52. Tato východiska se projevují v čl. 36 odst. 3 Listiny, z něhož plyne právo jednotlivce na náhradu škody od státu v případě nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu. Ve smyslu čl. 36 odst. 4 Listiny pak podmínky i podrobnosti těchto práv blíže konkretizuje zákon o odpovědnosti státu za škodu. Pro vznik odpovědnosti státu tento zákon předpokládá současné splnění tří podmínek: (1) nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup, (2) vznik újmy a (3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem a vznikem újmy (srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 2859/23, bod 32; II. ÚS 3625/17, bod 18; či II. ÚS 3005/14, bod 16).
53. Třetí podmínka - existence příčinné souvislosti - zahrnuje posouzení, (1) zda je mezi nezákonným rozhodnutím a újmou faktická příčinná souvislost; a (2) zda je zde také právní příčinná souvislost, která může být širší i užší než faktická příčinná souvislost (srov. Simon, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. C. H. Beck, 2019, s. 74, marg. č. 100; a Melzer, F. § 2909. In: Melzer F., Tégl, P. a kol. Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX. Leges, 2018, s. 205, marg. č. 194).
54. Příčinné souvislosti se Ústavní soud podrobně věnoval v nálezu sp. zn. I. ÚS 312/05, který se týkal porušení smluvní povinnosti. Závěry týkající se příčinné souvislosti obecně jsou však použitelné i pro posouzení odpovědnosti státu za újmu způsobenou při výkonu veřejné moci (srov. nález sp. zn. I. ÚS 4293/18, bod 19, který východiska nálezu sp. zn. I. ÚS 312/05 souhlasně přebírá v kontextu náhrady újmy vzniklé v důsledku nezákonného trestního stíhání). Ústavní soud níže shrne, co z nálezu
sp. zn. I. ÚS 312/05 plyne, a některé závěry dovysvětlí při reflektování poznatků současné doktríny.
55. Posouzení faktické (přírodovědné) příčinné souvislosti představuje východisko pro následné zjištění právně relevantní příčinné souvislosti. Nejprve je třeba zjistit, zda existuje faktický kauzální vztah mezi dvěma skutečnostmi, tj. zda skutečnost, která má být příčinnou, byla nutnou podmínkou (condicio sine qua non) toho, že se následek uskutečnil právě tak, jak se uskutečnil (nález sp. zn. I. ÚS 312/05, bod 23).
56. Každý následek má ale obvykle několik vzájemně souvisejících příčin a každá příčina může mít několik vzájemně souvisejících následků. Protože v řadě vzájemně souvisejících příčin nejsou všechny příčiny stejně významné, musí soudy při posouzení příčinné souvislosti odlišit právně podstatné příčiny od příčin právně nepodstatných (nález sp. zn. I. ÚS 312/05, bod 24).
57. Jinými slovy, zatímco v prvním kroku posouzení příčinné souvislosti jde o to zjistit, zda by následek nenastal bez skutečnosti, která má být příčinou, v druhém kroku jde o nalezení právně relevantní příčiny daného následku. Posuzuje se, zda je následek škůdci objektivně přičitatelný.
58. Ústavní soud v citovaném nálezu vymezil dvě teorie (kritéria) pro určení objektivní přičitatelnosti následku: teorii ochranného účelu normy a teorii adekvátnosti příčinné souvislosti. Je-li možné zjistit rozsah ochranného účelu, musí soud postupovat podle teorie ochranného účelu. Nelze-li jej konkrétně určit, je nutno postupovat v souladu s teorií adekvátnosti příčinné souvislosti (nález sp. zn. I. ÚS 312/05, body 25 až 30; srov. také tam citovanou literaturu).
59. Podle teorie ochranného účelu normy je třeba určit účel, který norma chrání a jehož porušením došlo ke vzniku újmy. Jde o to, zda je újma v oblasti ochrany normy, kterou v tomto případě stát porušil. Pokud ano, státu lze připisovat odpovědnost za takovou újmu (srov. blíže také Simon, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. C. H. Beck, 2019, s. 76, marg. č. 106 a 107; a k této teorii podrobně Melzer, F. § 2909. In: Melzer F., Tégl, P. a kol. Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX. Leges, 2018, s. 222 až 226, marg. č. 291 až 307).
60. Teorie adekvátnosti příčinné souvislosti vychází z předvídatelnosti následku a cílí na vyloučení nepravděpodobných následků. Podstata tkví v tom, že škůdce - v tomto případě stát - může být odpovědný jen za následky, které byly s ohledem na okolnosti případu myslitelné (nejde o vznik újmy pro obecného optimálního pozorovatele vysoce nepravděpodobný; viz nález sp. zn. I. ÚS 312/05, body 28 až 29; srov. k této teorii podrobně Melzer, F. § 2909. In: Melzer F., Tégl, P. a kol. Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX. Leges, 2018, s. 218 až 222, marg. č. 268 až 290).
