114. Ústavní soud obecně vychází z toho, že novelizační zákon nemá vlastní normativní existenci, neboť se stávají součástí novelizovaného právního předpisu. Proto se zpravidla není možné domáhat zrušení novelizujícího právního předpisu a jeho jednotlivých ustanovení u Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23 ze dne 4. 12. 2024 (427/2024 Sb.), bod 37]. První výjimku z tohoto pravidla Ústavní soud připustil pouze ve dvou případech - u přechodných ustanovení novelizačního zákona [v podrobnostech viz nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), body 15-16 a tam citovanou judikaturu], jako v nyní posuzované věci. Druhou výjimkou je namítána absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí novelizujícího předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 39; nález sp. zn. Pl. ÚS 35/23 ze dne 3. 4. 2024 (111/2024 Sb.), bod 43]. Třetí výjimku představují čistě derogační novelizace zákona. Je to dáno tím, že ani u jednoho z uvedených případů se změna právní úpravy nepromítne takovým způsobem, aby bylo možné napadnout přímo novelizovaný text zákona. Jelikož i naznačené způsoby novelizace právní úpravy jsou s to zasáhnout do základních práv jednotlivců nebo ústavně chráněných principů, nelze je vyjmout zpod ústavní ochrany pouze s poukazem na absenci jejich samostatné normativní existence.
VII. 3. 2. Postavení státu jako "nepřímého účastníka" smlouvy o stavebním spoření a soulad čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. s principem pacta sunt servanda a principem ochrany spotřebitele
115. Stěžejní část argumentace navrhovatelky spočívá, stručně řečeno, v tvrzení, že stát jakožto poskytovatel státní podpory stavebního spoření je "nepřímým účastníkem" smlouvy o stavebním spoření. Jelikož smlouva o stavebním spoření je smlouvou spotřebitelskou, plynou z principu ochrany spotřebitele pro stát zvláštní povinnosti. Tímto povinnostem však stát nedostál, když "vrchnostensky" a "v rozporu s elementárními pravidly právního státu a smluvního práva" nepravě retroaktivním způsobem snížil výši státní podpory z 10 % na 5 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč.
116. Uvedená námitka nutně předpokládá existenci soukromoprávního smluvního vztahu nejen mezi stavební spořitelnou a účastníkem stavebního spořené (§ 5 odst. 1 ve spojení s § 4 odst. 1 zákona o stavebním spoření), nýbrž i mezi těmito subjekty (v pojetí navrhovatelky "přímými účastníky") na straně jedné a státem (v pojetí navrhovatelky "nepřímým účastníkem") na straně druhé. Takový smluvní vztah mezi státem, stavební spořitelnou a zejména účastníkem stavebního spoření ovšem neexistuje.
a) Postavení státu jako "nepřímého účastníka" smlouvy o stavebním spoření
117. Státní podpora stavebního spoření je jednou z forem přímé (peněžité) veřejné podpory poskytované ze státního rozpočtu (přiměřeně srov. BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo, 5. vyd. Praha: 2009, s. 332 a 334-335). Stát zde vystupuje jako nositel veřejné moci z důvodu přijetí právního předpisu a poskytování určité formy podpory, nikoliv jako smluvní strana smlouvy o stavebním spoření [přiměřeně srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993 (U 3/2 SbNU 201); nález sp. zn. I. ÚS 41/98 ze dne 1. 12. 1998 (N 147/12 SbNU 363); nález sp. zn. I. ÚS 3244/09 ze dne 10. 3. 2011 (N 39/60 SbNU 463), bod 22]. Nárok na státní podporu tudíž není nárokem ze smluvního vztahu mezi účastníkem stavebního spoření a stavební spořitelnou. Ačkoli tento smluvní vztah představuje jednu z podmínek jeho vzniku, jedná se o nárok vůči státu, jenž je založen přímo zákonem o stavebním spoření (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 150). Tento nárok má navíc podle judikatury Ústavního soudu povahu pouhého beneficia ze strany zákonodárce (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 159).
118. Pro úplnost lze dodat, že ani samotný zákon o stavebním spoření nepovažuje stát za stranu smlouvy o stavebním spoření. To, kdo je stranou smlouvy o stavebním spoření, zákon o stavebním spoření vymezuje v § 5 odst. 1 - je ní stavební spořitelna a účastník stavebního spoření.
