50. Okresní soud uvedl, že již není udržitelná klasická normativistická představa, podle které je soudce jen mechanický nástroj aplikace zákonných norem, jejichž význam je předem jednoznačně stanoven zákonodárcem. Při nalézání práva jeho obsah dotváří in concreto principiální hodnotovou argumentací. Pokud má nezávislý soudce plnit řádně svou ústavní roli, pak musí být eliminován jakýkoliv nátlak na jeho rozhodování ze strany moci zákonodárné a výkonné. I podle čl. 82 Ústavy jsou soudci při výkonu funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 vyplývá, že posouzení ústavnosti platových restrikcí spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti. Napadenou právní úpravou dochází k trvalému snížení dosažené úrovně platu soudců. Výše takto zavedeného násobku je v rozporu s právem soudců na stabilní materiální zabezpečení, svévolně zasahuje do soudcovské nezávislosti, a je proto neústavní. Nezměnitelnost materiálního zabezpečení plyne i z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a je složkou jednoho ze základních stavebních kamenů demokratického právního státu - nezávislosti soudců a soudnictví jako celku.
51. Okresní soud dále upozornil, že jakkoliv je cíl zákonodárce, aby se i vyšší vrstvy podílely na snižování státního dluhu, legitimní, musí tak činit v souladu s ústavním pořádkem. K dispozici se nabízela celá řada jiných nástrojů vedoucí ke snížení státního zadlužení. V souladu s principem proporcionality měl zákonodárce vybrat alternativní normativní prostředek, který omezuje ústavně chráněnou hodnotu v nejmenší míře.
52. Podle okresního soudu vyvstávají pochybnosti i o tom, zda platovými restrikcemi pro rok 2024 byly sledovány legitimní cíle. K platovým restrikcím došlo i v letech 2021 a 2022. Napadená právní úprava již trvale snižuje soudcovský plat a může vést k postupnému snížení významu a prestiže soudcovské profese.
53. V této souvislosti poukázal okresní soud i na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kubát a ostatní proti České republice ze dne 22. června 2023 č. 61721/19, ve kterém soud považoval za znepokojivé, jakým způsobem dlouhodobě český zákonodárce posupuje v otázce platů soudců, neboť vědomě jednal protiústavně a překračoval hranice plynoucí z judikatury Ústavního soudu.
IV. Replika navrhovatele
54. Ústavní soud zaslal vyjádření obou komor Parlamentu a vlády k replice navrhovateli. Podle navrhovatele je nepřípadný odkaz vlády na nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08. V tomto nálezu Ústavní soud přihlédl k okolnosti, že v důsledku daňové reformy a snížení daní došlo navzdory snížení hrubého platu soudců k růstu jejich čistého platu. V posuzované věci je situace opačná, kdy se přes drobný nominální růst hrubého platu čistý plat soudců snížil. Navrhovatel dále odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, ve kterém Ústavní soud zdůraznil omezený dispoziční prostor pro zákonodárce v oblasti odměňování soudců a jako výrazný prvek záruky přiměřeného zabezpečení soudců vyzdvihl přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na straně jedné a platem soudců na straně druhé. Tato garance byla pokřivena, když platy politiků byly navázány pevným poměrem na platy soudců způsobem, aby při zrušení platové restrikce Ústavním soudem došlo k zvýšení platů politiků.
55. Argument vlády, že zásahy nejsou zacíleny pouze na soudce, neodpovídají podle navrhovatele statistickým datům. Vzhledem k navázání platové základny na mzdu v národním hospodářství by se případná stagnace růstu mezd v národním hospodářství promítla do platu soudců a nebyl by důvod do mechanismu výpočtu zasahovat. V letech 2022 a 2023 však průměrná hrubá mzda vzrostla. Nelze souhlasit ani s názorem vlády, že navýšení odměn dle advokátního tarifu nepovede k růstu příjmů advokátů. Navýšení obratu při nezměněných nákladech vede k navýšení zisku, což v případě ustanovení advokáta soudem povede k výraznému navýšení nákladů státu. Pokud vláda zdůvodňuje navyšování platů lékařů a pedagogických pracovníků strategickou prioritou, implicitně tím říká, že justice takovou prioritou není.
56. Navrhovatel dále upozornil, že prostřednictvím platových restrikcí dochází k tlaku na rozhodování soudců. Ostatně i kandidáti na soudce Ústavního soudu jsou pravidelně v senátních výborech dotazováni, jakým způsobem by rozhodovali o platových žalobách soudců. V České republice má navíc ministr spravedlnosti silná oprávnění vůči soudcům, což by mělo být provázáno s nezasahováním do nezávislosti justice.
