Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Wintra (soudce zpravodaje), soudce Jaromíra Jirsy a soudkyně Veroniky Křesťanové o ústavní stížnosti Ing. Libora Doláka a Bc. Martiny Dolákové, zastoupených Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 567, Brno, proti usnesení Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 3211/2023-223 ze dne 19. 12. 2023, rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 13 Co 41/2023-204 ze dne 12. 4. 2023 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 č. j. 45 C 90/2019-159 ze dne 11. 11. 2022, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2 jako účastníků řízení a České republiky - Ministerstva zdravotnictví jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
I. Usnesením Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 3211/2023-223 ze dne 19. 12. 2023, rozsudkem Městského soudu v Praze č. j. 13 Co 41/2023-204 ze dne 12. 4. 2023 a rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 2 č. j. 45 C 90/2019-159 ze dne 11. 11. 2022 bylo porušeno právo stěžovatele Ing. Libora Doláka na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a právo na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Usnesením Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 3211/2023-223 ze dne 19. 12. 2023 bylo porušeno právo stěžovatele Ing. Libora Doláka na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
III. Usnesení Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 3211/2023-223 ze dne 19. 12. 2023, rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 13 Co 41/2023-204 ze dne 12. 4. 2023 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 č. j. 45 C 90/2019-159 ze dne 11. 11. 2022 se ruší.
IV. Návrh stěžovatelky Bc. Martiny Dolákové se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení podstaty věci a předchozí průběh řízení
1. Podstatou této věci je otázka, zda stěžovatelé mají právo na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím krajské hygienické stanice o vydání tzv. hlukové výjimky.
2. Stěžovatelé jsou manželé, kteří bydlí v rodinném domě nedaleko silnice druhé třídy. Provoz na této komunikaci produkuje hluk, který je dlouhodobě trápí a podle stěžovatelů překračuje zákonem stanovené hlukové limity.
3. Krajská hygienická stanice Jihomoravského kraje (KHS) na překračování hygienických limitů hlukem z provozu na této silnici reagovala opakovaným vydáním hlukové výjimky pro provoz silnice. První KHS vydala v květnu 2006 na období pěti let, druhou pak v listopadu 2010 opět na pět let. Třetí a dosud poslední hlukovou výjimku z dubna 2016 č. j. KHSKM 15855/2016/BM/HOK Krajský soud v Brně rozsudkem č. j. 29 A 85/2016-171 v červnu 2018 zrušil. Uvedl, že účelem institutu hlukové výjimky není trvalé udržování protiprávního stavu (překračování hlukových limitů). Naopak - smyslem je zajištění postupného směřování k žádoucímu stavu, tedy k dodržování hygienických limitů hluku, jsou-li zde vážné důvody, které brání dodržování limitů ihned. Krajská hygienická stanice podle krajského soudu nedodržela své povinnosti v oblasti ochrany veřejného zdraví, porušila zásadu vydávání rozhodnutí v souladu s veřejným zájmem a nedostatečně zjistila skutkový stav.
4. K závěrům krajského soudu se následně přiklonil i Nejvyšší správní soud (NSS), který rozsudkem č. j. 7 As 308/2018-31 kasační stížnost KHS zamítl.
5. Stěžovatelé se v posuzované věci před obecnými soudy domáhali náhrady újmy způsobené nezákonným rozhodnutím krajské hygienické stanice o hlukové výjimce z dubna 2016. Postupovali ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (zákon o odpovědnosti státu za škodu). Újma měla spočívat ve stresu, obavách, ohrožení a zhoršení zdravotního stavu a celkově zhoršené kvalitě života. Požadovali proto po České republice - Ministerstvu zdravotnictví zaplacení částky 500 000 Kč s příslušenstvím pro každého z nich.
6. Obvodní soud pro Prahu 2 ani Městský soud v Praze stěžovatelům nevyhověly proto, že neměli aktivní žalobní legitimaci. Nejvyšší soud však k dovolání stěžovatelů rozhodnutí nižších soudů ve vztahu ke stěžovateli zrušil, neboť ten aktivně legitimován byl. Naopak vůči stěžovatelce Nejvyšší soud dovolání odmítl.
7. Obvodní soud tak o nároku stěžovatele rozhodoval znovu, avšak i nyní napadeným rozsudkem žalobu zamítl, jelikož neshledal příčinnou souvislost mezi nezákonným rozhodnutím KHS a stěžovatelovou újmou. Podle obvodního soudu není sporu o tom, že KHS vydala nezákonné rozhodnutí, avšak újma stěžovatele nevznikla v důsledku rozhodnutí. Před vydáním protihlukové výjimky, po jejím vydání ani po jejím zrušení se stav ohledně nadměrného hluku podle obvodního soudu nezměnil. Obvodní soud souhlasil se stěžovatelem, že nebýt vydání nezákonného rozhodnutí, orgán veřejného zdraví by musel konat. Nelze však podle s jistotou učinit závěr, jakým způsobem by skutečně konal, neboť zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, svěřuje KHS poměrně široké spektrum možností - počínaje udělením pokut, přes pozastavení provozu až po udělení další hlukové výjimky. Městský soud se závěry obvodního soudu souhlasil a odvolání stěžovatele napadeným rozsudkem zamítl.
