Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Milana Hulmáka o ústavní stížnosti stěžovatelek obchodních společností TIPSPORT a. s., Tipsport.net a. s. a CHANCE a. s., všech sídlem Politických vězňů 156/21, Beroun, zastoupených Mgr. Danielem Čekalem, advokátem, sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1 – Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. listopadu 2023 č. j. 7 As 199/2022-61, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. května 2022 č. j. 31 A 70/2019-290 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. ledna 2022 č. j. 7 As 438/2019-56, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, sídlem tř. Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
I. Rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. listopadu 2023 č. j. 7 As 199/2022-61, Krajského soudu v Brně ze dne 31. května 2022 č. j. 31 A 70/2019-290 a Nejvyššího správního soudu ze dne 26. ledna 2022 č. j. 7 As 438/2019-56, byla porušena ústavně zaručená práva stěžovatelek podle čl. 10 odst. 3 a čl. 12 odst. 1 a odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. listopadu 2023 č. j. 7 As 199/2022-61, Krajského soudu v Brně ze dne 31. května 2022 č. j. 31 A 70/2019-290 a Nejvyššího správního soudu ze dne 26. ledna 2022 č. j. 7 As 438/2019-56 se ruší.
Odůvodnění:
I.
Podstata věci
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže provedl v březnu roku 2019 v sídle stěžovatelek místní šetření ve věci možného porušení práva hospodářské soutěže. Úřad měl podezření, že stěžovatelky a obchodní společnost FORTUNA GAME a.s. vytvořily kartel sázkových kanceláří a dopustily se celkem šesti protisoutěžních deliktů. Místní šetření Úřad provedl především na základě podnětu, který mu zaslala a poté doplnila obchodní společnost SAZKA, a.s., tedy konkurent stěžovatelek.
2. Nyní před Ústavním soudem leží otázka ústavnosti místního šetření. Stěžovatelky popírají, že měl Úřad pro provedení místního šetření dostatečně závažné indicie o možném protisoutěžním jednání. Konkrétněji se tato věc dotýká povinnosti Úřadu prověřovat podněty zaslané konkurenty šetřených soutěžitelů či anonymní podněty. Stěžovatelky namítají, že Úřad měl povinnost prověřit podnět, který obdržel od společnosti SAZKA, stejně jako měl prověřit další, anonymní podnět, resp. že toto prověření mělo být patrné ze spisu Úřadu.
3. Ústavní soud nyní zjistil, že Úřad neměl pro provedení místního šetření v sídle stěžovatelek dostatečně závažné indicie o možném protisoutěžním jednání. Úřad se spoléhal převážně na dva výše zmíněné podněty, jejichž obsah ale v kontextu nynější věci přezkoumatelným způsobem neprověřil. Tyto podněty (ani ve spojení s několika dalšími podněty) tak nemohly sloužit jako dostatečný podklad k provedení poměrně širokého místního šetření v sídle stěžovatelek. Místní šetření v nynější věci, a to v celém rozsahu, proto nebylo přiměřeným zásahem do ústavně zaručených práv stěžovatelek.
II.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
4. Stěžovatelky se ústavní stížností domáhají zrušení dvou rozsudků Nejvyššího správního soudu a jednoho rozsudku Krajského soudu v Brně ve věci místního šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, které podle nich porušily čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 12 odst. 1, čl. 13 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 a čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
5. Dne 12. 3. 2019 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže provedl v obchodních prostorách stěžovatelek místní šetření podle § 21f zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, na základě pověření předsedy Úřadu ze dne 11. 3. 2019. Šetření proběhlo, neboť tu bylo podezření o možném porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie.
6. Podezření spočívalo v možném spáchání šesti následujících protisoutěžních deliktů, ke kterým mohlo docházet minimálně od roku 2013:
1) ve výměně obchodně citlivých informací;
2) v koordinaci soutěžního chování v oblasti marketingu a sponzoringu sportovních soutěží a klubů;
3) v koordinaci při vytváření a nastavení sázkových kurzů;
4) v koordinaci týkající se uplatňování manipulačních poplatků za podání sázky (na pobočkách i na internetu/on-line) a dalších obchodních podmínek;
5) ve vytváření překážek pro vstup a působení dalších soutěžitelů a
6) v rozdělování trhu a zákazníků.
7. K těmto protisoutěžním deliktům docházelo podle Úřadu jak formou přímé oboustranné nebo mnohostranné spolupráce mezi soutěžiteli, tak nepřímo prostřednictvím Asociace provozovatelů kursových sázek z.s. Členky Asociace jsou stěžovatelky a FORTUNA. Asociaci založily její členky mimo jiné za těmito cíli: za účelem společného úsilí (odst. 2.2 stanov) o to, aby se staly uznávanou platformou společných zájmů subjektů podnikání v oblasti kurzových sázek v České republice (odst. 2.2.1 stanov), aby společně vytvářely odborný pohled na klíčové otázky rozvoje podnikání v oblasti kurzových sázek a aktivit s tímto podnikáním spojených (odst. 2.2.2 stanov), aby prezentovaly a prosazovaly společné zájmy na příslušných fórech, vůči státní správě a v mezinárodním kontextu, pokud to ovlivňuje podnikání v oblasti kurzových sázek v České republice (odst. 2.2.3 stanov). Kromě těchto cílů usilují členky Asociace ještě o to (odst. 2.2.4 stanov), aby se Asociace stala společným fórem prosazujícím otevřené a rovnoprávné podmínky ve volné a svobodné hospodářské soutěži podle transparentních pravidel.
