60. Navrhovatelka tvrdí protiústavnost a požaduje zrušení ustanovení dvou odlišných, ač provázaných, ustanovení zákona, konkrétně § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření v čísle "5" a čl. XXII ("Přechodné ustanovení") zákona č. 349/2023 Sb. Tuto skutečnost však ve svém návrhu nijak nereflektuje - neodděluje jednotlivé námitky stran tvrzené protiústavnosti jednotlivých ustanovení zákona a dokonce ani neuvádí, jestli se tyto námitky vztahují ke všem nebo pouze k některému z napadených ustanovení. Tento nedostatek navrhovatelka neodstranila ani ve svých pozdějších vyjádřeních, spíš naopak.
61. V této souvislosti Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že jakkoliv je při posuzování ústavní konformity zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení vázán pouze petitem, nikoli jeho odůvodněním [např. nález ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)], neznamená to, že navrhovatelku v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem zákona s ústavním pořádkem, netíží břemeno tvrzení podle § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ze dne 2. 2. 2021 (N 20/104 SbNU 191; 49/2021 Sb.), bod 121; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Jinak řečeno, brojí-li navrhovatelka proti obsahovému nesouladu právního předpisu nebo jeho části s ústavním pořádkem, pro účely řízení před Ústavním soudem nepostačuje toliko označení právního předpisu navrhovaného ke zrušení nebo jeho části. V návrhu musejí být zřetelně a srozumitelně uvedeny i namítané důvody jejich protiústavnosti, přičemž tato povinnost se vztahuje ke každému z napadených právních předpisů nebo jejich částí.
62. V tomto ohledu Ústavní soud odkazuje např. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, část II/f. Zde konstatoval, že nepostačuje uplatnit námitky pouze k některým z napadených ustanovení zákona s povšechným a blíže nespecifikovaným odkazem, že u zbylých ustanovení zákona je dána jejich protiústavnost v důsledku "vnitřních návazností" zákona. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (část VIII.) pak Ústavní soud vyslovil právní názor, že nelze akceptovat argumenty, jež bez zjevného rozlišení kumulují námitky ústavního deficitu legislativního procesu a obsahové námitky. Úzkou výjimku z tohoto přístupu představuje pouze nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (body 121 a 122). Neunese-li navrhovatelka břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního posouzení (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03, část VIII.; nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17, bod 121).
63. Vzhledem ke shora uvedené judikatuře se Ústavní soud musel zabývat tím, jestli návrh splňuje zákonem vyžadované obsahové náležitosti. Jak již bylo uvedeno výše, navrhovatelka napadá dvě odlišná ustanovení, z nichž jedno se týká výše státní podpory stavebního spoření (§ 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření) a druhé intertemporálních účinků novely zákona o stavebním spoření (čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb.). Ačkoli nelze popřít jejich provázanost, je zřejmé, že se jedná o ustanovení se značně odlišným obsahem. Je proto jen stěží představitelné, že u obou napadených ustanovení by byly dány totožné důvody (tvrzené) protiústavnosti, resp. že by ve vztahu k nim bylo možné uplatňovat totožné námitky.
64. Obecně není úlohou Ústavního soudu, aby za navrhovatelku domýšlel, která námitka protiústavnosti by mohla být nejpřiléhavější nebo nejpřesvědčivější ve vztahu k tomu kterému z napadených ustanovení zákona. Tuto povinnost, resp. břemeno tvrzení, nese navrhovatelka. Pouze tak lze poskytnout náležitý prostor pro uplatnění zásady, že vymezení předmětu řízení - jak ve vztahu k vymezení okruhu napadených ustanovení (petitu), tak zásadně i ve vztahu k tvrzeným důvodům jejich protiústavnosti - je v procesní dispozici navrhovatelky (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03, část IX.; přiměřeně srov. také FILIP, J., HOLLÄNDER, P., ŠIMÍČEK, V. Zákon o Ústavním soudu, 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 161). Navíc jenom řádné vymezení předmětu řízení v návrhu umožní účastníkům a vedlejším účastníkům řízení efektivně uplatňovat svá procesní práva podle § 32 zákona o Ústavním soudu, kupříkladu vyjádřit se k návrhu na zahájení řízení nebo navrhovat důkazy.