61. Lze shrnout, že právo na náhradu škody (odčinění újmy) způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci plyne z čl. 36 odst. 3 Listiny. Na ústavněprávní původ tohoto práva soudy nesmějí při jeho aplikaci zapomínat. Při posuzování třetí podmínky odpovědnosti státu za újmu způsobenou nezákonným rozhodnutím - tedy při posuzování existence příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a tvrzenou újmou - musejí soudy vycházet především ze shora popsaných kritérií. Nesmějí pomíjet, že se tvrzená újma dotýká některého základního práva (či že újma spočívá přímo v zásahu do nějakého základního práva).
V. 2. B. Aplikace na stěžovatelův případ: příčinná souvislost mezi rozhodnutí KHS a tvrzenou újmou stěžovatele existuje
62. Stěžovatel se náhrady újmy proti státu domáhá opakovaně. Nejprve zvolil (i se stěžovatelkou) cestu žaloby o náhradu újmy způsobené nezákonným zásahem spočívajícím v nečinnosti KHS. Podle stěžovatelů KHS neučinila opatření, která by překračování hlukových limitů v místě stěžovatelova bydliště zabránila. S touto žalobou stěžovatelé neuspěli - podle obecných soudů postup či nečinnost KHS nemohl být považován za nesprávný úřední postup a stěžovatelům v souvislosti s tím ani nevznikla újma.
63. Stěžovatel se následně v řízení, které je předmětem nynějšího přezkumu Ústavním soudem, domáhal náhrady újmy způsobené nezákonným rozhodnutím KHS o vydání hlukové výjimky. Jak bylo uvedeno, rozhodnutí KHS spočívalo ve vydání časově omezeného povolení k provozu silnice, u kterého nebyly dodržovány hygienické limity hluku pro chráněné venkovní prostory staveb. Správní soudy toto rozhodnutí KHS o hlukové výjimce zrušily, neboť pro vydání nebyly splněny zákonné podmínky.
64. V posuzované věci je tedy nesporné, že byla splněna první podmínka pro vznik odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí - existence nezákonného rozhodnutí.
65. Druhou podmínkou pro vznik odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí - existencí újmy - se obecné soudy nezabývaly. Všechny tři podmínky vzniku odpovědnosti státu totiž musí být splněny současně (kumulativně) a podle obecných soudů zjevně není splněna třetí podmínka - příčinná souvislost.
66. Jak bylo uvedeno, Ústavnímu soudu nepřísluší nahrazovat dokazování a úvahy o existenci újmy stěžovatelů, pokud se těmto otázkám obecné soudy záměrně nevěnovaly. Ústavní soud tak vychází z tvrzení stěžovatele, že újma spočívá v samotné přítomnosti nadměrného hluku a negativních důsledcích s tím spojených, a to zejména v období od vydání nezákonné hlukové výjimky. Stěžovatelé tvrdí, že nebýt nezákonného rozhodnutí, KHS by musela činit (a vynucovat) opatření ke snížení hlukové zátěže.
67. Ústavní soud se dále věnoval otázce příčinné souvislosti, na níž napadená rozhodnutí stojí. Obecné soudy uvedly, že nezákonné rozhodnutí KHS o hlukové výjimce nemůže být příčinou stěžovatelovy újmy. Hluk se před vydáním protihlukové výjimky, po jejím vydání ani po jejím zrušení správními soudy nezměnil. Trvá-li nadlimitní hluk i pátým rokem po zrušení nezákonného rozhodnutí, nemůže být podle obecných soudů nezákonné rozhodnutí KHS příčinou stěžovatelovy újmy; tj. nadlimitního hluku.
68. S tímto závěrem obecných soudů se Ústavní soud neztotožňuje, protože ve svém důsledku porušuje stěžovatelovo právo na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím podle čl. 36 odst. 3 Listiny.
69. V prvé řadě je třeba vycházet z předpokladu, že všechny orgány i osoby jednají v souladu s právními předpisy. Státní orgány uplatňují státní moc zákonem stanoveným způsobem a osoby (fyzické i právnické) dodržují zákazy a příkazy plynoucí z právních norem. Tento předpoklad plyne již z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky a z čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny.
70. Povinností orgánu ochrany veřejného zdraví - v tomto případě krajské hygienické stanice - je dohlížet na dodržování povinností plynoucích ze zákona o ochraně veřejného zdraví a navazujících předpisů (např. nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací; viz § 82 odst. 2 ve spojení s § 84 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví). Krajské hygienické stanice byly zřízeny mimo jiné k výkonu státního zdravotního dozoru, který spočívá v kontrole, zda osoby plní povinnosti stanovené k ochraně veřejného zdraví. K plnění dozorové činnosti přiznává § 84 zákona o ochraně veřejného zdraví KHS řadu konkrétních oprávnění. Správní dozor v sobě zahrnuje rovněž využití nápravných opatření, jimiž orgán reaguje na nesoulad mezi skutečným a žádoucím stavem (srov. rozsudek NSS č. j. 9 As 90/2023-36, body 25 až 26).
