114. Z hlediska času lze rozlišit dva základní druhy restrikcí - dočasné a trvalé.
115. Dočasné restrikce nemění platový automat, ale na omezenou dobu jej nahrazují zvláštními pravidly. Protože jde o dočasnou výjimku z obecných pravidel pro určování soudcovských platů, musí být v prvé řadě odůvodněna výjimečnými okolnostmi. Soudcovské platy nejsou nedotknutelné. Představitelé moci soudní nežijí "v jakémsi ‚právním a ekonomickém vakuu', které by je zcela izolovalo od okolní hospodářské a sociální reality" [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.)]. Ústavní soud proto připouštěl a připouští, že výjimečné okolnosti, jako je tíživá finanční situace státu, mohou být důvodem pro dočasné restrikce (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11; nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 58 a 76).
116. Trvalé restrikce oproti tomu mění parametry platového automatu, aby jím určované soudcovské platy byly nižší.
117. Judikatura Ústavního soudu vychází z toho, že "platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou" [viz již nález ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)]. Obdobně Ústavní soud vyložil, že pokud by došlo k "byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně [...] materiálního zabezpečení [...] stěží by mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných služebníků státu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). To ale neznamená, že by parametry platového automatu nebylo možné změnit nikdy. Ostatně i citovaná judikatura hovoří o stabilitě platových poměrů "v širokém smyslu" a ve vztahu k odnětí dosažené úrovně materiálního zabezpečení hovoří o "zásadní nepřípustnosti", nikoliv nepřípustnosti bez dalšího.
118. Trvalé snížení úrovně soudcovských platů je ovšem nepochybně nejzávažnějším typem restrikce. Proto se na ni vztahují ty nejpřísnější požadavky.
119. Typickým příkladem této restrikce je snížení "násobku" průměrné mzdy, z níž se vychází při určování platové základny. Změna tohoto koeficientu není z ústavněprávního pohledu vyloučena, vztahují se však na ni velmi přísné nároky. Příslušný násobek "není ústavně nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi pádné argumenty doložené řádnými analýzami odměňování ve veřejné sféře za situace značně omezených možností státu při respektování ústavních garancí nezávislosti soudní moci" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 97).
120. Dalším příkladem trvalé restrikce by bylo trvalé zmrazení soudcovských platů, tedy zrušení platového automatu a vyloučení růstu platu. To by Ústavní soud "nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný" (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 55).
121. Platí rovněž, že trvalá restrikce by - jako každá jiná - musela splňovat kritérium proporcionality. Aby trvalá restrikce mohla obstát, musela by sledovat legitimní cíl, jehož by nebylo možné dosáhnout jinými prostředky, a nesměla by nepřiměřeně omezit materiální zabezpečení soudní moci - musela by tedy zohledňovat specifika jejího fungování a nesměla by její postavení nepřiměřeně oslabit ve srovnání se zbylými složkami státní moci. Legitimním důvodem pro modifikaci platového automatu není samo o sobě to, že se určitému vládnímu uskupení "zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou" (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02). Trvalou restrikci nelze odůvodnit ani samostatně uvažovanými "rozpočtovými náklady na platy soudců" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 97).
122. Aby mohla být přezkoumána proporcionalita trvalé platové restrikce, je třeba, aby byla řádně odůvodněna, a to "včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Úlohou Ústavního soudu není formulovat ve svém rozhodnutí rozsáhlé ekonomické analýzy zkoumající možnosti státního rozpočtu; ty by měly být součástí důvodové zprávy (tamtéž, bod 71). Ekonomická analýza musí umožnit rovněž srovnání s platovými poměry v moci zákonodárné a výkonné. Proto Ústavní soud v minulosti například zdůraznil, že v rámci ekonomické analýzy "musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci poskytovanými ze státního rozpočtu" (tamtéž, bod 53).
123. Zbývá dodat, že výše shrnutým požadavkům nedostála ani jedna ze dvou dosud posuzovaných restrikcí spočívajících ve změnách "násobku" (viz podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13).
X.2 Posouzení věci
124. Podle napadeného ustanovení se platová základna soudcovských platů počínaje rokem 2024 neurčuje jako 3násobek, nýbrž jako 2,822násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok.
125. Napadené ustanovení vede k tomu, že platová základna a na ni navázané soudcovské platy jsou počínaje rokem 2024 nižší, než by byly podle původních pravidel. Napadeným ustanovením tedy došlo k platové restrikci.
126. Účastníci se ovšem neshodnou, zda má napadené ustanovení povahu trvalé, nebo dočasné restrikce. Podle navrhovatele a vedlejších účastníků z řad obecných soudů jde o trvalou platovou restrikci, podle vlády naopak o dočasnou restrikci spočívající ve faktickém zmrazení platové základny v roce 2024.