57. Vládou tvrzené projednání s představiteli justice proběhlo pouze tak, že dne 9. 5. 2023 byli představitelé obecně seznámeni se záměrem "nějaké" restrikce platů, přičemž již dne 12. 5. 2023 byl na internetu článek s paragrafovým zněním vládního návrhu zákona, včetně snížení násobku průměrné mzdy z trojnásobku na 2,82násobek. Navrhovatel navíc nerozumí argumentaci vlády, podle které nebylo při přijetí napadené právní úpravy třeba vypracovat ekonomickou analýzu, když se nejedná o zásah do materiálního zabezpečení soudců. O takový zásah se jedná, přičemž ten není bagatelní. Kumulativní účinek platových restrikcí v letech 2021, 2022 a 2023 představuje řádově stovky tisíc korun. Soudci navíc mají, oproti jiným profesím, omezené možnosti přivýdělku. V důsledku vysoké inflace a restriktivních opatření jsou jejich možnosti spoření na důchod omezené.
58. Na závěr navrhovatel uvedl, že kontext a způsob přijetí aktuální platové restrikce představují důvod pro odchýlení se od judikatury Ústavního soudu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 28/13 a sp. zn. Pl. ÚS 20/15 ze dne 19. 7. 2016 (N 127/82 SbNU 61)], která založila nemožnost zpětného doplacení platu po zrušení protiústavní restrikce. Ústavní soud při přijetí těchto nálezů vycházel z teze o ochraně státního rozpočtu nepředvídaným zásahem, který by vedl k dalšímu růstu napětí mezi společností a soudci. Opakované přijetí těchto tezí však ponechává zákonodárci možnost "ušetřit" a přenášet odpovědnost za selhání při hospodaření se státním rozpočtem na moc soudní.
V. Vyjádření Městského soudu v Brně k vyjádření vlády
59. Ústavní soud zaslal vyjádření obou komor Parlamentu a vlády Městskému soudu v Brně, Obvodnímu soudu pro Prahu 4 a Okresnímu soudu v Ostravě v postavení vedlejších účastníků. V Ústavním soudem určené lhůtě se vyjádřil pouze Městský soud v Brně.
60. Podle městského soudu vláda nesprávně vyhodnocuje důsledky, které přijetím zákona č. 349/2023 Sb. nastaly. Jedná se o trvalé snížení dosažené úrovně platu soudců, protože nebýt snížení násobku z 3násobku na 2,822 (tj. o 6 %), vzrostla by platová základna soudců pro rok 2024 také o 6 %. Z judikatury Ústavního soudu přitom vyplývá, že platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem. V minulosti Ústavní soud opakovaně rušil platové restrikce, a to jak v případě procentuálního trvalého snížení platů o 4 % na jeden kalendářní rok (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10), tak v případech snížení násobku průměrné mzdy v platové základně (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a sp. zn. Pl. ÚS 28/13).
61. Městský soud považuje informace vlády o "výrazném" růstu platové základny soudců v roce 2023 za zavádějící a účelové. Ke zvýšení platové základny pro rok 2023 došlo po téměř 3 letech jejího zmrazení na úroveň roku 2020, a je proto logické, že po tak dlouhé době muselo dojít k jejímu skokovému navýšení. Podle městského soudu ze samotné konstrukce platové základny soudců jasně vyplývá systémová solidarita platu soudců. Pro hodnocení vývoje platu soudců je navíc třeba porovnávat výši platové základny, a nikoli plat konkrétního soudce při zohlednění platového koeficientu podle počtu let započtené doby.
62. Městský soud dále připomněl zásadu proporcionality, která znamená, že platová restrikce nesmí postihovat toliko nebo především soudce. Napadená ustanovení jsou v přímém rozporu s touto zásadou. Snižují totiž plat pouze soudcům [a ještě nepočetné skupině: státním zástupcům a představitelům ve smyslu § 1 písm. a) až f) zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů]. U žádné jiné skupiny zaměstnanců, jejichž příjmy jsou hrazeny ze státního rozpočtu, resp. z veřejných rozpočtů, ke snížení platu nedošlo, naopak u některých skupin došlo k jeho zvýšení.
