Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 30/16dne 7. dubna 2020 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu a) skupiny senátorů, jejímž zastupováním byla pověřena bývalá senátorka Ing. Veronika Vrecionová, na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., a o návrhu b) skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Jiří Oberfalzer, zastoupené prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem, se sídlem Botičská 1936/4, Praha 2 - Nové Město, na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů, případně zrušení jeho § 3a písm. a) ve slovech "jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění", § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slově "zejména", § 4 odst. 2 písm. c), d), h) a k), § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona", za účasti Parlamentu jako účastníka řízení a vlády, zastoupené ministrem průmyslu a obchodu, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Ustanovení § 3a písm. a) ve slovech "výši veškerých peněžních plnění dodavatele, jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění," zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Návrh navrhovatelky a) na zrušení § 3, § 4 odst. 1, § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slově "zejména" a § 4 odst. 2 písm. c), d), h), i) a k) zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., se zamítá.
III. Řízení o návrhu navrhovatelky a) na zrušení § 5 odst. 2, § 7, 8 a 9 zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., se zastavuje.
IV. Ve zbytku se návrh navrhovatelky a) na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., odmítá.
V. Návrh navrhovatelky b) na zrušení § 5a odst. 1, § 5a odst. 2 ve slovech "21e, 21f a 21g" a § 8 odst. 3 a 4 zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
VI. Ve zbytku se návrh navrhovatelky b) na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů, odmítá.
VII. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže není v tomto řízení vedlejším účastníkem.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 7. 9. 2016 doručen návrh skupiny 17 senátorů [dále jen "navrhovatelka a)"] na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., (dále též "zákon o významné tržní síle" nebo "napadený zákon"; tyto zkratky se použijí ve vztahu k tomuto zákonu i ve znění pozdějších zákonů, přičemž v případě potřeby rozlišení bude vždy specifikováno znění, v jakém byl tento zákon účinný). Jednáním za navrhovatelku a) byla pověřena tehdejší senátorka Ing. Veronika Vrecionová a řízení o tomto návrhu bylo vedeno podsp. zn. Pl. ÚS 30/16.
2. Dne 30. 6. 2017 obdržel Ústavní soud podání jiné skupiny 17 senátorů [dále též jen "navrhovatelka b)"], které bylo zamýšleno jednak jako replika k vyjádřením účastníků řízení k původnímu návrhu, jednak jako doplnění argumentace a rozšíření původního návrhu. Tato nová skupina senátorů sestávala z 10 senátorů, kteří podepsali i původní návrh, a 7 dalších senátorů. Pověření jednat za tuto skupinu bylo uděleno senátoru Jiřímu Oberfalzerovi. Toto podání reagovalo na v mezidobí přijaté novely zákona o významné tržní síle, jež byly provedeny zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb. V jeho závěru byl formulován návrh na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů, případně zrušení jeho § 3a písm. a) ve slovech "jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění", § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slově "zejména", § 4 odst. 2 písm. c), d), h) a k), § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona". Protože šlo o odlišný návrh podaný jiným navrhovatelem, bylo jím zahájeno samostatné řízení, jež bylo vedeno podsp. zn. Pl. ÚS 27/17.
3. Usnesením ze dne 19. 9. 2017 č. j.Pl. ÚS 30/06-113rozhodl Ústavní soud o spojení obou návrhů ke společnému řízení. Předmětem tohoto řízení jsou tak dva návrhy na zrušení zákona o významné tržní síle, z nichž každý se týká jeho znění účinného v jiném časovém období. Navrhovatelka b) se eventuálním návrhem domáhá zrušení toliko některých ustanovení napadeného zákona.
II. Napadený zákon
4. Zákon o významné tržní síle byl přijat za účelem zamezit zneužívání významné tržní síly v dodavatelsko-odběratelských vztazích v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících. Významnou tržní silou se podle § 3 odst. 1 tohoto zákona rozumí takové postavení odběratele, v jehož důsledku si odběratel může vynutit bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících. Za účelem dosažení uvedeného cíle stanoví zákon obecný zákaz zneužití významné tržní síly, který částečně konkretizuje, jakož i některé další povinnosti odběratelů s významnou tržní silou. Současně stanoví pravidla dozoru nad dodržováním tohoto zákona a přestupky, jichž se mohou v případě jeho porušení dopustit odběratelé.
