168. I když se vady legislativního procesu zpravidla týkají zákona jako celku [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), bod 97], představují přílepky výjimku z tohoto pravidla. Přílepek sám o sobě nekontaminuje legislativní proces týkající se zbývajících částí zákona. Ústavní soud, v souladu se zásadami zdrženlivosti a sebeomezení, nemůže přistupovat ke zrušení celého zákona proto, že jeho část – a může se jednat toliko o jediné ustanovení – je výsledkem neústavního přílepku.
X. Omezení debaty ve třetím čtení
169. Podle navrhovatelky dále došlo při projednávání návrhu zákona č. 253/2023 Sb. (sněmovní tisk 312) k porušení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny pevným zařazením hlasování o návrhu zákona ve třetím čtení na pátek 16. června 2023 v 11.00 hod., ačkoliv v okamžiku ukončení rozpravy do ní bylo stále přihlášeno 74 poslanců. Námitka navrhovatelky se týká třetího čtení návrhu zákona jako celku.
170. Ústavní soud se již v minulosti zabýval porušením jednacího řádu tím, že byla ukončena rozprava dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci. Takový postup odporuje § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci. Ustanovení § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny je přitom jednou z možných konkretizací svobody poslanců účastnit se parlamentní rozpravy a jejich rovnosti vyplývající už z čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Ústavní soud se proto musel zabývat tím, zda k nezákonnému ukončení parlamentní rozpravy došlo a zda případným nezákonným ukončením byly porušeny ústavní normy (principy).
171. Návrh zákona byl ve třetím čtení Poslaneckou sněmovnou projednáván celkem ve čtyřech jednacích dnech (8. února, 19. května, 14. června a 16. června 2023). Podle § 95a zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny se pro třetí čtení návrhů zákonů vyčlení ve stanovených jednacích dnech připadajících na středu a pátek doba od 9 hodin do 14 hodin, přičemž o návrhu na vyčlenění jiných hodin pro třetí čtení návrhu zákona nemůže sněmovna hlasovat, vznesou-li proti takovému návrhu námitku nejméně dva poslanecké kluby. Dne 8. února 2023 pro obstrukce spočívající v rozsáhlém podávání návrhů na doplnění pořadu schůze od 9.00 hod. začalo třetí čtení až cca v 10.35 hod. a bylo přerušeno ve 12.32 hod. na základě žádosti poslankyně Aleny Schillerové o přestávku na poradu klubu ANO do 14 hodin. Dne 19. května 2023 pro obstrukce spočívající v delších než půlhodinových projevech poslankyň a poslanců Karla Havlíčka, Aleny Schillerové a Kláry Dostálové k návrhu pořadu mimořádné schůze od 9.00 hod. pokračovalo třetí čtení až od cca 11.15 hod. a bylo přerušeno v 12.20 hod. na základě žádosti poslankyně Aleny Schillerové o přestávku na poradu klubu ANO do 14 hodin. Dne 14. června 2023 cca v 9.05 hod. navrhl poslanec Josef Cogan usnesení, podle kterého hlasování o podaných návrzích a návrhu zákona jako celku proběhne nejpozději 16. června 2023 od 11.00 hod., což bylo přijato 86 hlasy ze 153 přítomných poslanců. Následně pokračovalo třetí čtení do 14.00 hod. Dne 16. června 2023 pokračovalo třetí čtení od cca 9.05 hod. do 11.00 hod., kdy byla rozprava ukončena a hlasovalo se o procedurálních a pozměňovacích návrzích a následně byl návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů schválen. Projednávání návrhu zákona ve třetím čtení na schůzi Poslanecké sněmovny tak trvalo necelých deset hodin čistého času ve čtyřech jednacích dnech od 9. února do 16. června 2023.
