9. V dalších případech ale Ústavní soud dospěl k závěru, že porušení jednacího řádu ústavněprávní dimenze nedosahovalo. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 Ústavní soud konstatoval, že sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů vrácených Senátem sice porušilo jednací řád, avšak nešlo o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkový způsob přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem. Všechny zúčastněné osoby totiž měly možnost seznámit se s obsahem návrhů zákonů, zaujmout k nim své stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně i navrhnout jejich změny, a přijatým zákonům nelze vytknout ani případnou nepředvídatelnost nebo překvapivost ve vztahu k jejich adresátům, resp. ve vztahu k širší veřejnosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 k tzv. přílepkům Ústavní soud sice konstatoval, že obsah posuzovaného pozměňovacího návrhu nebyl obsahem původního vládního návrhu zákona, neshledal ale, že by pozměňovací návrh byl překvapivý, neboť poslanci ho měli k dispozici již dva a půl měsíce před třetím čtením návrhu zákona a byl přijat velkou většinou. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20, jenž je jedním z nálezů, v nichž Ústavní soud posuzoval ukončení rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci, sice byl při projednávání návrhu zákona porušen jednací řád, ovšem podle Ústavního soudu „celý průběh legislativního procesu nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník, resp. že představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko“. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 Ústavní soud vyhodnotil, že přes vady legislativního procesu nebyla dotčena kontrolní (legitimační) funkce parlamentního procesu nejen směrem dovnitř (vůči aktérům legislativního procesu), ale ani navenek (vůči veřejnosti). V legislativním procesu jako celku nebyla odpůrcům návrhu zákona upřena možnost parlamentní diskuse ani právo jednotlivých poslanců (příslušníků parlamentní opozice) prezentovat svá stanoviska, konkurenční názory a postoje. Z obsahu jejich projevů bylo patrné, že se s obsahem návrhu zákona dostatečně seznámili, jelikož vůči němu zaznívala věcná kritika, včetně potenciálního dopadu jeho jednotlivých ustanovení. Laická i odborná veřejnost měla dostatečný časový a informační prostor se seznámit jak s obsahem návrhu zákona, tak i se stanovisky zúčastněných politických subjektů, ať již politických uskupení, jednotlivých poslanců, či výborů, tudíž nešlo učinit závěr o překvapivosti či nepředvídatelnosti ve vztahu k adresátům projednávaného zákona.
10. I pokud u vady legislativního procesu spočívající v porušení jednacího řádu v důsledku této vady došlo současně k porušení některé z ústavních norem, Ústavní soud dále zvažuje, zda zároveň (2c) protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 [(N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 166; srov. též nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ze dne 7. 12. 2021 (N 215/109 SbNU 318; 4/2022 Sb.), bod 88, a sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 117] Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž došel k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona. Podle Ústavního soudu by derogace napadeného zákona do principu právní jistoty a důvěry v právo zasáhla velmi významně, neboť všichni zaměstnanci státní správy, kteří přecházejí do režimu státní služby, by se poté, co se po dvaceti dvou letech od účinnosti Ústavy podařilo důsledně naplnit její čl. 79 odst. 2 a uvést v život systém státní služby, opět po několika měsících účinnosti zákona ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně fungování celé státní správy, resp. jejího personálního základu.
11. Tříkrokový test uvedený výše v bodu 4 odstavci (2) lze vysledovat i u posuzování tzv. přílepků Ústavním soudem. Souhlasíme s obecným vymezením tzv. přílepků a jejich přezkumu Ústavním soudem, jak jsou popsány v bodech 84–86, 89 a 91–93 nálezu. Důležité jsou zejména změny zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, provedené zákonem č. 265/2014 Sb., jimiž Parlament reagoval mj. na problémy vytknuté nálezem sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (srov. např. v bodě 71: „pozměňovacím návrhům chybí důvodová zpráva, přičemž platí, že absence odůvodnění rozhodnutí vždy značí zvýšené riziko libovůle“). Další výklady v nálezu ale hrubě dosavadní judikaturu Ústavního soudu zkreslují.
