 ze dne 2. srpna 2023 kladné doporučení, zároveň navrhla přijmout doprovodné usnesení k otázce omezení vlivu veřejných funkcionářů na internetová média.
22. Plénum Senátu se návrhem zákona zabývalo na své 15. schůzi ve 14. funkčním období dne 2. srpna 2023. Návrh zákona představil ministr pro evropské záležitosti Martin Dvořák, který zastoupil ministra vnitra Víta Rakušana. K rozšíření materie prostřednictvím pozměňovacích návrhů uvedl, že cílem bylo zlepšit vymahatelnost povinností veřejných funkcionářů podle zákona o střetu zájmů, zejména povinností a omezení ve vztahu k vlastnictví či ovládání médií. V rámci zpravodajské zprávy předseda ústavně-právního výboru Tomáš Goláň shrnul závěry rozpravy vedené na výboru. V obecné rozpravě se téma dále neřešilo. Senát v hlasování č. 14 přijal usnesení č. 247, jímž návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Z přítomných 65 senátorů a senátorek bylo 50 pro, proti 8, zdrželo se 7. Dále Senát v hlasování č. 15 přijal doprovodné usnesení č. 248 k problematice omezení vlivu veřejných funkcionářů na internetová média. Z přítomných 65 senátorů a senátorek bylo 40 pro, proti 6, zdrželo se 19.
IV.3 Vyjádření vlády
23. Vláda navrhla Ústavnímu soudu zamítnutí návrhu. Podle ní nedošlo k porušení požadavku volné soutěže politických stran ani k porušení práva menšiny na ochranu v legislativním procesu. Navrhovatelka sice namítá, že pozměňovací návrh byl v posuzovaném případě uplatněn v samotném závěru druhého čtení a nebyl z tohoto důvodu projednán ve výborech Poslanecké sněmovny, to ovšem platí s výhradou projednání návrhu kontrolním výborem jakožto výborem garančním dne 19. ledna 2023, který měl možnost vyjádřit se ke všem předloženým pozměňovacím návrhům a mezi jehož členy patří i opoziční poslanci. Navrhovatelka rozporuje postup, který lze označit za běžný, protože není omezený jednacím řádem Poslanecké sněmovny. Ten poslancům umožňuje pozměňovací návrhy k návrhu zákona předkládat až do skončení druhého čtení, a to bez ohledu na to, kdy jsou jejich předkladateli vyhotoveny. Z hlediska procedurálních záruk a požadavků na formální a obsahovou racionalitu normotvorby by jistě bylo možné zvážit uplatňování pozměňovacích návrhů výhradně prostřednictvím výboru, který je určen výborem garančním, případně výborů dalších. Jednoznačně převažující praxí je uplatňování samostatných či skupinových pozměňovacích návrhů jednotlivými poslanci, což také lépe odpovídá principu zastupitelské demokracie. Není možné arbitrárně určit časovou hranici předkládání pozměňovacích návrhů v průběhu druhého čtení.
24. Novela byla ve třetím čtení Poslaneckou sněmovnou diskutována celkem ve čtyřech jednacích dnech (8. února, 19. května, 14. června a 16. června 2023), přičemž zejména v posledních dvou případech o ní byla vedena široká diskuse za účasti vládních i opozičních poslanců. Mezi uplatněním pozměňovacího návrhu poslancem Jakubem Michálkem a prvním jednacím dnem třetího čtení o návrhu zákona uplynula doba zhruba šest týdnů, po kterou měli poslanci možnost se s návrhem seznámit a zaujmout k němu stanovisko. To také odpovídá požadavkům § 95 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny. K oběma cílům mohlo poslancům dopomoci i stanovisko garančního výboru, který o návrhu zákona jednal 19. ledna 2023. V úhrnu rozprava zahrnovala zhruba 200 vystoupení poslanců, mezi nimiž vcelku jednoznačně převažovali poslanci hnutí ANO 2011, tedy poslanci opoziční, kteří jsou nyní v pozici navrhovatelky. Podle vlády tak nebyla práva menšiny omezena. Navrhovatelka okolnost, že opoziční poslanci ve třetím čtení „zdržovali a užívali obstrukce“, nijak nerozporuje, jen uvádí, že tuto situaci vyvolala vládní většina v Poslanecké sněmovně. Ačkoliv posléze uvádějí, že by vrácení do druhého čtení mohlo zmírnit „přílepkový“ charakter pozměňovacího návrhu, není zřejmé, o jaké argumenty tento závěr opírají. Je-li totiž podstatou „přílepkového“ charakteru pozměňovacího návrhu to, že úzce věcně nesouvisí s původní materií návrhu zákona, nemůže na tom jeho vrácení do druhého čtení nic změnit.