172. Usnesení Poslanecké sněmovny ze 14. června 2023, podle něhož hlasování o podaných návrzích a návrhu zákona jako celku proběhne nejpozději 16. června 2023 od 11.00 hod., opřel jeho navrhovatel Josef Cogan formálně o usnesení Poslanecké sněmovny č. 248 z 9. schůze 26. února 1997, kterým na základě § 1 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny Poslanecká sněmovna upravuje své vnitřní poměry a podrobnější pravidla jednání. Podle jeho čl. 1 se Poslanecká sněmovna může usnést, že v určitém čase nebude hlasováno a hlasování o podaných návrzích proběhne ve stanovenou dobu. Je ale zjevné, že tímto autonomním usnesením Poslanecké sněmovny nelze činit výjimky z jasného a jednoznačného ustanovení § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny („Předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci.“).
173. Ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě bylo do rozpravy přihlášeno 74 poslanců, tak bylo porušeno znění § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, podle Ústavního soudu však nedošlo k porušení ústavních norem (principů).
174. Legitimním cílem omezení rozpravy je ochrana principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy). Použitý prostředek je přiměřený tehdy, pokud by bez jeho nasazení Poslanecká sněmovna nebyla kvůli obstrukci schopna daný návrh schválit, i když pro něj měla potřebnou většinu.
175. Projednávání návrhu zákona ve třetím čtení bylo provázeno obstrukcemi, za něž lze považovat jednak procedurální návrhy poslanců na přerušení projednávání bodu do 30., resp. 31. prosince 2024, jednak již zmíněné zneužívání rozpravy o návrhu pořadu schůze a žádosti poslankyně Aleny Schillerové o přestávku na poradu klubu ANO, které zkrátily čas na projednávání návrhu zákona v době vymezené pro třetí čtení celkem o šest a půl hodiny, tedy přibližně o dvě třetiny času vyčleněného na třetí čtení v oněch dvou jednacích dnech 8. února a 19. května 2023. Za dobu tří hodin, kdy se jednalo, dokázaly vystoupit s řádnou přihláškou do rozpravy, vyjma faktických poznámek a vystoupení přednostních řečníků, jen dvě poslankyně: Zuzana Ožanová a Helena Válková. Po zkrácení řečnické doby na deset minut a přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase dne 14. června 2023 probíhaly jen faktické poznámky a řeči přednostních řečníků, takže deklarovaný seznam 71 řádných přihlášek do rozpravy se nijak nezkrátil. Dne 16. června 2023 zaznívaly také jen faktické poznámky, řeči přednostních řečníků a řeč poslankyně Heleny Válkové, pověřené přednést stanovisko klubu podle § 59 odst. 1 jednacího řádu, na niž se tudíž omezení řečnické doby nevztahovalo. Deklarovaný seznam 71 řádných přihlášek do rozpravy se tak zkrátil o jednu řečnici.
176. Z tohoto vylíčení je zřejmé, že proti používaným obstrukčním metodám nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 jednacího řádu. Bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli.
177. Význam parlamentní diskuse spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, jež je zárukou svobodné soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy. Porušení jednacího řádu proto může mít ústavněprávní rozměr, není-li v jeho důsledku umožněno parlamentní menšině se k obsahu návrhu zákona kvalifikovaně vyjádřit. To se v posuzovaném případě nestalo. Parlamentní opozice může k dosažení vlastních politických cílů oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímané většinou, zneužívání tohoto práva však nemá vést k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou. Smyslem zákonodárného procesu je totiž projednání a schválení (či zamítnutí) návrhu zákona, nikoliv oddalování jeho přijetí a obstrukce vedoucí k paralýze legislativní činnosti. Ústavní soud proto neposkytuje politické menšině ochranu tam, kde svých práv podle jednacího řádu využívá k jinému účelu, než pro který do něj byla zakotvena, srov. nedávný nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (valorizace důchodů), a neučinil tak ani nyní.