8. Nejvyšší soud stěžovatelovo dovolání odmítl jako nepřípustné. Stěžovatel předložil čtyři otázky hmotného práva, na jejichž vyřešení podle něj závisel napadený rozsudek městského soudu:
1. Je nezbytnou podmínkou pro závěr soudu o absenci příčinné souvislosti mezi žalobcem tvrzeným nezákonným rozhodnutím a žalobcem tvrzenou nemajetkovou újmou, aby soud nejprve posoudil, zda došlo k naplnění těchto předpokladů odpovědnosti státu, tedy zda bylo vydáno tvrzené nezákonné rozhodnutí a zároveň zda žalobci vznikla tvrzená nemajetková újma? Ve vztahu k této otázce se odvolací soud dle žalobce odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
2. Bylo-li vydáno nezákonné rozhodnutí o povolení k provozu zdroje hluku, překračujícího zákonné limity, vylučuje skutečnost, že nadlimitní hluk trvá i po zrušení takového nezákonného rozhodnutí, příčinnou souvislost mezi tímto nezákonným rozhodnutím a nemajetkovou újmou způsobenou žalobci, a tedy i odpovědnost státu za tuto újmu? Tato otázka nebyla dle přesvědčení stěžovatele v rozhodování dovolacího soudu dosud řešena.
3. Je ve vztahu k předchozí otázce relevantní, že podle rozsudku správního soudu, jímž bylo zrušeno nezákonné rozhodnutí o povolení k provozu zdroje hluku, překračujícího zákonné limity, jedním z důvodů nezákonnosti tohoto rozhodnutí skutečnost, že bylo vydáno přes nesplnění podmínek, jež měly dle předchozích rozhodnutí, týkajících se stejného zdroje hluku a stejného území, směřovat k omezení úrovně hluku? Tato otázka nebyla dle přesvědčení stěžovatele v rozhodování dovolacího soudu dosud řešena.
4. Jedná se v případě nemajetkové újmy, spočívající ve výrazném překračování hygienických limitů hluku ve vnitřních prostorech rodinného domu, jehož zdrojem je provoz zdroje hluku, povolený nezákonným rozhodnutím, o zásah do práva soukromoprávní povahy, na který se vztahuje čl. 6 a čl. 8 Úmluvy o lidských právech a čl. 7 Listiny základních práv Evropské unie? Pokud ano, je možné, aby soudy nepřiznaly žalobci náhradu za újmu způsobenou takovýmto zásahem ani na základě žaloby směřující proti nesprávnému úřednímu postupu příslušných orgánů, ani na základě žaloby směřující proti nezákonnému rozhodnutí? Ve vztahu k této otázce se odvolací soud dle stěžovatele odchýlil od judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
9. Nejvyšší soud v napadeném usnesení shledal, že zatímco u první otázky se městský soud od ustálené rozhodovací praxe neodchýlil, na dalších třech otázkách rozhodnutí městského soudu nezáviselo. K druhé a třetí otázce Nejvyšší soud uvedl, že absenci příčinné souvislosti městský soud neodvozoval výlučně od překročení limitů v době po zrušení nezákonného rozhodnutí, ale také od překročení limitů před zrušením nezákonného rozhodnutí (jednalo se o stav dlouhodobý a trvalý). Tento závěr však stěžovatel v dovolání podle Nejvyššího soudu řádně nezpochybnil.
10. Je významné také zmínit, že stěžovatelé se už od dubna 2017 domáhali poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu vznikající jim nesprávným úředním postupem KHS, který definovali jako nezákonnou nečinnost za situace, kdy jsou v místě jejich bydliště dlouhodobě překračovány hlukové limity. Obecné soudy jejich žalobu zamítly, neboť postup KHS nepředstavoval nesprávný úřední postup ve smyslu zákona o odpovědnosti státu za škodu. Ústavní stížnost stěžovatelů v květnu 2023 usnesením sp. zn. II. ÚS 2214/21 Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
II. Argumentace stěžovat
11. Stěžovatelé namítají, že obecné soudy porušily jejich právo na ochranu soukromí podle čl. 7 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (Listina), čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (Úmluva) a čl. 7 Listiny základních práv Evropské unie (LZPEU), právo na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny, právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny a právo na náhradu škodu způsobené jim nezákonným rozhodnutím podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Mají také za to, že Nejvyšší soud porušil jejich právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 Úmluvy.
12. Stěžovatelé tvrdí, že jim v souvislosti s dlouhodobým a výrazným překračováním hygienických limitů hluku v místě jejich bydliště vzniká závažná újma. Podle jejich názoru by měli mít k dispozici nástroj k ochraně svých práv - jestliže jim obecné soudy nevyhověly v řízení o náhradě škody způsobené nezákonným postupem, měly jim vyhovět v řízení o náhradě škody způsobené nezákonným rozhodnutím. Odkazují přitom na několik rozsudků Evropského soudu pro lidská práva týkajících se (podle stěžovatelů) obdobné věci.