8. Úřad založil své podezření a uskutečněné místní šetření na celkově čtyřech skutečnostech, na dvou klíčových a dvou podpůrných. Z těch klíčových šlo o podnět obchodní společnosti SAZKA (který později na základě nezaprotokolovaných schůzek zástupců SAZKY s Úřadem SAZKA doplnila) a o podnět advokáta G., který jej podal ve jménu blíže neurčené „online sázkové společnosti“ snažící se (kvůli překážkám vstupu na trh) neúspěšně prosadit na českém trhu. Kromě těchto dvou klíčových podnětů měl Úřad ještě dva volně dostupné internetové články, které se týkaly zrušení manipulačních poplatků při sázení. Na základě těchto čtyř skutečností disponoval Úřad celkově pěti podezřeními, které nasvědčovaly protisoutěžnímu jednání.
9. Zaprvé (dle podnětu SAZKY, včetně jeho doplnění a podnětu G.) – co se týče výměny obchodně citlivých informací – je nesporné, že stěžovatelky jsou členky již zmíněné Asociace. Asociace sídlí na stejné adrese jako FORTUNA. Z toho vyplývá, že schůzky Asociace dlouhodobě probíhaly v obchodních prostorách FORTUNY, což nasvědčuje spáchání protisoutěžního jednání. Samotná Asociace slouží jako nelegální platforma pro výměnu obchodně citlivých informací stěžovatelek a FORTUNY. Tuto tezi podněty založily zejména na faktické činnosti Asociace a dále ji podpořily odkazem na oficiální předmět činnosti Asociace (který je obsažen ve stanovách). Z předmětu činnosti přímo vyplývá, že hlavním účelem Asociace je páchání protisoutěžního jednání.
10. Zadruhé (dle podnětu SAZKY, včetně jeho doplnění a podnětu G.) – co se týče koordinace soutěžního chování v oblasti marketingu a sponzoringu sportovních soutěží a klubů – stěžovatelky a FORTUNA koordinovaly dohodou soutěžní chování v oblasti marketingu a sponzoringu tuzemských sportovních soutěží a klubů. Stěžovatelky se zaměřily na tuzemský hokej, FORTUNA na fotbal. Podle stejného klíče došlo i k rozdělení reklamního prostoru mezi stěžovatelky a FORTUNU.
11. Zatřetí (dle podnětu SAZKY, včetně jeho doplnění a podnětu G.) – co se týče koordinace soutěžitelů při vytváření a nastavení sázkových kursů – stěžovatelky a FORTUNA uzavřely dohodu o nastavení sázkových kurzů. Stěžovatelky měly mít lepší kurzy v hokeji, FORTUNA ve fotbale. Lepší kurzy stěžovatelek jsou rovněž důsledkem protisoutěžního „sofistikovaného automatizovaného systému“, pomocí kterého se koordinuje jednání.
12. Začtvrté (dle podnětu SAZKY a dvou internetových článků pojednávajících o zrušení manipulačních poplatků) – co se týče koordinace zrušení manipulačních poplatků za podání sázky na pobočkách a na internetu či on-line – stěžovatelky měly společně s FORTUNOU koordinovat své chování nejprve při rušení manipulačních poplatků na internetu (stalo se tak roku 2013, kdy k tomu došlo ve stejný den), poté i při rušení manipulačních poplatků při sázení na kamenných pobočkách (stalo se tak roku 2019, kdy k tomu taktéž došlo ve stejný den). Úřad obsah těchto článků zachytil v úředním záznamu.
13. Zapáté (dle podnětu SAZKY) – co se týče podezření z vytváření překážek pro vstup a působení dalších soutěžitelů a rozdělování trhu a zákazníků – stěžovatelky vyvíjely nadstandardní tlak směrující k upuštění od zjednodušené identifikace sázejících u internetových sázek. Stěžovatelky dále zablokovaly subjektům majícím zájem o vstup na český trh kurzovních sázek inzertní prostor, a to tím, že zněkolikanásobily své investice do marketingu a u řady médií si vynutily exkluzivitu. Tím měly jiným subjektům znemožnit vstup na trh.