119. Poukazovala-li v této souvislosti navrhovatelka na nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19, jedná se o odkaz zcela nepřiléhavý. Citovaný nález se týkal specifické problematiky zdanění církevních restitucí. Ustanovení § 15 odst. 2 zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi stanovovalo výši paušální finanční náhrady, kterou by měly tam vyjmenované církve nebo náboženské společnosti (dále souhrnně jenom "církve") obdržet; její přiznání v § 16 podmiňoval uzavřením smlouvy o majetkovém vypořádání mezi státem a každou z vyjmenovaných církví. Smlouvy uzavřené mezi státem a církvemi byly následně v souladu s § 16 odst. 6 zákona o majetkovém vyrovnání vyhlášeny sdělením Ministerstva kultury č. 55/2013 Sb. ve Sbírce zákonů. V citovaném nálezu tak Ústavní soud rozhodoval za situace, kdy samotný zákon o majetkovém vyrovnání předpokládal uzavření smlouvy mezi státem a církvemi, přičemž k uzavření těchto smluv skutečně došlo. Tak tomu ovšem není v nyní posuzované věci.
b) Princip pacta sunt servanda
120. S výše uvedeným úzce souvisí námitka navrhovatelky stran porušení zásady pacta sunt servanda, tedy zásady, že smlouvy se mají dodržovat. Ústavní soud označil tuto zásadu za jeden z klíčových principů právního státu vyplývajících z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ústavněprávní rozměr této zásady Ústavní soud konstatoval již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 201/96 ze dne 7. 10. 1996 (N 96/6 SbNU 197) a následně potvrdil v mnoha pozdějších rozhodnutích [např. nález sp. zn. II. ÚS 3292/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 140/58 SbNU 163), bod 37; nález sp. zn. I. ÚS 1653/17 ze dne 17. 10. 2017 (N 192/87 SbNU 175), bod 36; nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19, body 54-56]. Dojde-li ke shodě projevené vůle alespoň dvou stran, která není zákonem zakázána (čl. 2 odst. 3 Listiny), a vznikne-li tím smlouva, je to právě zásada pacta sunt servanda, jež garantuje, že smlouva a její právní důsledky budou respektovány a že bude možné domoci se práv a povinností z ní plynoucích (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19, bod 55; nález sp. zn. I. ÚS 1653/17, bod 36). Jedná se tudíž o soukromoprávní zásadu, jež odráží podstatu smluvních vztahů [např. nález sp. zn. I. ÚS 436/05 ze dne 10. 7. 2008 (N 129/50 SbNU 131)].
121. Jak však Ústavní soud vyložil výše, stát není stranou smlouvy o stavebním spoření. Mezi státem, stavební spořitelnou a zejména účastníkem stavebního spoření nevzniká v důsledku poskytování státní podpory soukromoprávní smluvní vztah, v rámci něhož by se princip pacta sunt servanda mohl uplatnit [obdobně viz nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24 ze dne 22. 1. 2025 (45/2025 Sb.), body 91 a 92]. Možnost uplatnění této zásady mezi smluvními stranami tím není nijak dotčena.
c) Princip ochrany spotřebitele
122. Shora uvedené závěry jsou významné i pro posouzení navazujícího tvrzení navrhovatelky, že stát nepravě retroaktivním snížením výše státní podpory porušil své zvláštní povinnosti plynoucí z principu ochrany spotřebitele, spotřebitelského práva, čl. 38 Listiny základních práv EU a příslušné judikatury Ústavního soudu.
123. Je nesporné, že smlouva o stavebním spoření mezi stavební spořitelnou a fyzickou osobou jakožto účastníkem stavebního spoření má charakter spotřebitelské smlouvy. To však neplatí u vztahu mezi účastníkem stavebního spoření a státem jakožto poskytovatelem státní podpory, jelikož mezi nimi žádný soukromoprávní smluvní vztah neexistuje (v podrobnostech viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 150). Z povahy institutu státní podpory stavebního spoření plyne, že stát se při jejím poskytování nemůže dostat do postavení podnikatele, jak předpokládá relevantní právní úprava v oblasti spotřebitelského práva (obdobně viz nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, body 91 a 92). Z uvedených důvodů není v nyní posuzované věci prostor pro uplatnění principu ochrany spotřebitele ani judikaturních závěrů k jeho zakotvení na úrovni ústavního práva.
VII. 3. 3. Soulad čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. s právem na pokojné užívání majetku
124. Navrhovatelka ve svém návrhu namítala také rozpor čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. s právem na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1, 3 a 4 Listiny, resp. s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, a to ze stejných důvodů jako rozpor s principem ochrany důvěry v právo a principem právní jistoty podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
125. Ustanovení čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu stanovují právo každého pokojně užívat svůj majetek. Kromě existujícího majetku chrání dotčená ustanovení také tzv. legitimní očekávání jednotlivců [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 148; nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.); rozsudek ESLP ve věci Pressos Compania Naviera S.A. a další proti Belgii ze dne 20. 11. 1995 č. 17849/91, § 31]. Aby bylo možné považovat očekávání za legitimní, musí mít konkrétnější povahu, než je pouhá naděje na získání určitého majetku. Musí se jednat o takový nárok, který byl již individualizován právním aktem nebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02; rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kopecký proti Slovensku ze dne 28. 9. 2004 č. 44912/98, § 49-50). K porušení čl. 11 Listiny nebo čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, resp. jeho rozmnožení, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 148).