13. Podle stěžovatelů je zřejmé, že existuje příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím KHS a jejich nemajetkovou újmou. KHS tím, že v dubnu 2016 znovu vydala hlukovou výjimku, ačkoliv k tomu nebyly splněny zákonné podmínky, způsobila prodloužení nezákonného stavu, v jehož důsledku stěžovatelům vznikala újma. Rozhodnutí KHS umožnilo, aby po dobu jeho platnosti a účinnosti byl provozován zdroj hlučnosti (silnice druhé třídy). Skutečnost, že se úroveň nadlimitního hluku, existující před vydáním rozhodnutí KHS, po zrušení tohoto rozhodnutí výrazně nezměnila, proto neznamená neexistenci příčinné souvislosti mezi rozhodnutím a újmou, ale právě naopak to znamená, že nezákonné rozhodnutí bylo podstatnou příčinou této nemajetkové újmy v období po vydání rozhodnutí. Stěžovatelé podotýkají, že cílem právní úpravy ochrany před hlukem (a vymezených pravomocí orgánů ochrany veřejného zdraví) je zajištění takového stavu hlukové zátěže obyvatel, která nepředstavuje ohrožení jejich zdraví a základních práv.
14. Stěžovatelé mají navíc za to, že Nejvyšší soud nesprávně odmítl jejich dovolání. Především druhou a třetí otázku vymezenou v dovolání posoudil Nejvyšší soud nepřípustně formalisticky - druhá otázka podle stěžovatelů zjevně směřovala vůči celému závěru odvolacího soudu o přerušení příčinné souvislosti a všem jeho důvodům (dílčím aspektům). Nesouhlasí také s Nejvyšším soudem, že by rozhodnutí městského soudu nezáviselo na posouzení zásahu do základních práv stěžovatele. Podle stěžovatelů nelze připustit, aby jejich právům plynoucím zejména z Úmluvy a LZPEU byla v důsledku nesprávného posouzení příčinné souvislosti odepřena jakákoliv ochrana.
III. Vyjádření účastníků, vedlejšího účastníka a replika stěžovatelů
15. Nejvyšší soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti navrhuje, aby Ústavní soud odmítl návrh stěžovatelky jako nepřípustný a návrh stěžovatele jako zjevně neopodstatněný. Napadená rozhodnutí se podle Nejvyššího soudu stěžovatelky vůbec netýkají, o jejím vlastním nároku už bylo dříve pravomocně rozhodnuto. Dovolání stěžovatele Nejvyšší soud neodmítl proto, že by dovolací důvod nevyjádřil pregnantně či že by jej uvedl v různých částech dovolání. Odmítl jej proto, že dovolací důvod, k němuž byl vztažen příslušný důvod přípustnosti dovolání, byl formulován pouze ve vztahu k dílčímu závěru odvolacího soudu, zatímco jiný závěr vedoucí rovněž k zamítnutí žaloby stěžovatel opomenul. Řádně nezpochybněný závěr městského soudu o absenci vztahu příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a tvrzenou újmou vedl k tomu, že správnost napadeného rozsudku nemohla být zpochybněna ani dalšími právními otázkami, které stěžovatel do svého dovolání taktéž zahrnul.
16. Městský soud uvádí, že napadená rozhodnutí považuje za ústavně konformní. Stěžovatelé v žalobě vznik újmy nespojili s okolností, že KHS nezahájila správní řízení o pozastavení či omezení zdroje hluku, ale s nezákonným rozhodnutím KHS o hlukové výjimce, které nemůže být příčinou obtěžování stěžovatelů hlukem. Městský soud vychází z toho, že příčinná souvislost je dána tehdy, je-li újma podle obecné povahy, obvyklého chodu věcí a zkušeností adekvátním důsledkem škodní události. Nelze dovodit, že nebýt nezákonného rozhodnutí, pak by KHS konala a přijala opatření ke snížení hluku, nekonala-li ještě v době rozhodování Nejvyššího správního soudu ve věci č. j. 9 As 90/2023-36 a Krajského soudu v Brně ve věci č. j. 29 A 28/2022-492, na něž odkazují stěžovatelé. Nezákonné rozhodnutí tedy podle názoru městského soudu nelze kvalifikovat ani jako okolnost zapříčiňující tzv. "ztrátu šance" stěžovatelů na to, že KHS bude konat, nekonala-li bez ohledu na zrušení jejího rozhodnutí.