(a) První rozsudek krajského soudu
14. Stěžovatelky se následně proti provedení místního šetření bránily žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. soudního řádu správního (ve spojení s § 21f odst. 7 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Stěžovatelky předně namítaly, že místní šetření bylo nepřiměřeným zásahem do jejich ústavně zaručených práv. Úřad neměl pro provedení místního šetření dostatečné indicie. Podklady, které měl k dispozici, nemohly založit dostatečné podezření pro provedení místního šetření v nynějším rozsahu. Úřad podle stěžovatelek měl podrobněji prověřit podněty, které obdržel, již jen proto, že společnost SAZKA byla jejich konkurentem. Z obsahu správního spisu totiž nevyplývá, že by Úřad vyvinul jakoukoli vlastní aktivitu při ověřování pravdivosti indicií. Úřad se opakovaně scházel se zástupci SAZKY, aniž by se o tom sepsal jakýkoli úřední záznam (na základě těchto schůzek byl doplňován podnět SAZKY) a některé části správního spisu nebyly dosud zpřístupněny (aniž by to Úřad odůvodnil). Úřad tak nekriticky převzal tvrzení přímého konkurenta a o jakékoli jeho vlastní činnosti neexistuje procesní stopa.
15. Podle stěžovatelek šlo pochybení Úřadu dovodit již jen z toho, že z veřejně dostupných zdrojů je možné snadno zjistit, že některé z uvedených indicií nemohou obstát. Kupříkladu obchodní společnost Tipsport byla v roce 2019 generálním partnerem jednoho ze dvou největších českých fotbalových klubů (AC Sparta Praha), koordinaci při nastavení sázkových kurzů šlo ověřit sledováním na internetových stránkách stěžovatelek, obchodní společnost Tipsport.net byla až do roku 2015 neaktivní. Při zrušení manipulačního poplatku se odeslala (o tom informující) SMS zpráva zákazníkům, konkurence na to mohla ihned reagovat, protože nejde o složitý úkon.
16. Krajský soud v rozsudku ze dne 5. 11. 2019 č. j. 31 A 70/2019-196 určil, že místní šetření jako celek bylo nezákonným zásahem a uložil Úřadu, aby se zdržel užití obsahu dokumentů zajištěných při místním šetření (výrok I a II). Přezkum místních šetření má směřovat k ochraně před svévolí Úřadu, jež by se mohla projevit v podobě tzv. „rybářských výprav“. „Rybářské výpravy“ spočívají v místním šetření bez dostatečně konkrétních a věrohodných indicií o protisoutěžním jednání. Aby mohlo být místní šetření považováno za zákonné, je třeba, aby bylo též nezbytné, a to především přiměřeně s cílem chránit hospodářskou soutěž. Přiměřenost se posuzuje podle testu nezbytnosti, v jehož rámci se provádí test vhodnosti, délky a rozsahu. Při hodnocení vhodnosti místního šetření krajský soud posuzoval, jaká konkrétní skutková zjištění (indicie) měl Úřad k dispozici před zahájením místního šetření (body 25 až 28 prvního rozsudku krajského soudu).
17. Následně se zabýval jednotlivými potenciálními delikty, pro které Úřad provedl místní šetření. Dospěl k závěru, že Úřad nemohl mít u žádného z nich dostatečné podezření na porušení práva hospodářské soutěže, místní šetření proto bylo nezákonné jako celek (neobstálo již v testu vhodnosti a rozsahu).
18. Zaprvé, krajský soud prověřil činnost Asociace a dospěl k závěru, že informace uvedené v podnětech nemohou ani ve svém souhrnu vyvolat důvodné podezření, že na půdě Asociace dochází k výměně obchodně citlivých informací. Analyzoval stanovy Asociace a vyhodnotil, že Úřad opominul posuzovat jejich obsah ve světle odst. 2.2.4 stanov. Podle tohoto odstavce členky Asociace usilují o to, aby se Asociace stala společným fórem prosazujícím otevřené a rovnoprávné podmínky ve volné a svobodné hospodářské soutěži podle transparentních pravidel. Na základě pouhé skutečnosti, že Asociace sídlí na adrese FORTUNY, nelze vyvozovat závěr, že dochází k protisoutěžní činnosti. Tato skutečnost může bez dalšího nanejvýš indikovat to, že v případě potenciální výměny obchodně citlivých informací by byla tato protisoutěžní činnost pouze ulehčena. Úřad tedy založil celou indicii týkající se výměny obchodně citlivých informací na obdrženém podnětu SAZKY, který obsahuje ničím nepodloženou informaci, že Asociace zjevně slouží jako platforma k nelegální činnosti (body 35 a 36 prvního rozsudku krajského soudu).
19. Zadruhé, co se týče podezření z koordinace soutěžního chování v oblasti marketingu a sponzoringu sportovních soutěží a klubů, nebyl v podnětu ani jeho doplněních uveden zdroj rozdělení jednotlivých aktivit soutěžitelů dle jednotlivých sportů. Ve správním spisu se nenacházela jediná listina, která by reálně nasvědčovala tomu, že došlo k rozdělení trhu. Prostor pro ověření tohoto tvrzení z veřejně dostupných zdrojů přitom existoval. Krajský soud ověřil veřejně dostupné zdroje a zjistil, že podnět nijak nepotvrzují. Z veřejně dostupných zdrojů je totiž dohledatelné, že stěžovatelky a FORTUNA jsou sponzory či partnery klubů angažujících se v opačném sportu, než se uvádí v podnětu (body 37 a 38 prvního rozsudku krajského soudu).