12. Přílepek lze definovat jak šířeji, tak úžeji. Významné je, že český ústavní pořádek (na rozdíl od některých jiných států) pozměňovací návrhy neupravuje, a neupravuje tedy logicky ani přílepky. Definováním toho, co je přílepek, zároveň Ústavní soud dotváří vymezení své přezkumné pravomoci – tedy dotváří, do jaké míry bude zasahovat do jinak výlučné pravomoci legislativy přijímat zákony. S ohledem na respektování principu dělby moci by měl proto Ústavní soud při definici přílepku zaujmout spíše zdrženlivý přístup. Vhodnost zdrženlivého přístupu vyplynula v posuzované věci zřetelně i z ústního jednání a svědeckých výpovědí – vymezení přílepku i označení pozměňovacího návrhu za přílepek je politikum využívané v politickém boji jako jeden z formálních argumentů, proč by neměl být pozměňovací návrh přijat. Ústavní soud by neměl do takových politických sporů vstupovat ani obecně hodnotit politickou taktiku jednotlivých aktérů, nýbrž chránit pouze ústavnost.
13. Ústavní soud se přílepkům poprvé zevrubně věnoval v již citovaném významném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, kde v obecné rovině odkázal na především americkou doktrínu týkající se tzv. „wild riders“ (divokých jezdců) a s nimi související uplatňované pravidlo úzkého vztahu (tzv. „germaneness rule“; viz body 50–52 citovaného nálezu). V následné aplikaci na konkrétní případ v bodech 69 a 70 posuzoval obsah a účel jak původního návrhu zákona, tak i posuzovaného pozměňovacího návrhu, a dospěl k závěru, že obsahy i účely obou zkoumaných obsahů se zásadně liší. Pozměňovací návrh se nevztahoval k obsahu původního návrhu zákona a ani jeho fundamentální účel neměl úzký vztah k fundamentálnímu účelu projednávaného návrhu zákona. V tomto konkrétním případě tak Ústavní soud neposuzoval existenci úzkého vztahu, ale konstatoval nepřítomnost jakéhokoliv vztahu. Obdobně nález vykládá i doktrína, srov. článek J. Syllové, podle níž Ústavní soud v tomto nálezu v obecných pasážích slučuje americké pojetí „divokých jezdců“ s hmotněprávními přílepky, ale za přílepek nález nakonec považuje „změnu zákona, která vůbec nesouvisí s návrhem“ [Syllová, J. K nálezu Ústavního soudu o tzv. přílepcích (zrušujícímu ustanovení o odškodnění klientů bank). Právní rozhledy, 11/2007, s. 409].
14. Pozdější judikatura Ústavního soudu potvrzuje, že o přílepek jde jen tehdy, je-li pozměňovací návrh od původního návrhu zákona významně vzdálen jak obsahem, tak zároveň účelem. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, kde byl k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů přijat pozměňovací návrh upravující techniku účetnictví, Ústavní soud konstatoval, že mezi zákonnou úpravou daní a účetnictví je tematická souvislost. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 6/12, kde byl nový místní poplatek za hrací automaty v zákoně o místních poplatcích připojen jako pozměňovací návrh k novele zákona o podpoře sportu, shledal Ústavní soud naopak účelovou souvislost v podpoře sportu obcemi, protože část výtěžků z hracích automatů je používána na podporu sportu. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/14, kde k zákonu o změně zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva bylo připojeno přechodné ustanovení k exekučním příkazům, Ústavní soud přes výslovné popření účelové souvislosti konstatoval souvislost v obsahu, neboť pozměňovací návrh se stejně jako vládní návrh týkal stejného zákona, tj. exekučního řádu. Ve všech těchto případech je přitom zjevné, že o žádný „úzký vztah“ nešlo.
15. Ve dvou případech Ústavní soud souvislost v obsahu ani v účelu návrhu zákona a pozměňovacího návrhu neshledal, přesto ale dané přílepky za protiústavní nepovažoval. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/16 nebylo dosaženo dimenze protiústavnosti, neboť pozměňovací návrh nebyl vyhodnocen jako překvapivý vzhledem k tomu, že poslanci ho měli k dispozici již dva a půl měsíce před třetím čtením návrhu zákona a byl přijat velkou většinou. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 56/05 Ústavní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti.