126. Dospěje-li Ústavní soud k závěru, že na straně jednotlivců mohlo vzniknout legitimní očekávání, že v budoucnu získají určitý majetek (resp. že dojde k rozmnožení jejich majetku), zpravidla zkoumá, zda byl namítaný zásah do legitimního očekávání založen na základě zákona, sledoval legitimní cíl a byl přiměřený (srov. např. rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Beyeler proti Itálii ze dne 5. 10. 2000 č. 33202/96, § 108-114).
127. Ústavní soud má za to, že účastníkům stavebního spoření nevzniklo legitimní očekávání podle čl. 11 odst. 1 Listiny nebo čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, že, splní-li zákonem stanovené podmínky, jim bude po celou šestiletou dobu vázanosti připisována a eventuálně následně vyplacena státní podpora v určité výši.
128. V této souvislosti lze poukázat především na to, že státní podpora stavebního spoření je poskytována pouze formou ročních záloh, jejichž výše se zásadně odvozuje od skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce (§ 10 zákona o stavebním spoření); vyplacení těchto záloh je následně závislé na tom, že účastník po dobu šesti let ode dne uzavření smlouvy buď nenakládal s uspořenou částkou, nebo v tomto období získal úvěr a finanční prostředky použil na bytové potřeby (§ 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření). Na základě zákona o stavebním spoření je tudíž individualizovatelná pouze maximální možná (přípustná) výše státní podpory stavebního spoření, avšak nikoli již výše státní podpory, která bude účastníkovi ve formě záloh skutečně připsána nebo - po splnění dalších zákonných podmínek - následně vyplacena.
VII. 3. 4. Retroaktivita právní úpravy a princip důvěry v právo - obecné principy
129. Ústavní soud ve své judikatuře setrvale připomíná, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato s určitým zásahem do principů právní jistoty a důvěry jednotlivce ve stálost práva, avšak k tomuto zásahu nezřídka dochází v zájmu ochrany jiných základních práv nebo veřejného zájmu (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Stabilita práva totiž nemůže vést k jeho "zkamenění" a vyloučení jeho efektivního rozvoje.
130. Navrhovatelka i vedlejší účastnice přitom shodně tvrdí, že napadené ustanovení působí pouze s účinky nepravé retroaktivity [k rozdílům mezi pravou a nepravou retroaktivitou viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, body 131 až 138; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 144 an.; nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96].
131. O nepravou retroaktivitu jde podle Ústavního soudu tehdy, nezakládá-li nový zákon následky pro minulost, avšak v minulosti nastalé skutečnosti právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 144, v němž je dále odkazováno na PROCHÁZKA, A. Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III. Brno, 1934, s. 800; TILSCH, E. Občanské právo. Obecná část, Praha, 1925, s. 78). V této souvislosti Ústavní soud v minulosti odkázal na judikaturu německého Spolkového ústavního soudu, podle níž je nepravě retroaktivní taková právní norma, kterou zákonodárce zasáhne do skutkového stavu, který sice započal již v minulosti, ale který dosud nebyl uzavřen (tatbestandliche Rückanknüpfung); dané pravidlo nemá vliv na časovou, ale věcnou působnost právní normy, kdy právní účinky zákona nastávají až po jeho vyhlášení, týkají se však situací, které již byly "uvedeny do pohybu" před nabytí účinnosti nového zákona [nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 136, v němž je dále odkazováno na rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 14. 5. 1986 sp. zn. 2 BvL 2/83 (BVerfGE 72, 200) nebo ze dne 3. 12. 1997 sp. zn. 2 BvR 882/97 (BVerfGE 97, 67)].
132. Nepravá retroaktivita je obecně přípustná, pokud nepřípustným způsobem nezasahuje do principu právní jistoty a principu důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 137; nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 51/2000 ze dne 13. 3. 2001 (N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.)]. Jinými slovy, nepravá retroaktivita je zásadně přípustná, a posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v porovnání cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, se zklamanou důvěrou občanů v právo, a to co do "únosnosti" takového zklamání [nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 138; nález sp. zn. Pl. ÚS 9/08 ze dne 12. 7. 2011 (N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.), bod 15; nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 55].