178. Protože při projednávání zákona č. 253/2023 Sb. nedošlo k neústavnímu omezení debaty ve třetím čtení, Ústavní soud nemohl zrušit přílepkem nedotčená ustanovení týkající se organizační struktury Úřadu. Ústavní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II tohoto nálezu, a v tomto rozsahu návrh odmítl jako zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
XI. Důsledky derogace
179. Ústavní soud se dále musel vypořádat s otázkou, jaké jsou důsledky zrušení novelizujících ustanovení.
XI.1 Obecné principy
180. Ve své judikatuře se Ústavní soud opakovaně zabýval otázkou, zda v důsledku zrušení novelizujících ustanovení, která sama rušila či měnila původní právní úpravu, dochází k „obživnutí“ původní právní úpravy. Judikatura od počátku připouštěla, že v některých případech k obživnutí dojít může. Již nález sp. zn. Pl. ÚS 5/94 ze dne 30. 11. 1994 (N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.) zrušil mimo jiné i derogační ustanovení novely, konkrétně bod 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým se rušil § 324 trestního řádu. I když se Ústavní soud v odůvodnění tohoto nálezu otázkou obživnutí výslovně nezabýval, později vyložil, že „derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek ‚rehabilitaci‘ ustanovení § 324 trestního řádu“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]. Ve znění pozdějších novelizací zůstává dosud součástí právního řádu.
181. Obdobně již zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 zrušil derogační ustanovení novely, konkrétně ustanovení části druhé zákona č. 229/2001 Sb., která rušila § 879c, 879d a 879e zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Ústavní soud vyložil, že derogací novely „se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, 879d a 879e [občanského zákoníku]“. Z důvodu právní jistoty odložil vykonatelnost derogačního nálezu, aby poskytl zákonodárci čas přijmout vhodnou právní úpravu; jelikož zákonodárce časový prostor nevyužil, dnem vykonatelnosti nálezu ustanovení § 879c, 879d a 879e občanského zákoníku obživla a byla v navazující soudní praxi aplikována [rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2006 sp. zn. 22 Cdo 2205/2005 a na něj navazující usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 755/06 ze dne 20. 11. 2007; dále viz nález sp. zn. I. ÚS 1696/09 ze dne 8. 2. 2011 (N 13/60 SbNU 127), body 34–37; shodně nálezy sp. zn. I. ÚS 1927/09 ze dne 21. 3. 2011 (N 50/60 SbNU 593) a sp. zn. I. ÚS 504/10 ze dne 21. 3. 2011 (N 51/60 SbNU 609)]. Ústavní soud v této souvislosti poukázal i na názory části doktríny, podle níž zrušením novelizujících ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem „není dán důvod, pro nějž by mělo být ustanovením původního předpisu obnovení platnosti odpíráno (jejich neústavnost nebyla v řízení před Ústavním soudem tvrzena ani zkoumána), ale zájem na urychleném obnovení konzistence předchozí právní úpravy, a tedy i právní jistoty přímo pro automatické obnovení platnosti ustanovení původního předpisu svědčí“ (nález sp. zn. I. ÚS 1696/09, bod 35, a tam citovaný Vladimír Mikule, Vladimír Sládeček. Zákon o Ústavním soudu – komentář a judikatura k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod. Eurolex Bohemia, 2001, str. 199).
182. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) zrušil Ústavní soud celou novelu, konkrétně zákon č. 347/2010 Sb., a to z důvodů vad legislativního procesu, které spatřoval v nedodržení požadavků pro zkrácené projednání návrhu tohoto zákona ve stavu legislativní nouze. Ústavní soud opět odložil vykonatelnost svého nálezu, současně ale stanovil, že „pokud nebude do okamžiku nabytí účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu přijata nová úprava, obživne dnem [vykonatelnosti nálezu] úprava obsažená v právním řádu přede dnem účinnosti zákona č. 347/2010 Sb., zrušeného tímto nálezem“.