63. Napadený zákon považuje městský soud za výraz svévole zákonodárce, přičemž je v rozporu se zásadou proporcionality, není odůvodněn výjimečnými okolnostmi, a ve svých důsledcích tak porušuje princip nezávislosti soudců. Z vyjádření vlády je navíc zřetelné, že vláda soudce vnímá jako "veřejného zaměstnance" či "státního zaměstnance". Je však přehlíženo, že soudce není zaměstnancem (státním ani veřejným). Oproti zaměstnanci, který vykonává závislou práci podle pokynů zaměstnavatele, není soudce v podřízeném postavení k zaměstnavateli, ke státu ani jinému subjektu (čl. 82 Ústavy) a není vázán jejich pokyny. Soudce a moc soudní nejsou podřízeni moci výkonné ani zákonodárné (čl. 81 a 82 Ústavy), což se projevuje v určité limitaci možnosti zásahů do postavení soudců.
64. Městský soud dále zdůraznil, že nedošlo k projednání vládního návrhu zákona s mocí soudní. Platové restrikce soudců budou vždy znamenat určitou formu zásahu do soudcovské nezávislosti, k čemuž nesmí docházet jednostranně. Důvodová zpráva k napadené právní úpravě neobsahuje komplexní ekonomický rozbor ani stanovisko představitelů moci soudní, ačkoliv tyto požadavky Ústavní soud na důvodové zprávy k návrhům zákonů zasahujících do materiálního postavení soudců klade.
VI. Upuštění od ústního jednání
65. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci a že není potřebné ani provést dokazování. Proto podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez nařízení ústního jednání.
VII. Znění napadených ustanovení
66. Ustanovení § 3 - z něhož je napaden odst. 3 ve slovech "2,822násobek" - zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zní:
"§ 3
Plat
(1) Plat je peněžité plnění poskytované měsíčně ve výši a za podmínek dále stanovených.
(2) Plat se určí jako součin platové základny a platového koeficientu stanoveného v závislosti na odpovědnosti a náročnosti vykonávané funkce. Plat se zaokrouhluje na 100 Kč nahoru.
(3) Platová základna pro soudce činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,822násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok; platová základna pro představitele činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 83,3 % platové základny pro soudce. Platová základna se zaokrouhluje na celé koruny nahoru. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv sdělením1)."
67. Ustanovení čl. XXIX zákona č. 349/2023 Sb. zní:
"Čl. XXIX
V § 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 425/2010 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 181/2012 Sb., zákona č. 11/2013 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 161/2014 Sb., zákona č. 359/2014 Sb., zákona č. 316/2018 Sb., zákona č. 277/2019 Sb., zákona č. 587/2020 Sb. a zákona č. 18/2022 Sb., odstavec 3 zní:
,(3) Platová základna pro soudce činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,822násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok; platová základna pro představitele činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 83,3 % platové základny pro soudce. Platová základna se zaokrouhluje na celé koruny nahoru. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv sdělením1).´."
VIII. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
68. Ústavní soud nejprve hodnotil, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení.
69. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je soud oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto ustanovení soud předloží věc Ústavnímu soudu, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
70. Tuto úpravu Ústavní soud ustáleně vykládá tak, že soud je oprávněn navrhnout zrušení takového zákona či jeho ustanovení, jehož použití v dané věci je bezprostřední a nevyhnutelné. Zákon (jeho ustanovení) musí bránit tomu, aby bylo dosaženo ústavně konformního výsledku řízení. Nepostačuje tedy hypotetická možnost použití či jiné širší souvislosti zákona (jeho ustanovení) s věcí řešenou obecným soudem [usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353) a nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26; nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 17; nález ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 32].
71. Okresní soud rozhoduje o tom, zda má žalobkyně - soudkyně krajského soudu - nárok na doplatek platu a paušální náhrady výdajů za měsíc leden 2024. Výše platu a náhrad se odvíjí od platové základny, kterou pro dané období určuje napadený § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jako 2,822násobek průměrné hrubé měsíční mzdy za předminulý rok (zjednodušeně řečeno). Použití tohoto ustanovení je tedy bezprostřední a nevyhnutelné. Toto ustanovení brání tomu, aby okresní soud vycházel z platové základny ve výši 3násobku průměrné hrubé měsíční mzdy za předminulý rok, tedy z dřívější úpravy platové základny soudcovských platů, kterou okresní soud pokládá za ústavně konformní. V případě tohoto ustanovení jsou tudíž procesní předpoklady řízení naplněny.