25. Vláda také odmítla argumentaci, že napadená ustanovení představují nepřípustný přílepek. Věcná souvislost je relativně úzká. Smyslem původního vládního návrhu zákona bylo provést změnu v organizaci a fungování Úřadu mimo jiné vytvořením Kolegia úřadu, jasnějším vymezením postavení funkcionářů Úřadu při výkonu dohledové a metodické činnosti a zlepšením informovanosti uvnitř Úřadu. Za tímto účelem mělo návrhem zákona dojít k dílčím úpravám vnitřního rozdělení a výkonu pravomocí v rámci působnosti Úřadu svěřené. Nelze proto považovat za překvapivé, nesrozumitelné nebo nekoherentní, pokud k takto koncipovanému vládnímu návrhu byla pozměňovacím návrhem připojena úprava, která dále upravila (rozšířila) pravomoci a působnost Úřadu, ačkoliv se tak stalo ve vztahu k oblasti, v níž dosud dozor a kontrolu nevykonával, tj. oblasti zákona o střetu zájmů. Nová působnost byla pozměňovacím návrhem Úřadu svěřena téměř výhradně ve vztahu k dozoru nad dodržováním zákazu podle § 4a zákona o střetu zájmů, tj. zákazu vlastnit média prvořadě přímo volenými veřejnými funkcionáři (politiky). Jde přitom o zákaz, který svou konstrukcí sleduje velmi podobné cíle, jako jsou ty, jež sledují pravidla pro financování a vedení volebních kampaní, nad nimiž Úřad bděl již podle předchozí právní úpravy. Jde o cíle spojené s ochranou politické soutěže před její deformací, včetně zajišťování její svobody a plurality (čl. 22 Listiny).
26. Pozměňovací návrh nepopírá požadavek obecnosti zákona. V případě § 4a dopadá na všechny veřejné funkcionáře podle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů v počtu nižších desítek tisíc přímo volených funkcionářů a v případě § 4c dopadá na o něco více než 30 osob v postavení jednak prezidenta republiky, nebo vedoucího ústředního správního úřadu, v popředí se členy vlády. Významné je v tomto ohledu i časové hledisko, neboť napadená právní úprava má pro futuro dopadat na všechny obdobné případy. Upravuje situace, které již existují, i ty, které mohou nastat v budoucnosti, a není nijak omezena pouze na konkrétní osoby, jež ke dni účinnosti novelizace zákona o střetu zájmů zastávají vymezené funkce.
27. Vláda také odmítla, že by pozměňovací návrh směřoval k porušení principu dělby moci. Na rozdíl od případu, který tvořil skutkové pozadí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04, nejde o případ, kdy přímo zákonodárce prostřednictvím zákona konstatuje, jaké řešení konkrétní nastalé nebo předvídané životní situace je ve veřejném zájmu, a tím jej vyjímá z působnosti orgánů výkonné moci aplikujících právo a z přezkumu soudů. Zákon pouze v obecné rovině stanoví požadavky na způsoby řešení typových situací spojených s kumulací politické, mediální, případně též ekonomické moci, a ve zbytku svěřuje Úřadu posouzení, zda veřejným funkcionářem zvolené řešení z pohledu těchto požadavků obstojí.
28. Ústavní soud by neměl přisvědčit ani hmotněprávním námitkám. Nedošlo k zásahu do práva na přístup k volené funkci ani k zásahu do práva vlastnit majetek. Ústavní soud se s obdobnou argumentací vypořádal již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17. Za zachování popsaných limitů (zákaz diskriminační, svévolné a nerozumné či neadekvátní normotvorby) je proto přípustné, aby zákonodárce stanovil podmínky výkonu veřejných funkcí jako opatření proti maření účelu výkonu veřejné funkce sledováním jiného cíle, než je veřejný zájem a obecné blaho. Navrhovatelka tento nález dezinterpretuje. Ve skutečnosti nikomu není upíráno vlastnit majetek ani možnost podnikat. Je na svobodném rozhodnutí každého, zda podmínky výkonu veřejné funkce splní tím, že se určitých činností (dočasně) vzdá, či nikoliv. Tento závěr má podle názoru vlády platnost i po přijetí sporné novely.