183. Ačkoliv se lze v některých rozhodnutích setkat se pasážemi, podle kterých zrušením novelizujícího ustanovení „neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno“ [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.)], nikdy nešlo o bezvýjimečné pravidlo, ale toliko o zásadu. Ve výjimečných případech tedy k obživnutí předchozí právní úpravy v důsledku derogace novely dojít může, pokud takový důsledek se svým rozhodnutím Ústavní soud výslovně spojí.
184. Tím způsobem Ústavní soud svůj přístup k „obživnutí“ původní právní úpravy z důvodu zrušení novely shrnul již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.). Vyložil, že „jednou zrušené ustanovení zásahem Ústavního soudu zásadně ‚neožívá‘, neshledá-li Ústavní soud existenci výjimečných důvodů, pro něž je k tomuto ojedinělému opatření třeba sáhnout, neboť nápravy způsobeného protiústavního stavu nelze dosáhnout jinak a od zákonodárce nelze očekávat, že by nežádoucí stav v dohledné době napravil prostřednictvím své zákonodárné kompetence“ (bod 60 citovaného nálezu). Od tohoto přístupu není důvod se v posuzované věci odchýlit.
185. Ačkoliv posledně uvedený nález uvádí, že rozhodující je „okamžik nabytí účinnosti právní úpravy, jež je před Ústavním soudem napadána pro svou protiústavnost“, nemůže jít o jediné ani klíčové kritérium pro posouzení, zda je výjimečně namístě připustit obživnutí předchozí právní úpravy. Podstatné je, k jak zásadnímu narušení ústavních principů by došlo v případě, že by předchozí právní úprava neobživla. Pokud by například v důsledku derogace novely přestal být aplikovatelný právní předpis upravující důležité otázky fungování státu, nebo pokud by se právní předpis upravující důležité společenské vztahy stal obtížně srozumitelným či aplikovatelným a jeho adresáti se dostali do stavu značné právní nejistoty, může Ústavní soud shledat, že je obživnutí předchozí právní úpravy namístě, a tak předem zabránit vzniku protiústavního stavu.
XI.2 Aplikace na posuzovaný případ
186. V posuzovaném případě by derogace novelizujících ustanovení bez náhrady, tedy bez obživnutí předchozí právní úpravy, vedla jednak k ohrožení aplikovatelnosti důležitých norem týkajících se fungování státu, jednak by se část adresátů těchto norem dostala do stavu značné právní nejistoty.
187. Derogace novelizujících ustanovení bez obživnutí předchozí úpravy by znamenala například to, že z § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů bude bez náhrady odstraněn zákaz veřejných funkcionářů být „skutečným majitelem“ právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku; přitom by se neobnovil dřívější zákaz být „ovládající osobou“ takové právnické osoby. Především by ale bez náhrady byla zrušena konkretizace dané povinnosti všech veřejných funkcionářů v § 4a odst. 2 zákona o střetu zájmů, což by vyvolalo stav značné právní nejistoty u každého veřejného funkcionáře, který je povinen povinnosti podle tohoto zákona plnit. Nadto Ústavní soud v minulosti shledal, že v původním znění představovala daná ustanovení zákona o střetu zájmů „důležitá opatření vedoucí k transparentnosti a integritě výkonu veřejné funkce“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 118]. Ohrožení jejich aplikovatelnosti je proto nežádoucí i z hlediska řádného fungování demokratického právního státu.
188. Derogace novelizujících ustanovení bez obživnutí předchozí právní úpravy by tedy vyvolala právní nejistotu adresátů důležitých právních předpisů, které byly předmětem novelizace, a ohrozila by aplikovatelnost norem důležitých pro řádné fungování demokratického právního státu. Aby nedošlo vlivem derogačního nálezu k tomuto nežádoucímu a neústavnímu stavu, dospěl Ústavní soud k závěru, že je výjimečně namístě spojit derogaci novelizujících ustanovení s účinkem v podobě obživnutí původní právní úpravy.