72. Dále se Ústavní soud zabýval tím, zda okresní soud může přímo napadnout také čl. XXIX jakožto ustanovení novelizujícího zákona č. 349/2023 Sb.
73. Podle judikatury Ústavního soudu zpravidla není možné domáhat se zrušení novelizujícího právního předpisu či jeho jednotlivých ustanovení, neboť takový předpis a jeho ustanovení obecně nemají samostatnou právní existenci. Tu získávají až jako součást právního předpisu novelizovaného, a právě proti němu tak musí návrh na zrušení směřovat. I z tohoto pravidla však existují výjimky. Novelu či její ustanovení lze přímo napadnout, je-li namítáno, že nebyly přijaty v mezích Ústavou stanovené kompetence nebo ústavně předepsaným způsobem. Přímo napadnout lze i ta ustanovení novely, která se nestávají součástí novelizovaného předpisu, typicky například přechodná ustanovení [viz podrobněji nález ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), body 15 až 16 a tam citovanou judikaturu].
74. Napadený čl. XXIX zákona č. 349/2023 Sb. má povahu novelizujícího ustanovení, které se stalo součástí novelizovaného zákona. Navrhovatel a spolu s ním i část vedlejších účastníků namítají, že napadené ustanovení nebylo přijato ústavně předepsaným způsobem, neboť nebylo projednáno s mocí soudní. Jak ale bude vyloženo níže, tato námitka sama o sobě nikdy nemůže vést ke zrušení napadené úpravy z procesních důvodů. Ani tato námitka tudíž neotevírá prostor k přezkumu novelizujícího ustanovení. Ve vztahu k napadenému čl. XXIX zákona č. 349/2023 Sb. se proto uplatní obecné pravidlo, že samo novelizující ustanovení přezkoumat nelze, a proto musí být návrh v této části odmítnut.
75. Ústavní soud uzavírá, že jsou dány procesní předpoklady toliko pro přezkum § 3 odst. 3 ve slovech "2,822násobek" zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
IX. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení
76. Ústavní soud se dále zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
77. Napadené ustanovení je výsledkem novelizace, která byla provedena zákonem č. 349/2023 Sb. Údaje o proceduře přijetí tohoto zákona obsažené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu odpovídají veřejně přístupným dokumentům vztahujícím se k legislativnímu procesu. Z hlediska procedury je mezi účastníky spor toliko ohledně toho, zda byl návrh zákona předem projednán s mocí soudní.
IX.1 Neprojednání návrhu s mocí soudní
78. Podle navrhovatele a části vedlejších účastníků nebyly dodrženy požadavky judikatury Ústavního soudu a návrh nebyl projednán s mocí soudní. Vláda naopak tvrdí, že návrh dostatečně projednán byl. Dne 9. 5. 2023 totiž proběhla porada ministra spravedlnosti s vedením obou vrchních a nejvyšších soudů, jakož i s prezidentem Soudcovské unie ohledně možnosti úsporných opatření. Snížení výpočetního koeficientu soudců na 2,82 bylo předmětem porady s těmito justičními funkcionáři dne 18. 5. 2023 a dále i 29. 5. 2023 za účasti vedení vyšších a krajských soudů. Soudcovské platy byly projednány dne 6. 9. 2023 i na podvýboru pro justici, kde záměr snížit výpočetní koeficient prezentoval náměstek ministra spravedlnosti Antonín Stanislav.
IX.1.a) Obecná východiska
79. Dosavadní judikatura Ústavního soudu opakovaně zdůraznila, že soudní moc má dostat příležitost se vyjádřit k návrhu zákona týkajícího se restrikcí soudcovských platů. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bodě 25, uvedl, že než zákonodárce přistoupí k platovým restrikcím soudcovských platů, měl by si "opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy". V nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a sp. zn. Pl. ÚS 33/11 označil nedodržení tohoto požadavku za "porušení pravidel demokratické politické kultury" a upozornil, že v budoucnu by takové porušení "v kumulaci s dalšími okolnostmi, ocitajícími se v rozporu s principy ústavního pořádku" mohlo vést k derogačnímu zásahu. Na tyto závěry navázal nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, v bodech 52 až 53, podle něhož "do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak zákonodárné".
80. Ústavní soud upřesnil, jakým způsobem mají být platové restrikce předem projednány s mocí soudní, jakož i to, jaké důsledky se pojí s nedodržením tohoto požadavku, v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bodech 123 až 133. Na jeho závěry proto v podrobnostech odkazuje a v posuzované věci je jen stručně rekapituluje.