5. Ačkoliv byl zákon o významné tržní síle přijat již v roce 2009 a účinnosti nabyl dne 1. 2. 2010, jeho současné znění se od toho původního významně liší. Novelizací provedenou zákonem č. 50/2016 Sb. došlo k jeho podstatné změně, která se dotkla celého jeho obsahu i struktury. Alespoň dílčím způsobem byla novelizována všechna ustanovení tohoto zákona. Uvedená novela nově vymezila definici základních pojmů, včetně pojmu významné tržní síly, i povinnosti jednotlivých odběratelů. Posléze byl zákon o významné tržní síle novelizován ještě dvakrát. Novelizace provedená zákonem č. 104/2017 Sb. (část sedmá, čl. IX) doplnila do napadeného zákona nové § 5a a 7a, jež upravují oprávnění Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen "Úřad") provádět sektorová šetření a využívat údaje z informačních systémů veřejné správy, a upřesnila a doplnila znění § 7 odst. 1 zákona o významné tržní síle. Následná novelizace provedená zákonem č. 183/2017 Sb. (část sto devadesátá šestá, čl. CC) se týkala především vymezení přestupků s ohledem na přijetí zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Z napadeného zákona byl vypuštěn § 5 odst. 2, částečně změněny či doplněny § 7 odst. 2 a § 8 odst. 1, 2 a 3 (včetně nadpisu § 8) a nově doplněn § 8 odst. 6. Posledně uvedenou novelou došlo také ke změně celého dosavadního § 9 a vložení § 9a.
6. Citace jednotlivých ustanovení napadeného zákona budou obsaženy v dalších částech tohoto nálezu, v nichž bude provedeno jejich ústavněprávní posouzení.
III. Shrnutí argumentace navrhovatelek
7. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud v tomto řízení přezkoumává zákon o významné tržní síle na základě dvou návrhů na jeho zrušení. Nelze nicméně přehlédnout, že posléze podaný návrh byl zamýšlen jako doplnění návrhu navrhovatelky a) a rozšíření jeho argumentace, s níž se navrhovatelka b) plně ztotožnila. Navrhovatelka a) již nový návrh ostatně ani nemohla podat, neboť v mezidobí uplynulo volební období některých senátorů, kteří ji tvořili. Pro zjednodušení dalšího textu bude proto Ústavní soud považovat uplatněnou argumentaci za společnou argumentaci obou navrhovatelek, ledaže by jejich odlišení bylo v konkrétních případech účelné.
8. Navrhovatelky považují zákon o významné tržní síle za velmi nekvalitní, neurčitý a diskriminační právní předpis, který nepřípustně zasahuje do práv dotčených subjektů. Mají za to, že jeho prostřednictvím se udržuje celková nekoncepčnost dohledu nad produkcí a prodejem potravinářských výrobků, který nadále zůstává v rukou několika státních úřadů. Napadenému zákonu vytýkají, že má minimální aplikační úspěšnost a směřuje pouze k ochraně dodavatelů proti vyjednávací síle obchodních řetězců. Za tímto účelem ukládá povinnosti pouze odběratelům, tedy jedné straně dodavatelsko-odběratelských vztahů, aniž by řešil případnou dominanci na straně dodavatelů.