189. K obživnutí původní právní úpravy dojde jen tehdy, pokud Ústavní soud derogoval ustanovení novely, které rušilo předchozí úpravu, nebo pokud derogoval celé ustanovení novely, které měnilo předchozí právní úpravu. Pokud derogoval pouze část novelizujícího ustanovení, uplatní se toto ustanovení i nadále (bez Ústavním soudem zrušených slov); prostor k obživnutí původní právní úpravy zde není.
190. Ve vztahu k zákonu o sdružování v politických stranách a v politických hnutích to znamená, že v § 19g odst. 1 písm. a) dojde toliko ke zrušení slov „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů,“ a ke zrušení písmena h). Jinak se novelizující ustanovení čl. I bodu 6 zákona č. 253/2023 Sb. v Ústavním soudem nezrušené části uplatní, takže původní znění § 19f ani 19g zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích neobživne. Bez náhrady budou zrušeny novelou nově vložené § 19ha, 19hb a 19hc. Obživne naopak původní znění § 19i a § 19j odst. 3. Bez náhrady budou zrušena rovněž novelou vložená ustanovení § 19j odst. 4 a § 19l odst. 3 až 6.
191. V případě zákona o střetu zájmů a zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání obživne v důsledku derogace jejich znění před novelizací provedenou zákonem č. 253/2023 Sb.
XI.3 Zvážení odkladu vykonatelnosti
192. Ústavní soud dále zvažoval, zda nemá tak jako v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 2/02 či Pl. ÚS 55/10 přistoupit k odkladu vykonatelnosti derogačního nálezu. Neshledal ale žádné důležité důvody, proč by měl být zákonodárci poskytnut časový prostor k reakci dříve, než se derogační nález stane vykonatelným. V důsledku derogace dojde toliko k tomu, že se napadená úprava (částečně) vrátí k dřívějšímu znění. Zákonodárci nic nebrání tuto úpravu změnit v případě, že to bude pokládat za vhodné, musí tak však učinit ústavně souladným způsobem.
193. Ústavní soud shrnuje, že k derogaci dojde dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a tímto dnem rovněž dojde k obživnutí předchozí právní úpravy ve výše vyloženém rozsahu.
XII. Závěr
194. Ústavní soud k posuzovanému průběhu legislativního procesu konstatuje, že účelu, který přílepek sledoval, mohlo být vládní většinou dosaženo jinak. Vládní většina měla možnost zajistit si projednání původního samostatného návrhu zákona, tisku 110, přičemž případné obstrukce ze strany opozice mohla většina legitimně ukončit. Byť Ústavní soud nijak nezpochybňuje, že v nynějším stavu jednacího řádu není ukončení obstrukcí nikterak jednoduché, ani to neznamená, že přijatelnou odpovědí na obstrukce je zneužívání přílepků.
195. Ústavní soud se při posuzování přílepků řídí následujícími hledisky:
- Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
- U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
- V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.
196. V posuzované věci neměl pozměňovací návrh poslance Michálka úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu původního návrhu zákona a v Poslanecké sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu ve prospěch jeho přijetí. Šlo tedy ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu o přílepek.
197. Tento přílepek porušoval požadavky na transparentnost, jednoznačnost a racionalitu legislativního procesu plynoucí z principů demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Představoval zneužití práva podávat pozměňovací návrhy k tomu, aby došlo k obejití (zastření) zákonodárné iniciativy. Cílem pozměňovacího návrhu totiž bylo vložit do vládního návrhu zákona úpravu, která měla být samostatným návrhem zákona (a v dané době dokonce skutečně byla předložena Poslanecké sněmovně i jako samostatný návrh zákona). Navíc z ústního jednání vyplynulo, že předkládající poslanec pozměňovací návrh využil s úmyslem překvapit opozici a omezit její schopnosti reagovat.