16. Na základě dosavadní judikatury Ústavního soudu lze tedy shrnout, že aby byl pozměňovací návrh považován za přílepek, musí jít o pozměňovací návrh (formálně), jehož obsah i účel je významně vzdálený od obsahu i účelu návrhu zákona, k němuž je podáván (absence tzv. bližšího vztahu mezi zákonem a pozměňovacím návrhem co do obsahu i účelu). K tomu se ostatně hlásí i zatím poslední nález Ústavního soudu na toto téma, nález sp. zn. Pl. ÚS 17/22, který v bodě 31 sice cituje větu o „úzkém vztahu“ z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/12 (kde ovšem, jak uvádíme výše, reálně o žádný „úzký vztah“ nešlo), ale sám používá tuto formulaci: „O ústavně nepřípustný legislativní ‚přílepek‘ jde (obecně) v případě, kdy je pozměňovacím návrhem do návrhu zákona vnesena obsahově zcela nesouvisející materie, kterou má být právně upravena zcela jiná oblast společenských vztahů, než jakou chce regulovat projednávaný návrh zákona ve svém původním znění …“ Většina Ústavního soudu ovšem v bodě 87 citaci nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/22 posunula a dezinterpretovala.
17. Pokud je pozměňovací návrh přílepkem, tj. pokud je jeho obsah i účel významně vzdálený od obsahu i účelu návrhu zákona, k němuž je podáván, představuje to ve světle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (body 49, 57 a 73) porušení ústavně konformně vykládaného § 63 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny („Poslanec může v rozpravě podávat k projednávané věci návrhy. Mají se vztahovat k určité věci projednávaného bodu …“). Jde tedy o porušení jednacího řádu (2a). Ústavní soud dál zkoumá, zda současně v důsledku této vady došlo k porušení některé z ústavních norem (2b), a zároveň, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena (2c).
18. Většina Ústavního soudu v nálezu používá definici přílepku (2a), která se od dosavadní judikatury významně odchyluje, krok (2b) pojímá tak, že přílepek je protiústavní téměř automaticky, a krok (2c) provádí jen velmi povrchně.
II. První krok: Definice přílepku a její aplikace
19. Vyplývá-li z dosavadní praxe Ústavního soudu vymezení přílepku jako pozměňovacího návrhu, jehož obsah i účel je významně vzdálený od obsahu i účelu návrhu zákona, pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (sněmovní tisk 312), přílepkem není.
20. Posuzovaný pozměňovací návrh především není od legislativní předlohy významně vzdálen co do obsahu. Původní návrh zákona prováděl změnu v organizaci a fungování Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (např. vytvoření Kolegia úřadu, jasnější vymezení postavení funkcionářů při výkonu dohledové a metodické činnosti apod.) a novelizoval také pravomoc a působnost tohoto Úřadu.
21. Posuzovaný pozměňovací návrh přitom působnost Úřadu dále rozšířil do oblasti zákona o střetu zájmů, a to o dohled nad dodržováním zákazu vlastnit média prvořadě přímo volenými veřejnými funkcionáři (politiky) podle § 4a zákona o střetu zájmů. V této působnosti pak Úřadu stanovil také některé nové pravomoci. Pozměňovací návrh dále zpřesnil existující hmotněprávní úpravu. Rozvedl některé povinnosti podle § 4a zákona o střetu zájmů, doplnil nástroje pro vymáhání těchto povinností a vymezil tomu odpovídající přestupky (a s tím související správní dozor). Nově stanovené povinnosti slouží k efektivnímu vymožení povinností již existujících v § 4a (zavádí se např. zákaz převodu na osobu blízkou a osobu jednající ve shodě). Řešení v pozměňovacím návrhu tak nelze považovat za nesystémové a z obsahového hlediska ani za překvapivé. O rozšíření působnosti Úřadu i na zákon o střetu zájmů se ostatně diskutuje i v odborných kruzích (srov. Kapras, J. Střet zájmů veřejných funkcionářů. Leges, 2023, s. 192–201).
22. Posuzovaný pozměňovací návrh není od legislativní předlohy významně vzdálen ani co do účelu právní úpravy. Podle důvodové zprávy k původnímu návrhu zákona (sněmovní tisk č. 312) je jedním z obecných účelů původního návrhu „zlepšit výkon dohledu nad financováním politických stran a průběhem volebních kampaní, a tím napomoci svobodné soutěži politických stran“. Konkrétní účel spočíval podle důvodové zprávy v zefektivnění fungování Úřadu a vyjasnění postavení některých funkcionářů při výkonu mj. dohledové činnosti (např. posílení kolektivního principu při řízení úřadu), a to opět proto, aby Úřad lépe (efektivněji) dohlížel na hospodaření politických stran a průběh volebních kampaní.