127. Jak Ústavní soud vyložil, dočasné restrikce na časově omezenou dobu stanoví pravidla odchylná od "platového automatu", zatímco trvalé restrikce mění parametry platového automatu na neomezenou dobu.
128. Napadené ustanovení mění jeden z parametrů platového automatu - snižuje koeficient, jímž se násobí průměrná hrubá mzda, z 3násobku na 2,822násobek - a jeho působnost není nijak časově omezena. Smyslem napadeného ustanovení tedy nebylo dočasně stanovit pravidla odchylná od platového automatu, nýbrž bez časového omezení snížit platy určované platovým automatem. Přijetím napadeného ustanovení tedy zákonodárce na návrh vlády přistoupil k trvalé restrikci soudcovských platů.
129. Argumentaci vlády, že jde toliko o dočasnou restrikci, nelze přijmout. Předně se tato argumentace rozchází s tím, co vláda uvedla v důvodové zprávě (sněmovní tisk 488/0). Důvodová zpráva v části věnující se souladu platové restrikce s ústavním pořádkem skutečně poukazuje na "dočasnost" restrikce (s. 255 až 256). Ve zbylých částech důvodové zprávy však vláda výslovně uvádí, že navrhuje "trvalé snížení platových základen" (s. 240) či "trvalé snížení výchozí veličiny pro výpočet platových základen" (s. 432) a že vývoj platových základen i po roce 2024 bude "natrvalo probíhat s tímto snížením" (s. 241). Vládní argumentace o dočasnosti restrikce tím značně ztrácí na věrohodnosti. Přesto je vhodné se s ní vypořádat.
130. Je pravda, jak tvrdí vláda, že v roce 2024 napadené ustanovení vedlo k faktickému zmrazení platové základny, neboť ta oproti minulému roku narostla toliko o 66 Kč. To ovšem není jediný důsledek napadeného ustanovení. Mnohem podstatnější je, že i ve všech dalších letech napadené ustanovení způsobí snížení platové základny oproti původním pravidlům. Vláda fakticky požaduje, aby Ústavní soud přehlížel tento dlouhodobý důsledek napadeného ustanovení a soustředil se jen na jeho dopad v prvním roce účinnosti. Takový přístup by ale byl absurdní. Změny trvalého charakteru je naopak třeba hodnotit především z dlouhodobého hlediska, a nikoliv jen podle působení v prvním roce po zavedení.
131. Trvalá restrikce představuje nejzávažnější druh restrikce. Ve srovnání s jinými druhy restrikcí jsou na ni tudíž kladeny nejpřísnější požadavky.
132. I trvalá restrikce v prvé řadě musí - jako každá jiná restrikce - sledovat legitimní cíl. V posuzované věci by tedy muselo legitimní cíl sledovat trvalé snížení platové základny na 2,822násobek.
133. Podle důvodové zprávy byla platová restrikce navržena v souvislosti s dalšími opatřeními, jejichž cílem bylo "stabilizovat veřejné rozpočty" (s. 240). Důvodová zpráva dále odkazuje již jen "na potřebu celospolečenské reakce na nepříznivou rozpočtovou situaci a všeobecnou politickou shodu na vhodnosti realizace platových restrikcí v případě platu poskytovaného za výkon funkce podle zákona č. 236/1995 Sb." (s. 241). Restrikce tedy měla jednak snížit náklady na financování soudcovských platů, jednak měla být projevem politické shody na potřebě provést restrikce (nejen) soudcovských platů. Na žádný jiný cíl restrikce nepoukázala vláda ani ve svém vyjádření.
134. Oba sledované cíle jsou rozporné s předchozí judikaturou Ústavního soudu a nelze je hodnotit jako legitimní. Nezbývá než zopakovat, že trvalou restrikci nelze odůvodnit samostatně uvažovanými "rozpočtovými náklady na platy soudců" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 97) a že trvalou restrikci neospravedlňuje samo o sobě ani to, že se určitému vládnímu uskupení "zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou" (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02). Platová restrikce tedy nesleduje legitimní cíl a již toto zjištění by postačovalo k jejímu zrušení. Přesto je namístě poukázat na to, že restrikce je i v jiných ohledech neústavní.
135. Trvalá platová restrikce by dále musela být potřebná a přiměřená. To lze však přezkoumat pouze u řádně odůvodněné restrikce. Judikatura Ústavního soudu proto vyžaduje, aby součástí odůvodnění byl komplexní ekonomický rozbor, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53).