20. Zatřetí, teze, že stěžovatelky a FORTUNA skokově navýšily výdaje na marketing, aby zamezily vstupu na trh zahraniční konkurence a tím si vynutily exkluzivitu sponzorských vztahů, je založená na obecných tvrzeních z podnětů. Tyto skutečnosti vyplývají jen z podnětu SAZKY a G. Úřad jejich pravdivost vůbec neprověřoval (bod 38 prvního rozsudku krajského soudu).
21. Začtvrté, krajský soud zkoumal tvrzení (které SAZKA na základě schůzek doplnila), že stěžovatelky a FORTUNA koordinovaly svůj postup při vytváření a nastavení sázkových kurzů. Neshledal, že by využívání „sofistikovaného informačního systému“ sloužícího k významnému zlepšení tržních rizik šlo považovat za protisoutěžní jednání. Tento systém byl zmíněn ve výroční zprávě TIPSPORTU z roku 2015 a má sloužit k minimalizaci nákladů. Dále namátkově porovnal sázkové kurzy na webových stránkách stěžovatelek a FORTUNY a nedošel k závěru, že by tvrzení bylo pravdivé (body 39 až 41 prvního rozsudku krajského soudu).
22. Zapáté, zrušení manipulačních poplatků za podání sázky na pobočkách i na internetu či on-line může vést sice k podezření o koordinaci jednání, samotná skutečnost, že byly těsně po sobě zrušeny manipulační poplatky, ale nic nevypovídá o tvrzené kontinuální koordinaci. Ta přitom byla základem místního šetření v rozsahu všech bodů údajného podezření. Kromě toho ji nelze vztahovat na celé období, jež bylo předmětem místního šetření (bod 42 prvního rozsudku krajského soudu).
23. Zašesté, krajský soud přezkoumal podezření spočívající ve vytváření překážek pro vstup a působení dalších soutěžitelů a rozdělování trhu a zákazníků. Analyzoval tuto část podnětu SAZKY a vyhodnotil, že jde o relativně plastický obraz tuzemského trhu kurzových sázek a aktivit soutěžitelů na něm. Specifikem tohoto trhu je fakt, že zákazníci jsou kvůli nutnosti fyzické registrace na pobočce sázkové kanceláře v podstatě vázáni na kamenné pobočky, což snižuje ochotu zákazníků ke změně sázkové kanceláře (body 43 a 44 prvního rozsudku krajského soudu).
24. SAZKA ve snaze o zvýšení svého tržního podílu v minulosti přistoupila ke zjednodušené identifikaci nových sázkařů (bez fyzické přítomnosti na kamenných pobočkách). Byla vyzvána Asociací, aby toho zanechala, neboť jde o protiprávní jednání, které deformuje trh a představuje významnou konkurenční výhodu. SAZKA založila svůj postup na výkladu zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu (dále jen „AML zákon“), který v té době aprobovalo Ministerstvo financí. Stěžovatelky a FORTUNA měly podstatný zájem na tom, aby bylo od zjednodušené identifikace opuštěno. Nadstandardní tlak – který je možné identifikovat jako snahu o vytváření překážek pro vstup a působení dalších soutěžitelů a rozdělování trhu a zákazníků – je třeba podle podnětů spatřovat v tom, že Asociace opakovaně vyzývala SAZKU k zanechání zjednodušené identifikace a apelovala na Ministerstvo financí k opětovné změně výkladu dotčených ustanovení AML zákona (body 44 až 47 prvního rozsudku krajského soudu).
25. Způsob výkladu se později změnil a zjednodušená identifikace nových sázkařů bez fyzické přítomnosti v kamenné pobočce nebyla opět možná. Krajský soud vyhodnotil, že se v této části mohl jevit podnět SAZKY jako přesvědčivý, nicméně v kontextu dané situace (podnět mohl být odvetný krok za toto jednání členek Asociace) bylo třeba ho vlastní činností prověřit, což Úřad ani zde neučinil. Z kontextu celé situace a podivného chování Úřadu se totiž jeví, že Úřad byl užit jako nástroj konkurenčního boje (a způsob odvety za brojení proti zjednodušené identifikaci) SAZKY proti stěžovatelkám (body 48 až 50 prvního rozsudku krajského soudu).