23. Stejně tak posuzovaný pozměňovací návrh, který směřuje především k dozoru nad dodržováním zákazu vlastnit média prvořadě přímo volenými veřejnými funkcionáři (politiky) podle § 4a zákona o střetu zájmů, sleduje obdobný účel spočívající v ochraně politické svobodné, pluralitní a férové politické soutěže. Dohled na hospodaření politických stran na straně jedné a dohled na aktivity politiků v sobě ve svém důsledku nesou obdobný účel – ochranu férovosti politické soutěže. Pozměňovací návrh se významně nevzdaluje ani od účelu legislativní předlohy spočívající ve zlepšení výkonu dohledu nad financováním politických stran a průběhem volebních kampaní, neboť rozšíření působnosti a pravomocí Úřadu o dohled nad zákazem vlastnit média přímo volenými politiky úzce souvisí se zlepšením výkonu dohledu nad průběhem volebních kampaní, při níž hrají média stále více klíčovou roli.
24. Nález ovšem v bodě 106 používá definici přílepku, která se od dosavadní judikatury významně odchyluje zejména tím, že zdůrazňuje nutnost „úzkého vztahu“, což ji činí rozpornou s tím, jak to pojímala dosavadní judikatura uvedená výše v bodech 13–16 tohoto odlišného stanoviska. Vytváří tím, oproti dosud Ústavním soudem zastávanému výkladu, de facto zpřísňující režim, aniž by byly důvody takového posunu (odklonu) náležitě vyargumentovány. Konkrétní aplikace v bodech 131–147 nálezu je přitom velmi přísná a překvapivá nejen ve vztahu k předchozí judikatuře, ale i k rozšířené a napříč politickým spektrem provozované praxi, jak vyplynulo z ústního jednání i ze stanovisek legislativního odboru Poslanecké sněmovny, jež jsou součástí spisu. Vedle tohoto popření dosavadní judikatury se přímo do definice přílepku neorganicky dostává též podmínka, že „(2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí“. Přihlédnutí k široké shodě v Poslanecké sněmovně přitom logicky patří do druhého kroku, kde se posuzuje, zda porušení jednacího řádu porušuje i některou z ústavních norem, zejména v souvislosti s tím, zda byla zkrácena ústavně zaručená práva opozice. Jinak je definice přílepku nelogická. Bude to tak, že když tentýž nesouvisející pozměňovací návrh prosadí 105 poslanců, je to přílepek, a když 155 poslanců, není to přílepek? Tento problém definice pak vyvolává další pojmová zmatení, v bodě 116 se hovoří o přílepku, aniž se zkoumal široký konsensus, v bodě 148 se hovoří o „neústavním přílepku“, ač test ústavnosti ještě neskončil, atd. Nadto by i obsahově stálo za širší úvahu, zda vady připisované přílepku lze automaticky zhojit prostřednictvím souhlasu kvalifikované většiny. Sice asi může zhojit případné porušení práv opozice vyjádřit se, k tomuto porušení ale podle bodů 150 a 151 nálezu v nynějším případě nedošlo. Další principy jmenované nálezem – transparentnost, jednoznačnost ani racionalitu legislativního procesu (bod 158) – ale kvalifikovaná většina nijak neovlivňuje.
III. Druhý krok: Posouzení, zda případné porušení jednacího řádu porušuje i některou z ústavních norem
25. Nález de facto vyprazdňuje druhý krok přezkumu, který ale u všech předchozích posuzování legislativního procesu Ústavním soudem byl klíčový – totiž zkoumání, zda porušení jednacího řádu dosahuje dimenze protiústavnosti. Věnuje se tomu pouhý jeden bod 121, kde se vedle tvrzeného obcházení zákonodárné iniciativy a narušování principů právního státu (což je ale pojato zcela tautologicky, viz níže) uvádí už jen kritérium, zda byla zachována dostatečná parlamentní debata a zda vláda měla dostatečnou příležitost se k přílepku vyjádřit. Argumentace pak v bodě 150–152 (a znovu v bodě 177) nálezu uznává, že dostatečná parlamentní deliberace v posuzovaném případě byla, srov. body 151 a 152: „Z ústního jednání totiž vyplynulo, že ve třetím čtení měli všichni poslanci jasno, o jakém znění zákona se hlasuje, a opozice měla dostatečný prostor se k materii zákona, včetně pozměňovacího návrhu poslance Michálka, vyjádřit. Také pauza mezi druhým a třetím čtením byla dostatečná a umožnila i veřejnou debatu o návrhu zákona včetně přílepku. S ohledem na průběh třetího čtení je patrné, že parlamentní deliberace zachována byla. Porušeno nebylo ani právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona. Vzhledem k době mezi koncem druhého a třetího čtení měla vláda dostatečnou možnost své stanovisko k pozměňovacímu návrhu projevit.“ Kritérium dostatečné parlamentní deliberace je přitom klíčové, nález se k němu výslovně hlásí v bodě 86 (i) a v bodě 177: „Porušení jednacího řádu proto může mít ústavněprávní rozměr, není-li v jeho důsledku umožněno parlamentní menšině se k obsahu návrhu zákona kvalifikovaně vyjádřit.“ Vůči tomu je ale reálné posuzování druhého kroku v nálezu mimoběžné.