71. Ustanovení § 84 zákona o ochraně veřejného zdraví logicky navazuje na povinnosti fyzických a právnických osob činit opatření pro ochranu veřejného zdraví, v projednávané věci konkrétně na § 30 zákona o ochraně veřejného zdraví. Povinností provozovatele zdroje hluku - v tomto případě Správy a údržby silnic Jihomoravského kraje - je zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity stanovené nařízením vlády (§ 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví).
72. Ústavní soud souhlasí se stěžovatelem, že faktická příčinná souvislost mezi tvrzenou újmou a nezákonným rozhodnutím existuje. Lze ji popsat následovně. V dané lokalitě byly překračovány hlukové limity. KHS na žádost správce komunikace vydala nezákonnou výjimku, v důsledku které hluk v dané lokalitě hygienické limity nepřekračoval. Ačkoliv by jinak míra hluku byla v daném místě protiprávní, KHS dočasně dovolila, aby po vydání hlukové výjimky již protiprávní na omezený čas nebyla. Od vydání rozhodnutí KHS do zrušení tohoto rozhodnutí správními soudy KHS ani správce komunikace netížila povinnost činit obvyklá opatření, která by směřovala ke snížení hlukové zátěže pod limit stanovený nařízením vlády (kromě povinností plynoucí z rozhodnutí o vydání hlukové výjimky). Nebýt nezákonného rozhodnutí, KHS by musela činit opatření ke snížení hluku pod limit a tvrzená újma stěžovatelů by nevznikla (či by byla menší), nebo i kdyby opatření KHS (např. skrze udělování pokut) ke snížení hluku pod limit nevedla, mohla by vzniknout odpovědnost provozovatele zdroje hluku za nedodržení povinností plynoucích z § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví.
73. Úvaha o příčinné souvislosti v obdobných případech bude z povahy věci vždy zahrnovat kontrafaktuální analýzu spočívající v otázce: "Co by se stalo, kdyby nebylo vydáno nezákonné rozhodnutí?". Taková úvaha by neměla být "ryzí spekulací", jak podotýká obvodní soud v bodě 23 napadeného rozsudku. Aby se soudy vyhnuly "ryzím spekulacím" o nejistých způsobech řešení, mají vycházet z toho, že všechny orgány i osoby budou dodržovat právo (zajistí jeho dodržování), v tomto případě normy pro ochranu před hlukem. Jinými slovy, odůvodněná a nespekulativní je úvaha, že orgány i osoby budou jednat podle práva. Soudy naopak nemohou spekulovat, že by právní předpisy byly nadále porušovány (srov. obdobně nález sp. zn. II. ÚS 807/19, bod 27).
74. Nezákonná hluková výjimka legalizovala protiprávní stav, který má negativní vliv na lidské zdraví a může zasahovat do základních práv lidí. V důsledku rozhodnutí, které později správní soudy zrušily jako nezákonné, byly po dobu dvou let v místě bydliště stěžovatelů hlukové limity vyšší, než dovolovaly právní předpisy. Lze se důvodně domnívat, že i v tomto období míra hluku hygienické limity překračovala, jak tvrdí (a dokládají) stěžovatelé. Zda tomu tak opravdu bylo a zda stěžovatelům vznikla újma, je otázkou dokazování a následného právního hodnocení obecnými soudy.
75. Každopádně, nebýt rozhodnutí o výjimce, krajská hygienická stanice i Správa a údržba silnic Jihomoravského kraje by v období od 11. 4. 2016 do 22. 6. 2018 musely přijmout opatření k řešení překračování hlukových limitů. Musely by jednat tak, aby hlukové limity stanovené v nařízení vlády nebyly překračovány. Při účinnosti rozhodnutí o hlukové výjimce naopak měly "pouze" povinnost činit opatření stanovená v rozhodnutí o hlukové výjimce a nebylo třeba dodržovat původní hygienické limity stanovené v nařízení vlády. Jak navíc upozorňují stěžovatelé, jeden z důvodů nezákonnosti rozhodnutí KHS spočíval v nesplnění podmínek a opatření, které měly dle předchozích rozhodnutí KHS o hlukové výjimce (z let 2006 a 2010) směřovat k omezení úrovně hluku. Šlo například o snížení nejvyšší povolené rychlosti, výměny krytu vozovky či výměny oken v dotčených domech. KHS v rozhodnutí o třetí hlukové výjimce podle krajského soudu jen převzala opatření navrhovaná správcem komunikace, který je ale navrhoval pouze formálně jakožto nutnou náležitost žádosti o hlukovou výjimku. Některá opatření podle krajského soudu například vůbec nebylo možné dosáhnout a okolnosti podle něj nasvědčovaly určité rezignaci na řešení nežádoucího stavu udržovaného opakovanými hlukovými výjimkami (rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 29 A 85/2016-171, body 78 a 79).