IV.4 Sdělení veřejného ochránce práv
29. Veřejný ochránce práv dal Ústavnímu soudu na vědomí, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a do řízení tak nevstoupil.
V. Replika navrhovatelky
30. Navrhovatelka ve své replice uvedla, že i nadále trvá na projednání svého návrhu a žádá, aby mu Ústavní soud vyhověl.
31. K vyjádření vlády týkajícímu se legislativního procesu konstatovala, že jej považuje za zavádějící. Vady legislativního procesu je třeba posoudit komplexně a v jejich vzájemné souvislosti. Navrhovatelce je známo, že podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny je možné pozměňovací návrhy předkládat po celé druhé čtení návrhu zákona, to však neznamená, že toto právo nemůže být – spolu s dalšími kroky poslanců vládní většiny – zneužito k nastolení právního stavu, který je v rozporu s ústavním pořádkem. Přesně k takové situaci přitom došlo při schvalování napadených ustanovení. Přiznává-li totiž jednací řád poslancům právo předložit pozměňovací návrh k návrhu zákona až do konce druhého čtení návrhu zákona, činí tak proto, aby ti měli dostatečný časový prostor pro přípravu takového pozměňovacího návrhu, nikoliv proto, aby již dávno připravené pozměňovací návrhy záměrně uplatňovali až na poslední chvíli a tím účelově omezovali prostor pro diskusi nad tímto návrhem v orgánech Poslanecké sněmovny.
32. V replice se dále vymezila vůči tvrzení vlády, že by návrh zpochybňoval ústavnost desítek či stovek zákonů, které byly schváleny ve znění pozměňovacího návrhu uplatněného na konci druhého čtení návrhu zákona. Ústavnost samotných ustanovení jednacího řádu, která upravují lhůtu pro uplatnění pozměňovacích návrhů, navrhovatelka nezpochybňuje. Zpochybňuje právě až postup poslanců vládní většiny v konkrétní věci, který vedl k porušení principů ústavně konformní normotvorby. Projednání návrhu zákona kontrolním výborem dne 19. ledna 2023 nezhojilo vady legislativního procesu, neboť usnesení tohoto výboru se již vyjadřovalo pouze k pořadí, v jakém by Poslanecká sněmovna měla o předložených pozměňovacích návrzích hlasovat, k jejich obsahu však žádné stanovisko nezaujalo. Obdobně nepřiléhavá je argumentace vlády i ve vztahu k předčasnému ukončení rozpravy pevným zařazením hlasování o návrhu zákona na pátek 16. června 2023 v 11.00 hod., a to ačkoliv do rozpravy bylo v tento okamžik přihlášeno ještě 74 poslanců.
33. Vláda také nesprávně vykládá pravidlo úzkého vztahu jako vztah pozměňovacího návrhu k novelizovanému zákonu, jehož se původní návrh (tzv. nosič) týká. Takové pravidlo ale z judikatury neplyne. Podle judikatury Ústavního soudu je východiskem posouzení úzkého vztahu toliko původní návrh, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41 Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon). Nerozhoduje proto, zda předmětem novelizace je např. obchodní zákoník (široký vztah), nýbrž zda jde o novelizaci úpravy obchodního rejstříku v obchodním zákoníku a rejstříkového řízení v občanském soudním řádu (úzký vztah).
34. Vymezila se rovněž vůči argumentaci překážkou věci rozhodnuté ve vztahu k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (lex Babiš I). Napadená ustanovení podstatu původního omezení zcela zásadním způsobem mění, a celou věc tedy rozhodně nelze „odbýt“ tvrzením, že o obdobné věci již bylo rozhodováno. Napadená ustanovení neobstojí v kroku vhodnosti, potřebnosti ani proporcionality v užším slova smyslu. Je neobhajitelné, aby demokratický právní stát kladl občanům do cesty takto zásadní překážky pro výkon jejich základních práv.