65. Navzdory výše uvedenému Ústavní soud dospěl k závěru, že nyní posuzovaný návrh ještě splňuje požadavky plynoucí z § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ačkoli jednotlivé námitky stran tvrzené protiústavnosti jednotlivých ustanovení zákona nejsou v návrhu od sebe nijak, natož zřetelně, odlišeny a prima facie není zřejmé ani to, ke kterému z napadených ustanovení se vztahují, lze to dovodit - byť nikoli bez problémů - z jejich obsahu. Problematika intertemporality (čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb.) je dostatečně odlišná od otázek, které může vyvolat změna výše státní podpory stavebního spoření (§ 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření), takže námitky, které se týkají toho kterého ustanovení zákona, dokáže Ústavní soud od sebe odlišit i navzdory tomu, že tak nečiní - ač by měla - samotná navrhovatelka.
IV. 2.
Překážka věci rozsouzené podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10
66. Vláda jakožto vedlejší účastnice dále vznesla námitku věci rozsouzené (rei iudicatae) a navrhla odmítnutí návrhu pro nepřípustnost podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
67. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelné nálezy Ústavního soudu závazné pro všechny orgány i osoby, Ústavní soud nevyjímaje [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 425/97 ze dne 2. 4. 1998 (N 42/10 SbNU 285)].
68. Vnitřní závaznost judikatury Ústavního soudu se projevuje především v § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je návrh na zahájení řízení nepřípustný, týká-li se věci, o které Ústavní soud již rozhodl nálezem. Překážka věci rozsouzené (res iudicata) Ústavnímu soudu brání meritorně rozhodovat o stejné věci opakovaně. V řízení před Ústavním soudem nelze znovu "otevírat" již jednou vyřešené otázky ve skutkově a právně totožných věcech. Ústavní soud má pravomoc autoritativně vykládat ústavní pořádek s konečnou platností, není místem pro nekončící polemiky s již vyslovenými důvody rozhodnutí [srov. obecně v jiném kontextu např. nález sp. zn. III. ÚS 1275/10 ze dne 22. 12. 2010 (N 253/59 SbNU 581); nález sp. zn. Pl. ÚS 29/09 ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.), bod 100].
69. V řízení o kontrole norem - ať již abstraktní, nebo konkrétní - je předmětem řízení posouzení ústavnosti napadeného právního předpisu, resp. jeho ustanovení. Totožnost (jednota) věci ve smyslu překážky věci rozsouzené je dána jednak totožností napadeného ustanovení, jednak totožností tvrzených a zkoumaných důvodů protiústavnosti ustanovení [nález sp. zn. Pl. ÚS 52/23 ze dne 24. 4. 2024 (144/2024 Sb.), bod 39]. Tyto podmínky jsou kumulativní. Totožnost (jednota) věci je dána pouze tehdy, jsou-li naplněny obě z nich. Jinými slovy, překážku věci rozsouzené je třeba vymezovat nejen podle shodnosti napadených zákonných ustanovení, ale i podle referenčních kritérií ústavnosti, kterými se Ústavní soud již dříve v rámci přezkumu ústavnosti skutečně zabýval [nález sp. zn. Pl. ÚS 52/23 ze dne 7. 5. 2024 (144/2024 Sb.), bod 40; shodně viz VYHNÁNEK, L. Judikatura v ústavním právu. In: BOBEK, M., KÜHN, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. 3. vyd. Praha: Auditorium, 2024, s. 448 násl.].