133. Závěr o druhu legislativního řešení časového střetu právních norem by tak neměl být věcí nahodilou nebo předmětem libovůle zákonodárce, nýbrž musí být výsledkem vyvažování v kolizi stojících hodnot a zájmů (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 149). Vyšší intenzita veřejného zájmu je s to odůvodnit vyšší míru zásahu do principu právní jistoty a důvěry jednotlivce v právo, a vice versa. Je přitom nutno šetřit podstatu a smysl základních práv (čl. 4 odst. 4 Listiny).
VII. 3. 5. Posouzení souladu čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. s principem důvěry v právo a principem právní jistoty
134. Ústavní soud má - podobně jako navrhovatelka a vedlejší účastnice - za to, že napadené přechodné ustanovení zákona č. 349/2023 Sb. zakotvuje princip nepravé retroaktivity, resp. retrospektivy. Novelizována ustanovení zákona o stavebním spoření působí pouze do budoucna a nemají dopad na nároky na státní podporu (resp. přesněji nároky na připsání zálohy státní podpory), jež vznikly přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 349/2023 Sb., tedy před dnem 1. 1. 2024.
135. Jelikož nepravá retroaktivita je obecně přípustná, pokud nepřípustným způsobem nezasahuje do principu právní jistoty a principu důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, je nutno posoudit, zda byla míra zásahu do důvěry účastníků stavebního spoření ve stabilitu práva (zejména v to, že výše státní podpory u smluv o stavebním spoření, jež byly uzavřeny do 31. 12. 2023, zůstane neměnná přinejmenším po celou vázací dobu šesti let) v porovnání s významem a naléhavostí veřejného zájmu na změně právní úpravy nepřesahuje míru únosnosti. Tuto otázku Ústavní soud posuzoval i s ohledem na údaje, které mu byly poskytnuty Asociací českých stavebních spořitelen a Ministerstvem financí a které dokreslují (měřitelné) dopady napadené novely do právní sféry účastníků stavebního spoření, do sféry veřejných rozpočtů a na fungování systému stavebního spoření obecně.
136. Vláda ve svém vyjádření uváděla, že napadené ustanovení sledovalo zájem na snížení deficitu státního rozpočtu a stabilizaci veřejných financí. Jak již Ústavní soud konstatoval na jiném místě, tento cíl lze v obecné rovině považovat za legitimní (v podrobnostech viz výše, bod 107).
137. V této souvislosti Ústavní soud především poukazuje na to, že pouze kolem 15 % (podle údajů z let 2019-2024 se tato hodnota pohybovala v intervalu 14,5 - 16,6 %) účastníků stavebního spoření využije možnost požádat o účelově vázaný úvěr ze stavebního spoření. Zbylá část účastníků využívá pouze možnost spoření, které ovšem účelově vázáno není. Ač podle odhadu Asociace českých stavebních spořitelen využije i část těchto osob ušetřené finanční prostředky na pořízení vybavení do domácnosti nebo k renovaci bydlení (nota bene, Ústavní soud nemá přesné údaje, o jak velkou část účastníků jde, neboť AČSS ve svých odhadech odkázala pouze na údaje uvedené bez dalších podrobností předsedou představenstva jedné ze stavebních spořitelen v rozhovoru pro média, což nelze považovat za dostatečný zdroj informací), desítky procent účastníků patrně využívají stavební spoření k jiným účelům a pouze jako výhodný, státem podporovaný finanční produkt. Pokud se zákonodárce rozhodl tuto podporu omezit - a to i u stávajících smluv o stavebním spoření - v zájmu konsolidace veřejných financí, lze jeho snahu považovat za legitimní a odůvodněnou.
138. Ústavní soud nevidí důvod ani k tomu, aby se pouštěl do spekulací, zda by volba jiného intertemporálního řešení mohla vést k vládou namítanému efektu předzásobení (tj. ke hromadnému uzavírání nových smluv o stavebním spoření za potenciálně výhodnějších podmínek před vstupem novelizovaných ustanovení zákona v účinnost) a zda bylo přijetí této nepravě retroaktivní právní úpravy potřebné. Není totiž rozhodné, zda by přijetí jiného intertemporálního řešení vedlo ke zvýšení výdajů ze státního rozpočtu nebo "pouze" k jejich stagnaci či snížení o nižší než očekávanou částku. Podstatné je, že byla-li by zvolena navrhovatelkou preferovaná varianta úplné neretroaktivity (tj. nová právní úprava státní podpory by se vztahovala pouze na smlouvy o stavebním spoření uzavřené po vstupu nové právní úpravy v účinnost dne 1. 1. 2024), stát by byl povinen vyplácet státní podporu v původní výši u více než 2,9 mil. smluv, jež se ke konci roku 2023 nacházely ve fázi spoření, příp. u cca 2,6 mil. smluv, u nichž ke konci roku 2023 pořád trvala šestiletá vázací doba (srov. Základní ukazatele vývoje stavebního spoření v České republice k 31. 12. 2024, zveřejňované Ministerstvem financí /poznámka pod čarou č. 1/). To by kladlo nikoli zanedbatelné nároky na veřejné finance.