136. Žádný takový komplexní ekonomický rozbor, proč je potřebné trvale snížit platovou základnu na 2,822násobek, proveden nebyl, jak ostatně připouští vláda ve svém vyjádření. Důvodová zpráva uvádí (s. 220), že ekonomické aspekty novelizace jsou vyhodnoceny v závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace (RIA) (obsažena rovněž ve sněmovním tisku 488/0). Tato zpráva ale pouze obecně odůvodňuje konsolidační opatření, a specifickému tématu restrikce soudcovských platů se nevěnuje.
137. Námitka vlády, že komplexní ekonomický rozbor nebyl potřebný, neboť jej nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13 vyžaduje jen v případě "zásahů do materiálního postavení soudců", je neudržitelná a nedůvodná. Trvalá platová restrikce, která byla napadeným ustanovením provedena, představuje zásah do materiálního zabezpečení soudců. I podle vládou tvrzeného rozlišovacího kritéria tedy mělo napadené ustanovení být doprovázeno komplexním ekonomickým rozborem. Především však Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 formuloval požadavek komplexního ekonomického rozboru při přezkumu snížení koeficientu pro výpočet platové základny na 2,75násobek. Jednalo se tedy o typově stejnou restrikci, jako je nyní posuzované snížení koeficientu na 2,822násobek. Nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13 tak neposkytoval ani vládě, ani Parlamentu žádnou oporu pro závěr, že trvalá platová restrikce provedená napadeným ustanovením se obejde bez předchozího komplexního ekonomického rozboru. Vláda tím, že navrhla restrikci bez provedení takového rozboru, a Parlament tím, že restrikci bez takového rozboru přijal, postupovaly ve vědomém rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Potřebnost a přiměřenost restrikce se tedy vláda a Parlament ani nepokusily doložit.
138. Ačkoliv šlo povahou o trvalou restrikci (změnu) soudcovských platů, nebyla doprovázena žádnými koncepčními úvahami. Naopak vznikla čistě účelově - mechanickou matematickou operací, která měla výši platové základny pro rok 2024 fakticky zmrazit na úrovni předchozího roku, a to ve zjevné snaze formalisticky dostát požadavkům judikatury Ústavního soudu.
139. Konečně je přitěžujícím faktorem, který svědčí o nepřiměřenosti restrikce, i skutečnost, že restrikce nebyla řádně projednána s mocí soudní.
140. Ústavní soud shrnuje, že snížení koeficientu pro výpočet platové základny soudcovských platů z 3násobku průměrné měsíční hrubé mzdy na 2,822násobek představuje trvalou platovou restrikci. Trojnásobek "není ústavně nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi pádné argumenty doložené řádnými analýzami" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 97). Takové přesvědčivé důvody v posuzované věci doloženy nebyly. Trvalá restrikce naopak sledovala cíle rozporné s předchozí judikaturou Ústavního soudu. Vláda a Parlament se ani nepokusily potřebnost a přiměřenost restrikce odůvodnit provedením komplexního ekonomického rozboru, a tím jednaly ve vědomém rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Navíc platovou restrikci ani předem neprojednaly s mocí soudní, a tím opět porušily judikaturu Ústavního soudu. Stejně tak, jako v minulosti neobstálo snížení koeficientu pro výpočet platové základny na 2,5násobek (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11) a na 2,75násobek (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13), tedy ani snížení na 2,822násobek nevyhovělo požadavkům plynoucím z ústavního pořádku.
141. Provedená platová restrikce je neústavní. Napadené ustanovení je v rozporu s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy, a proto musí být tímto nálezem zrušeno.
XI. Podoba zrušujícího výroku a odklad vykonatelnosti
142. Napadené ustanovení, respektive celá část věty první před středníkem § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. výslovně reguluje toliko platovou základnu "pro soudce". V takovém případě je třeba toto ustanovení v příslušné části zrušit "bez dalšího", tedy bez využití rozsahového výroku (srov. obdobně nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a sp. zn. Pl. ÚS 33/11, v nichž nebyly rozsahové výroky využity). Užití rozsahového výroku by bylo namístě pouze tehdy, pokud by se napadené ustanovení výslovně nezmiňovalo o soudcovských platech (platové základně "pro soudce"), takže jediný způsob, jak ho ve vztahu k soudcovským platům zrušit, by bylo právě jeho zrušení rozsahovým výrokem [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 34/04, sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 28/13].
143. I když napadené ustanovení reguluje pouze soudcovské platy, v důsledku systematických souvislostí se promítá i do výše platů jiných veřejných činitelů. Například podle § 3 odst. 3 části věty první za středníkem zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, totiž platová základna jiných představitelů než soudců činí "83,3 % platové základny pro soudce". Kdyby Ústavní soud zrušil napadené ustanovení dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, vedlo by to v konečném důsledku nejen k navrácení soudcovských platů na ústavně konformní úroveň (k tomu viz níže), ale též ke zvýšení platů dalších veřejných činitelů. Pro takové zvýšení již ale nosné důvody tohoto nálezu neposkytují žádnou oporu.