26. Krajský soud obecně o šetření Úřadem uvedl, že ze správního spisu není patrné, co bylo obsahem schůzek Úřadu se SAZKOU a jaké jednotlivé role zástupci SAZKY a Úřadu měli. Z tohoto důvodu tak ze spisu nevyplynulo, že by Úřad disponoval reálnými indiciemi o koordinaci (dokonce dlouhodobé) jednání stěžovatelek a FORTUNY. Nosným podkladem totiž byly podněty a články obsahující obecné informace doplněné subjektivním hodnocením SAZKY. Tyto podklady objektivně vzato nenasvědčují podezření z porušení pravidel hospodářské soutěže. Krajský soud celou věc shrnul tak, že místní šetření v projednávané věci vybočuje z mantinelů zákonnosti tak intenzivně, že pokud by v této věci obstálo, pak by muselo obstát prakticky každé místní šetření. Místní šetření tak z pohledu testu vhodnosti a rozsahu bylo nezákonné jako celek (body 51 až 57 prvního rozsudku krajského soudu).
27. Krajský soud se též vyjádřil k dalším argumentům Úřadu. Zpochybnil zejména samotnou věrohodnost podnětů a kritizoval netransparentní postup při jejich doplňování na schůzkách zástupců SAZKY s Úřadem. Zdůraznil, že se Úřad nesnažil ověřit tvrzení z podnětů (a to ani ve veřejně dostupných zdrojích), a že vycházel prakticky jen ze zdrojů neověřených. Po procesní stránce (kvůli tomu, že schůzky nebyly protokolovány a kvůli tomu, že Úřad některá tvrzení mylně považoval za notoriety) probíhala celá věc podezřele. Ze správního spisu není jisté, kdo se při doplňování podání SAZKY s kým stýkal a jaký byl obsah těchto jednání, proto nelze jednotlivá doplnění považovat za relevantní podklady pro místní šetření (body 59 až 69 prvního rozsudku krajského soudu).
28. Krajský soud dále shledal podnět od G. pro jeho anonymitu a pouhé potvrzování podnětu SAZKY jako neprůkazný. Dále se neztotožnil s výkladem, že by jednotlivé skutky neměly být posuzovány samostatně. Z pověření k místnímu šetření totiž vyplynulo, že si Úřad selektoval jednotlivé skutky, následně v rozporu s tím ale uvedl, že prověřoval „jednání komplexní“. Tato skutečnost o to více navozuje představu nezákonné „rybářské výpravy“, neboť popis jednání stěžovatelek, včetně vymezeného časového a místního rozsahu, fakticky umožňuje ničím neomezené šetření stěžovatelek na základě prakticky nijak neověřovaného podnětu jednoho z jejich přímých konkurentů. Ve správním spise se neobjevuje jakákoli dokumentovaná snaha o prověření podnětů (bod 70 až 77 prvního rozsudku krajského soudu).
(b) První rozsudek Nejvyššího správního soudu
29. Proti prvnímu rozsudku krajského soudu podal Úřad kasační stížnost. Nejvyšší správní soud jeho kasační stížnosti vyhověl a ústavní stížností napadeným rozsudkem ze dne 26. 1. 2022 č. j. 7 As 438/2019-56 první rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud se zaměřil především na přezkoumání závěrů, ke kterým došel krajský soud na základě provedení testu vhodnosti. Nejvyšší správní soud se sice ztotožnil s výkladem, že místní šetření nesmí být tzv. „rybářskou výpravou“, nicméně se s krajským soudem rozešel v závěrech, které vyplývají z provedení testu vhodnosti a rozsahu.
30. Nejvyšší správní soud souhlasil s Úřadem, že podnět SAZKY byl podstatnou indicií. Ta ale nebyla jediná. Krajský soud totiž při svém hodnocení opominul zohlednit anonymní podnět podaný G. a oba novinové články. Správní spis obsahuje hodnocení jednotlivých indicií, neboť Úřad provedl vyhodnocení jejich relevance, které do správního spisu založil. Závěr krajského soudu, že Úřad pouze nekriticky převzal informace z podnětu SAZKY, nemůže obstát, neboť ho vylučuje již jen to, že Úřad se SAZKOU dále komunikoval. Tato komunikace je zaznamenána ve správním spisu a existuje o ní procesní stopa, a to konkrétně v podobě doplnění podání a jeho odůvodnění. Tuto komunikaci je přitom třeba chápat jako prověřování podnětu, jeho obsahu a věrohodnosti (body 42 až 46).
31. Skutečnost, že je SAZKA přímým konkurentem stěžovatelek, nesnižuje důvěryhodnost a využitelnost podnětu. Takový podnět může být naopak o to více relevantní, neboť jen osoby pohybující se uvnitř daného prostředí jsou schopny podat informace, ke kterým se nedá zvenčí dostat vůbec, nebo jen s velkými obtížemi. I kdyby se však SAZKA snažila jen o odplatu, nemá to na relevanci podnětu pro činnost Úřadu vliv. Správní soudy navíc v minulosti opakovaně připustily anonymní podněty zaslané Úřadu jako relevantní zdroj vstupních indicií (body 47 až 51).
32. Nejvyšší správní soud poté obecně shrnul, že na základě vzájemné kombinace všech indicií Úřad obstál v testu vhodnosti místního šetření. Měl dostatečný počet vstupních indicií, které ve svém souhrnu důvodně nasvědčovaly tomu, že stěžovatelky mohly páchat protisoutěžní jednání. Z ničeho neplyne, aby Úřad před provedením místního šetření založil do spisové dokumentace analýzu indicií, jsou-li příslušné indicie zřejmé z podkladů obsažených ve spisu (body 52 až 58).