17. Obvodní soud ve svém vyjádření pouze odkazuje na napadená rozhodnutí.
18. Ministerstvo zdravotnictví navrhuje ústavní stížnost odmítnout jako zjevně neopodstatněnou, příp. zamítnout jako nedůvodnou. Jistý hluk (a nikoliv nutně nadlimitní) v bydlišti stěžovatelů podle ministerstva existoval před vydáním rozhodnutí KHS a bude existovat a existuje i po jeho zrušení. Nelze tedy tvrdit, že hluk z předmětné komunikace by nenastal nebýt rozhodnutí KHS. Skutečnost, že nezákonné rozhodnutí KHS umožnilo provozovateli zdroje hluku překračovat stanovené hygienické limity hluku, podle ministerstva neznamená, že bylo skutečně v místě bydliště stěžovatelů překračováno. Nezákonné rozhodnutí KHS se navíc týkalo pouze chráněných venkovních prostor staveb, KHS neudělila povolení na překračování hygienických limitů hluku v chráněném vnitřním prostoru stavby. V roce 2013 byla podél dotčeného úseku komunikace vyměněna původní okna za plastová, čímž byly splněny hlukové limity ve vnitřním prostoru stavby. Ministerstvo uvádí, že v posuzované věci jde o veřejnoprávní úpravu ochrany veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku, která nezakládá individuální práva jednotlivců, ale veřejnoprávní povinnosti provozovatelů zdrojů hluku. Zdrojem hluku je tedy doprava na pozemní komunikaci, za niž je odpovědný provozovatel - správce této pozemní komunikace, nikoliv KHS. Odkazy stěžovatelů na judikaturu ESLP považuje ministerstvo za nepřiléhavé, protože se citovaná rozhodnutí týkají skutkově i právně odlišných situací.
19. Stěžovatelé v replice především odkazují na svoji argumentaci z ústavní stížnosti. Rozvíjejí ji v tom, že Nejvyšší soud nesprávně pomíjí jazykový (sémantický) význam slovního spojení "nadlimitní hluk trvá i po zrušení takového nezákonného rozhodnutí". Stěžovatelé mají za to, že použití slovesa "trvat" je možné jen tehdy, existuje-li nějaký jev jak v období před rozhodnou událostí, tak po ní. Sloveso "trvat" ve stejném významu použil podle stěžovatelů v napadeném rozsudku i městský soud, podle něhož nezákonné rozhodnutí KHS nemůže být příčinou újmy stěžovatelů, jestliže nadlimitní hluk trvá i pátým rokem po zrušení nezákonného rozhodnutí. Nejvyšší soud podle stěžovatelů nemusel argumentaci stěžovatelů v dovolání nijak domýšlet či konstruovat - postačilo by, kdyby vyložil slova v jejich obvyklém významu.
20. Stěžovatelé nesouhlasí s tvrzením ministerstva, že již při koupi domu měli být seznámeni s hlukovou zátěží v lokalitě, neboť první oficiální měření bylo provedeno až dva roky po koupi domu. Každopádně nemohli očekávat, že z důvodu nečinnosti a nezákonných rozhodnutí KHS nedojde ani za 20 let k nápravě nezákonného stavu.
21. V replice stěžovatelé dále považují za nepravdivá tvrzení ministerstva, že v jejich domě byla v roce 2013 za účelem zajištění dodržování hygienických limitů vyměněna okna. V jejich domě okna správce komunikace nikdy nevyměnil. Okna, která mají ve svém domě, stěžovatelé pořídili v roce 2005 a dodržení hygienických limitů nezajišťují. Navíc, bez ohledu na typ oken klesne jejich otevřením hluková neprůzvučnost na hodnoty kolem 10 dB a hluk z vnějších prostor se bude přenášet i dovnitř domu. Se zavřenými okny s dostatečnou neprůzvučností sice může být limit hlučnosti splněn, nicméně uvnitř domu nebudou splněny jiné podmínky pro příznivé životní prostředí v důsledku nevětrání (koncentrace CO2, vlhkost, koncentrace virů, bakterií apod.)
IV. Procesní předpoklady řízení
22. Veškeré procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem týkající se ústavní stížnosti stěžovatele jsou splněny. Nikdo z účastníků či vedlejších účastníků to ani nerozporuje.
23. Stěžovatelka není k podání ústavní stížnosti oprávněna. Obecné soudy totiž v napadených rozhodnutích nerozhodovaly o jejích právech, ale o právech jejího manžela (stěžovatele). O právech stěžovatelky obecné soudy rozhodovaly do té doby, než Nejvyšší soud pravomocně odmítl stěžovatelčino dovolání (a současně zrušil rozhodnutí nižších soudů ve vztahu ke stěžovateli). Stěžovatelka se tehdy proti rozhodnutí Nejvyššího soudu, který vůči ní dovolání odmítl, ústavní stížností nebránila. Procesní větev případu ve vztahu k ní byla už tehdy ukončena, naopak dále pokračovala ve vztahu ke stěžovateli a v této procesní větvi soudy vydaly napadená rozhodnutí.
24. Ústavní soud proto návrh stěžovatelky odmítl pro její zjevnou neoprávněnost podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu a věcně se zabýval pouze návrhem stěžovatele.
V. Posouzení Ústavním soudem
25. Návrh stěžovatele je důvodný. Ústavní soud odůvodnění rozdělil na tři základní otázky, které bylo třeba v řízení vyřešit. Za prvé se věnoval právu na soukromý život, nedotknutelnost obydlí a navazujícími právy i v kontextu judikatury Evropského soudu pro lidská práva (V. 1.). Za druhé se zabýval otázkou náhrady újmy za nezákonné rozhodnutí a zejména problematikou příčinné souvislosti (V. 2.). A za třetí vysvětlil, proč Nejvyšší soud nesprávně posoudil dovolání a odepřel stěžovateli ochranu jeho základních práv (V. 3.). Při každé z těchto otázek Ústavní soud nejprve vymezí obecná východiska a následně je použije na konkrétní okolnosti stěžovatelova případu.