139. Ústavní soud se proto dále zabýval porovnáním cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k jeho dosažení zvolil, s mírou (resp. "únosností") zklamané důvěry dotčených účastníků stavebního spoření v právo (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 138). Na intenzitu namítaného zásahu do důvěry účastníků stavebního spoření v právo se lze dívat ze dvou stran: Zaprvé, optikou toho, o kolik bylo v důsledku napadené novely nižší rozmnožení jejich majetku, s nímž mohli důvodně počítat v průběhu šestileté vázací doby, v absolutních hodnotách (v Kč). Zadruhé, optikou toho, o kolik bylo v důsledku napadené novely nižší rozmnožení jejich majetku v relativních hodnotách (procentech). Ačkoli je finální výše úspor, resp. čistý výnos stavebního spoření a celková výše státní podpory, jež bude tomu kterému účastníkovi vyplacena, závislá na mnoha faktorech, obecně lze vycházet z toho, že základní parametry smluvního vztahu a očekávatelného zhodnocení vložených finančních prostředků (zejména úroková sazba z vkladů, úroková sazba z případného úvěru ze stavebního spoření, maximální výše státní podpory apod. podle § 5 a 10 zákona o stavebním spoření) jsou dány již při uzavírání smlouvy o stavebním spoření a jsou po dobu trvání vázací doby zásadně neměnné.
140. Ústavní soud znovu zdůrazňuje, že v důsledku napadené novely došlo v absolutních hodnotách ke snížení výše státní podpory z nanejvýše 2 000 Kč ročně (10 % z ušetřené částky, max. z částky 20 000 Kč) na nanejvýše 1 000 Kč ročně (5 % z ušetřené částky, max. z částky 20 000 Kč). Za celou šestiletou vázací dobu jde tudíž o snížení výše státní podpory o přibližně 6 000 Kč. Jelikož napadená ustanovení jsou pouze nepravě retroaktivní a nedotýkají se nároků na státní podporu vzniklých přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 349/2023 Sb., tato maximální "ztracená" výše státní podpory pak bude pochopitelně o to nižší, a) o co déle účastník stavebního spoření v době vstupu napadené novely v účinnost spořil, tj. o co větší část šestileté vázací doby do tohoto momentu uplynula, a b) o co nižší než efektivní částku (20 000 Kč ročně) účastník spořil.
141. Co se týče faktoru ad a), Ústavní soud podotýká, že nepravě retroaktivní změna výše státní podpory se potenciálně nejcitelněji - alespoň co do maximální částky, kterou mohl účastník získat na státní podpoře stavebního spoření - dotkne těch osob, jež uzavřely novou smlouvu o stavebním spoření těsně před vstupem napadené novely v účinnost, tj. během roku 2023. U starších smluv, u nichž pořád běžela šestiletá vázací doba, bude tento dopad pochopitelně postupně klesat. V roce 2023 bylo podle získaných údajů uzavřeno 323 324 nových smluv o stavebním spoření, v roce 2022 to bylo 404 063 smluv, v roce 2021 to bylo 369 195 smluv, v roce 2020 to bylo 383 0238 smluv a v roce 2019 to bylo 427 944 smluv. S každým uplynulým kalendářním rokem, během něhož běžela účastníkovi stavebního spoření vázací doba, se přitom jeho potenciální "ztráta", kterou mohl v důsledku přijetí napadené novely utrpět, snížila přibližně o 1 000 Kč (při spoření efektivní částky a zohlednění složeného úročení vkladů a zejména připsaných záloh státní podpory stavebního spoření).
142. Co se týče faktoru ad b), Ústavní soud poukazuje především na to, že zdaleka ne všichni účastníci stavebního spoření spořili částky, u nichž mohli dosáhnout na státní podporu v maximální výši. V roce 2023 spořilo nižší částku přinejmenším 14 % účastníků, v roce 2022 18 % účastníků, v roce 2021 37 % účastníků a v letech 2020 a 2019 dokonce 50 % účastníků.