81. Porušení požadavku na projednání s mocí soudní není samo o sobě důvodem pro zrušení zákona a může se stát derogačním důvodem teprve ve spojení (kumulaci) s dalšími okolnostmi (shodně nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Opomenutí projednat návrh zákona s mocí soudní ovšem nelze aprobovat (shodně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Nedodržení požadavku projednat návrh zákona s mocí soudní se proto promítne do obsahového hodnocení, zda je platová restrikce souladná s ústavním pořádkem. Nebyl-li návrh zákona projednán s mocí soudní vůbec nebo zůstalo-li její stanovisko bez reakce, jde o přitěžující faktor nasvědčující tomu, že restrikce je nepřiměřená. Projednání s mocí soudní totiž neznamená pouze to, že moc soudní má být vyslechnuta, ale též to, že se jí dostane určité odpovědi na přednesené argumenty. Bylo-li naopak na stanovisko soudní moci reagováno - tedy připomínkám bylo plně či zčásti vyhověno nebo byly vypořádány argumentací, která není mimoběžná - může jít dokonce o polehčující faktor svědčící ve prospěch závěru, že přijatá restrikce je přiměřená. Ústavní soud poznamenává, že představitelé moci soudní v minulosti vyslovili s některými platovými restrikcemi souhlas, takže neplatí teze, že při projednání s mocí soudní nelze nikdy získat kladné stanovisko k platové restrikci.
82. Za dostačující Ústavní soud pokládá, je-li návrh zákona ve výše uvedeném smyslu projednán s předsedy Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu, vrchních soudů a krajských soudů a dále se zájmovými organizacemi soudců [srov. obdobně § 175 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)], na jejichž vnitřních organizačních pravidlech je, koho pověří formulováním svého stanoviska. O platových restrikcích soudcovských platů rozhoduje Parlament, který je musí přijmout ve formě zákona. Aby byl požadavek na projednání s mocí soudní splněn, musí mít již poslanci možnost se seznámit se stanoviskem moci soudní a s tím, jak bylo vypořádáno. Tuto možnost musí samozřejmě dostat dříve, než o návrhu zákona rozhodnou, ideálně již v okamžiku předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně. I když je vhodné, aby stanovisko soudní moci a jeho vypořádání byly součástí důvodové zprávy (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 25), zcela nezbytné to není.
83. U vládního návrhu zákona lze využít zavedeného procesu připomínkového řízení. Ostatně i podle nynějších pravidel se věcný záměr zákona a následně i návrh zákona zasílá k připomínkám též Nejvyššímu soudu a Nejvyššímu správnímu soudu, "pokud se jich jako organizačních složek státu, nebo jejich působnosti, anebo procesních pravidel, jimiž se řídí, [...] týká" [čl. 5 odst. 1 písm. e) ve spojení s čl. 8 odst. 1 legislativních pravidel vlády]. V případě restrikcí soudcovských platů by toliko bylo zapotřebí rozšířit okruh připomínkových míst o další reprezentanty soudní moci.
84. Ústavní soud závěrem doplňuje, že projednání s mocí soudní by mělo představovat dialog vedený snahou nalézt řešení. Soudní moc nesmí být jen objektem v politické hře moci výkonné, potažmo zákonodárné. Téma soudcovských platů nemůže být jen prostředkem k získání politických bodů, a tak k manipulaci veřejnosti směřující k narušení důvěry v justici a oslabení moci soudní.
IX.1.b) Posouzení věci
85. Z tvrzení vlády vyplývá, že se moc výkonná do určité míry pokusila platovou restrikci s mocí soudní projednat. Podle vlády totiž ministr spravedlnosti dne 9. 5. 2023 diskutoval o možných platových restrikcích s vedením obou nejvyšších soudů a vrchních soudů a prezidentem Soudcovské unie. Konkrétní formu restrikce, tedy snížení koeficientu z 3násobku na 2,82násobek, s nimi ministr spravedlnosti projednal na poradě dne 18. 5. 2023 a na poradě dne 29. 5. 2023 za účasti vedení vyšších a krajských soudů.
86. Vyvinula-li vláda určitou snahu předem projednat platovou restrikci s mocí soudní, jde jistě o krok správným směrem. Způsob projednání, který vláda zvolila, však Ústavní soud nemůže hodnotit jako dostatečný.