26. Ve shodě s judikaturou Ústavního soudu (srov. vedle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 i nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 93, dále nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/22 a Pl. ÚS 30/23) přitom právě dostatečnou úroveň parlamentní a veřejné diskuse (šetřící práva vlády i opozice, prostor pro parlamentní i veřejnou debatu a informovanost veřejnosti) považujeme za jádro ústavních požadavků kladených na legislativní proces. Ústavní soud se k účelu a smyslu parlamentního projednávání návrhů zákonů vyjádřil v zásadním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, který nadále považujeme za ideový základ rozumného přístupu Ústavního soudu k posuzování ústavnosti parlamentních procedur. Z tohoto nálezu vyplývají především následující požadavky:
• Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla (bod 38 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06).
• Podobně jako v soudním rozhodování, i v parlamentním rozhodování vyžaduje idea „spravedlivého rozhodnutí“, která je imanentní právnímu státu, dodržení přirozenoprávní zásady slyšet všechny strany. Zatímco před soudem jde o strany sporu, v parlamentu je podstatná možnost slyšení zástupců všech politických stran v něm zúčastněných. Transparentní slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její identifikaci s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se zákonem. To je také hlavním důvodem preference parlamentního zákonodárství před přijímáním aktů se silou zákona uvnitř exekutivy (bod 44).
• Určující charakteristikou parlamentu jsou svobodné, rovné, všeobecné volby jeho členů, jejich svobodný mandát, dále zásada veřejnosti zásadně uplatňovaná při projednávání zákonů, jakož i většinový princip rozhodování. Princip veřejnosti směřuje jak dovnitř, tak i vně parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží svobodné tvorbě názorů členů parlamentní komory, působení směrem ven slouží k informování veřejnosti. A jakkoli bývá literaturou upozorňováno na neplodnost parlamentních debat, je třeba tyto debaty chránit již proto, že skrze ně se dosahuje informovanosti veřejnosti (bod 55).
• V parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů (bod 56).
Tyto požadavky jsou pro Ústavní soud důležitým východiskem pro posouzení, zda konkrétní vada legislativního procesu dosahuje ústavněprávní dimenze, čili, jinými slovy, zda v důsledku této vady došlo současně k porušení některé z ústavních norem (2b).
27. Nález místo toho shledává protiústavnost v porušení principů právního státu podle čl. 1 Ústavy a v obcházení zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy. Tato část nálezu (body 94–105 a 153–158) dává zcela nejasné vodítko, co se vlastně chrání a co se vlastně požaduje. Mluví se v ní o transparentnosti a jednoznačnosti legislativního procesu, zákazu zneužití práva a obcházení zákonodárné iniciativy. Článek 41 odst. 2 Ústavy, zakotvující právo poslanců, vlády, Senátu a krajských zastupitelstev podávat návrhy zákonů, se přímo k pozměňovacím návrhům nevyjadřuje (srov. i odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14). Obcházení zákonodárné iniciativy není problém sám o sobě, ale především kvůli tomu, že nesouvisející pozměňovací návrh může zůstat nepovšimnut a nebude řádně před zraky veřejnosti projednán. Toto riziko se od dob „přílepkového“ nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 zmenšilo prodloužením doby mezi druhým a třetím čtením, zakotvením jednání garančního výboru v této době a povinností odůvodňovat pozměňovací návrhy (zákonem č. 265/2014 Sb., viz i bod 91 nálezu). Lze si ale představit i situaci, kdy i přes čtrnáctidenní prodlevu mezi druhým a třetím čtením bude přílepek tak rozsáhlý, zásadní a přehlédnutý, že o něm nebude dostatečná veřejná a parlamentní debata, což by mohl být důvod k zásahu Ústavního soudu. V posuzovaném případě byl ale obsah pozměňovacího návrhu zákonodárcům, včetně těch opozičních, velmi dobře znám, a byl projednán v dostatečné parlamentní i veřejné debatě, což uznává i sám nález.