143. To znamená, že namítané nepravě retroaktivní snížení výše státní podpory se ve sféře účastníků stavebního spoření mohlo projevit jako zhodnocení majetku, které bylo oproti očekávanému zhodnocení nižší o ne více než cca 6 000 Kč za celou šestiletou vázací dobu; pro dokreslení kontextu jde o cca 14 % průměrné hrubé měsíční mzdy v letech 2023-2024. (poznámka pod čarou č. 2) U statisíců účastníků stavebního spoření byl však tento negativní dopad mnohem méně citelný, a to buď kvůli tomu, že v době vstupu napadené novely v účinnost spořili již delší dobu, a/ nebo kvůli tomu, že spořili nižší než efektivní částku. U těchto osob se rozdíl mezi očekávaným a skutečným zhodnocením majetku patrně pohyboval v řádu nízkých tisíců nebo stovek Kč za celou šestiletou vázací dobu. To podle Ústavního soudu rozhodně nelze považovat za citelný zásah do práv účastníků stavebního spoření, jak se snaží tvrdit navrhovatelka. Naopak, z hlediska absolutních hodnot jde o zásah poměrně malé intenzity.
144. Dále Ústavní soud zdůrazňuje, že tyto závěry by nebyly příliš odlišné ani v případě, posuzoval-li by intenzitu zásahu do práv dotčených účastníků stavebního spoření v závislosti na změně čistého ročního výnosu stavebního spoření v procentech. Ústavní soud si za účelem posouzení této otázky vyžádal od Asociace českých stavebních spořitelem a Ministerstva financí modelové propočty, které demonstrují, jak se snížení výše státní podpory projeví na průměrném čistém ročním výnosu stavebního spoření, spořil-li účastník ročně efektivní částku 20 000 Kč. Podle propočtů Asociace českých stavebních spořitelen byl po započtení všech relevantních faktorů za celou šestiletou vázací dobu čistý roční výnos v průměru cca 4,4 % za předchozí právní úpravy a v průměru cca 2,8 % za nové právní úpravy (v podrobnostech viz výše, bod 41). Podle propočtů Ministerstva financí, které pracovalo s mírně odlišnými údaji, by čistý roční výnos za celou šestiletou vázací dobu byl přibližně 4,2 % za předchozí právní úpravy a přibližně 2,7 % za nové právní úpravy (v podrobnostech viz výše, bod 46 včetně tam uvedené Tab. 2). Průměrný čistý roční výnos stavebního spoření za celou šestiletou vázací dobu se tudíž snížil toliko o cca 1,5 až 1,6 % oproti tomu, co by mohli účastníci očekávat za předchozí právní úpravy.
145. I tady ovšem platí, že s ohledem na nepravě retroaktivní povahu novely byl negativní dopad do právní a majetkové sféry účastníků stavebního spoření o to menší, o co déle v době vstupu napadené novely v účinnost spořili, tj. o co větší část šestileté vázací doby do tohoto momentu uplynula. Například pokud účastník ke dni 31. 12. 2023 spořil již tři roky z celkové šestileté vázací doby (tj. za první tři roky spoření měl nárok na státní podporu stavebního spoření podle předchozí právní úpravy a za další tři roky již podle nové právní úpravy), pak podle propočtů Asociace českých stavebních spořitelem klesl jeho průměrný čistý roční výnos na cca 3,65 %, resp. podle propočtů Ministerstva financí na cca 3,5 % (v podrobnostech viz výše, body 41 a 46). Jejich průměrný roční výnos za celou šestiletou vázací dobu by se tudíž snížil toliko o cca 0,7 až 0,75 % oproti tomu, co by mohli očekávat za předchozí právní úpravy.
146. To - zjednodušeně řečeno - znamená, že i při pohledu na změnu čistého ročního výnosu stavebního spoření v procentech jde o změnu nanejvýš v řádu desetin procenta nebo velmi nízkých jednotek procenta, a to při optimální výši spořené částky, tj. 20 000 Kč ročně. Tento zásah do právní a majetkové sféry účastníků stavebního spoření nelze zcela marginalizovat, avšak nelze jej ani považovat za citelný. I pokud by Ústavní soud posuzoval intenzitu zásahu do práv účastníků stavebního spoření tímto prizmatem, šlo by opět o zásah nízké intenzity.
147. To má význam pro posouzení opodstatněnosti námitky navrhovatelky, že tato nepravě retroaktivní změna právní úpravy povede k zásadnímu prodloužení doby, po kterou budou účastníci povinni spořit, aby dosáhli tzv. cílovou částku, kterou si po dohodě se stavební spořitelnou určují při uzavírání smlouvy o stavebním spoření.
148. Než se Ústavní soud bude touto námitkou zabývat podrobněji, považuje za vhodné uvést, že cílová částka představuje maximální (horní) limit spoření na účtu stavebního spoření a podle § 5 odst. 9 zákona o stavebním spoření "se rovná součtu vkladů, státní podpory, úvěru ze stavebního spoření a úroků z vkladů a státní podpory, po odečtení daně z příjmů z těchto úroků." Jinými slovy, cílová částka zahrnuje i případný úvěr ze stavebního spoření, o nějž však účastník stavebního spoření nemusí nikdy požádat. Mimo jiné i z tohoto důvodu cílová částka nemusí být - a často ani není - naspořena v plné výši.