70. Touto optikou je nutno nahlížet i na tvrzenou totožnost nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10. Předmětem abstraktní kontroly ústavnosti tehdy byla odlišná ustanovení odlišného zákona, jejichž rozsah ani obsah není totožný s nyní napadenými ustanoveními zákona (v citovaném nálezu byla napaden čl. II zákona č. 348/2010 Sb., zatímco nyní je napaden čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. a část § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření). Na tom nic nemění ani skutečnost, že přechodná ustanovení novelizačních zákonů byla - co do jejich textuálního vyjádření - formulována takřka stejně. To může mít význam až v rámci meritorního posouzení ústavní konformity napadeného přechodného ustanovení, nikoli v rámci posouzení přípustnosti návrhu podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. V nyní posuzované věci proto není dána překážka věci rozsouzené (rei iudicatae) a nejsou naplněny podmínky odmítnutí návrhu na zrušení části zákona podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
71. Ústavní soud tudíž neshledal žádný důvod k odmítnutí návrhu pro nesplnění procesních předpokladů řízení.
V.
Upuštění od ústního jednání
72. Ústavní soud dospěl k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další objasnění věci, než jaké přinesla písemná vyjádření navrhovatelky, účastníka řízení, vedlejší účastnice řízení a dotázaných subjektů. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání.
VI.
Posouzení ústavní konformity zákonodárného procesu
73. Poté, co Ústavní soud shledal, že jsou splněny procesní předpoklady řízení a návrh je přípustný, přistoupil k přezkumu napadených ustanovení, přičemž v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se nejdříve zabýval otázkou, zda byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
74. Poznatky plynoucí z vyjádření komor Parlamentu České republiky považuje Ústavní soud za postačující pro závěr, že napadená ustanovení zákona byla vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a přijata ústavně předepsaným způsobem.
75. Navrhovatelka ve svém návrhu na zrušení části zákona ostatně ani nezpochybňuje ústavnost průběhu legislativního procesu, jenž vedl k přijetí napadených ustanovení zákona. Žádné argumenty v této oblasti nevznáší ani vláda.
VII.
Věcný přezkum ústavnosti napadených ustanovení zákona
76. Ústavní soud proto přistoupil k věcnému přezkumu ústavnosti napadených ustanovení zákona. Každé z nich zkoumal samostatně a ve světle všech relevantních námitek, které navrhovatelka v dané souvislosti vznesla. Nejdříve posuzoval ústavní konformitu § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, tedy samotnou změnu výše státní podpory stavebního spoření. Následně posuzoval ústavní konformitu přechodných ustanovení, podle nichž se změna výše státní podpory dotkne pro futuro všech stávajících smluv o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byly uzavřeny.
VII. 1.
Povaha a vznik nároku na státní podporu podle zákona o stavebním spoření - obecné principy
77. Než se Ústavní soud bude zabývat samotnou otázkou ústavní souladnosti napadených ustanovení zákona, považuje za vhodné vymezit povahu nároku na státní podporu, jakož i způsob a moment jeho vzniku.
78. Nárok účastníka stavebního spoření na státní podporu je nárokem ze zákona, nikoli ze smlouvy o stavebním spoření (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 150). Podmínky vzniku tohoto nároku i související nároky účastníků vůči stavební spořitelně, jejímž prostřednictvím je nárok účastníků vůči státu uplatňován, stanoví zákon o stavebním spoření.
79. Podle zákona o stavebním spoření stát poskytuje státní podporu formou ročních záloh (§ 10 odst. 1), jejichž výše se zásadně odvozuje od skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce (§ 10 odst. 2). Prvním nárokem účastníka stavebního spoření je nárok na připsání roční zálohy státní podpory na jeho účet. Stavební spořitelna uplatňuje písemnou žádostí u Ministerstva financí nárok na vyplacení této zálohy souhrnně za účastníky zásadně po uplynutí kalendářního roku; následně je povinna jednotlivé zálohy státní podpory zaevidovat na účtech účastníků (§ 11 odst. 2). Druhým nárokem je nárok na výplatu státní podpory. Ten je podmíněn tím, že účastník po dobu šesti let ode dne uzavření smlouvy buď nenakládal s uspořenou částkou, nebo v tomto období získal úvěr a finanční prostředky použil na bytové potřeby (§ 12 odst. 2).