9. Jednotlivé argumenty navrhovatelek budou podrobně shrnuty a vypořádány v dalších částech tohoto nálezu, lze však stručně uvést, že navrhovatelky namítají
a) neústavnost procedury přijetí zákona č. 50/2016 Sb. z důvodu, že měl být fakticky vypracován Úřadem, který má tímto zákonem novelizovaný zákon o významné tržní síle sám používat, jakož i neústavnost procedury přijetí zákona č. 104/2017 Sb., v jejímž rámci mělo dojít formou tzv. legislativního přílepku k neústavnímu doplnění tohoto zákona o novelizační body, jimiž se do zákona o významné tržní síle vkládá nový § 5a a mění se § 7 odst. 1,
b) neurčitost některých pojmů obsažených v zákoně o významné tržní síle, jež brání jeho ústavně konformnímu výkladu a použití a zakládá rozpor se zásadou nullum crimen sine lege certa podle čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), včetně neurčitosti samotného vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 napadeného zákona, jehož následkem má být nepřípustnost demonstrativního výčtu zakázaných jednání podle § 4 odst. 2 tohoto zákona,
c) nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva odběratelů a jejich práva podnikat, kdy účelu sledovaného napadeným zákonem je možné dosáhnout i prostřednictvím obecné soukromoprávní úpravy nekalé soutěže a veřejnoprávní úpravy obsažené v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně hospodářské soutěže"),
d) přímé diskriminační působení zákona, jež se projevuje v odlišném zacházení mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli s významnou tržní silou, a
e) nepřímé diskriminační působení zákona, jež v důsledku použití kritéria ročního obratu ve výši 5 mld. Kč podle § 3 odst. 4 napadeného zákona, od něhož se odvíjí významná tržní síla odběratele, dopadá především na zahraniční obchodní řetězce,
zatímco ve vztahu k jednotlivým dílčím ustanovením namítají
f) nadbytečnost a nepřiměřenost omezení výše veškerých peněžních plnění dodavatele plynoucího z povinné náležitosti smlouvy mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem podle § 3a písm. a) napadeného zákona,
g) nepřiměřenost zákazu některých postupů při sjednávání a uplatňování cenových podmínek používaných v obchodním styku podle § 4 odst. 2 písm. c) a d) napadeného zákona,
h) nepřiměřenost zákazu podle § 4 odst. 2 písm. h) napadeného zákona, aby odběratel požadoval náhradu sankce uložené kontrolním orgánem po dodavateli bez existence jeho zavinění,
i) nepřípustnost zákazu podle § 4 odst. 2 písm. i) napadeného zákona, aby si odběratel s dodavateli sjednal nebo vůči nim uplatňoval rozdílné smluvní podmínky pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících při srovnatelném plnění bez spravedlivého důvodu,
j) neurčitost povinnosti respektovat výsledky úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru odběratelem podle § 4 odst. 2 písm. k) napadeného zákona, jež má zakládat rozpor se zásadou ne bis in idem podle čl. 40 odst. 5 Listiny a může vést k odepření soudní ochrany odběratelů v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny,
k) neústavnost sektorových šetření podle § 5a napadeného zákona s ohledem na nepřípustnost s nimi spojeného zásahu do soukromé sféry a informačního sebeurčení dotčených subjektů, a
l) neurčitost pravidel pro ukládání pokut podle § 8 a 9 napadeného zákona, vytvářející nepřiměřeně široký prostor pro uvážení správního orgánu.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") postupně zaslal návrhy navrhovatelek a) a b) komorám Parlamentu (odstavec 1) a dále vládě (odstavec 2) a Veřejné ochránkyni práv (odstavec 3) jakožto subjektům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
11. Poslanecká sněmovna ve svých vyjádřeních z 20. 10. 2016 a 19. 10. 2017 a Senát ve svých vyjádřeních z 19. 10. 2016 a 23. 10. 2017, podepsaných tehdejšími předsedy jednotlivých komor Janem Hamáčkem a Milanem Štěchem, shrnuly průběh legislativních procesů, v jejichž rámci byl projednán a schválen napadený zákon, jakož i jej novelizující zákon č. 50/2016 Sb. a zákon č. 104/2017 Sb.
12. Dne 17. 10. 2016 obdržel Ústavní soud v zákonem předepsané lhůtě vyrozumění vlády o vstupu do řízení, o němž vláda rozhodla usnesením č. 922 ze dne 17. 10. 2016. Vláda uložila ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem průmyslu a obchodu a předsedou Úřadu vypracoval podrobné vyjádření vlády a zaslal je Ústavnímu soudu. Zastupováním v tomto řízení pak vláda pověřila ministra průmyslu a obchodu. K návrhu navrhovatelky a) se vláda obsáhle vyjádřila dopisem ze dne 9. 11. 2016, podepsaným tehdejším ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Mgr. Jiřím Dienstbierem. Pokud jde o návrh navrhovatelky b), jménem vlády se k němu dopisem ze dne 18. 10. 2017 vyjádřil tehdejší ministr průmyslu a obchodu Ing. Jiří Havlíček, MBA. V něm sdělil, že vyjádření, jež bude odrážet také stanovisko vlády, zašle Ústavnímu soudu Úřad jako amicus curiae, neboť právě do jeho působnosti spadá ochrana podnikatelských subjektů před zneužitím silnějšího postavení na trhu.
13. Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., dopisem ze dne 26. 9. 2016 sdělila Ústavnímu soudu, že nevyužívá svého práva vstoupit do tohoto řízení. Na tomto postoji setrvala i v dopise ze dne 11. 10. 2017, kterým reagovala na zaslání návrhu navrhovatelky b).
14. Úřad navrhl dopisem ze dne 5. 10. 2016, podepsaným jeho předsedou Ing. Petrem Rafajem, aby Ústavní soud rozhodl podle § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 93 občanského soudního řádu o jeho vstupu do řízení jako vedlejšího účastníka. Ústavnímu soudu bylo dále doručeno vyjádření Úřadu ze dne 3. 11. 2016 k obsahu návrhu navrhovatelky a), které Úřad zaslal jako amicus curiae a jehož obsah je totožný s vyjádřením vlády ze dne 9. 11. 2016. Dalším dopisem ze dne 17. 10. 2017 se Úřad vyjádřil k rozšířenému návrhu navrhovatelky b) a v něm doplněné argumentaci.
15. K původnímu vyjádření komor Parlamentu, vlády a Úřadu se ve svém návrhu obsáhle vyjádřila navrhovatelka b). V tomto ohledu plnil již její návrh i funkci repliky. K následným vyjádřením, zejména doplňujícímu vyjádření Úřadu, které vyjadřovalo i stanovisko vlády, se navrhovatelka b) vyjádřila podáním ze dne 23. 3. 2018.
16. Obdobně jako argumentace navrhovatelek uvedená v jejich návrzích bude i shrnutí jednotlivých dalších podání, tedy vyjádření vlády a Úřadu a repliky navrhovatelky b), obsaženo v dalších částech nálezu.
17. Ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo lze očekávat další objasnění věci.
V. Návrh na přiznání postavení vedlejšího účastníka
18. Návrhu Úřadu na připuštění jeho vedlejšího účastenství Ústavní soud nevyhověl. V souladu s § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu mají v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů postavení vedlejšího účastníka pouze ti, kterým toto postavení tento zákon přiznává, tedy - jsou-li k tomu splněny další zákonem stanovené podmínky a nedošlo-li ke vzdání se postavení vedlejšího účastníka řízení - vláda (§ 69 odst. 2), Veřejný ochránce práv (§ 69 odst. 3) a oprávněný navrhovatel, jehož návrh byl nepřípustný z důvodu, že Ústavní soud již ve věci jedná (§ 35 odst. 2). Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu tak vylučuje subsidiární použití § 93 odst. 1 a 2 občanského soudního řádu (§ 63 zákona o Ústavním soudu) pro řízení před Ústavním soudem, což znamená, že Ústavní soud není oprávněn rozhodnout o přípustnosti vedlejšího účastenství kohokoliv jiného, což platí i pro Úřad [např. nález ze dne 20. 10. 2004sp. zn. Pl. ÚS 52/03(N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.), nález ze dne 26. 4. 2006sp. zn. Pl. ÚS 37/04(N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)].
19. Tato skutečnost nicméně nebrání tomu, aby si Ústavní soud s ohledem na působnost Úřadu podle zákona o významné tržní síle vyžádal jeho stanovisko, případně k jím zaslanému stanovisku přihlédl v rámci svého posouzení. V takovém případě však půjde pouze o stanovisko, které Úřad zašle jako amicus curiae a v jehož případě závisí jen na Ústavním soudu, zda jej bude považovat za relevantní pro své rozhodnutí, nebo nikoliv [nález ze dne 22. 1. 2019sp. zn. Pl. ÚS 32/17(N 9/92 SbNU 86; 71/2019 Sb.), bod 54]. V dané věci Ústavní soud přihlédl ke stanovisku Úřadu, na které ve svém vyjádření odkázala i vláda, a vypořádal se s argumentací v něm uvedenou.
VI. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
20. Ústavní soud se předně zabýval tím, zda jsou v dané věci splněny všechny zákonem stanovené procesní předpoklady k projednání návrhů navrhovatelek podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). V obou případech byla splněna podmínka návrhového oprávnění skupiny senátorů podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, neboť návrh byl podepsán minimálním počtem 17 senátorů. Oba návrhy zjevně splňují veškeré zákonem stanovené formální náležitosti (§ 34 zákona o Ústavním soudu).