149. Každopádně cílové částky u smluv o stavebním spoření se pohybují v řádu statisíců Kč (v podrobnostech viz výše, bod 40 včetně tam uvedené tabulky Tab. 1, a bod 45), kdežto výše "ztracené" státní podpory se pohybuje spíš v řádu nízkých tisíců nebo stovek Kč (v podrobnostech viz výše, body 141 až 143). Je tudíž zcela zřejmé, že i když mohla napadená nepravě retroaktivní novela vést k jistému prodloužení potenciální délky spoření, toto prodloužení bude naprosto zanedbatelné.
150. Ústavní soud nakonec nepřehlédl ani to, že podle údajů získaných od Asociace českých stavebních spořitelen a Ministerstva financí většina stavebních spořitelen - s jedinou výjimkou - umožňuje bezsankční snížení výše cílové částky. Ačkoli podle všeobecných obchodních podmínek stavebních spořitelen (§ 7 zákona o stavebním spoření) není snížení výše cílové částky nárokové, nýbrž k němu lze přistoupit pouze po dohodě smluvních stran, podle Ministerstva financí to stavební spořitelny zpravidla umožňují. Účastníci stavebního spoření, jimž v době vstupu napadené právní úpravy v účinnost ještě neuplynula šestiletá vázací doba, tudíž měli mj. možnost zareagovat na změnu právní úpravy právě žádostí o snížení výše cílové částky.
151. Tím šlo dosáhnout mj. snížení tzv. minimálního měsíčního vkladu, jehož výše se zpravidla odvíjí od výše cílové částky. To následně umožňovalo účastníkům stavebního spoření snížit výši finančních prostředků, které by jinak byli povinni vkládat na svůj účet stavebního spoření za méně výhodných podmínek, a alokovat je jinde. Ačkoli tedy účastníci stavebního spoření skutečně neměli možnost v reakci na změnu právní úpravy vypovědět smlouvu o stavebním spoření během šestileté vázací doby, aniž by přišli o právo na výplatu do té doby připsaných záloh státní podpory, měli alespoň možnost snížit (prostřednictvím snížení cílové částky) výši finančních prostředků, které by jinak byli povinni vkládat na svůj účet stavebního spoření. Tím mohli účastníci stavebního spoření dále snížit dopad napadené nepravě retroaktivní právní úpravy do své právní a majetkové sféry.
152. Srovná-li Ústavní soud zásah do zájmů a důvěry účastníků stavebního spoření ve stabilitu právní úpravy na straně jedné s veřejným zájmem na konsolidaci veřejných financí a snížení deficitu státního rozpočtu na straně druhé, musí dospět k závěru o přípustnosti zásahu, který napadený čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. vyvolal.
153. Jak bylo podrobně vyloženo výše, zásah do práv účastníků stavebního spoření byl spíš nižší intenzity. Ačkoli se postavení těch účastníků, jimž v době vstupu napadené právní úpravy pořád běžela šestiletá vázací doba, bezpochyby zhoršilo, toto zhoršení pro ně nepředstavovalo nepřiměřené břemeno. Naopak, podle dostupných údajů se nepravě retroaktivní snížení výše státní podpory u naprosté většiny účastníků stavebního spoření projevilo v pouze velmi omezeném rozsahu.
154. Na druhé straně legitimní veřejný zájem na konsolidaci veřejných financí a snížení deficitu státního rozpočtu - a to i prostřednictvím snížení výdajů na státní podporu stavebního spoření ve výši cca 2,2 mld. Kč ročně, jak shodně tvrdí navrhovatelka a vláda - nelze považovat za zcela bezvýznamný. Samotná úspora státních výdajů na podporu stavebního spoření sice není v kontextu celkových výdajů státního rozpočtu (cca 2223 mld. ročně) nijak závratná, avšak ve spojení s dalšími podobnými opatřeními by měla dosahovat desítek miliard ročně (v podrobnostech viz výše bod 24), což je podstatně citelnější a významnější částka. Tento výsledek by přitom patrně nebylo možné dosáhnout, alespoň ne v kýženém časovém horizontu, pokud by zákonodárce změnil výši státní podpory stavebního spoření pouze do budoucna, tedy s úplně neretroaktivními účinky.