80. Zákon o stavebním spoření tudíž vychází z toho, že státní podpora je poskytována nikoli jako celek za celou délku vázací doby (tj. za 6 let), nýbrž průběžně formou ročních záloh, jejichž výše je závislá na výši skutečně uspořené částky v daném kalendářním roce; maximální výší státní podpory pak stanovuje § 10 odst. 2. Pojem nároku na státní podporu je tudíž pouze označením pro souhrn samostatných nároků na státní podporu za jednotlivé kalendářní roky (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 152).
VII. 2.
Posouzení ústavní konformity § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření v čísle "5"
VII. 2. 1. Právo na bydlení - obecné principy
81. Navrhovatelka ve svém návrhu namítala protiústavnost § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření v čísle "5" z důvodu rozporu s právem na bydlení. Tvrdila, že právo na bydlení patří k ústavně chráněným základním právům, a to i navzdory tomu, že není (výslovně) zakotveno v Listině. Existenci tohoto práva dovozovala z čl. 11 odst. 1 Paktu a čl. 16 Evropské sociální charty, jakož i z judikatury Ústavního soudu (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000) a Nejvyššího soudu (rozsudek sp. zn. 22 Cdo 5159/2014). Poskytování státní podpory v určité výši bylo podle navrhovatelky klíčovým nástrojem realizace práva jednotlivců na bydlení, přičemž v důsledku napadené novelizace § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření zákonem č. 349/2023 Sb. tuto funkci ztratilo.
82. Pozornosti Ústavního soudu ovšem neuniklo, že navrhovatelka ve své replice tuto námitku zdánlivě opustila. V reakci na vyjádření účastníka a zejména vedlejší účastnice řízení nevznesla žádné protiargumenty na obranu svého tvrzení o porušení práva na bydlení. Navíc uvedla, že "[n]avrhovatelé zdůrazňují, že ve svém návrhu vůbec neargumentují zásahem do sociálních práv ve smyslu, jak rozsáhlé má být plnění v jejich rámci. Návrh je postaven striktně na argumentech dokládajících, že napadená ustanovení zásadním způsobem porušují ústavně zaručené principy tvořící komplex právního státu" (zejména princip pacta sunt servanda; princip ochrany spotřebitele a princip důvěry v právo). S ohledem na to, že a) navrhovatelka námitku rozporu napadeného ustanovení s právem na bydlení - navzdory svým pozdějším tvrzením o opaku - prokazatelně vznesla, b) tuto námitku nevzala výslovně zpět a c) přinejmenším vláda se k ní obsáhle vyjádřila, dospěl Ústavní soud k závěru, že je povinen se jí zabývat.
a) Existence a zakotvení práva na bydlení v ústavním pořádku
83. Navrhovatelka správně podotýká, že právo na bydlení není výslovně zakotveno v Listině ani Ústavě. Ústavní soud se proto musel nejprve zabývat otázkou, jestli a event. jakým způsobem je toto právo zakotveno v ústavním pořádku České republiky.
84. Judikatura Ústavního soudu k otázce práva na bydlení od svého počátku poukazovala především na jeho mezinárodněprávní dimenzi a zakotvení (v této souvislosti viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000).