76. Nevydala-li by KHS rozhodnutí v rozporu se zákonem, musela by trvat na dodržení opatření stanovených v předchozím rozhodnutí KHS o hlukové výjimce z listopadu 2010 (např. trvat na výměně oken na náklady správce komunikace), případně stanovit opatření jiná, která by ale v souladu s požadavky a smyslem právní úpravy ochrany před hlukem byla reálná, dosažitelná a efektivní. Ústavní soud souhlasí se stěžovatelem, že kdyby KHS v souladu se svými zákonnými pravomocemi a povinnostmi dohlížela na realizaci a vyhodnocení stanovených protihlukových opatření a zohlednila jejich výsledky při vydání rozhodnutí o hlukové výjimce, lze se důvodně domnívat, že by v dané lokalitě hlučnost musela být snížena. Jelikož však KHS postupovala v rozporu se svými povinnostmi v oblasti ochrany veřejného zdraví před hlukem, porušila zásadu vydávání rozhodnutí v souladu s veřejným zájmem a nedostatečně zjistila skutkový stav, nadlimitní hluk trval v lokalitě přinejmenším v období od dubna 2016 do června 2018.
77. Výše uvedené podporují také závěry stěžovatelem citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze srpna 2023. NSS v něm uvedl, že jsou-li hygienické limity hluku prokazatelně překračovány, nemá krajská hygienická stanice správní uvážení, zda bude či nebude konat. KHS musí vynaložit dostatečné úsilí k řešení nastalé situace, což platí zvláště v situaci, kdy provozovatel zdroje hluku nemá povolenou dočasnou výjimku ani o ni nepožádal. Konkrétní postup a zvolené řešení zjištěné protiprávní situace by vždy mělo odpovídat konkrétním okolnostem dané věci (rozsudek NSS č. j. 9 As 90/2023-36, bod 28; souhlasně citováno také v rozsudku NSS č. j. 1 As 181/2024-44).
78. Nejde přitom pouze o potenciální opatření přijatá krajskou hygienickou stanicí. Pokud by nezákonné rozhodnutí vydáno nebylo, stěžovatel by měl možnost domáhat se náhrady újmy po Správě a údržbě silnic Jihomoravského kraje, která je podle § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví povinna zajistit, aby hluk hygienické limity nepřekračoval. Nezákonné rozhodnutí KHS však stěžovateli tuto možnost ochrany vzalo, neboť jinak protiprávní nečinnost Správy a údržby silnic Jihomoravského kraje byla nezákonnou výjimkou "pokryta". KHS tak zároveň zbavila provozovatele zdroje hluku potenciální odpovědnosti za stěžovatelovu újmu.
79. V důsledku nezákonného rozhodnutí KHS byl tedy minimálně o dva roky prodloužen nezákonný stav a KHS ani Správa a údržba silnic Jihomoravského kraje nemusely činit taková opatření ke snížení hluku, jaká by podle zákona o ochraně veřejného zdraví činit musely, kdyby nezákonné rozhodnutí vydáno nebylo. Mezi nezákonným rozhodnutím a tvrzenou újmou stěžovatele tak faktická příčinná souvislost existuje.
80. Není přitom sporu ani o existenci právní příčinné souvislosti (příčinné souvislosti relevantní pro právo). Obě výše vymezené teorie příčinné souvislosti nasvědčují tomu, že tvrzená újma může být státu objektivně přičitatelná.
81. Tvrzená újma měla stěžovatelům vzniknout v důsledku porušení podmínek pro vydání hlukové výjimky podle § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví a porušení povinností KHS v oblasti ochrany veřejného zdraví před nežádoucími následky hluku (viz rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 29 A 85/2016-171). Účelem porušených právních norem je ochrana zdraví před nepříznivými účinky hluku. Spočívá-li tvrzená újma stěžovatele v hluku a jeho negativních účincích, resp. přesněji v tom, že v důsledku udržování protiprávního stavu KHS ani správce komunikace nemuseli od dubna 2016 do června 2018 efektivně jednat, aby nadměrnému hluku zabránili (a proto nadlimitní hluk přetrvával), jde o újmu v oblasti ochrany normy, kterou stát (krajská hygienická stanice) v tomto případě porušil.