198. Ústavní soud současně neshledal, že by protichůdné ústavní normy (principy) v daném případě převážily nad ústavními principy a normami, které byly porušeny. Vysvětlil, že přes obtíže, které mohou obstrukce vyvolávat ve fungování Poslanecké sněmovny, není využití přílepků legitimním nástrojem, jak se s nimi vypořádat. Sněmovní většina má jiné nástroje, jak ústavně konformně zajistit, že činnost Poslanecké sněmovny nebude blokována. Nad důvody pro zrušení novely v částech, v nichž je výsledkem neústavního přílepku, nemohla převážit ani ochrana právní jistoty. Novela totiž byla napadena u Ústavního soudu nedlouho – necelý měsíc – po svém vyhlášení. Ústavní soud neshledal, že by zrušení dané právní úpravy bylo v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy). I vláda u ústního jednání uznala, že legislativní proces v části týkající se přílepku byl zatížený vadou, a ponechala na Ústavním soudu, aby posoudil, zda jde o vadu neústavní. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud shledal, že ano.
199. Ústavní soud zrušil novelu, tedy zákon č. 253/2023 Sb., v rozsahu ustanovení, která jsou výsledkem výše popsaného přílepku. V důsledku zrušení těchto ustanovení by se stala účinná právní úprava mezerovitou a obtížně srozumitelnou, což by vyvolalo právní nejistotu a ohrozilo použitelnost důležitých právních norem. Proto Ústavní soud výjimečně dospěl k závěru, že zrušení novelizujících ustanovení bude mít za následek obživnutí původní právní úpravy.
200. Ústavní soud dále připomíná, že zákon musí být výsledkem diskurzu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskurzu, v němž všichni zúčastnění (jak opozice, tak veřejnost) dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitý je takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových.
201. Aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ani jeho aplikace v praxi nepodporují dobře ani jeden z ústavních principů vyplývajících z čl. 6 Ústavy, tj. princip většinového rozhodování ani princip ochrany menšiny. Chybějící výslovná úprava vede k zásahům ze strany Ústavního soudu.
202. Parlamentní praxe od roku 2016 ukazuje, že proti obstrukci v podobě dlouhých a opakovaných řečí přednostních řečníků, dlouhých procedurálních diskusí zejména o pořadu schůze, řetězení faktických poznámek, požadování přestávek a blokování třetích čtení ve středu a v pátek není v jednacím řádu efektivní nástroj, který by bránil obstruující menšině blokovat sněmovní jednání třeba až do konce volebního období. Sněmovní většina se tak od roku 2016 uchyluje k ukončení rozpravy i přesto, že jsou do rozpravy ještě přihlášeni řečníci, což je jinak v rozporu se zněním § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci. Parlamentní praxe rovněž ukazuje, že sněmovní menšina není s to úspěšně nastolovat na pořad schůzí Poslanecké sněmovny svá témata, a naplňovat tak svoji ústavní funkci kritizující a kontrolující opozice. Svědčí o tom velmi nízká úspěšnost sněmovní menšiny při hlasováních o pořadu mimořádných schůzí, jež navrhuje.
203. Ústavní soud považuje aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (a jeho aplikaci) za dlouhodobě neudržitelný a apeluje na všechny poslankyně a poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasování, tak principu ochrany menšiny.
204. Ústavní soud zčásti vyhověl návrhu a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil ustanovení čl. I bodu 6 v části § 19g odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů“ a v části § 19g odst. 1 písm. h) téhož zákona; čl. I bodů 7 až 11; čl. III, IV a V zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Zrušení novelizujících ustanovení je spojeno s obživnutím předchozí právní úpravy.
205. Novelizovaná ustanovení, která jsou výsledkem zrušených novelizujících ustanovení, rovněž pozbydou platnosti dnem vyhlášení nálezu, neboť „sdílejí osud“ novely (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 106).
206. U zbylých napadených ustanovení Ústavní soud neshledal vadu ústavněprávní intenzity. Proti jejich obsahu navrhovatelka žádné argumenty nevznesla. Ústavní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II tohoto nálezu, a ve zbytku návrh odmítl jako zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
207. O návrhu na přednostní projednání věci (§ 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.) Ústavní soud samostatně nerozhodoval.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Baxa v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Milan Hulmák, Veronika Křesťanová, Tomáš Langášek, Kateřina Ronovská, Jan Wintr a Daniela Zemanová.