28. Kdybychom ze zákazu obcházení zákonodárné iniciativy takto udělali samoúčel, bude úplně stejně dopadat na rozsáhlé a komplexní pozměňovací návrhy, které ale Ústavní soud bezvýjimečně vždy toleroval, viz i důležité nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/07, Pl. ÚS 21/14 a naposledy bod 47 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/23 ze dne 28. 5. 2024 (225/2024 Sb.): „47. … Ústavní soud se otázkou ústavnosti (modelových) komplexních pozměňovacích návrhů v minulosti zabýval několikrát a v rozporu s tvrzením navrhovatelky nikdy nedospěl k závěru, že by tato praxe byla v rozporu s ústavními pravidly legislativního procesu, a to ani v poukazovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (srov. bod 57 obsahující toliko odkaz na doporučení, jak by měla podle doktríny postupovat vláda). Ústavní soud se domnívá, že by bylo nadbytečné zde opakovat rozsáhlé pasáže z předchozích rozhodnutí, které přístup zdejšího soudu vysvětlují [srov. prvotně argumentaci v nálezu ze dne 6. 10. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 39/08 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), body 39 až 42, poté např. nález ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), body 134 až 136 a další judikaturu tam uvedenou].“ Nález, jemuž zde oponujeme, vytváří s touto ustálenou judikaturou rozpor.
29. Totéž platí o principech jednoznačnosti a transparentnosti legislativního procesu a zákazu zneužití práva, vyvozovaných nálezem z čl. 1 Ústavy. Jistě to jsou důležité požadavky, jejichž naplňování v legislativním procesu je žádoucí, otázka ale je, co z toho jsou ústavní požadavky a jak přísně mají být nastaveny. Přímé vyvozování ústavně závazných principů z čl. 1 Ústavy s sebou nese riziko libovůle a mělo by být spíše opatrné. Nález se v bodě 86 (iv) odvolává na „přílepkový“ nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, jenže ten o čl. 1 Ústavy hovoří v souvislosti s přehledností a předvídatelností zákona pro adresáty, což je požadavek jiný a nadto pozdější judikaturou oslabený, jak to ostatně reflektuje i bod 92 nálezu.
30. Jednoznačností a transparentností legislativního procesu se patrně míní explicitnost v duchu J. Waldrona (bod 100 nálezu), který ji vymezuje takto: „The idea of legislation embodies a commitment to explicit lawmaking – a principled commitment to the idea that on the whole it is good, if law is to be made or changed, that it should be made or changed in a process publicly dedicated to that task.“ (Waldron, J. Representative Lawmaking. Boston University Law Review, Vol. 89, 2009, str. 339). Jsme přesvědčeni, že takto chápaný princip jednoznačnosti a transparentnosti porušen nebyl – veřejně a dlouho (od podání sporného pozměňovacího návrhu do skončení třetího čtení uběhlo šest měsíců) se diskutovalo o veřejně známém a písemně i ústně odůvodněném návrhu v diskusi v garančním výboru a v plénu sněmovny, kde se vznášely argumenty pro a proti, a veřejně před zraky veřejnosti se hlasovalo. Porušením by byla spíše skrytá legislativa v podobě nepřímé novely textuálně neměněného zákona nebo v podobě širokého zmocňovacího zákona delegujícího normotvorbu reálně mimo parlament.
31. Na okraj uvádíme, že citace odborné literatury v bodech 100–104 považujeme za selektivní a zkreslené, zejména názory J. Waldrona a N. Barbera jsou dle našeho názoru dezinterpretované. V. Kazai ukazuje, že judikatura francouzské Ústavní rady je velmi nejednotná, ale hlavně, francouzské reálie jsou významně jiné. Ve Francii je zákonodárná kompetence dělena mezi parlament a vládu, což vyvolává pro přilepování věcí k návrhům zákonů specifický problém kompetence. Francie taky čelí pro nás netypickému jevu předkládání velkého počtu pozměňovacích návrhů opozicí s cílem přijetí původní předlohy znemožnit. A Francie má od roku 2009 výslovnou regulaci přílepků v čl. 45 ústavy: „Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en premiere lecture des lors qu'il présente un lien, meme indirect, avec le texte déposé ou transmis.“ Definice přílepku je tu přitom velmi zdrženlivá: „… přípustné všechny pozměňovací návrhy, které se byť jen nepřímo týkají předloženého textu“. I my souhlasíme s tím, že je nutné, aby na parlamentní procedury dohlížel externí aktér, ideálně ústavní soud. Přeme se jen o míru a způsob. Věta „Trendy v zahraniční doktríně směřují k důslednější kontrole zákonů i zákonodárné procedury ústavními soudy tak, aby byly zachovány hodnoty demokratického právního státu, jako je vláda většiny, ochrana politických menšin, transparentnost zákonodárné procedury pro politické menšiny i veřejnost apod.“ v bodě 103 nálezu je zkreslující; i Kazaiův článek ukazuje spíš, jak je Ústavní rada někdy přísnější a někdy méně přísná. W. Sadurski má pravdu, ale v jiném kontextu, některé polské zákony v letech 2015 2023 byly schvalovány za velmi krátkou dobu několika dnů, což je velmi daleko od našeho případu.