82. S ohledem na shora uvedené je i podle teorie adekvátnosti (viz bod 60) zřejmé, že stát mohl shora popsanou tvrzenou újmu stěžovatele rozumně předvídat. Tvrzená újma nepředstavuje následek vysoce nepravděpodobný.
83. Ústavní soud tak shrnuje, že stát za případnou újmu stěžovatele bude odpovídat proto, že nebýt nezákonného rozhodnutí:
- tvrzená újma stěžovatele by v důsledku přijatých účinných opatření proti překračování hlukových limitů buď vůbec nevznikla (či byla menší), nebo
- by stěžovateli nějaká újma přece jen vznikla (např. opatření KHS by nevedla ke snížení hluku z různých důvodů), ale za porušení povinností by odpovídal provozovatel zdroje hluku.
84. Obecné soudy proto pochybily, když dospěly k závěru o neexistenci příčinné souvislosti mezi tvrzenou újmou a nezákonným rozhodnutím KHS. Toto pochybení má ústavněprávní rozměr, neboť soudy v důsledku porušily stěžovatelovo právo na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím podle čl. 36 odst. 3 Listiny.
85. Obecné soudy v důsledku také neposkytly efektivní ochranu stěžovatelova práva na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Obecné soudy totiž již dříve zamítly obdobný nárok stěžovatele na náhradu újmy za nezákonný postup KHS s odůvodněním, že otázky, týkající se přijatých opatření k ochraně před hlukem a správnosti aplikace hygienických limitů "lze posuzovat pouze a jen v řízení za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím" (rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 53 Co 244/2019-600, bod 23). Závěry o příčinné souvislosti, které soudy zaujaly v napadených rozsudcích, prakticky vylučují, aby byl kdokoliv za nezákonné rozhodnutí o hlukové výjimce odškodněn. Rozhodnutí o hlukových výjimkách totiž ze své povahy vždy reagují na již existující hluk v lokalitě a vždy by podle této logiky bylo možné říci, že by se negativní účinky hluku projevovaly bez ohledu na hlukovou výjimku.
86. Právu na ochranu soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence podle čl. 8 Úmluvy a ve spojení s právem na náhradu škody za nezákonné rozhodnutí podle čl. 36 odst. 3 Listiny odporuje takový výklad, který protiprávní jednání KHS v důsledku vyjímá z možnosti domoci se za něj jakéhokoliv odškodnění. Základní práva plynoucí z ústavního pořádku nelze sérií soudních rozhodnutí dostat do spleti slepých uliček, v nichž soudy stěžovatelům opakovaně ohlašují pouze "Tudy ne, přátelé!" V takovém případě by totiž ochrana základních práv stěžovatelů stanovenými hlukovými limity byla jen teoretická a iluzorní. Je přitom v rozporu s účelem čl. 36 odst. 3 Listiny, aby v právním státě mohl stát vydávat nezákonná rozhodnutí negativně ovlivňující životy jednotlivců a zasahující do jejich základních práv a nenesl by za taková rozhodnutí žádnou odpovědnost.
87. Obecné soudy tedy neposkytnutím efektivní ochrany práva stěžovatele na respektování jeho soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy porušily pozitivní závazek státu plynoucí z tohoto práva.
V. 3. A. Právo na přístup k Nejvyššímu soudu a přípustnost dovolání
88. S ohledem na specifickou úpravu dovolání v civilním řízení Ústavní soud ještě vysvětlí, jak základní práva stěžovatele porušil konkrétně Nejvyšší soud tím, že odmítl jeho dovolání.
89. Z ústavního pořádku neplyne právo na dovolání v civilních věcech. Je-li takový opravný prostředek v právním řádu zaveden, není vyjmut z rámce ústavněprávních požadavků. Právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny totiž garantuje jednotlivci možnost domáhat se stanoveným postupem ochrany svých práv před nezávislým a nestranným soudem. Onen "stanovený postup" je upraven v procesních předpisech podústavního práva, v nichž zákonodárce určuje, kdy a jakým způsobem lze právo na soudní ochranu realizovat. Dodrží-li jednotlivec stanovený postup a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, je porušeno právo na soudní ochranu, respektive jeho součást - právo na přístup k soudu (srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, body 25 až 36 a 42 až 46; a nálezy sp. zn. I. ÚS 1585/23, bod 15; II. ÚS 1686/16, body 16 až 18; I. ÚS 2804/15, body 18 až 21; II. ÚS 1990/15, bod 19).
90. Podle § 237 občanského soudního řádu platí: "Není-li dále stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak."