VI./a Přípustnost návrhu navrhovatelky a) a důvody pro částečné zastavení řízení o něm
21. Navrhovatelka a) podala návrh na zrušení zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb. Protože uvedená novela nabyla účinnosti dne 6. 3. 2016, lze konstatovat, že návrh směřoval vůči napadenému zákonu ve znění, které bylo v době jeho podání platné a účinné, pročež nebyl dán důvod jeho nepřípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Posléze byl však napadený zákon novelizován zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb., v důsledku čehož vyvstala otázka, zda tyto novelizace v případě ustanovení, jichž se týkaly, nezaložily důvod zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Podle tohoto ustanovení, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví.
22. Uvedený důvod zastavení řízení o návrhu navrhovatelky a) je podle Ústavního soudu zjevně dán v případě § 5 odst. 2 a § 9 zákona o významné tržní síle, jež byly novelizací provedenou zákonem č. 183/2017 Sb. zrušeny, respektive jako celek nahrazeny novým zněním.
23. V případech, kdy v průběhu řízení před Ústavním soudem nebyl výslovně zrušen celý napadený právní předpis nebo jeho ustanovení, ale toliko jejich část, a to třeba i jen nahrazením některých jejich slov, se posouzení, zda nastal důvod zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, odvíjí od toho, zda tato změna znamená také změnu obsahu právních norem vyjádřených tímto právním předpisem či jeho ustanovením jako celkem. Pokud k takovéto změně došlo, lze tento důvod zastavení vztáhnout na celý napadený právní předpis či jeho ustanovení (případně na jejich širší oddělitelnou část, jestliže se tato změna týká pouze jí), ve znění před účinností této změny, neboť tyto již nejsou s jejich novelizovaným zněním obsahově totožné, a tudíž ani nejsou součástí jejich účinného znění [k požadavku tzv. podstatné změny srov. například usnesení ze dne 26. 9. 2000sp. zn. Pl. ÚS 35/2000(U 33/19 SbNU 297)]. Stejně tak půjde o změnu celého napadeného právního předpisu či jeho ustanovení (případně jejich širší části), jestliže zrušená část sice byla nahrazena novým zněním, nebylo ji však možné oddělit od zbytku právního předpisu či jeho ustanovení bez toho, aby tento zbylý text sám obstál jako vyjádření právní normy.
24. Ve vztahu k § 7 odst. 1 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., Ústavní soud uvádí, že novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. byla v tomto ustanovení slova "Na řízení vedené Úřadem ve věcech zneužití významné tržní síly" nahrazena slovy "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona". Tato změna, která rozšířila případy, v nichž se přiměřeně použijí ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže, se dotýká části uvedeného ustanovení, kterou nelze od zbytku ustanovení oddělit. K pozbytí platnosti proto došlo okamžikem nabytí účinnosti zákona č. 104/2017 Sb. nejen v rozsahu citované části tohoto ustanovení v předchozím znění, která byla nahrazena novým zněním, nýbrž v rozsahu tohoto ustanovení jako celku. Toto ustanovení by bez této zbylé části dále nemohlo samostatně existovat.
25. Dále Ústavní soud dospěl k závěru, že § 7 odst. 2 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., doznal obsahové změny doplněním výjimek z pravidla, že se na postup Úřadu podle tohoto zákona nepoužijí právní předpisy o kontrole. Ode dne nabytí účinnosti zákona č. 104/2017 Sb. tak je nutno na toto ustanovení jako celek hledět tak, že v předchozím znění pozbylo platnosti. Stejný závěr se týká i § 8 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., a to přestože v něm došlo novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. pouze k nahrazení slova "správní delikt" (v příslušném čísle a pádu) slovem "přestupek". Tato změna se totiž nedotkla jen označení správních deliktů, které jsou nově přestupky, ale též jejich zákonného vymezení, které navázala na obecnou úpravu obsaženou v zákoně o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich [srov. nález ze dne 16. 5. 2018sp. zn. Pl. ÚS 15/16(N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 36]. I v tomto případě jde proto o takovou změnu, v jejímž důsledku § 8 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., pozbyl platnosti v době po podání návrhu na jeho zrušení.