144. Ústavní soud proto přistoupil k odkladu vykonatelnosti derogačního výroku, aby poskytl zákonodárci prostor platy jiných veřejných činitelů vhodně upravit. Ke zrušení napadeného ustanovení tak dojde až uplynutím dne 31. 12. 2024. Do tohoto okamžiku se všechny platy s výjimkou soudcovských budou řídit napadeným ustanovením - důvody neústavnosti napadeného ustanovení se totiž těchto veřejných činitelů netýkají.
145. Ve vztahu k soudcovským platům dospěl Ústavní soud k závěru, že je třeba časové účinky nálezu stanovit odlišně.
XII. Časové účinky nálezu
146. Ústavní soud se v minulých nálezech výslovně zabýval tím, zda neústavnost úpravy soudcovských platů založila soudkyním a soudcům nárok, aby jim byly plat a další náležitosti zpětně doplaceny (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 89 až 95; nález sp. zn. Pl. ÚS 20/15). S touto otázkou se musí vypořádat i nyní.
XII.1 Obecná východiska
147. Rozhodne-li Ústavní soud o zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, pozbývá zákon či příslušné ustanovení platnosti dnem vykonatelnosti nálezu. Tím je buď den vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, nebo jiný den, který Ústavní soud v nálezu určil [čl. 89 odst. 1 Ústavy ve spojení s § 58 odst. 1, § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a stanovisko pléna ze dne 29. 11. 2022 sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 (4/2023 Sb.), bod 26]. V rovině objektivního práva tedy působí zrušení zákona ode dne, kdy se nález stal vykonatelným (ex nunc); nejde o deklarování neplatnosti zrušeného zákona od počátku (ex tunc) (citované stanovisko, bod 27). Obecně proto platí, že práva a povinnosti vzniklé na základě zrušeného zákona zůstávají nedotčeny (§ 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu).
148. Důvod, pro který Ústavní soud shledal neústavnost zákona, ovšem může v některých případech bránit jeho použití i ve vztahu ke skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti (citované stanovisko, bod 28). Obecné soudy se ostatně obrací na Ústavní soud s návrhem na zrušení zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy právě proto, aby v souzených věcech nemusely použít zákon, který pokládají za neústavní (citované stanovisko, bod 29).
XII.1.a) Vztah k odkladu vykonatelnosti
149. Zda bude zrušený zákon použitelný ve vztahu k již nastalým skutečnostem, Ústavní soud posuzuje i při rozhodování o odkladu vykonatelnosti svého nálezu. Přistoupí-li Ústavní soud k odkladu vykonatelnosti, obecně platí, že zákon bude až do dne vykonatelnosti nálezu platnou a účinnou součástí právního řádu, která bude také použitelná (citované stanovisko, bod 35). Judikatura Ústavního soudu ale připouští z tohoto pravidla výjimku. Pokud se důvody neústavnosti týkají pouze některých situací, na něž ustanovení dopadá, avšak napadené ustanovení nelze vzhledem k jeho znění zrušit pouze částečně a jeho úplné okamžité zrušení by mělo neúnosné důsledky, lze odložit vykonatelnost nálezu a současně určit, že v mezidobí se ustanovení nepoužije ve vztahu k situacím, u nichž byla shledána neústavnost tohoto ustanovení (citované stanovisko, bod 35). Ústavní soud tak například v nálezu ze dne 19. 1. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 16/09 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.) odložil zrušení § 220 odst. 3 občanského soudního řádu, ale zároveň rozhodl, že navzdory tomu jsou i v mezidobí obecné soudy "oprávněny neaplikovat" toto ustanovení v případech, kterých se týkala shledaná neústavnost (body 39 až 40 citovaného nálezu). Obdobně Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.) odložil okamžik zrušení § 57 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ale zároveň dovodil, že obecné soudy jsou i v mezidobí "povinny neaplikovat" toto ustanovení v případech, kterých se týkala shledaná neústavnost tohoto ustanovení (body 53 až 55 citovaného nálezu).
150. Tato judikatura je uplatnitelná i nyní. Tyto situace lze sice řešit "také formou rozsahového výroku" (citované stanovisko, bod 35 in fine), ne vždy však lze rozsahový výrok využít.
151. I v případě odložené vykonatelnosti nálezu tedy Ústavní soud může rozhodnout, že se napadené ustanovení neuplatní ve vztahu ke skutečnostem nastalým před okamžikem jeho zrušení, a to v případech, kterých se týká shledaný důvod neústavnosti. Takový závěr však musí být v nálezu výslovně uveden.