91. Jednou z povinných náležitostí dovolání podle § 241a odst. 2 občanského soudního řádu je, že v něm musí být uvedeno, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů jeho přípustnosti. Účel požadavku spočívá v tom, aby se advokát dovolatele ještě před podáním mimořádného opravného prostředku seznámil s relevantní judikaturou Nejvyššího soudu a aby poté zvážil, zda dovolání má šanci na úspěch, a tento názor sdělil dovolateli. Zákonodárce tímto způsobem reagoval na vysoký počet problematicky formulovaných dovolání. Advokát se seznámí s judikaturou, zváží, zda v jejím světle má význam mimořádný opravný prostředek podat, a následně získané poznatky zakomponuje do svého podání, díky čemuž poskytne svému klientovi kvalitnější právní pomoc a zároveň přispěje k efektivitě a přesnosti rozhodování Nejvyššího soudu (viz stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, bod 13 a bod 46).
92. Ústavní soud v citovaném stanovisku potvrdil, že § 237 občanského soudního řádu je třeba vykládat v tom smyslu, že má být jako přípustné posouzeno dovolání proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, závisí-li napadené rozhodnutí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva vztahující se k ochraně základních práv a svobod, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe (také) Ústavního soudu, nebo jde-li o otázku, která v rozhodování (také) Ústavního soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo je rozhodována dovolacím soudem odchylně i po rozhodnutí Ústavního soudu, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak, není-li dosud o ní rozhodnuto vykonatelným rozhodnutím Ústavního soudu. Zdůvodnil to především principem subsidiarity ústavní stížnosti a tím, že základní práva jsou podle čl. 4 Ústavy pod ochranou celé soudní moci (blíže viz zejm. body 43 a 44 stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16).
93. V nálezu sp. zn. I. ÚS 1585/23 pak Ústavní soud navázal na stanovisko a dodal, že vzhledem k mezinárodním závazkům České republiky, postavení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod v českém právním řádu a roli ESLP při sjednocování lidskoprávní judikatury ve státech Rady Evropy platí, že uvedená východiska je třeba aplikovat i na v dovolání namítaný rozpor s ustálenou rozhodovací praxí ESLP. Namítá-li tedy stěžovatel, že rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení právní otázky vztahující se k ochraně základních práv a svobod, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe ESLP, je třeba dovolání (při splnění dalších zákonných předpokladů) považovat za přípustné (srov. nález sp. zn. I. ÚS 1585/23, body 20 až 21).
94. Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že pro splnění náležitostí dovolání nepostačí povšechné konstatování či odkaz na zákonné ustanovení. Není rolí Nejvyššího soudu, aby náležitosti dovolání domýšlel sám; na druhé straně nesmí postupovat příliš formalisticky a klást na náležitosti dovolání vyšší nároky, než vyžaduje účel právní úpravy dovolání. Je nezbytné, aby Nejvyšší soud dovolání posuzoval podle jeho obsahu a jednotlivé části dovolání interpretoval ve vzájemných souvislostech. Občanský soudní řád nestanoví konkrétní způsob, jakým má být splnění předpokladů přípustnosti dovolání vymezeno. Postačí proto, je-li argumentace o splnění předpokladů přípustnosti z obsahu dovolání seznatelná, byť se nachází na více místech. V případě pochybností o splnění náležitostí dovolání má Nejvyšší soud volit vstřícnější postup vzhledem k právu jednotlivce na přístup k soudu zaručenému čl. 36 odst. 1 Listiny (srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, bod 42; a nálezy sp. zn. I. ÚS 1585/23, body 17 a 23; IV. ÚS 410/20, body 21 až 29; IV. ÚS 410/20, body 28 a 29; I. ÚS 354/15, bod 19).
V. 3. B. Aplikace na stěžovatelův případ: Nejvyšší soud odmítnutím dovolání stěžovatelovo právo na přístup k soudu porušil
95. Nejvyšší soud v posuzované věci odmítl meritorně (či kvazimeritorně) přezkoumat druhou až čtvrtou otázku z dovolání, neboť na nich rozhodnutí odvolacího soudu podle jeho mínění nezáviselo. Podle Ústavního soudu ovšem na uvedených otázkách rozhodnutí odvolacího soudu záviselo, resp. záviset mělo.
96. Druhou otázku (od níž odvisí otázka třetí), stěžovatel v dovolání formuloval následovně:
2. Bylo-li vydáno nezákonné rozhodnutí o povolení k provozu zdroje hluku, překračujícího zákonné limity, vylučuje skutečnost, že nadlimitní hluk trvá i po zrušení takového nezákonného rozhodnutí, příčinnou souvislost mezi tímto nezákonným rozhodnutím a nemajetkovou újmou způsobenou žalobci, a tedy i odpovědnost státu za tuto újmu? Tato otázka nebyla dle přesvědčení stěžovatele v rozhodování dovolacího soudu dosud řešena.