26. Důvod zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tak byl dán v případě návrhu navrhovatelky a) na zrušení § 5 odst. 2, § 7, 8 a 9 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb.
VI./b Přípustnost návrhu navrhovatelky b)
27. Navrhovatelka b) podala návrh na zrušení zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., zákona č. 104/2017 Sb. a zákona č. 183/2017 Sb., tedy ve znění účinném od 1. 7. 2017. Tento návrh sice podala dne 30. 6. 2017, tedy za účinnosti předchozí zákonné úpravy, toho dne již však byly i poslední dvě uvedené novely vyhlášeny ve Sbírce zákonů. Návrh tedy není nepřípustný z důvodu jeho předčasnosti podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Skutečnost, že návrh míří vůči napadenému zákonu ve znění všech těchto novel, ačkoliv v době podání návrhu ještě nešlo o znění účinné, nepovažuje Ústavní soud za spornou. Z obsahu návrhu je zřejmé, že v něm uvedená argumentace reflektuje i novelizace provedené zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb. a reaguje na ně.
28. Návrh navrhovatelky b) je ale částečně nepřípustný z důvodu překážky zahájeného řízení (litispendence) podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, neboť v době jeho podání již Ústavní soud jednal o návrhu navrhovatelky a) na zrušení zákona o významné tržní síle, byť předmětem řízení byl tento zákon v dřívějším znění. Překážka zahájeného řízení je dána ve vztahu k těm ustanovením zákona o významné tržní síle, jež nebyla změněna ani nebyla vložena či doplněna novelizacemi provedenými zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb. Týká se to § 1, 2, 3, 3a, 4, 5 (původně § 5 odst. 1, jenž se ale po zrušení odstavce 2 novelizací provedenou zákonem č. 183/2017 Sb. dále neoznačuje jako odstavec 1), 6, 10 a 11 zákona o významné tržní síle.
29. Ve vztahu ke zbylým ustanovením zákona o významné tržní síle, ve znění účinném po nabytí účinnosti jeho novel provedených zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb., jimiž jsou § 5a, 7, 7a, 8, 9 a 9a, nebyl dán žádný ze zákonem stanovených důvodů nepřípustnosti nebo zastavení řízení.
VI./c Shrnutí předmětu věcného posouzení
30. Na tomto místě je žádoucí shrnout, že předmětem věcného posouzení v tomto řízení je zákon o významné tržní síle, ve znění účinném od 1. 7. 2017, kdy nabyly účinnosti jeho novely provedené zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb., přičemž v rozsahu § 1, 2, 3, 3a, 4, 5, 6, 10 a 11 napadeného zákona je řízení vedeno o návrhu navrhovatelky a) a v rozsahu § 5a, 7, 7a, 8, 9 a 9a napadeného zákona je řízení vedeno o návrhu navrhovatelky b).
VII. Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených zákonných ustanovení
31. Předtím, než mohl Ústavní soud přistoupit k posouzení obsahového souladu zákona o významné tržní síle s ústavním pořádkem, se podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zabýval tím, zda byly napadený zákon a jeho jednotlivé novely přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V rámci svého hodnocení se vypořádal také s argumentací navrhovatelek, které zpochybňovaly proceduru přijetí zákona č. 50/2016 Sb. a zákona č. 104/2017 Sb.
VII./a Argumentace navrhovatelek
32. Navrhovatelky spatřují vadu procedury přijetí zákona č. 50/2016 Sb., kterým byl novelizován zákon o významné tržní síle, v tom, že byl připraven Úřadem. Jakkoliv je obvyklé, že sektorový ústřední orgán státní správy připravuje legislativní změny, v jejichž rámci prosazuje vládní koncepční představy, v případě Úřadu nelze přehlédnout, že jde o vrcholný orgán správního dozoru, který je relativně nezávislý na vládní politice a který je vázán pouze zákony, a nikoliv usneseními vlády. Podle navrhovatelek je proto logické, že motivace tohoto orgánu bude mířit k ochraně a posílení jeho kontrolní pozice, respektive k prohloubení kontrolní a sankční funkce státu, což ovšem půjde na úkor jemu podřazených podnikatelských subjektů. Tento "úředně podjatý" charakter návrhu zákona měl být vyrovnán testem legislativní rovnovážnosti. Správně mělo dojít k objektivizaci požadavků tohoto relativně nezávislého ústředního orgánu státní správy například prostřednictvím konzultativní činnosti Legislativní rady vlády. To se však podle navrhovatelek nestalo a požadované objektivizace nebylo dosaženo ani při projednávání novely zákona ve výborech Poslanecké sněmovny. Novela napadeného zákona tak neadekvátně posílila pozici Úřadu a naproti tomu snížila obrannou pozici subjektů kontrolovaných.