VI. Předmět řízení před Ústavním soudem a jeho procesní předpoklady
35. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení. Návrh byl podán aktivně legitimovanou navrhovatelkou, tj. skupinou 70 poslankyň a poslanců [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu] a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
36. Navrhovatelka výslovně jako napadená označila toliko ustanovení novelizovaná zákonem č. 253/2023 Sb. Až později na výzvu Ústavního soudu upřesnila petit tak, že za napadená výslovně označila ustanovení novelizujícího předpisu v rozsahu pozměňovacího návrhu poslance Jakuba Michálka.
37. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu novelizující právní předpis a jeho jednotlivá ustanovení obecně nemají samostatnou normativní existenci, stávají se totiž součástí novelizovaného právního předpisu. Proto se zpravidla není možné domáhat zrušení novelizujícího právního předpisu a jeho jednotlivých ustanovení [nález ze dne 8. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) či ze dne 25. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.), bod 15]. I toto pravidlo má ale výjimky.
38. Některá ustanovení novely, typicky například její přechodná ustanovení, se nestávají součástí novelizovaného předpisu, mají tedy samostatnou normativní existenci, a lze je proto přímo napadat [viz podrobněji nález ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), body 15 a 16 a tam citovanou judikaturu].
39. Je-li „namítána absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, může být z těchto hledisek posuzována ústavnost novelizujícího předpisu“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 35/23 ze dne 3. 4. 2024 (111/2024 Sb.), bod 43; obdobně nález ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.); nález ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.);].
40. V posuzované věci Ústavní soud považuje za potřebné v návaznosti na citovanou judikaturu objasnit, jaká pravidla platí v případě, napadne-li navrhovatel výslovně toliko ustanovení novelizovaného právního předpisu, ale současně vznese námitky proti způsobu přijetí novely, jejímž výsledkem jsou napadená ustanovení.
41. Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v řízení o kontrole norem posuzuje „obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem“.
42. Ústavní soud je i bez námitky navrhovatele povinen zjistit, zda zákony, jejichž výsledkem jsou napadená ustanovení, byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Napadá-li navrhovatel novelizovaná ustanovení, musí se tedy Ústavní soud i bez námitky zabývat tím, zda byl ústavně souladným způsobem přijat novelizující zákon, z něhož vzešlo znění napadených ustanovení. Této otázce se Ústavní soud věnuje vždy; vznesení námitek proti proceduře přijetí má dopad pouze na podrobnost přezkumu, a to, jak podrobně se této otázce Ústavní soud věnuje v odůvodnění svého rozhodnutí.
43. Uvedený postup je v judikatuře ustálený. Ústavní soud se nikdy neodmítl zabývat ústavností procedury přijetí novely jen z toho důvodu, že návrh nesměřuje proti novele samotné, ale jen proti novelizovanému předpisu. Například v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.), valorizace důchodů, se proto Ústavní soud zabýval ústavností přijetí novelizujícího zákona č. 71/2023 Sb., ačkoliv tento zákon navrhovatel výslovně nenapadl a domáhal se zrušení toliko novelizovaných ustanovení.
44. Pokud by Ústavní soud v takové situaci shledal, že novelizující zákon nebyl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, musel by tento novelizující zákon zrušit, a to i bez jeho výslovného napadení. Tento výklad nic nemění na vázanosti Ústavního soudu petitem návrhu, tedy tím, čeho se navrhovatel domáhá. Novela totiž může být zrušena pouze v rozsahu, v němž jsou jejím výsledkem napadená ustanovení novelizovaného předpisu.
45. Opačný výklad zákona o Ústavním soudu by vedl k absurdnímu důsledku. I když by byla napadena pouze novelizovaná ustanovení, musel by Ústavní soud v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přezkoumat, zda novelizující zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Bez výslovného rozšíření návrhu tak, aby směřoval i proti novele, by ji ale Ústavní soud nemohl zrušit, i kdyby ústavně relevantní nedostatky kompetence či procedury zjistil. Je neudržitelné vykládat zákon o Ústavním soudu tak, že Ústavnímu soudu ukládá zabývat se otázkami, které bez změny návrhu nejsou předmětem řízení a nemohou mít žádný vliv na jeho výsledek.
46. Platí tedy, že i když navrhovatel napadá pouze novelizovaná ustanovení, musí Ústavní soud z úřední povinnosti přezkoumat, zda novelizující předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V případě shledání ústavně relevantních vad pak musí Ústavní soud novelu – či její části, jejichž výsledkem jsou napadená ustanovení – zrušit i bez výslovného návrhu.