97. Podle Nejvyššího soudu absenci příčinné souvislosti městský soud neodvozoval výlučně od překročení limitů v době po zrušení nezákonného rozhodnutí, jak namítal stěžovatel, ale také od překročení limitů před vydáním nezákonného rozhodnutí. Rozhodnutí odvolacího soudu tedy nezávisí pouze na otázce, kterou stěžovatel v dovolání zformuloval (překročení limitů po zrušení nezákonného rozhodnutí), a stěžovatel podle Nejvyššího soudu řešení druhé části otázky (překročení limitů i před nezákonným rozhodnutím) nezpochybnil.
98. Ústavní soud souhlasí s Nejvyšším soudem, že závěr odvolacího soudu o neexistenci příčinné souvislosti závisí na skutečnosti, že hluk v místě bydliště stěžovatelů existoval před vydáním nezákonného rozhodnutí a trvá i po jeho zrušení. Stěžovatel však řádným způsobem upraveným v § 241 odst. 2 a 3 občanského soudního řádu závěr odvolacího soudu v dovolání zpochybnil. Z obsahu dovolání je zřejmé, že stěžovatel zpochybňuje celý závěr, že přetrvávající hluk (který v místě bydlišti stěžovatele byl a je) vylučuje příčinnou souvislost mezi tvrzenou újmou a nezákonným rozhodnutím. Při formulaci druhé dovolací otázky zjevně vycházel ze závěru městského soudu v bodě 11, podle kterého "je evidentní, že nezákonné rozhodnutí (...) nemůže být příčinnou (...) žalobce tvrzené přetrvávající přítomnost nadlimitního hluku, má-li (...) trvat tento tvrzený protiprávní stav i pátým rokem po zrušení tohoto nezákonného rozhodnutí." Městský soud zdůrazňuje trvání nadměrného hluku i po zrušení nezákonného rozhodnutí a dále jen souhlasí se závěry obvodního soudu. Ve svém rozsudku ale městský soud podobně jako stěžovatel v druhé dovolací otázce výslovně nezmiňuje nadměrný hluk i před vydáním nezákonného rozhodnutí. Není tedy divu, že stěžovatel, který má vymezit právní otázku, na níž rozhodnutí odvolacího soudu závisí, využil stejnou formulaci jako odvolací soud. To nic nemění na tom, že závěr o neexistenci příčinné souvislosti obvodní i městský soud založily také na přítomnosti hluku před vydáním nezákonného rozhodnutí KHS. Podobně jako městský soud však svůj právní závěr na této skutečnosti založil implicitně, stejně tak stěžovatel do druhé dovolací otázky implicitně zahrnul i skutečnost, že hluk trval před vydáním nezákonného rozhodnutí. To plyne z povahy věci (neexistuje rozumný důvod, proč by stěžovatel chtěl vymezit právní otázku jen tak, že hluk trvá jenom po zrušení nezákonného rozhodnutí, argumentuje-li po celou dobu, že přítomnost nadměrného hluku před i potom příčinnou souvislost nevylučuje) i z dalších částí dovolání. Například ve třetí dovolací otázce, kterou stěžovatel spojuje s otázkou druhou, stěžovatel odkazuje na nedodržování hlukových limitů i před vydáním nezákonného rozhodnutí. Podobně při dalším zdůvodnění dovolání poukazuje na nesplnění podmínek a opatření při vydání nezákonného rozhodnutí - KHS opětovným vydáním hlukové výjimky "způsobila prodloužení nezákonného stavu" v podobě překračování hlukových limitů, v důsledku čehož stěžovateli vznikla újma (s. 8 až 9 dovolání).
99. Otázka druhá (a třetí), posuzována v kontextu odůvodnění napadených rozhodnutí a v souvislosti s dalšími částmi dovolání, směřuje proti celému závěru o přerušení příčinné souvislosti a všem jeho důvodům. Výklad vymezení této právní otázky, který zaujal Nejvyšší soud, je projevem přepjatého formalismu a pomíjí účel vymezení otázky hmotného nebo procesního práva, na níž rozhodnutí odvolacího soudu závisí (viz bod 90 tohoto nálezu). Ve svém důsledku porušuje stěžovatelovo právo na přístup k soudu jakožto součást základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
100. Nejvyšší soud podle Ústavního soudu nevyhodnotil správně ani to, zda přípustnost dovolání zakládá čtvrtá dovolací otázka, kterou stěžovatel formuloval následovně:
4. Jedná se v případě nemajetkové újmy, spočívající ve výrazném překračování hygienických limitů hluku ve vnitřních prostorech rodinného domu, jehož zdrojem je provoz zdroje hluku, povolený nezákonným rozhodnutím, o zásah do práva soukromoprávní povahy, na který se vztahuje čl. 6 a čl. 8 Úmluvy o lidských právech a čl. 7 Listiny základních práv Evropské unie? Pokud ano, je možné, aby soudy nepřiznaly žalobci náhradu za újmu způsobenou takovýmto zásahem ani na základě žaloby směřující proti nesprávnému úřednímu postupu příslušných orgánů, ani na základě žaloby směřující proti nezákonnému rozhodnutí? Ve vztahu k této otázce se odvolací soud dle stěžovatele odchýlil od judikatury Evropského soud pro lidská práva.