33. Argumentaci vůči způsobu přijetí napadeného zákona, respektive jeho novel, ve svém návrhu doplnila navrhovatelka b) o důvody, pro které zpochybňuje způsob, jakým byl do zákona o významné tržní síle vložen § 5a a jakým byl změněn jeho § 7 odst. 1 novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. Tato ustanovení se stala součástí zákona na základě věcně nesouvisejícího pozměňovacího návrhu výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj, přičemž i tato změna měla být iniciována Úřadem. Předmět těchto ustanovení se podle navrhovatelky b) na první pohled míjí s účelem uvedeného zákona, jímž byla, zjednodušeně řečeno, novelizace některých zákonů v souvislosti s řízením informačních systémů veřejné správy. V obou případech proto šlo o tzv. legislativní přílepky, jejichž nepřípustnost byla v minulosti konstatována Ústavním soudem [nález ze dne 15. 2. 2007sp. zn. Pl. ÚS 77/06(N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
VII./b Vyjádření vlády
34. Vláda oponovala tvrzení o neústavnosti způsobu přijetí uvedených novel zákona o významné tržní síle. Legislativní proces měl v obou případech proběhnout standardním způsobem. Skutečnost, že se Úřad podílel na přípravě zákona, byla odůvodněna jeho postavením ústředního orgánu státní správy, do jehož působnosti spadá jak podpora a ochrana hospodářské soutěže, tak dozor nad dodržováním zákona o významné tržní síle. Právě Úřad má nejvíce poznatků ohledně toho, jakým způsobem se zákonná úprava promítá do praktického fungování dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů. Nešlo o snahu posílit jeho vliv, nýbrž zajistit účinnější postihování případů zneužívání tržní síly odběratelů vůči dodavatelům potravin. Návrh zákona, který byl posléze vyhlášen jako zákon č. 50/2016 Sb., navíc doznal v průběhu jeho projednávání v Poslanecké sněmovně podstatných změn na základě poslaneckých pozměňovacích návrhů.
VII./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
35. K námitkám navrhovatelky b) ve vztahu k proceduře přijetí zákona č. 104/2017 Sb. se podrobně vyjádřil i Úřad. Podle jeho názoru měla navrhovatelka b) napadnout právě tento zákon, a nikoliv novelizovaná, respektive vložená ustanovení zákona o významné tržní síle. Tento postup podle jeho názoru plyne z rozhodovací praxe Ústavního soudu [nález ze dne 31. 1. 2008sp. zn. Pl. ÚS 24/07(N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)] a jeho nedodržení činí uvedenou argumentaci bezpředmětnou. S navrhovatelkou b) ale nelze souhlasit ani věcně. Porušení zásady konzistentnosti zákona (vyslovené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06) může být chápáno jako derogační důvod jen v případech tzv. extrémní systémové svévole, například pokud by vláda soustředila všechny své legislativní záměry do jednoho zákona ročně (nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07). Tak tomu ale v případě napadeného zákona není. Ustanovení § 5a zákona o významné tržní síle bylo navrženo jako součást širší změny návrhu zákona, kterou v rámci tzv. komplexního pozměňovacího návrhu navrhl výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj jako garanční výbor Poslanecké sněmovny. Cílem tohoto pozměňovacího návrhu bylo upravit větší okruh společenských vztahů, o čemž svědčí skutečnost, že v jeho důsledku bylo nakonec novelizováno až 8 zákonů místo původně zamýšlených 4 zákonů. Na rozdíl od pozměňovacích návrhů uplatněných ve druhém čtení návrhu zákona nebyla tímto pozměňovacím návrhem omezena možnost sněmovní diskuse. Není přitom podstatné, že důvody jeho předložení nejsou reflektovány v důvodové zprávě, která tak nepředstavuje dostatečný obraz o úmyslu zákonodárce. Úřad se navíc pozastavuje nad tím, že navrhovatelka b) nenamítá způsob přijetí § 7a napadeného zákona, jenž se stal součástí novely provedené zákonem č. 104/2017 Sb. v důsledku téhož pozměňovacího návrhu.