87. O platových restrikcích rozhoduje Parlament. Judikatura Ústavního soudu proto od počátku vycházela z toho, že než zákonodárce přistoupí k platovým restrikcím, měl by si opatřit "stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy" (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 25). Jak Ústavní soud vyložil, není zcela nezbytné, aby stanovisko reprezentantů soudní moci bylo součástí důvodové zprávy. Nutné však je, aby poslanci měli možnost seznámit se s tímto stanoviskem a s tím, jak bylo vypořádáno.
88. Vláda nijak nedoložila, že by poslanci tuto možnost měli. Vládou tvrzené projednání dne 6. 9. 2023 na podvýboru pro justici, na němž platovou restrikci prezentoval náměstek ministra spravedlnosti Antonín Stanislav, je zcela nepostačující. Není totiž zřejmé, zda a jak bylo prezentováno stanovisko představitelů soudní moci, především je však třeba, aby se s tímto stanoviskem měli možnost seznámit všichni poslanci, a nikoliv jen členové jednoho podvýboru.
89. Ani připomínkové řízení k návrhu zákona nezajistilo projednání s mocí soudní. V jeho rámci se totiž k platové restrikci mohl vyjádřit toliko Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud, tedy nikoliv dostatečně široký okruh reprezentantů soudní moci.
90. Průběh připomínkového řízení navíc dokládá, že vláda nepřistoupila k požadavku na projednání s mocí soudní s dostatečnou vážností. K uplatnění připomínek byla stanovena mimořádně krátká lhůta činící pouhých 5 pracovních dnů. Přesto i v takto krátké lhůtě stihl k návrhu uplatnit připomínku Nejvyšší soud, který uvedl, že navržená platová restrikce odporuje ústavnímu pořádku a nebyla reálně projednána s představiteli moci soudní (viz eKLEP pro veřejnost, https://odok.cz/portal/veklep/material/pripominky/KORNCS3JLKC2/). Ve vypořádání připomínek nejenže tato připomínka není věcně vypořádána, ale dokonce není vůbec zmíněna (viz eKLEP pro veřejnost, https://odok.cz/portal/veklep/material/KORNCS3JLKC2/KORNCSSKLARY).
91. Ústavní soud si je vědom, že podrobné požadavky na projednání s mocí soudní upřesnil až v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22. Moc výkonná a zákonodárná ovšem nedodržely ani ten požadavek, který byl zřejmý už z předchozí judikatury Ústavního soudu - tedy že poslanci musí mít možnost se seznámit se stanoviskem soudní moci a způsobem, jakým bylo vypořádáno. Proto je v posuzované věci nutné uzavřít, že vláda a Parlament vědomě nerespektovaly judikaturu Ústavního soudu a nezajistily řádné projednání návrhu platové restrikce s mocí soudní. Vláda jistě nepotřebuje získat souhlas moci soudní s tím, že navrhne platovou restrikci, a Parlament nepotřebuje souhlas moci soudní k tomu, aby ji přijal. Vláda a Parlament se ovšem nemohou rozhodnout, že si stanovisko moci soudní ani neopatří.
92. Neprojednání platové restrikce s mocí soudní samo o sobě pro zrušení zákona nepostačuje. Jde však o přitěžující faktor svědčící pro závěr, že přijatá platová restrikce je nepřiměřená, což Ústavní soud zohlední při věcném přezkumu.
IX.2 Shrnutí
93. Napadené ustanovení, které je výsledkem novelizace provedené zákonem č. 349/2023 Sb., vede k restrikci soudcovských platů (viz podrobněji bod 113 a násl. níže), která však v rozporu s judikaturou Ústavního soudu nebyla předem projednána s mocí soudní, a to ani Parlamentem, ani vládou, přestože k novelizaci došlo na základě vládního návrhu zákona. I když tato vada sama o sobě není důvodem pro zrušení napadené úpravy, jde o přitěžující faktor svědčící pro závěr, že není přiměřená.
94. Jiné nedostatky legislativního procesu nikdo z účastníků ani vedlejších účastníků nenamítá a nezjistil je ani Ústavní soud. Jelikož Ústavní soud neshledal žádnou vadu legislativního procesu, která by mohla vést ke zrušení napadeného ustanovení, přistoupil k přezkumu jeho obsahu.