85. Základy mezinárodněprávního zakotvení práva na bydlení lze nalézt již v čl. 25 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv, jež byla přijata Valným shromážděním Organizace spojených národů dne 10. 12. 1948 v Paříži jako rezoluce č. OSN A/RES/217(III)[A]. Uvedené ustanovení stanovuje, že "[k]aždý má právo na takovou životní úroveň, která by byla s to zajistit jeho zdraví a blahobyt i zdraví a blahobyt jeho rodiny, počítajíc v to zejména výživu, šatstvo, byt a lékařskou péči (...)." Ačkoli se nejedná o právně závazný dokument, nýbrž o "pouhou" rezoluci Valného shromáždění OSN, nelze přehlédnout její výjimečný historický význam, jakož i význam pro formulaci základních práv v navazujících mezinárodních smlouvách [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 553/06 ze dne 30. 1. 2007 (N 17/44 SbNU 217), část VI.b)].
86. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/17 ze dne 24. 8. 2021 (N 143/107 SbNU 187; 344/2021 Sb.), bodě 60, se pak Ústavní soud zabýval zakotvením práva na bydlení v mezinárodních smlouvách, jimiž je Česká republika vázána. V této souvislosti zmínil mimo jiné:
i) čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech;
ii) čl. 16 Evropské sociální charty (závazek státu podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života, včetně poskytování bydlení pro rodiny),
iii) čl. 27 odst. 3 Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb. (závazek státu činit v souladu se svými podmínkami a v rámci svých možností činit potřebná opatření pro poskytování pomoci rodičům a jiným osobám pečujícím o dítě, a to v případě potřeby i v oblasti zabezpečení bydlení), nebo
iv) čl. 14 odst. 2 písm. h) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen, vyhlášené pod č. 62/1987 Sb. (závazek státu přijmout veškerá opatření k odstranění diskriminace žen ve venkovských oblastech a zajistit jim právo na přiměřené životní podmínky mj. i v oblasti bydlení).
87. Ze shora uvedeného výčtu je zřejmé, že Evropská sociální charta, Úmluva o právech dítěte nebo Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen se otázky zajištění bydlení dotýkají pouze okrajově a ve vztahu ke specifickým skupinám jednotlivců, přičemž nyní posuzovaná věc se prima facie přímo netýká žádné z nich. Navrhovatelka se navíc většiny z nich ani nedovolává. Ústavní soud se proto bude dále věnovat pouze otázce pozitivních závazků státu v oblasti práva na bydlení podle čl. 11 odst. 1 Paktu, jenž je považován za tzv. mezinárodní smlouvu o lidských právech a potažmo za součást ústavního pořádku.
88. Ustanovení čl. 11 odst. 1 Paktu, stanovuje, že "[s]táty, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce, založené na svobodném souhlasu." Toto ustanovení je navíc nutno vykládat ve světle čl. 2 odst. 1 Paktu, dle něhož platí, že smluvní strany Paktu se zavazují "podniknout při maximálním využití svých zdrojů (...) kroky hospodářské a technické k postupnému dosažení plného uskutečnění práv uznaných v tomto Paktu, a to všemi vhodnými prostředky, včetně přijetí zákonodárných opatření" (usnesení sp. zn. II. ÚS 102/2000 ze dne 27. 11. 2001; obdobně srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000).