VII./d Replika navrhovatelky b)
36. V reakci na vyjádření Úřadu navrhovatelka b) podotkla, že Úřad jako amicus curiae by měl komentovat pouze věcné účinky zákona. Přesto se Úřad ve svém vyjádření staví do role zjevného obhájce zákona i co do procedury jeho přijetí, což je oblast, kde by byla namístě spíše argumentace ze strany Poslanecké sněmovny a Senátu, případně vlády. V případě nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07byla pro zamítnutí návrhu důležitá materiální souvislost právní úpravy přijaté jedním komplexním zákonem, tak tomu ale u novely zákona o významné tržní síle provedené zákonem č. 104/2017 Sb. není. Původní návrh této novely měl totiž řešit otázku fungování informačních systémů veřejné správy a využívání informací z nich, tedy materii, s níž souvisí rozšíření napadeného zákona o § 7a, nikoliv však úprava vyšetřovacích pravomocí Úřadu. Podle navrhovatelky b) je tak nadále důvodný její návrh na zrušení § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech "Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona" zákona o významné tržní síle.
VII./e Východiska přezkumu ústavnosti legislativní procedury
37. V případě napadeného zákona a jeho novel zjevně je dána kompetence Parlamentu k jejich přijetí podle čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud se dále zabýval procedurou jejich přijetí z toho hlediska, zda byl zachován Ústavou stanovený postup zákonodárného procesu ve smyslu účasti jednotlivých ústavních orgánů na něm a zda pro návrhy zákonů hlasovala v každé z komor Parlamentu předepsaná většina poslanců nebo senátorů. Jde o skutečnosti, u nichž by porušení ústavně stanovených pravidel bez dalšího vedlo ke zpochybnění samotné legitimity právního předpisu, a jež proto musí být posuzovány v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů vždy [nález ze dne 27. 11. 2012sp. zn. Pl. ÚS 1/12(N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 178].
38. Ústavní soud naopak nepřezkoumává, jakým způsobem došlo k vyhotovení návrhu zákona před zahájením zákonodárného procesu, tedy kdo a v jakém rozsahu se na něm podílel, a u vládních návrhů, zda při jejich přípravě bylo postupováno v souladu s legislativními pravidly vlády. Nejde o ústavně stanovená pravidla, a tudíž případná účast jiných osob než navrhovatele na přípravě návrhu zákona nebo případné porušení legislativních pravidel vlády nejsou samy o sobě způsobilé založit neústavnost zákona [srov. nález ze dne 18. 8. 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo nález ze dne 13. 12. 2016sp. zn. Pl. ÚS 19/16(N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.), bod 56].
39. Součástí napadeného zákona jsou také ustanovení, jež byla přijata na základě podle navrhovatelek obsahově nesouvisejícího pozměňovacího návrhu, a právě v této skutečnosti je spatřována jejich neústavnost. Ústavní soud podotýká, že oprávnění podat pozměňovací návrh, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu, mají podle § 63 odst. 1 bodu 5 a § 92 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 265/2014 Sb., (dále jen "jednací řád Poslanecké sněmovny") v případě jednání o návrhu zákona poslanci nebo garanční výbor či jiný výbor, jemuž byl návrh zákona přikázán. Limity uvedeného oprávnění je nutno vykládat jednak v souladu s požadavky plynoucími ze zásady předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona, jež jsou vyjádřeny v principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy (k tomu blíže zejména nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06a nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07), jednak s požadavky volné či svobodné soutěže politických sil, představující jeden z komponentů demokratického státu, jež jsou vyjádřeny v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny [k tomu blíže zejména nález ze dne 1. 3. 2011sp. zn. Pl. ÚS 55/10(N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo nález ze dne 19. 4. 2011sp. zn. Pl. ÚS 53/10(N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Z těchto principů vyplývají požadavky ve vztahu k obsahu pozměňovacích návrhů i způsobu jejich uplatnění, respektive projednání.