V. 1. A. Překračování hlukových limitů v kontextu základního práva na soukromý život a navazujících základních práv
26. Nadměrný hluk má negativní vliv na lidské zdraví. To Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/18 označil za obecně známou skutečnost (notorietu). Zároveň uvedl, že úkolem veřejné moci je nalézt rovnováhu mezi ochranou před hlukem na straně jedné a produkcí hluku neodmyslitelně spjatou s fungováním moderní lidské společnosti na straně druhé (nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18, body 45 až 46).
27. Jedním z nástrojů, kterým se stát snaží vyvážit tyto protichůdné zájmy, je vymezení pevných limitů, v rámci nichž se produkovaný hluk musí pohybovat. Hlukové limity jsou stanoveny celostátně nařízením vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, vydaným na základě § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. U hluku z dopravy jsou limity pojímány jako dlouhodobé a jejich překročení je odvozeno z průměru za denní či noční dobu. Povinnost zajistit dodržování těchto limitů leží na vlastnících či správcích komunikací. Na dodržování limitů dozírají především krajské hygienické stanice, jimž k tomu zákon přiznává různé pravomoci (srov. § 82 odst. 2 ve spojení s § 84 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví). Krajské hygienické stanice ale také mohou na žádost povolit mírnější hygienické limity. Tato povolení se označují též jako hlukové výjimky, prostřednictvím nichž krajské hygienické stanice na omezený čas dovolí, aby v daném místě provoz produkoval hluk vyšší, než stanoví nařízení vlády. Ačkoliv by tedy taková míra hluku byla v daném místě jinak protiprávní, krajské hygienické stanice ji dočasně "zlegalizují" (k právní úpravě hluku viz blíže nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18, body 52 až 59; či např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 308/2018-36, body 30 až 43).
28. Ústavní soud se ve své dosavadní rozhodovací praxi dopadem hluku na základní práva kromě výše uvedeného nálezu podrobněji nezabýval. Nejvíce se těmto otázkám věnoval při přezkumu obecně závazných vyhlášek obcí, které cílily na ochranu občanů před nadměrným hlukem. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/09, který se týkal vyhlášky města Břeclav o omezení provozní doby restaurací a barů v nočních hodinách, např. souhlasně citoval rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) ve věci López Ostra proti Španělsku a Moreno Gómez proti Španělsku se závěrem, že domov musí být chápán jako místo s právem jeho pokojného užívání, přičemž zásahy do tohoto pokojného užívání spočívají i v hluku, emisích, zápachu nebo jiných formách. Ochranu takto vnímaného pokojného užívání obydlí pak aproboval jako legitimní cíl (viz body 38 až 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/09).
29. V nálezu sp. zn. I. ÚS 3113/13 Ústavní soud konstatoval pozitivní povinnost státu přiměřenými prostředky chránit obydlí před zásahy jiných osob (bod 33). Podstatou věci však nebylo rušení hlukem, ale obecnými soudy nedostatečně zohledněná argumentace odsouzeného stěžovatele, že poškozená osoba dlouhodobě narušovala nedotknutelnost jeho obydlí.
30. Judikaturu k této otázce již od 90. let rozvíjí ESLP. Ústavní soud dlouhodobě opakuje, že Úmluva tvoří referenční rámec přezkumu ústavnosti, že "relevance rozhodnutí ESLP dosahuje v českém právu ústavněprávní kvality" a že je proto nezbytné k judikatuře ESLP přihlížet při vymezení minimálního standardu ochrany základních práv, který český ústavní pořádek jednotlivcům poskytuje (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 34/02; I. ÚS 2746/23, bod 33; II. ÚS 862/10 či I. ÚS 310/05).
31. Ve své judikatuře ESLP k otázce ochrany před hlukem vychází převážně z výkladu čl. 8 Úmluvy garantujícího právo na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. V českém ústavním pořádku jsou aspekty tohoto práva spadající pod čl. 8 Úmluvy rozptýleny na různých místech Listiny. Nalezneme je v čl. 7 (osobní nedotknutelnost), čl. 10 (soukromý a rodinný život, ochrana osobnosti), čl. 11 (vlastnictví), čl. 12 (nedotknutelnost obydlí), čl. 13 (listovní tajemství), ale také v čl. 31 (ochrana zdraví) či čl. 35 odst. 1 (příznivé životní prostředí). Aspekt odškodnění za porušení tohoto práva je pak v Listině (jako pro všechna ostatní práva v Listině) vtělen do čl. 36 odst. 3 Listiny.