155. Ze získaných údajů navíc plyne, že atraktivita stavebního spoření pro potenciální nové účastníky v důsledku legislativních změn patrně zásadním způsobem neutrpěla. Zatímco v roce 2023 (tj. před přijetím napadené právní úpravy) bylo uzavřeno 377 865 nových smluv o stavebním spoření, v roce 2024 (tj. po přijetí napadené právní úpravy) bylo uzavřeno 354 762 nových smluv; tj. meziročně jde o pokles 6,1 %. Ústavní soud nicméně zdůrazňuje, že na atraktivitu stavebního spoření může mít vliv celá řada faktorů (např. mezi roky 2022 a 2023 to byl i bez této legislativní změny pokles o 22,3 %) a že k výkyvům v počtu nově uzavíraných smluv docházelo i v minulosti (v letech 2023 a 2024 se dostal počet nově uzavíraných smluv přibližně na hodnoty z let 2015 a 2017; v dalších letech byl naopak signifikantně vyšší). (poznámka pod čarou č. 3) Z dostupných údajů nevyplývá, že by pokles počtu nově uzavíraných smluv v posledních letech výrazně ohrožoval stabilitu segmentu stavebních spořitelen. (poznámka pod čarou č. 4)
156. Ústavní soud s ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti konstatuje, že je zřejmé, že důvěra v právo a právní jistota stávajících účastníků stavebního spoření mohla být dotčena, zájem účastníků stavebního spoření, u nichž v rozhodné době pořád běžela šestiletá vázací doba, na zachování předchozí právní úpravy však nepřevyšoval veřejný zájem na přijetí nové, nepravě retroaktivní právní úpravy. Napadený čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. není v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy.
VII. 3. 6. Posouzení souladu čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. s dalšími ustanoveními Ústavy
157. Navrhovatelka namítala také rozpor napadené právní úpravy s čl. 1 odst. 2 Ústavy (zásada, že Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva), čl. 9 odst. 2 Ústavy (nepřípustnost změny podstatných náležitostí demokratického právního státu), čl. 10 (vázanost České republiky tam vymezenými mezinárodními smlouvami) a čl. 10a Ústavy (podmínky přenesení některých pravomocí orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci). Jelikož navrhovatelka stran tvrzeného nesouladu napadené právní úpravy s uvedenými ustanoveními Ústavy nevznesla žádné, natož konkrétní a řádně odůvodněné, argumenty, Ústavní soud neshledal důvod k tomu, aby se touto otázkou dále zabýval.
VII. 3. 7. Shrnutí
158. Ústavní soud s ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti uzavírá, že v nyní posuzované věci zájem účastníků stavebního spoření, u nichž v rozhodné době pořád běžela šestiletá vázací doba, na zachování předchozí právní úpravy nepřevyšoval veřejný zájem na přijetí nové právní úpravy. Napadený čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., jenž zakotvoval sporné přechodné ustanovení s nepravě retroaktivními (retrospektivními) účinky, lze považovat za ústavně konformní.
VIII.
Závěr
159. Ústavní soud neshledal důvod ke zrušení napadeného§ 10 odst. 2 v čísle "5" zákona o stavebním spoření ani napadeného čl. XXII ("Přechodné ustanovení") zákona č. 349/2023 Sb. V řízení totiž nebyl prokázán jejich rozpor s navrhovatelkou namítanými ustanoveními ústavního pořádku České republiky.
160. Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl jako nedůvodný.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 2. dubna 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu
------------------------------------------------------------
1) Údaje dostupné na stránce https://www.mfcr.cz/cs/financni-trh/stavebni-sporeni/vyvoj-stavebniho-sporeni/2024/zakladni-ukazatele-vyvoje-stavebniho-sporeni-v-ces-59106.
2) Podle údajů Českého statistického úřadu činila průměrná hrubá měsíční mzda zaměstnanců přibližně 43 120 Kč v roce 2023 a 46 165 Kč v roce 2024. I po zohlednění složených úroků za šestiletou vázací dobu jde tudíž o "ztrátu zisku" ve výši max. 15-14 % průměrné měsíční mzdy (na přepočtené počty zaměstnanců v letech 2023 a 2024).
Údaje dostupné na stránce: https://vdb.czso.cz/vdbvo2/faces/cs/index.jsf?page=vystup-objekt&z=T&f=TABULKA&skupId=855&katalog=30852&pvo=MZD01-A&pvo=MZD01-A&evo=v208_!_MZD-LEG4_1).
3) V podrobnostech viz Základní ukazatele vývoje stavebního spoření v České republice k 31. 12. 2024 (cit. výše v poznámce pod čarou č. 1).
4) V podrobnostech viz Zpráva o finanční stabilitě - podzim 2023, zveřejňovaná ČNB, 15. 12. 2023, s. 26. Dostupná na stránce https://www.cnb.cz/cs/financni-stabilita/publikace-o-financni-stabilite/Zprava-o-financni-stabilite-podzim-2023-00002/.