89. Z toho plyne několik zásadních skutečností pro obsah a rozsah práva na bydlení dle čl. 11 odst. 1 Paktu. Zaprvé, již ze samotného znění uvedeného ustanovení plyne, že stanovuje "pouze" povinnost státu podniknout určité kroky k zajištění přiměřené životní úrovně jednotlivce, včetně bydlení. Nejde tudíž o ustanovení mezinárodní smlouvy o lidských právech, které může být použito přímo bez toho, aby muselo být provedeno zákonem, nýbrž o ustanovení, které implikuje spíš závazek států jakožto smluvních stran Paktu přijmout určitý (zákonodárný) akt směřující k naplnění tam vymezených cílů (srov. např. KYSELA, J., KÜHN, Z. Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy. 2002, č. 7, část. V. 1, včetně tam citované judikatury). To má význam jak pro posouzení toho, zda se práv podle čl. 11 odst. 1 Paktu mohou jednotlivci přímo domoci v řízení před soudy (tj. jestli je justiciabilní), jak pro posouzení toho, zda na základě něj může bez dalšího vzniknout derogační pravomoc Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. 1. 2021 (N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.), bod 96; obdobně srov. např. RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 109]. Zadruhé, rozsah tam zakotvených povinností státu je podmíněn rozsahem zdrojů, které má stát k dispozici. Neexistuje proto nějaký jednotný ideál životní úrovně (včetně bydlení), který by stát musel jednotlivcům garantovat (HOHMANN, J. The Right to Housing: Law, Concepts, Possibilities. Oxford: Hart Publishing, 2013, s. 17 až 19). Ostatně i Ústavní soud v této souvislosti v minulosti poznamenal, že obsah tohoto práva se "mění v závislosti na historickém, sociálním a ekonomickém vývoji, a to jak globálním, tak i vývoji té které země. Přiměřená životní úroveň tak není kategorií absolutní, nýbrž ... kategorií relativní, u níž jsou v současné právní úpravě jistě dány určité minimální standardy.... Tyto skutečnosti jsou reflektovány shora citovanými ustanoveními Paktu, jež stanovují obecně formulované cíle, kterých by měly smluvní státy dosáhnout ..., a to za předpokladu, že to umožňují jejich ‚zdroje'. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je třeba posuzovat právo na přiměřenou životní úroveň s ohledem na konkrétní situaci ve vztahu k ekonomickým možnostem státu" (usnesení sp. zn. II. ÚS 102/2000). Zatřetí, čl. 2 odst. 1 Paktu předpokládá toliko progresivní realizaci tam zakotvených práv, tudíž jejich postupné naplňování ze strany smluvních stran (HOHMANN, J. The Right to Housing: Law, Concepts, Possibilities, s. 18). Začtvrté, citovaná ustanovení Paktu poskytují orgánům smluvních států značnou volnost ve výběru prostředků, jimiž má být dosaženo stanovených cílů. Mezinárodní závazky plynoucí z čl. 11 odst. 1 Paktu lze tudíž naplňovat celou řadou cest a způsobů, přičemž volba nejvhodnějších z nich je ponechána na jednotlivých smluvních státech.
90. To nicméně neznamená, že čl. 11 odst. 1 Paktu nemá žádný ústavněprávní význam nebo obsah. Ustanovením tzv. mezinárodních smluv o lidských právech, která nejsou přímo použitelná, je třeba přikládat interpretační význam, jelikož představují mezinárodněprávní závazek ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy, který Česká republika dobrovolně převzala a zavázala se jej plnit v dobré víře (čl. 26 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, vyhlášené pod č. 15/1988 Sb.). Ústavní soud proto považuje závazky plynoucí z čl. 11 odst. 1 Paktu za relevantní pro interpretaci a vymezení obsahu základních práv jednotlivců, plynoucích z vnitrostátních pramenů ústavního práva.
91. V bodě 15 nálezu sp. zn. II. ÚS 2533/20, na který odkazuje ve svém vyjádření i vláda, Ústavní soud konstatoval, že právo na bydlení lze dovodit z čl. 30 odst. 2 Listiny, dle něhož každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. K obdobným závěrům Ústavní soud dospěl i v řadě dalších rozhodnutí [usnesení sp. zn. II. ÚS 2113/23 ze dne 29. 5. 2024, bod 12; nález sp. zn. II. ÚS 2533/20 ze dne 25. 4. 2023, bod 15; nález sp. zn. Pl. ÚS 40/17 ze dne 24. 8. 2021 (N 143/107 SbNU 187; 344/2021 Sb.), bod 60; usnesení sp. zn. II. ÚS 102/2000]. Ústavní relevanci práva na bydlení Ústavní soud konstatoval i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000, jenž se zabýval problematikou regulovaného nájemného jakožto prostředku uplatňování státní bytové politiky.