32. ESLP už v rozsudku López Ostra proti Španělsku, který se týkal hluku a emisí z čističky odpadních vod, rozhodl, že právo na respektování obydlí se neomezuje jen na jeho fyzické porušování, jako je například nepovolený vstup do domu, ale zahrnuje i ta porušení, která nejsou určitá a fyzická, jako například obtěžování hlukem, emisemi, zápachem nebo jinými formami zásahů (rozsudek ESLP ve věci López Ostra proti Španělsku, č. 16798/90, bod 53; zopakováno např. ve věcech Hatton a ostatní proti Spojenému království, bod 96; Giacomelli proti Itálii, č. 59909/00, bod 76; Moreno Gómez proti Španělsku, č. 4143/02, bod 53; Deés proti Maďarsku, č. 2345/06, bod 21; či Kapa a ostatní proti Polsku, č. 75031/13, bod 148).
33. Aby případ spadal pod čl. 8 Úmluvy, musí obtěžování emisemi nabýt určité intenzity, která není zanedbatelná ve srovnání s běžnými situacemi, jež jsou vlastní každému modernímu městu (Fadeyeva proti Rusku, č. 55723/00, bod 188). Není ovšem třeba, aby bylo narušeno nebo ohroženo zdraví, či dokonce život jednotlivce. Jestliže je rušení hlukem a obdobnými emisemi dostatečně závažné a brání jednotlivcům užívat si pohodlí domova, může porušovat základní práva podle čl. 8 Úmluvy samo o sobě (López Ostra proti Španělsku, bod 51; Kapa a ostatní proti Polsku, bod 148; souhlasně citováno i nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/17, bod 38, v kontextu znečištění ovzduší).
34. ESLP opakovaně zdůraznil, že ačkoli je cílem čl. 8 Úmluvy primárně ochrana jednotlivce před svévolnými zásahy ze strany orgánů veřejné moci, vyplývá z něj také povinnost, aby stát přijal opatření k zajištění ochrany soukromého života i v oblasti vztahů mezi jednotlivci. ESLP tak ve vztahu k obtěžování hlukem spadajícím pod čl. 8 Úmluvy zdůraznil pozitivní závazky státu v případech, kdy je hluk působen soukromými osobami či veřejnoprávními subjekty. ESLP vždy posuzuje, zda stát v případech spadajících pod čl. 8 Úmluvy přijal vhodná a dostatečně účinná opatření, která lze po něm rozumně požadovat, aby zabránil tomu, že si jednotlivec nebude moci v důsledku nadměrného hluku poklidně užívat domova (Kapa proti Polsku, body 150 a 151; Deés proti Maďarsku, body 23 a 24; Moreno Gómez proti Španělsku, bod 54 a tam citovaná judikatura).
35. Konkrétně v případu Kapa proti Polsku ESLP dospěl k závěru, že dočasným odklonem dálniční dopravy na místní komunikaci vedoucí kolem obydlí stěžovatelů, kteří byli vystaveni zvýšenému hluku, vibracím a emisím nad zákonné limity, a to zejména vlivem nákladní přepravy, došlo k porušení jejich práva na respektování soukromého života a obydlí zaručeného čl. 8 Úmluvy. Vnitrostátními orgány přijatá opatření nebyla dostatečná, jelikož nevedla ke zmírnění situace po dva a půl roku.
36. Stejně tak ESLP konstatoval porušení pozitivních závazků státu plynoucích z čl. 8 Úmluvy v případu Deés proti Maďarsku, v němž se stěžovatel domáhal náhrady újmy po státní správě komunikací, protože nedělala dost, aby zabránila majetkové i nemajetkové újmě stěžovatele způsobené hlukem, vibracemi a zápachem z provozu na nedaleké dálnici. ESLP uvedl, že hluk výrazně převyšující zákonné limity, na nějž stát nereagoval vhodnými opatřeními, jako takový představoval porušení čl. 8 Úmluvy. Obdobně se ESLP vyslovil v případu Bor proti Maďarsku, kde šlo o dlouholetý hluk z železniční dopravy (Deés proti Maďarsku, body 23 až 24; Bor proti Maďarsku, č. 50474/08, bod 24; obdobně Oluić proti Chorvatsku, č. 61260/08, body 48 až 66).
37. Státy mají podle ESLP široký prostor pro uvážení, jaká opatření k ochraně práva jednotlivců podle čl. 8 zvolí; je proto na nich, jakým způsobem budou chránit jednotlivce před nadměrným hlukem. Státem přijatá opatření ale musí být dostatečně účinná a musí nalézt spravedlivou rovnováhu mezi zájmy hlukem dotčených jednotlivců na straně jedné a protichůdnými zájmy, například ekonomickými, na straně druhé (srov. Hatton proti Spojenému království, body 120 až 126). Procedurální pozitivní závazek státu v těchto případech tedy spočívá v tom, že stát zajistí efektivní vynucení opatření stanovených na ochranu před hlukem. Úmluva zaručuje ochranu základních práv, která je praktická a efektivní, nikoliv jen teoretická a iluzorní (Bor proti Maďarsku, bod 27; Moreno Gómez proti Španělsku, bod 55; či Papamichalopoulos a ostatní proti Řecku, bod 42).