101. Stěžovatel tedy namítal právní otázku týkající se základních práv, při níž se odvolací soud odchýlil od judikatury ESLP. Podle Nejvyššího soudu na ní však rozhodnutí odvolacího soudu nezáviselo.
102. Rozhodnutí městského soudu (i obvodního soudu) však záviselo (mělo záviset) na posouzení, zda v daném případě je zasaženo právo na respektování soukromého života, obydlí a korespondence podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Každý soud zabývající se žalobou, jíž se stěžovatelé domáhají zadostiučinění za újmu spočívající v nadměrném hluku a která podle argumentace v žalobě spadá do rozsahu práva na ochranu soukromí a obydlí, musí před meritorním rozhodnutím posoudit, zda intenzita hladiny hluku dosahuje nebo nedosahuje určité minimální úrovně a zda v daném případě bylo porušeno základní právo stěžovatele (případně k porušení pozitivního závazku státu). Dospějí-li soudy k závěru o přítomnosti takové minimální intenzity hluku, která podle judikatury ESLP postačí ke konstatování zásahu do práv zaručených v čl. 8 odst. 1 Úmluvy, musejí celý případ posuzovat (mimo jiné) optikou negativních i pozitivních závazků plynoucí z tohoto základního práva. Takovým pozitivním závazkem je například povinnost státu zajistit fungující efektivní procedurální i hmotněprávní rámec pro ochranu dotčených základních práv (viz výše).
103. Součástí efektivního procedurálního rámce chránícího právo na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence je i způsob vymáhání opatření stanovených na ochranu před hlukem a případná možnost náhrady újmy způsobené jejich nedodržováním. Otázka stěžovatele, zda v daném případě bylo či nebylo porušeno (omezeno) jeho základní právo na respektování soukromého života, obydlí a korespondence podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy a zda je v souladu s pozitivními i negativními závazky státu, že mu soudy nepřiznaly náhradu újmy způsobené takovým porušením ani na základě žaloby o náhradu újmy za nezákonný postup KHS, ani na základě žaloby o náhradu újmy za nezákonné rozhodnutí KHS, je zcela na místě a rozhodnutí odvolacího soudu na něm záviselo (či záviset mělo).
104. Obecné soudy se při posouzení stěžovatelova nároku měly judikaturou ESLP a ústavněprávním pozadím celé věci zabývat a zohlednit pozitivní povinnosti státu plynoucí ze základních práv, které zavazují také soudní moc. Namítal-li to řádně stanoveným způsobem stěžovatel v dovolání a Nejvyšší soud jeho námitku odmítl s tím, že na ní rozhodnutí odvolacího soudu nezávisí, nedostál požadavku plynoucímu z čl. 4 Ústavy, podle kterého jsou základní práva pod ochranou celé soudní moci. Nejvyšší soud ochranu základním právům stěžovatele podle čl. 36 odst. 3 Listiny a čl. 8 odst. 1 Úmluvy neposkytl, ač ji poskytnout měl. Tím uvedená základní práva stěžovatele porušil a porušil i stěžovatelovo právo na přístup k soudu jakožto součást základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
VI. Závěr
105. Ústavní soud shrnuje, že obecné soudy porušily stěžovatelovo právo na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím podle čl. 36 odst. 3 Listiny a právo na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Nejvyšší soud navíc odmítnutím dovolání porušil stěžovatelovo právo na přístup k soudu jakožto součást práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
106. Na obecných soudech nyní bude, aby znovu posoudily stěžovatelův nárok na náhradu újmy a opětovně určily, zda byly či nebyly naplněny všechny tři podmínky odpovědnosti státu podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Budou přitom vázány závěry Ústavního soudu v tomto nálezu. Nutno však dodat, že Ústavní soud pracoval se zjištěným skutkovým stavem obecnými soudy, které se záměrně nezabývaly existencí stěžovatelem tvrzené újmy. Ústavní soud tímto rozhodnutím nepředjímá výsledky dokazování a následného právního hodnocení týkající se tvrzené újmy. Obecné soudy však musejí i při této otázce brát v potaz východiska plynoucí z ústavního pořádku a z rozhodovací praxe ESLP, shrnutá v tomto nálezu.
107. Ústavní soud proto podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu návrhu stěžovatele vyhověl a podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadená rozhodnutí zrušil. Návrh stěžovatelky pro její neoprávněnost podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 23. ledna 2025
Jan Wintr, v. r.
předseda senátu