(c) Druhý rozsudek krajského soudu
33. Následující procesní děj je pro nynější nález méně podstatný, proto jej Ústavní soud jen stručněji shrnuje. Krajský soud o žalobě stěžovatelek rozhodl znovu a byl při tom vázán kasačním názorem Nejvyššího správního soudu. Nyní napadeným rozsudkem ze dne 31. 5. 2022 č. j. 31 A 70/2019-290 žalobu stěžovatelek zamítl. Krajský soud vyšel z názoru Nejvyššího správního soudu o přiměřenosti místního šetření. Při posuzování žaloby vycházel z toho, že místní šetření bylo přiměřené. Následně se zabýval dalšími výhradami stěžovatelek ohledně provedeného místního šetření, že Úřad nedostatečně časově vymezil předmět místního šetření, že v průběhu místního šetření porušil povinnost řádné protokolace, a že místní šetření rozšířil i na zařízení, která se nenacházela v obchodních prostorách vymezených v pověření k provedení místního šetření. Co se týče protokolace klíčových slov, neshledal krajský soud pochybení. Neuvedení klíčových slov nezpůsobilo stěžovatelkám újmu a zůstala jim možnost namítat, že některé dokumenty se rozsahu pověření ke kontrole vymykaly. Protože většina těchto argumentů byla do značné míry provázána s právním názorem vysloveným v prvním rozsudku Nejvyššího správního soudu, krajský soud se neztotožnil s ostatními námitkami stěžovatelek a žalobu zamítl.
(d) Druhý rozsudek Nejvyššího správního soudu
34. Proti druhému rozsudku krajského soudu podaly stěžovatelky kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl. Konstatoval, že je vázán právním názorem vysloveným ve svém prvním rozsudku, a že v rozsahu zbylých argumentů stěžovatelek je kasační stížnost nedůvodná (zbylé argumenty projednávané před správními soudy nejsou pro tuto ústavní stížnost podstatné).
III.
Argumentace stěžovatelek v ústavní stížnosti
35. Stěžovatelky z velké části zopakovaly argumenty, které uplatňovaly již v řízení před správními soudy. Co se týče samotné ústavněprávní argumentace, stěžovatelky ji založily na třech liniích.
36. Zaprvé, Úřad porušil právo stěžovatelek na ochranu obydlí ve spojení s právem na ochranu tajemství jiných písemností a záznamů a ochranu před libovůlí veřejné moci. Z ustálené judikatury ESLP totiž vyplývá, že pojem obydlí je třeba vykládat i jako sídlo, pobočku nebo obchodní prostory společnosti. Všechny zásahy do práva na ochranu obydlí přitom vyžadují restriktivní výklad zákona a důkladné prověření indicií, na kterých Úřad své podezření zakládá. Dle neústavního právního názoru vyjádřeného v prvním rozsudku Nejvyššího správního soudu přitom Úřad tohoto cíle měl dosáhnout již jen a pouze tím, že vyzval SAZKU k doplnění podnětu. Doplnění byla učiněna osobně na zcela netransparentních a nezaprotokolovaných schůzkách. Tento postup je neproporcionální a neústavní, neboť napadanou činnost Úřadu nelze považovat za řádné prověření podnětu. Úřad svévolně vymezil předmět místního šetření šířeji, než bylo odůvodněno indiciemi, nedodržel procesní garance a svévolně zasáhl do poklidného užívání obydlí stěžovatelek a jejich práva na nedotknutelnost písemností.
37. Zadruhé, Nejvyšší správní soud svými rozsudky porušil ústavně zaručené základní právo stěžovatelek na soudní ochranu, právo na spravedlivý proces a ochranu před svévolí orgánů veřejné moci. Soudní přezkum místních šetření má směřovat k ochraně před svévolí Úřadu, která se projevuje v uskutečňování tzv. „rybářských výprav“. Nejvyšší správní soud přitom ve svých rozhodnutích neprovedl test vhodnosti a pouze obecně konstatoval, že indicie pro místní šetření byly dostatečné. Soudy rovněž chybně posoudily rozsah místního šetření, neboť shledaly, že absence protokolace klíčových slov není vadou. Předmětem místního šetření byly všechny oblasti sportu, ačkoli relevantní měla být jen oblast tuzemského hokeje a fotbalu. Postup správních soudů byl v rozporu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, protože v zemích, kde není místní šetření vázáno na souhlas soudu, je třeba, aby byla následná soudní kontrola účinná.