38. Konkrétně v případu Moreno Gómez proti Španělsku, týkajícím se hluku z restaurací a barů, ESLP uvedl, že ačkoliv státní orgány přijaly určitou regulaci zaměřenou na snížení hluku a vibrací, současně tolerovaly opakované porušování této regulace, čímž podle ESLP přispěly k dlouhodobému nedodržování přijatých pravidel. Taková regulace hluku je však pouze iluzorní a neplní svůj účel. ESLP proto rozhodl, že státní orgány porušily stěžovatelovo právo na respektování nedotknutelnosti obydlí v důsledku své neschopnosti konat (body 57 až 63). Obdobně ESLP rozhodl i ve věci Cuenca Zarzoso proti Španělsku, č. 23383/12).
39. Efektivní systém ochrany práva na respektování soukromého života, obydlí a korespondence zahrnuje také možnost odškodnění tam, kde porušením tohoto práva stěžovateli vznikla újma (srov. např. rozsudky ESLP ve věci Trocellier proti Francii, č. 75725/01, bod 4; Codarcea proti Rumunsku, č. 31675/04, body 102 až 103; či Benderskij proti Ukrajině, č. 22750/02, body 61 až 62). Tyto závěry ESLP v kontextu nemajetkové újmy při ublížení na zdraví přejal v nálezu sp. zn. II. ÚS 1564/20 také Ústavní soud a uvedl, že náhrada újmy na zdraví představuje jakési "pokračování" původního práva. Skrze uplatnění nároku na náhradu újmy "pokračuje" subjektivní právo, z jehož porušení škoda vzešla (nálezy sp. zn. II. ÚS 1564/20, body 17 a 18; a III. ÚS 2253/13, bod 35).
40. Lze proto shrnout, že z dosavadní judikatury Ústavního soudu a zejména pak Evropského soudu pro lidská práva vyplývá následující: Domov je místo s právem jeho pokojného užívání a zásahy do tohoto pokojného užívání mohou spočívat i v nadměrném hluku. Dosahuje-li hluk takové intenzity, že dlouhodobě brání jednotlivcům užívat pohodlí domova, může porušovat základní práva podle čl. 8 Úmluvy bez toho, aby bylo třeba dokazovat negativní následky způsobené hlukem. Stát má přitom pozitivní povinnost chránit pokojné užívání domova plynoucí z čl. 8 Úmluvy. Součástí této pozitivní povinnosti jsou také účinné prostředky nápravy zahrnující i právo na náhradu újmy v důsledku zásahu či porušení práva podle čl. 8 Úmluvy. Ačkoliv je na státu, jaký systém ochrany jednotlivců před nadměrným hlukem zvolí, je potřeba, aby nalezl spravedlivou rovnováhu mezi protichůdnými zájmy a aby státem zvolena opatření byla opravdu účinná.
41. Pozitivní povinnosti státu přitom nezavazují jen orgány moci výkonné a zákonodárné, ale také soudy. Ty mají povinnost vykládat právní předpisy tak, aby zajistily efektivní ochranu základním právům. Z více výkladových variant tak musejí vždy zvolit tu, která požadavkům ochrany základního práva vyhovuje nejvíce (nález sp. zn. II. ÚS 1413/21, bod 17).
V. 1. B. Aplikace na stěžovatelův případ: nárok stěžovatele spadá pod rozsah práva na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence
42. Stěžovatel se již mnoho let domáhá ochrany před hlukem z provozu na silnici, nedaleko níž bydlí. Namítá, že v místě jeho bydliště jsou dlouhodobě překračovány zákonem stanovené hlukové limity a že nadměrný hluk vede k celkově zhoršené kvalitě života zahrnující stres, obavy a obecné zhoršení zdravotního stavu.
43. Obecné soudy se těmito tvrzeními podrobněji nezabývaly a neprováděly k nim dokazování, neboť by to podle nich s ohledem na závěr o absenci příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a újmou bylo nadbytečné. Ústavnímu soudu nepřísluší nahrazovat dokazování ohledně otázek, jimiž se obecné soudy záměrně nezabývaly. Tato tvrzení stěžovatele jsou ovšem významná pro použitelnost shora uvedených závěrů plynoucích z judikatury Ústavního soudu i ESLP. V této fázi řízení však postačí, aby stěžovatelem předložená tvrzení o porušení základních práv bylo možné považovat za hájitelná.
44. Podle Ústavního soudu jsou stěžovatelova tvrzení dostatečně podložená (např. hlukovými studiemi), což dokládají i související soudní rozhodnutí, která jsou součástí spisu. Například podle rozsudku krajského soudu, který zrušil rozhodnutí KHS o hlukové výjimce, nebylo v době vydání třetí hlukové výjimky prokázáno omezení úrovně hluku na rozumně dosažitelnou míru, jak vyžaduje § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Dále v rozsudku č. j. 29 A 28/2022-492 Krajský soud v Brně zjistil, že na téže ulici, kde se nachází rodinný dům stěžovatele, k překročení hygienických limitů v červenci 2021 docházelo (později zrušeno NSS, ale tento závěr zůstal nezpochybněn, viz body 50 až 62 rozsudku NSS č. j. 1 As 181/2024-151). V rozsudku č. j. 9 As 90/2023-36, týkajícím se stejného území, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že "(o)pakované vydávání hlukových výjimek značí, že k překračování hygienických limitů z uvedených zdrojů hluku na dotčeném území v minulosti přinejmenším mohlo docházet."