32. Zákaz zneužití práva je v nálezu zmíněn v bodech 99, 155, 158, 162 a 197, aniž je ale jakkoli vysvětlen. Na derogační důvod je to trochu málo. V nálezu se používá ve dvou kontextech – poslanec Jakub Michálek zneužil právo podávat pozměňovací návrhy, a proto je jeho pozměňovací návrh protiústavní. Opozice zneužila právo obstrukcí, a proto smí většina porušit jednací řád a ukončit rozpravu. Nemůže přezkum s úplně stejným argumentem dopadnout naopak? Opozice prokazatelně obstruovala už projednávání obsahově obdobného návrhu novely zákona o střetu zájmů (sněmovní tisk 110), může tedy většina legitimně použít třeba i přílepek?
33. Lze shrnout, že nález vytvořil v druhém kroku tak přísný výklad čl. 1 a 41 Ústavy, že vlastně každý přílepek v druhém kroku porušuje Ústavu. Tím ovšem celý algoritmus druhého kroku ztrácí do značné míry smysl.
IV. Třetí krok: Posouzení, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je případně zasažena
34. Kdyby byl pozměňovací návrh přílepkem (první krok) a zároveň porušoval i některou z ústavních norem (druhý krok), je třeba ještě zkoumat, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je případně zasažena. Nález zvažuje jako protichůdné principy právní jistotu (bod 164), ochranu svobodné soutěže politických sil (bod 165) a zájem na prosazení principu vlády většiny proti obstrukcím (body 160–163).
35. Souhlasíme s nálezem v tom, že z důvodu ochrany právní jistoty je třeba, aby opozice namítala legislativní vady včas (body 125 a 126), i s tím, že v posuzovaném případě tomu tak bylo (bod 164). Ochranu svobodné soutěže politických sil a zájem na prosazení principu vlády většiny proti obstrukcím však nález podle našeho názoru pojímá povrchně a nepřesvědčivě.
36. Derogovaná ustanovení měla za cíl posílit ochranu svobodné soutěže politických sil před kumulací politické, ekonomické a mediální moci, jež je velkým problémem v řadě současných demokratických států. Demokracie je založena na politické rovnosti všech občanů, kteří mají mít také rovný přístup k prostředkům tvorby politické vůle. Koncentrovaná ekonomická a mediální moc však může proces rovné demokratické deliberace vážným způsobem podkopávat, a proto je důležité, aby byla od politické moci oddělena (zdaleka se to netýká jen těch, na které přímo dopadá zákon o střetu zájmů). Tyto principy významně reflektuje i nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.). Je proto zarážející, že se většina pléna nevěnovala porovnání potřebnosti a efektivity staré a nové úpravy zákazu vlastnit média prvořadě přímo volenými veřejnými funkcionáři pro ochranu svobodné soutěže politických sil, byť pro to ve svém testu zvažování protichůdných ústavních principů, pravidel a hodnot (IX.4.d) vytvořila prostor.
37. Asi nejproblematičtějším prvkem celého nálezu je argument, že sněmovní většina domnělý přílepek podávat k překonání obstrukce nemusela, protože přece může vždy obstrukci vyřešit tím, že ukončí rozpravu (body 157, 161, 162 a 194). Zde vlastně nález proto, aby udržel závěr o ústavní nepřípustnosti domnělého přílepku, otevřeně vyzývá k z našeho pohledu mnohem závažnějšímu a explicitnímu porušování § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny tím, že je ukončena rozprava dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci.