Odlišné stanovisko soudkyň a soudců Jana Wintra, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Tomáše Langáška, Kateřiny Ronovské a Daniely Zemanové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňujeme odlišné stanovisko k výroku i odůvodnění nálezu; jsme přesvědčeni, že návrh na zrušení napadených částí zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, měl být zamítnut, a napadená ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, měla být přezkoumána z hlediska obsahového souladu s ústavním pořádkem. Vedou nás k tomu tyto důvody:
1. Jsme přesvědčeni, že nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/23, přijatý nejtěsnější většinou potřebnou pro zrušení zákona nebo jeho části, se významně odchyluje od dosavadní judikatury Ústavního soudu k legislativnímu procesu obecně a i k tzv. přílepkům konkrétně, působí nepřesvědčivě a nesoudržně, ba dokonce v řadě ohledů rozporuplně a nedomyšleně, rozkolísává judikaturu Ústavního soudu a činí ji do budoucna jen těžko srozumitelnou. V odlišném stanovisku k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 nejprve shrneme obecná východiska přezkumu legislativního procesu a tzv. přílepků v dosavadní judikatuře Ústavního soudu (I), dále vyložíme, proč v dané věci posuzovaný pozměňovací návrh nebyl tzv. přílepek (II), a i kdyby byl, tak proč v konkrétní věci neporušuje Ústavu České republiky (III). Dále se kriticky vyslovíme k provedenému posouzení, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je případně zasažena (IV), a k procesnímu postupu Ústavního soudu v této věci (V) a nakonec zformulujeme závěr (VI).
2. Vada v legislativním procesu je podle níže provedeného shrnutí dosavadní judikatury Ústavního soudu protiústavní tehdy, pokud: (1) odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nebo (2) porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu či jinou podústavní normu upravující legislativní proces (2a) a současně v důsledku této vady došlo k dotčení některé z ústavních norem (2b); a zároveň protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena (2c). Většina Ústavního soudu v nálezu používá definici přílepku (2a), která se oproti dosavadní praxi Ústavního soudu významně a překvapivě zpřísňuje, krok (2b) pojímá tak, že přílepek je protiústavní téměř automaticky, a krok (2c) provádí jen velmi povrchně. Nejzávažnější přitom je, že nález nově vytvořil v druhém kroku tak přísný výklad čl. 1 a 41 Ústavy, že vlastně každý přílepek v druhém kroku porušuje Ústavu. Klíčové přitom podle dosavadní judikatury Ústavního soudu k legislativnímu procesu vždy bylo kritérium dostatečné úrovně parlamentní a veřejné diskuse (šetřící práva vlády i opozice, prostor pro parlamentní i veřejnou debatu a informovanost veřejnosti). Nález sám uznává, že dostatečná parlamentní deliberace v posuzovaném případě byla, přesto v tomto případě (na rozdíl od všech podobných případů v minulosti) napadenou právní úpravu ruší.
I. Obecná východiska přezkumu legislativního procesu a tzv. přílepků v dosavadní judikatuře
3. Souhlasíme s obecnými východisky přezkumu ústavnosti legislativního procesu uvedenými v bodech 78–81 včetně důrazu na zdrženlivost Ústavního soudu v bodě 81. Máme za to, že z dosavadní judikatury Ústavního soudu vyplývá následující postup, jehož se ale nález nedrží.
4. Vada v legislativním procesu je protiústavní tehdy, pokud:
(1) odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nebo
(2) porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu či jinou podústavní normu upravující legislativní proces (2a) a současně v důsledku této vady došlo k dotčení některé z ústavních norem (popř. principů; ve zbytku odlišného stanoviska budeme psát souhrnně o „ústavních normách“; 2b); a zároveň protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena (2c).