XII.1.b) Rozlišení horizontálních a vertikálních vztahů
152. V základu se časové účinky nálezu odvozují od toho, zda se neústavní úprava vztahovala na "právní vztahy vertikální, jejichž účastníky jsou stát jako nositel veřejné moci a jednotlivec, nebo [...] právní vztahy horizontální, jejichž účastníky jsou jednotlivci navzájem" (citované stanovisko, bod 33). U vertikálních vztahů "zásadně (nikoliv však bezvýjimečně)" platí, že neústavní úprava se nepoužije ani na okolnosti nastalé v době před jejím zrušením; naopak u horizontálních vztahů "zásadně (i když znovu nikoliv bezvýjimečně)" platí, že neústavní úprava se použije ve vztahu k okolnostem nastalým před jejím zrušením, a to z důvodu ochrany právní jistoty jednotlivců (citované stanovisko, bod 33).
XII.1.c) Dosavadní judikatura k soudcovským platům
153. Pracovní vztahy soudkyň a soudců jsou podle judikatury "založeny na vzájemném prolnutí soukromoprávních a veřejnoprávních prvků, přičemž u jeho platové složky soukromoprávní charakter vztahů převažuje" (nález sp. zn. Pl. ÚS 20/15, bod 71). Posouzení, zda v případě soudcovských platů převažují veřejnoprávní, nebo soukromoprávní prvky, tedy zda jde o vertikální, či horizontální vztah, však samo o sobě není rozhodující. I u vertikálních vztahů totiž mohou převážit důvody svědčící pro to, aby byla zachována použitelnost neústavní úpravy ve vztahu ke všem skutečnostem nastalým před jejím zrušením (obdobně nálezy sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 89, a sp. zn. Pl. ÚS 20/15, bod 79).
154. V případě neústavních restrikcí soudcovských platů se podle dosavadní judikatury hodnotí, zda zpětnému doplacení platů nebrání důležitý veřejný zájem nebo jiné důležité okolnosti. V těchto úvahách se totiž "nelze omezit na čistě ústavněprávní argumentaci" a je třeba "zvažovat i jiné aspekty než čistě procesněprávní" (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 93 a 94).
155. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 dospěl na základě těchto úvah Ústavní soud k závěru, že neústavní restrikce soudcovských platů nezaložila nárok na zpětné doplacení. I když restrikce (snížení koeficientu pro výpočet platové základny na 2,75násobek) byla přijata "vědomě protiústavním, a tudíž neomluvitelným způsobem", nebyla "natolik neúnosnou, že by bezpodmínečně vyžadovala nápravu nejen do budoucna, nýbrž i zpět". Zpětné doplacení "by znamenalo významný a [...] nepředvídaný zásah do státního rozpočtu", týkalo by se "i období, kdy se Česká republika nacházela ve finanční krizi, resp. teprve se z této krize pomalu zotavovala", a vedlo by "k nepochopení ze strany společnosti a bylo by i způsobilé oslabit pozici soudců a znevážit jejich funkci" (citovaný nález, bod 95).
156. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/15 Ústavní soud na tyto závěry navázal. Dovodil, že ani v souvislosti s neústavními restrikcemi platů v letech 2011 a 2012 nevznikl nárok na zpětné doplacení.
XII.2 Posouzení věci
157. V posuzovaném případě přijal Parlament na návrh vlády trvalou restrikci soudcovských platů. Vláda při navržení a Parlament při přijetí této restrikce porušily požadavky výslovně formulované v předchozí judikatuře Ústavního soudu, a jednaly tedy vědomě protiústavním, a tudíž neomluvitelným způsobem.
158. Posuzovaná platová restrikce se týká období od ledna 2024. Ústavní soud neshledává žádné výjimečné okolnosti, kterým by Česká republika v této době čelila, a kvůli kterým by bylo namístě nepožadovat i zpětnou nápravu neústavní restrikce. Zpětné dorovnání platů počínaje lednem 2024 nelze hodnotit ani jako významný a nepředvídatelný zásah do státního rozpočtu. Posuzovaná situace je tedy odlišná od té, kterou Ústavní soud řešil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13.