38. Zatřetí, správní soudy porušily právo stěžovatelek na spravedlivý proces a právo na řádnou obhajobu. Vše, co je podkladem pro rozhodnutí nebo podkladem pro jiný postup (včetně místního šetření), musí být kvůli zajištění práva na obhajobu zachyceno ve spisové dokumentaci. Úřad pochybil, když se scházel se zástupci SAZKY na nezaprotokolovaných schůzkách, které sice jsou součástí doplnění podnětu, nicméně pouze rekapitulují, k čemu SAZKU Úřad vyzval, nikoli však obsah samotných schůzek. Postup Úřadu byl zcela netransparentní a nepřezkoumatelný. Neústavní bylo také znepřístupnění části spisu údajně obsahující obchodní tajemství, neboť stěžovatelky neměly možnost se k této části spisu vyjádřit. Celé řízení tak trpělo závažnými procesními vadami, které zkracovaly stěžovatelky v jejich právu na obhajobu a porušovaly základní zásady správního řízení a správního soudnictví.
39. Stěžovatelka Tipsport.net podala navíc samostatně podání označené jako doplnění ústavní stížnosti, kterým doplňuje námitky již uplatněné ve společně podané ústavní stížnosti. Uvádí, že Úřad nepovažoval stěžovatelky za jednoho soutěžitele, a proto kritizuje, že provedl místní šetření i u Tipsport.net. Nemohl kvůli tomu totiž u této stěžovatelky uplatnit indicie vztahující se k ostatním stěžovatelkám. Stěžovatelky Tipsport.net se ze všech indicií týká pouze článek o zrušení manipulačních poplatků. Úřad vůbec neodůvodnil, proč se i stěžovatelka řadí mezi podezřelé a proč je obviněna ze spáchání ostatních pěti protisoutěžních činů. Není rovněž odůvodněno, proč je obvinění týkající se koordinace zrušení manipulačních poplatků vztaženo i na koordinaci obchodních podmínek, neboť tato skutečnost z článku nevyplývá. Ve zbytku jen opakuje ústavněprávní argumentaci obsaženou v ústavní stížnosti.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
40. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovatelkami. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelky jsou řádně zastoupeny (§ 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) a vyčerpaly všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona). Ústavní stížnost je přípustná.
V.
Shrnutí řízení před Ústavním soudem
41. Ústavní soud si vyžádal spis krajského soudu sp. zn. 31 A 70/2019, spisy Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 438/2019 a sp. zn. 7 As 199/2022, a správní spis Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (resp. část spisu relevantní pro místní šetření). Dále Ústavní soud vyzval krajský soud, Nejvyšší správní soud a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, aby se vyjádřily k ústavní stížnosti.
42. Krajský soud uvedl, že námitkami, které stěžovatelky vznáší v ústavní stížnosti, se zabýval právě ve svém prvním rozsudku, ve kterém prohlásil místní šetření za nezákonné. Poté však tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud, který k řešení sporných otázek zaujal zcela jednoznačný právní názor, kterým též pro další řízení krajský soud zavázal. Po zrušení prvního rozsudku a vrácení věci proto krajský soud postupoval v souladu s kasačním názorem Nejvyššího správního soudu.
43. Nejvyšší správní soud uvedl, že svá rozhodnutí dostatečně a pečlivě odůvodnil. Úřad měl dostatek indicií pro provedení místního šetření, které byly navíc obsaženy ve správním spisu. Zopakoval, že v projednávané věci byla proporcionalita vztahu mezi rozsahem podezření, rozsahem pověření k šetření a rozsahem samotného šetření. Časové vymezení protisoutěžního jednání v pověření být obsaženo nemusí. K dílčím námitkám stěžovatelek se Nejvyšší správní soud nemohl vyjadřovat, protože již neměl k dispozici kompletní soudní spis, nicméně je i tak přesvědčen, že v odůvodnění obou ústavní stížností napadených rozsudků se dostatečně podrobně zabýval relevantní judikaturou Soudního dvora EU a ESLP. Poukázal rovněž na usnesení, kterým Ústavní soud odmítl ústavní stížnost obchodní společnosti FORTUNA ve skutkově podobném případu jako zjevně neopodstatněnou.
44. Úřad uvedl, že prvotním impulzem pro místní šetření byl podnět od SAZKY. Další informace byly zjištěny Úřadem z jeho vlastní činnosti a předchozí rozhodovací praxe. Tyto informace se týkaly aktivit stěžovatelek a stavu konkurenčního prostředí v oblasti kurzového sázení v České republice. Samotný podnět SAZKY byl nadstandardní, nešlo o spekulace. Byl podložen zdrojovými daty a přílohami, které jsou součástí spisu. Souhrnně tak podnět a jeho doplnění poskytoval informace, které působily přesvědčivým a věrohodným dojmem. Úřad nerezignoval na prověřování podnětu, ze správního spisu plyne, že Úřad inicioval schůzky se společností SAZKA. Jejich výstup byl v podobě jednotlivých doplnění podnětu výsledkem prověřování, které trvalo déle než rok. Samotné neprotokolování schůzek nemůže představovat nezákonnost, v opačném případě by šlo o přepjatý formalismus. Úřad nezaložil podezření na základě obsahu těchto schůzek, ale na základě písemných doplnění podání, která jsou výstupem z těchto schůzek a jsou součásti správního spisu. Chybějící protokolace obsahu schůzek není na újmu stěžovatelek, neboť nesloužily jako podklady pro odůvodnění pověření. Dalšími relevantními podněty bylo podání G. a novinové články. Všechny indicie byly řádně prověřeny a ve svém souhrnu představovaly spolehlivý podklad pro místní šetření. Dále Úřad odkázal na ustálenou rozhodovací praxi správních soudů a napadené rozsudky Nejvyššího správního soudu a plně se totožnil s jejich argumentací. Poukázal rovněž na usnesení, kterým Ústavní soud odmítl ústavní stížnost FORTUNY jako zjevně neopodstatněnou.