45. Vliv nadměrného hluku na lidské zdraví pokládá Ústavní soud za notorietu a dostatečný základ pro konstatování zásahu do práva stěžovatele na respektování soukromého života, obydlí a korespondence (není třeba ani tvrdit ohrožení zdraví či života stěžovatele). Je nesporné, že na území, kde se nachází i domov stěžovatele, přinejmenším docházelo k překračování hlukových limitů. Lze navíc souhlasit se správními soudy, že už samotné umožnění překračování hlukových limitů v místě bydliště stěžovatele v období účinnosti rozhodnutí o hlukové výjimce zasahuje do stěžovatelových veřejných subjektivních práv (viz např. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 29 A 85/2016-171, body 48 až 50). Překračuje-li hluk v daném případě limity stanovené nařízením vlády, vyplývá z toho, že intenzita obtěžování hlukem není zanedbatelná. Stěžovatel tedy předložil hájitelná tvrzení, že hluk v jeho případě narušuje jeho pokojné užívání domova.
46. Podle Ústavního soudu tak případ stěžovatele spadá pod rozsah práva na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy.
47. Stát prostřednictvím úpravy ochrany před hlukem v zákoně o ochraně veřejného zdraví a konkrétně pak skrze stanovení hlukových limitů plní svůj hmotněprávní pozitivní závazek k ochraně uvedeného základního práva. Procedurální pozitivní závazek spočívá v tom, že stát zajistí efektivní vynucení těchto limitů a bude bránit jejich porušování, dále pak v tom, že jednotlivcům umožní odškodnění v případech, kdy v důsledku porušení práva podle čl. 8 Úmluvy vznikla újmy. V opačném případě by ochrana základních práv nebyla praktická a efektivní, ale jen teoretická a iluzorní.
48. Dočasné povolení mírnějších hygienických limitů představuje jeden z nástrojů vyvažování protichůdných zájmů při ochraně před hlukem. V tomto případě však KHS vydávala hlukové výjimky opakovaně, což ve shora citovaných rozsudcích akcentovaly také správní soudy. Rozhodnutí KHS zde spočívalo ve vydání již třetího časově omezeného povolení k provozu zdroje hluku - silnice druhé třídy, u které nebyly dodržovány hygienické limity hluku pro chráněné venkovní prostory staveb. Správní soudy toto rozhodnutí KHS o hlukové výjimce zrušily, neboť pro vydání nebyly splněny zákonné podmínky. KHS podle správních soudů nedodržela své povinnosti v oblasti ochrany veřejného zdraví, porušila zásadu vydávání rozhodnutí v souladu s veřejným zájmem a zásadu dostatečného zjišťování skutkového stavu bez důvodných pochybností. Účelem institutu hlukové výjimky není podle správních soudů udržování protiprávního stavu, k čemuž opakované vydávání hlukových výjimek bez splnění nápravných opatření vedlo.
49. Jestliže státní orgán nezákonně toleruje porušování protihlukové regulace a institut časově omezené výjimky používá k faktické legalizaci protiprávního překračování hlukových limitů, jedná v rozporu se svými pozitivními závazky plynoucími z práva na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Nejenže tedy rozhodnutí krajské hygienické stanice, o které stěžovatel opírá svůj nárok na náhradu újmy, bylo nezákonné (na čemž se obecné soudy se stěžovatelem shodují), ale odporovalo také pozitivním závazkům státu plynoucích z čl. 8 Úmluvy. Stěžovatelův nárok na náhradu škody je tak třeba hodnotit v tomto světle.
50. Obecné soudy při posuzování nároku na náhradu újmy, který má uvedený lidskoprávní základ, musejí i při výkladu zákona o odpovědnosti státu za škodu zohlednit, zda v posuzovaném případě byla uvedeným základním právu umožněna efektivní ochrana a zda nebyla možnost odčinění za tvrzenou újmu vzniklou v důsledku porušení základního práva vyloučena. Soudy musejí posoudit, zda v rámci jejich role v dělbě moci nelze prostřednictvím obecně přijímaných metod výkladu práva poskytnout efektivní ochranu základnímu právu stěžovatele, pokud orgány moci výkonné takovou ochranu neposkytly.
V. 2. A. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci
51. Má-li být stát skutečně považován za materiální právní stát, musí nést odpovědnost za jednání svých orgánů. Odpovědnost státu za jeho nezákonná rozhodnutí je neodmyslitelně spjata s důvěrou lidí v právo - jen těžko lze vyžadovat jednání jednotlivců s důvěrou v zákonnost rozhodnutí státu, kdyby nebylo garantováno právo na náhradu škody (odčinění újmy) v případech, kdy se ukáže, že domněnka zákonnosti byla vyvrácena (srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 2859/23, bod 31; II. ÚS 3005/14, bod 14; II. ÚS 590/08 či II. ÚS 3750/11, bod 16).