5. Zatímco v prvním případě (přímé porušení ústavní normy) Ústavní soud již bez dalšího napadený zákon nebo jeho část zruší, ve druhém případě je třeba nejprve posoudit, zda porušením jednacího řádu (2a) došlo k dotčení některé z
ústavních norem (2b), a následně provést poměřování ústavních norem dotčených vadou v legislativním procesu a ústavních norem dotčených při případném derogačním nálezu Ústavního soudu (2c).
6. Vadu v legislativním procesu, která přímo odporovala normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, Ústavní soud dosud shledal v následujících třech situacích:
a) při nepřihlédnutí k včas uplatněnému prezidentovu vetu [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)];
b) při vědomém postoupení návrhu zákona Senátu v jiné verzi, než která byla přijata Poslaneckou sněmovnou [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)];
c) a při chybějícím souhlasu Senátu u zákona uvedeného v čl. 40 Ústavy [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)].
Naproti tomu absenci podpisů prezidenta a předsedy Poslanecké sněmovny za situace, kdy vyhlášený zákon odpovídá svým zněním zákonu, jenž byl přijat, považuje Ústavní soud za pouhou formální vadu, která není derogačním důvodem vedoucím ke zrušení napadeného zákona [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/21 ze dne 22. 6. 2021 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.)]. Jde-li tedy o vadu v legislativním procesu odporující přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nejde-li o pouhou formální vadu, Ústavní soud přistupuje ke zrušení napadeného zákona.
7. Co se týče druhé varianty, Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře dospěl k závěru, že porušení jednacího řádu (2a) může vést i k porušení ústavnosti zejména ve třech typových situacích:
a) porušení pravidel stavu legislativní nouze [zrušovací nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.); zamítavé nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (317/2022 Sb.), Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.) a Pl. ÚS 15/22 ze dne 15. 5. 2024 (208/2024 Sb.)];
b) tzv. přílepky [zrušovací nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), zamítavé nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), Pl. ÚS 6/12 ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.), Pl. ÚS 1/14 ze dne 31. 3. 2015 (N 64/76 SbNU 867; 115/2015 Sb.), Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.) a Pl. ÚS 17/22 ze dne 21. 2. 2023 (90/2023 Sb.)];
c) omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů [zamítavý nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)] nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci [zamítavé nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.), Pl. ÚS 87/20 ze dne 18. 5. 2021 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), Pl. ÚS 7/22 a Pl. ÚS 30/23].
8. V řadě případů druhé varianty Ústavní soud konstatoval porušení jednacího řádu a dále zvažoval, zda tato vada legislativního procesu dosahuje ústavněprávní dimenze. Jinými slovy, považoval za nutné prověřit, zda v důsledku této vady došlo současně k porušení některé z ústavních norem (2b). Takto například u tzv. přílepků v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 shledal porušení principu právního státu podle čl. 1 Ústavy v aspektu tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, dále obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy. Jindy, u porušení pravidel stavu legislativní nouze, Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 kladl důraz na princip většinového rozhodování a od něj neoddělitelný princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy), jež jsou na parlamentní půdě představovány parlamentní opozicí, přičemž „mezi její základní funkce patří zejména artikulace menšinových názorů, předkládání alternativních návrhů k většinovým stanoviskům a rozhodnutím a kontrola vládnoucí většiny, to vše před zraky veřejnosti, tedy občanské společnosti, která si i tímto způsobem tvoří a upřesňuje svůj názor“. S tím souvisí princip pluralismu, který dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny základních práv a svobod). Parlament je podle Ústavního soudu „založen na svobodném výkonu mandátu všech svých členů, na jejich rovnosti, neboť všichni jsou reprezentanty lidu, dále na svobodě projevu všech a na svobodě parlamentní rozpravy (čl. 15, čl. 23 odst. 3, čl. 26 a čl. 27 odst. 2 Ústavy“.