159. Ústavní soud v případě soudcovských platů nemůže vycházet z obecného pravidla, že zrušení neústavního zákona má účinky směřující výlučně do budoucna (ex nunc). Takový přístup by totiž nemístně podporoval přijímání dalších neústavních restrikcí. Neústavní restrikce by totiž byla vždy uplatnitelná až do okamžiku svého zrušení Ústavním soudem. Pro moc výkonnou a zákonodárnou by v takovém případě mohlo být výhodné zavádět i vědomě neústavní platové restrikce, neboť by měly jistotu, že vždy alespoň na určitou dobu neústavní restrikci fakticky prosadí. Takový postup, který podporuje neústavní jednání, Ústavní soud aprobovat nemůže. Jedině vědomí, že se protiústavně zavedené restrikce nemohou ekonomicky vyplatit, sníží riziko jejich budoucího opakování.
160. Ústavní soud navíc musel vzít v úvahu, že k neústavní restrikci soudcovských platů zákonodárce na návrh vlády přistoupil již v roce 2022. V tomto případě nakonec Ústavní soud dospěl k závěru, že nejsou dány podmínky pro zpětné narovnání soudcovských platů, a to kvůli výjimečným okolnostem, které v daném roce nastaly (nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, body 228 až 237 a 242). V posuzované věci ovšem žádné takové výjimečné okolnosti nepanují. Předchozí mírný přístup Ústavního soudu ještě více posiluje důvody pro to, aby v posuzované věci Ústavní soud trval i na zpětné nápravě neústavní restrikce.
161. Z těchto důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že i když bude napadené ustanovení zrušeno až dnem 31. 12. 2024, obecné soudy jsou oprávněny a povinny jej neaplikovat v případě soudcovských platů již ode dne 1. 1. 2024 (srov. obdobně již citované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/09, body 39 až 40, a sp. zn. Pl. ÚS 15/09, body 53 až 55).
162. V důsledku neaplikování napadeného ustanovení na soudcovské platy vznikla počínaje dnem 1. 1. 2024 v právní úpravě soudcovských platů mezera spočívající v absenci výslovného určení násobku průměrné hrubé měsíční mzdy, od něhož se odvíjí platová základna soudcovských platů. Uvedenou mezeru je třeba vyplnit ústavně konformním způsobem. Protože až do 31. 12. 2023 se platová základna určovala jako 3násobek průměrné hrubé měsíční mzdy a protože zákonodárce (ani vláda) ústavně souladným způsobem nedoložil nutnost změny této úpravy materiálního zabezpečení, platí, že z 3násobku je namístě vycházet i v období od 1. 1. 2024. Tento nález tedy zakládá nárok na doplacení soudcovských platů a souvisejících náhrad do výše platové základny, která bude určena ústavně konformním způsobem jako 3násobek průměrné hrubé měsíční mzdy, a to za období počínající dnem 1. 1. 2024.
163. V této souvislosti Ústavní soud podotýká, že by pokládal za krajně nešťastné, pokud by se soudkyně a soudci museli svých platových nároků vzniklých od 1. 1. 2024 domáhat soudní cestou.
164. Nosné důvody tohoto nálezu, včetně jeho časových účinků, jsou podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazné pro všechny orgány a osoby. Úlohou moci výkonné a zákonodárné je při respektování požadavků plynoucích z ústavního pořádku, judikatury a tohoto nálezu vypořádat se s platovými nároky soudkyň a soudců od 1. 1. 2024 a do budoucna přijmout ústavně konformní úpravu soudcovských platů.
XIII. Závěr
165. Zákonodárce na návrh vlády snížil koeficient pro výpočet platové základny soudcovských platů z 3násobku průměrné měsíční hrubé mzdy na 2,822násobek. I když "3násobek" není ústavně nedotknutelnou veličinou, pádné argumenty o nutnosti jejího snížení Ústavnímu soudu nebyly předloženy.
166. Vláda a Parlament naopak tuto trvalou platovou restrikci odůvodnily způsobem rozporným s předchozí judikaturou, nepokusily se doložit její potřebnost a přiměřenost provedením komplexní ekonomické analýzy, jak to vyžaduje judikatura Ústavního soudu, a restrikci ani předem neprojednaly s mocí soudní, a to opět v rozporu s předchozí judikaturou. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že platová restrikce je v rozporu s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy (nezávislost soudní moci) ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy (dělba moci).
167. Vzhledem k protiústavnosti platové restrikce Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., rozhodl o zrušení § 3 odst. 3 ve slovech "2,822násobek" zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a to uplynutím dne 31. 12. 2024. Ve vztahu k soudkyním a soudcům ovšem toto ustanovení nelze použít již ode dne 1. 1. 2024.
168. Návrh na zrušení čl. XXIX zákona č. 349/2023 Sb. Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu.
169. O návrhu na přednostní projednání věci (§ 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.) Ústavní soud samostatně nerozhodoval. Ve věci totiž rozhodl v nejkratší možné době.