X. Věcný přezkum napadeného ustanovení
95. Platová základna pro výpočet soudcovských platů se podle původních pravidel měla určovat jako "3násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok" (§ 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2023). Novelizace provedená zákonem č. 349/2023 Sb. ale uvedený výpočet změnila. Podle napadeného ustanovení se tak od roku 2024 platová základna soudcovských platů určuje jako "2,822násobek" průměrné hrubé měsíční mzdy stanovené výše uvedeným způsobem.
96. Bezprostřední důsledek této změny byl následující. V roce 2023 činila platová základna určená podle původních pravidel (využívajících 3násobek) 113 709 Kč (sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 391/2022 Sb.). V roce 2024 měla podle původních pravidel (3násobek) dosáhnout výše 120 951 Kč. Podle napadeného ustanovení (využívajícího 2,822násobek) ale její výše činí 113 775 Kč. Oproti roku 2023 tedy platová základna v roce 2024 narostla o 66 Kč, zároveň je ale o 7 176 Kč nižší, než by byla podle původních pravidel.
97. Podle navrhovatele a vedlejších účastníků z řad obecných soudů představuje změna výpočtu platové základny trvalou platovou restrikci, která není v souladu s ústavním pořádkem. Tato platová restrikce totiž nebyla řádně odůvodněna, není proporcionální a neopírá se o komplexní ekonomický rozbor, který by dokládal její potřebnost, jak to vyžaduje judikatura Ústavního soudu.
98. Vláda naopak argumentuje, že napadené ustanovení vyhovuje požadavkům plynoucím z ústavního pořádku a judikatury Ústavního soudu. Napadené ustanovení nevede podle vlády k trvalému snížení soudcovských platů, ale toliko k dočasnému faktickému zmrazení výše platové základny pro rok 2024. Poté platová základna opět v návaznosti na vývoj mezd poroste. Tato platová restrikce přitom nebyla zaměřena pouze proti moci soudní, ale vztahuje se též na představitele moci zákonodárné a výkonné. Podle vlády je platová restrikce rovněž proporcionální. Této restrikci přitom podle vlády nemusel předcházet ekonomický rozbor, neboť ten je podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 vyžadován pouze v případě zásahu do materiálního postavení soudců. Zmrazení platové základny na jeden rok takovým zásahem není.
X.1 Obecná východiska
99. Ústavní soud se zabýval v minulosti restrikcemi soudcovských platů opakovaně. Základní principy, z nichž jeho judikatura vychází, shrnul v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11, sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a sp. zn. Pl. ÚS 28/13 takto:
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé, se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i zúžený dispoziční prostor zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem musí být odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, vycházet ze zásady proporcionality a zohledňovat odlišnost funkce soudců od představitelů moci zákonodárné a výkonné.
100. Ani dřívější nálezy Ústavního soudu zcela nepozbyly relevanci. Jejich precedenční působení je však oslabené, neboť jak plyne z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bodu 65, jejich závěry byly "vývojem a judikaturní praxí [...] v podstatné míře překonány".
101. Ústavní soud shrnul a upřesnil závěry své dosavadní judikatury v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bodech 147 až 200. Na jeho odůvodnění proto v podrobnostech znovu odkazuje a dále shrnuje jen principy relevantní pro posuzovanou věc.
X.1.a) Nezávislost soudní moci a dělba moci
102. Podle čl. 81 Ústavy vykonávají soudní moc nezávislé soudy. Podle čl. 82 odst. 1 Ústavy jsou soudci při výkonu své funkce nezávislí. Nezávislost soudní moci patří k důležitým principům právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a je třeba ji vnímat ve světle principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy).
103. Aby soudní moc mohla fungovat jako nezávislá složka státní moci, musí disponovat odpovídajícím materiálním zajištěním. Požadavek odpovídajícího materiálního zabezpečení se nevztahuje jen k soudní moci jako celku, ale též k jejím představitelům, tedy soudkyním a soudcům. V konečném důsledku vykonávají soudní moc právě jednotlivé soudkyně a soudci, a proto požadavek na odpovídající materiální zajištění dopadá zejména na ně v jejich postavení ústavních činitelů. Nezávislost soudců je sice "v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním" [viz např. nález ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 34/04 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 51; nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11]. Přiměřené materiální zajištění chrání soudkyně a soudce před tlakem moci zákonodárné a výkonné, ale i třetích osob, který by směřoval "k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva" (viz tamtéž). Záruka přiměřeného materiálního zajištění soudní moci tedy sleduje - jako jiné záruky nezávislosti - především následující účel: "zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce ve smyslu svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím" [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.)]. Jde tedy o jednu z pojistek toho, aby se jednotlivci mohli domáhat ochrany svých práv u nezávislého a nestranného soudu (podrobněji k nezávislosti soudní moci viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, body 147 až 152).