38. Nález v bodě 170 správně uvádí, že ukončení rozpravy dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci, odporuje § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Souhlasíme i s tím, že § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny je jednou z možných konkretizací svobody poslanců účastnit se parlamentní rozpravy a jejich rovnosti vyplývající už z čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Jsme si vědomi též toho, že Ústavní soud zatím ve všech případech, kdy se tímto porušením jednacího řádu zabýval, dospěl k závěru, že v důsledku této vady nedošlo současně k porušení některé z ústavních norem (srov. zamítavé nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20, Pl. ÚS 7/22 a Pl. ÚS 30/23). Podle Ústavního soudu v oněch případech celý průběh legislativního procesu nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník a představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko (nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 93). Nejsme ale schopni souhlasit s lakonickým závěrem zformulovaným v bodě 162 nálezu, podle kterého „obstrukce lze ústavně souladným způsobem ukončit v jakékoliv fázi legislativního procesu, pokud již dochází k zablokování činnosti sněmovny, a to i když jednací řád takovou možnost výslovně neupravuje“.
39. Je zarážející, že nález, který tak přísně vymezuje, hodnotí a posuzuje tzv. přílepky, zastává tak benevolentní pozici vůči explicitnímu porušování nikoli nevýznamných ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Je totiž zjevné, že „zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci“, jak správně uvádí nález v bodě 202. Tvrdí-li naproti tomu nález v bodě 161, že „většina v Poslanecké sněmovně má legitimní nástroje k tomu, jak bezbřehé obstrukce ústavně souladným způsobem ukončit“, nemůže tím myslet jiné nástroje než nástroje spočívající v explicitním porušování zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
40. Souhlasíme s nálezem v tom, že obstrukce ve třetím čtení návrhu zákona obsaženého ve sněmovním tisku 312 byly tak intenzivní, že „proti používaným obstrukčním metodám nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 jednacího řádu,“ a „bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli“ (bod 176). Zaráží nás však, že většina Ústavního soudu, která kritizuje přenesení obsahu sněmovního tisku 110 do pozměňovacího návrhu poslance Jakuba Michálka k tisku 312 a důrazně vytýká vládní většině neprojednání této materie prostřednictvím tisku 110 (viz bod 157 nálezu), se vůbec nezabývala obstrukcemi provázejícími projednávání sněmovního tisku 110 (návrhu novely zákona o střetu zájmů), které byly podle zjištění vyplývajících ze spisu i z ústního jednání podobně intenzivní.
41. Ukončení rozpravy v rozporu s § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ale nemůže být tak automatickou reakcí na obstrukce, jak to podává bod 162 nálezu. Je třeba pečlivě zkoumat, zda i v takovém případě byla reálná možnost poslanců i veřejnosti seznámit se s předmětem jednání a adekvátně na něj reagovat tak, aby byl naplněn účel a smysl parlamentního projednávání návrhů zákonů a zda výjimečné porušení jednacího řádu nebylo svévolné.
42. Nález, místo aby se vážně zabýval skutečným problémem legislativního procesu v Poslanecké sněmovně, a sice že proti rozsáhlým a mnohotvárným obstrukcím, jejichž intenzita v čase navíc vzrůstá, není v jednacím řádu obrana, vypichuje ze všech porušení jednacího řádu a ze všech možných zneužití práva jen a pouze přílepek, navíc v tomto konkrétním případě jen domnělý. Tím judikaturu Ústavního soudu k legislativnímu procesu činí vnitřně rozpornou.
V. Nevhodně formulovaná výzva k doplnění petitu
43. Souhlasíme s většinou Ústavního soudu, že v případě protiústavnosti zákonodárného procesu se ruší novelizující, nikoli novelizovaný předpis, protože vada se týká procedury přijímání novelizujícího předpisu. Bylo tomu tak ve všech šesti řízeních, kdy Ústavní soud zrušil zákon nebo jeho část kvůli vadám zákonodárného procesu – sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (veto), sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (revokace), sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (chybějící souhlas Senátu), sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (přílepek), sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (stav legislativní nouze), sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (stav legislativní nouze). V pěti z těchto šesti případů navrhovatel navrhoval rovnou zrušení novelizujícího předpisu, výjimkou je tzv. „přílepkový“ nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, kde původní návrh směřoval ke zrušení novelizovaného předpisu, ale dodatečným podáním po třech měsících byl podle bodu 2 nálezu doplněn eventuální petit na zrušení novelizujícího předpisu.