Odlišná stanoviska
Odlišné stanovisko soudce Jana Wintra, k němuž se připojil soudce Josef Fiala
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, uplatňuji odlišné stanovisko k výroku I i k odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/24; jsem přesvědčen, že návrh na zrušení zákonného ustanovení měl být zamítnut. Vedou mne k tomu tyto důvody:
A. Co lze a co nelze dovodit z Ústavy
1. Jak jsem uvedl už v odlišném stanovisku k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22, naše Ústava garantuje v čl. 81 a čl. 82 odst. 1 nezávislost soudů a soudců, a určitě souhlasím s tím, že protiústavním zásahem do nezávislosti soudů a soudců mohou být i platové restrikce. K tomu by došlo především tehdy, pokud by 1. zákonodárce soudní moc odnětím financí paralyzoval nebo výrazně ztěžoval její práci nebo 2. pokud by zákonodárce nebo výkonná moc odměňovali či trestali soudce za to, jak rozhodují. Tato interpretace nezávislosti soudů a soudců ve vztahu k odměňování soudců v zásadě odpovídá interpretaci těchto principů mezinárodními orgány, jak to shrnuje rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ve věci Kubát a ostatní proti České republice z 22. června 2023 v bodech 30-34. To je i jádro dlouholeté (jinak poměrně nejednotné) judikatury Ústavního soudu, jak ji čtu, a tyto dva požadavky jsou správně vyjádřeny v bodech 149 a 150 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22:
"149. Aby soudní moc mohla fungovat jako nezávislá složka státní moci, musí disponovat odpovídajícím materiálním zajištěním. Ústava nedovoluje zákonodárci prostřednictvím restrikcí v oblasti materiálního zajištění podstatně ztěžovat, či dokonce znemožňovat fungování jiné složky státní moci, a narušovat tak dělbu moci. Požadavek odpovídajícího materiálního zabezpečení se nevztahuje jen k soudní moci jako celku, ale též k jejím představitelům, tedy soudkyním a soudcům.
150. ... Moc zákonodárná a ani výkonná se nemohou pokoušet skrze změny v oblasti materiálního zajištění "penalizovat" ani "odměňovat" soudní moc a jednotlivé soudkyně a soudce za to, jak rozhodují, ať už obecně, nebo v konkrétních věcech ...".
2. Mám ale za to, že ani jedno, ani druhé se nestalo. Odměňování nebo trestání soudů a soudců za jejich rozhodování není nejenže dokázáno, ale ani tvrzeno. Platy soudců jsou dány zákonem a nemají třeba nadtarifní složku, pomocí níž by někdo mohl soudce odměňovat či trestat.
3. Platy soudců pak rozhodně nejsou na úrovni, která by podstatně ztěžovala či dokonce znemožňovala fungování soudní moci (což nepřímo uznává i nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22 v bodě 200). Ostatně i ze Zprávy o evropských soudních systémech z roku 2022 Evropské komise pro efektivitu soudnictví (CEPEJ, https://rm.coe.int/cepej-fiche-pays-2020-22-e-web/1680a86276), citované v bodě 197 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22, vyplývá, že platy českých soudců dobře obstojí i v evropském srovnání. Na str. 40 vpravo nahoře je průměrná mzda v České republice na 79 % mediánu průměrných mezd států Rady Evropy, zatímco na str. 41 vpravo plat soudce na začátku kariéry je na 88 % mediánu platů začínajících soudců ve státech Rady Evropy a plat soudce na konci kariéry na 100 % mediánu platů končících soudců ve státech Rady Evropy. Poměr platové základny soudců a hrubé průměrné mzdy podle ČSÚ (https://www.czso.cz/csu/czso/pmz_cr, tab. 1) je přitom pro léta 2018-2023 v zásadě konstantní (pro rok 2018 to je 84324 : 32051 = 2,63, pro rok 2023 pak 113709 : 43341 = 2,62, mezitím drobné výkyvy na obě strany).
4. Neexistují přitom ani náznaky (nález nic takového ani netvrdí), že by se zákonodárná moc snažila posuzovaným opatřením soudní moc ochromit či že by šlo o jedno ze série opatření, které by k ochromení plíživě vedlo. Přestože zkušenosti z okolních zemí ukazují, že k útokům na nezávislost soudnictví dochází často postupnými a nenápadnými kroky a je třeba se i v českém kontextu mít před takovými kroky na pozoru, nic nenasvědčuje tomu, že by posuzovaná opatření mohla, byť jen potenciálně, k ochromení či dokonce k ovládnutí soudnictví politickou mocí vést.
5. Finanční problémy v soudní soustavě jsou jinde než v platech soudců, především v platech nesoudcovského personálu, a důraz na růst platů soudců může rozevíráním nůžek pozici nesoudcovského personálu (relativně) ještě zhoršovat. Špatné odměňování nesoudcovského personálu přitom může mnohem více paralyzovat nebo výrazně ztěžovat práci justice než nezvyšování soudcovských platů.