X.1.b) Určování soudcovských platů (tzv. platový automat)
104. Výpočet platu jednotlivých soudkyň a soudců upravuje zákon č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Plat soudce se určuje z platové základny. Ta zhruba vyjadřuje plat začínajícího soudce. Tato základna se dále násobí koeficienty závislými na délce praxe konkrétního soudce a na tom, na jaké pozici v rámci soudní soustavy působí.
105. Způsob, jakým se určí samotná platová základna, prošel od přijetí zákona č. 236/1995 Sb. podstatnými proměnami. Původně se platová základna odvozovala (zjednodušeně řečeno) od "nejvyššího platu státního úředníka". Od novelizace provedené zákonem č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), se platová základna určovala jako "trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře", zjednodušeně řečeno tedy od průměru platů hrazených z veřejných rozpočtů. Obě konstrukce byly svého času předmětem kritiky jako neobjektivní.
106. Od novelizace provedené zákonem č. 587/2020 Sb. se platová základna určovala jako "3násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok". Neodvíjí se tedy již od platů hrazených z veřejných rozpočtů, ale od úrovně mezd v národním hospodářství. Jde o údaj objektivně zjistitelný a obecně známý. Změna koeficientu z 3násobku na 2,822násobek je předmětem posouzení v této věci (viz níže).
107. Jelikož jsou soudcovské platy provázány se mzdami v národním hospodářství, odráží se v jejich výši i ekonomická situace státu a poměry jednotlivců. Soudcovské platy tedy reflektují ekonomický vývoj, pouze se tak děje s časovým zpožděním, které plyne z vázanosti na poměry v předminulém roce.
108. Pokud by klesly mzdy, s časovým odstupem by klesly i soudcovské platy. Z tohoto systému tedy plyne "raritní možnost nominálního snížení platu" - klesnou-li mzdy, "klesne i plat soudců toliko s časovou prodlevou [...] Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci [...] je tedy v systému zabudována velmi pevně" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 72 a 97). Výše platu soudce tedy může nominálně poklesnout a v tomto ohledu byly překonány závěry nálezu ze dne 15. 9. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 13/99, který (s odkazem například na Ústavu Spojených států amerických) dovozoval, že takové snížení možné není.
109. Výše soudcovských platů se díky tomuto nastavení mění automaticky a "dýchá" společně s ekonomickým vývojem společnosti. Odpovídají-li komponenty tohoto pomyslného platového automatu požadavkům ústavního pořádku, platí, že jeho uplatnění nepředstavuje restrikci soudcovského platu. Jinak vyjádřeno, i kdyby na základě platového automatu došlo k nominálnímu snížení soudcovského platu, nepůjde o platovou restrikci a takto určený plat nebude ústavnímu pořádku odporovat.
110. Uplatněním tohoto mechanismu může plat soudců růst rychlejším či pomalejším tempem, může stagnovat či klesat; to vše v závislosti na stavu ekonomiky. Soudci tedy skutečně nemají "trvalý a nezpochybnitelný nárok na každoroční růst platů" (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 57). Platový automat navázaný na stav ekonomiky nemůže ze své povahy takový růst garantovat. Využívání tohoto nástroje pro určování soudcovských platů přitom je souladné s ústavním pořádkem.
111. Rozhodování o platech bylo, je a zůstane předmětem kritické pozornosti veřejnosti, neboť je svěřeno (také) těm, o jejichž platy se jedná. Tím spíše bylo důležité nalezení mechanismu, který bude působit "automaticky" všemi směry v závislosti na možnostech společnosti v dobách klidných i složitých a bude odolný vůči takřka permanentním snahám o zásahy do jeho konstrukce, často s účelovou motivací či zdůvodněním.
X.1.c) Restrikce soudcovských platů
112. Za platovou restrikci pokládá Ústavní soud každé opatření, jež modifikuje výše uvedená pravidla určování platu soudců ("platový automat") a v jehož důsledku je plat nižší, než by byl podle těchto pravidel.
113. Protože restrikce zasahují do materiálního zajištění soudní moci, dopadají na ně požadavky plynoucí z principu nezávislosti soudní moci, vykládané ve světle principu dělby moci.