45. Na uvedená vyjádření zaslaly stěžovatelky Ústavnímu soudu repliku. Argumentují, že jejich věc se od věci FORTUNY liší jak skutkově, tak i právně. Označení společnosti Tipsport.net až do vydání individuálního pověření k provedení místního šetření ve správním spisu chybělo. V tomto pověření Úřad uvedl, že Tipsport.net je samostatným soutěžitelem. Správní soudy vůbec neprovedly test vhodnosti a nezabývaly se právní povahou schůzek SAZKY a Úřadu, kromě toho nezpřístupnily stěžovatelkám plný obsah podnětu SAZKY a dalších důkazů, nemohly se tak proti nim bránit. Stěžovatelky poukázaly na nepravdivost podnětů a k replice přiložily další důkazy, které tyto závěry podporují, přičemž tyto důkazy FORTUNA ve své věci nepředložila. Stěžovatelky dále nesouhlasí se závěrem, že ve správním spise nemusí být poznatky z činnosti Úřadu, neboť to odporuje judikatuře Ústavního soudu a znemožňuje to efektivní soudní přezkum. Podnět SAZKY nebyl nadstandardní a jejich zdrojová data jsou zkreslená, nepravdivá a neveřejná. Tuto tezi stěžovatelky podpořily předložením dalších výkladových stanovisek Finančního analytického úřadu, které SAZKA neposkytla. Tato stanoviska staví indicie Úřadu do nového kontextu a stěžovatelky je nemohly předložit dříve, protože je získaly až následně.
46. Tvrzení Úřadu, že řada informací z podnětů byla posléze potvrzena, je zavádějící. To plyne z protokolu o narovnání, neboť v navazujícím správním řízení navrhuje Úřad zastavení řízení u všech skutků s výjimkou jednoho marginálního. Zarážející je i to, že až do roku 2023 Úřad přistupoval ke každému ze členů skupiny Tipsport jako k samostatnému soutěžiteli a až dodatečně zjišťoval vztahy mezi jednotlivými členy skupiny. Neměl tak zjištěné elementární předpoklady pro dané úkony a zcela zjevně neprověřil indicie. Důležité je i to, že novinové články se týkají jen jednoho ze šesti skutků, což dokresluje neústavnost místního šetření.
47. Stěžovatelky zaslaly Ústavnímu soudu další sdělení, ve kterém rekapitulují výsledky procedury narovnání. Úřad určil předmět správního řízení odlišně od předmětu místního šetření. Z toho je zjevné, že nedošlo k potřebnému vymezení skutků. Tyto skutečnosti se nejvíce projevily právě v proceduře narovnání. Protokol a další skutečnosti z procedury narovnání jasně deklarují, že Úřad v době místního šetření nedisponoval naprosto žádnými indiciemi, které by odůvodňovaly zásah v podobě místního šetření. V protokolu zbyl jediný skutek ze šesti a ani pro ten není dostatek indicií. Úřad uznal, že SAZKA porušovala AML zákon a stěžovatelky mohly bez postihu upozornit dozorový orgán. K tomu je nutné dodat, že podněty na jednání SAZKY podala Asociace, a ne stěžovatelky, přičemž Asociace není ani účastnicí správního řízení. I tyto skutečnosti odlišují danou věc od věci FORTUNY. V dalším sdělení upozornil Tipsport.net opět na to, že nemá být zařazen mezi ostatní účastníky.
VI.
Věcné posouzení ústavní stížnosti
48. Ústavní soud nejprve obecně shrnuje ústavní ochranu sídla obchodní korporace a obchodních dokumentů v sídle uložených (část VI. A. níže). Dále analyzuje institut místního šetření a záruky při jeho provádění (část VI. B. níže). Věnuje se zde také přezkumu a posuzování přiměřenosti místního šetření a vyhodnocování anonymních či „konkurenčních“ podnětů (část VI. C. níže). Správní soudy v napadených rozhodnutích sice obecné požadavky (z větší části) správně zrekapitulovaly, na posuzovanou věc je nicméně nesprávně aplikovaly, což má za následek neústavnost napadených rozhodnutí („aplikační“ část VI. D. níže).
VI. A. K ústavní ochraně sídla a obchodních prostor obchodních korporací
49. Podle čl. 8 Úmluvy má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.