6. Nález sp. zn. Pl. ÚS 5/24 jde podle mého názoru výrazně dál, než je jádro dosavadní judikatury Ústavního soudu, kterým je ochrana funkčnosti a nezávislosti soudní moci. Nález dovozuje z Ústavy další pravidla, která podle mého názoru z Ústavy korektně dovodit nelze.
B. Jednotlivé tvrzené důvody protiústavnosti
7. Nález sp. zn. Pl. ÚS 5/24 uvádí tři důvody neústavnosti platové restrikce, a to, že
a) restrikce nebyla předem dostatečně projednána s mocí soudní,
b) stanovisko moci soudní a jeho vypořádání nebyly předloženy Parlamentu a
c) vláda neprovedla komplexní ekonomický rozbor odůvodňující potřebnost a přiměřenost platové restrikce.
8. Tyto požadavky ovšem z Ústavy dovodit nelze. Naopak, z principu dělby moci jasně vyplývá, že pravomoc nastavit zákonná pravidla odměňování soudců (a obecně činit základní rozhodnutí o rozdělení veřejných prostředků) náleží Parlamentu a Ústavní soud jen kontroluje, zda se Parlament vešel do mantinelů stanovených Ústavou. Povinné projednávání s mocí soudní Ústava nezná. Požadavek nějaké míry odůvodnění návrhu zákona lze dovodit z judikatury ESLP (srov. rozsudek velkého senátu Hirst proti Spojenému království z 6. 10. 2005), ale ESLP i náš Ústavní soud jsou v tom obecně zatím velmi zdrženlivé. Požadavek projednání se soudní mocí se v judikatuře Ústavního soudu objevuje zprvu jako požadavek "demokratické politické kultury" [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/11 (N 135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 33/11 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.)], nikoli jako požadavek ústavní konformity. Teprve v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.) se to staví jako ústavní požadavek, ovšem stvořený z ničeho a kritizovaný disentujícími soudci i právní vědou (viz odlišné stanovisko k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22).
9. Celá konstrukce nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 se opírá o velmi problematický bod 53 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ("Z hlediska nároků na legislativní proces do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak zákonodárné. Zásahy do materiálního postavení soudců musejí být řádně odůvodněny včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu, a musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci poskytovanými ze státního rozpočtu."). Tyto požadavky ovšem nemají ústavní základ a tento bod byl předmětem kritiky v bodě 5 odlišného stanoviska soudců Radovana Suchánka a Jana Musila k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014.
10. Nález sp. zn. Pl. ÚS 5/24 požadavky na projednání návrhu zákona zasahujícího do soudcovských platů dále stupňuje. Požaduje explicitně projednání s předsedy Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu, vrchních soudů a krajských soudů a dále se zájmovými organizacemi soudců (bod 82). Bod 81 ("Projednání s mocí soudní totiž neznamená pouze to, že moc soudní má být vyslechnuta, ale též to, že se jí dostane určité odpovědi na přednesené argumenty. Bylo-li naopak na stanovisko soudní moci reagováno - tedy připomínkám bylo plně či zčásti vyhověno nebo byly vypořádány argumentací, která není mimoběžná - může jít dokonce o polehčující faktor svědčící ve prospěch závěru, že přijatá restrikce je přiměřená. Ústavní soud poznamenává, že představitelé moci soudní v minulosti vyslovili s některými platovými restrikcemi souhlas, takže neplatí teze, že při projednání s mocí soudní nelze nikdy získat kladné stanovisko k platové restrikci.") a bod 84 ("... projednání s mocí soudní by mělo představovat dialog vedený snahou nalézt řešení ...") dokonce téměř vyvolávají představu, že zákonné nastavení soudcovských platů má být povinně výsledkem dohody mezi Parlamentem a soudní mocí, s čímž nemohu souhlasit. Podle bodu 30 nálezu navíc vládní záměr platové restrikce s představiteli soudní moci projednán byl.
11. Ani požadavek formulovaný v bodě 82 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 (musí mít již poslanci možnost se seznámit se stanoviskem soudní moci a způsobem, jakým bylo vypořádáno) z Ústavy nevyplývá a nevyplývá ani z předchozí judikatury Ústavního soudu. V ní je jen bod 25 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.; "... k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy."), který ale o vypořádávání nemluví a ani nespecifikuje, jak takové stanovisko má vypadat. Nepochybuji, že se základním stanoviskem reprezentantů soudní moci, totiž že s úpravami platů nesouhlasí, byli všichni poslanci seznámeni.