92. Jak však bylo vyloženo výše, práva a povinnosti plynoucí z čl. 30 odst. 2 Listiny je nutno interpretovat takovým způsobem, aby byly v co největší míře respektovány mezinárodní závazky České republiky plynoucí z čl. 11 odst. 1 Paktu.
93. Již samotné systematické zařazení tohoto práva indikuje, že se jedná o právo náležející k hospodářským, sociálním a kulturním právům. To potvrzuje i judikatura Ústavního soudu [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 2113/23, bod 12; nález sp. zn. II. ÚS 2533/20, body 14 až 16; nález sp. zn. Pl. ÚS 21/20 ze dne 8. 12. 2020 (N 224/103 SbNU 282; 29/2021 Sb.), bod 56; usnesení sp. zn. III. ÚS 3985/16 ze dne 13. 2. 2018, bod 37, a další] nebo Nejvyššího soudu (rozsudek sp. zn. 22 Cdo 5159/2014). Ke stejnému závěru dospívá také odborná literatura (srov. např. EIDE, A. Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights. In: CLAUDE, R. P., WESTON, B. H. Human Rights in the World Community: Issues and Action. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2006, s. 173). Na tom nic nemění ani skutečnost, že některé dílčí aspekty a otázky spojené s právem na bydlení mohou být chráněny i v rámci jiných základních práv, odůvodňuje-li to jejich povaha [k právům spadajícím pod čl. 8 Úmluvy viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ve věci Fadeyeva proti Rusku ze dne 30. 11. 2004, č. 55723/00, § 120 až 122; k právům spadajícím pod čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě viz např. rozsudek ESLP ve věci Teteriny proti Rusku ze dne 30. 6. 2005, č. 11931/03, § 45 až 52]. To ostatně není nijak výjimečné ani u jiných hospodářských, sociálních a kulturních práv chráněných Listinou.
b) Obecná východiska posuzování ústavní konformity zásahů do hospodářských, sociálních a kulturních práv
94. Za výchozí bod přezkumu ústavní konformity zásahů do hospodářských, sociálních a kulturních práv je nutno považovat čl. 41 odst. 1 Listiny, který stanovuje, že "[p]ráv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí."
95. Ústavní soud ve své judikatuře následně rozvedl, že "ústavně zakotvená sociální práva nejsou s ohledem na znění ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu jako práva základní lidská či politická. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny ... vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je primárně v rukou zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální" [nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 45, a tam citovaná judikatura].
96. V návaznosti na to Ústavní soud konstatoval, že čl. 41 odst. 1 Listiny i samotná povaha hospodářských, sociálních a kulturních práv vylučují, aby metodologie jejich přezkumu byla totožná s metodologií používanou ve vztahu k základním právům první generace, obsaženým zejména v hlavě druhé Listiny [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), body 92 až 94]. S ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny však Ústavní soud zároveň konstatoval, že uvážení zákonodárce není - a z ústavního pohledu ani nemůže být - v oblasti regulace hospodářských, sociálních a kulturních práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10, bod 47).
97. Na základě těchto východisek Ústavní soud formuloval tzv. test racionality (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10, bod 48; nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08, bod 103). Tento test reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy, a skládá se ze čtyř kroků:
i) vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu;
ii) zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu;
iii) posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv;
iv) zvážení otázky, zda právní předpis použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
98. Teprve při případném zjištění, že právní předpis svým obsahem zasahuje do samotného esenciálního obsahu (jádra) základního práva, by měl přijít na řadu test proporcionality, který by mimo jiné zhodnotil, zda zásah do esenciálního obsahu práva je odůvodněn naprostou výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08, bod 104).
VII. 2. 2. Posouzení ústavní konformity § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření v čísle "5" s právem na bydlení
99. Ústavní konformitu § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření v čísle "5" s právem na bydlení podle čl. 30 odst. 2 Listiny je nutno posuzovat pomocí testu racionality.
100. Prvním krokem testu racionality, jak bylo naznačeno výše, je vymezení esenciálního obsahu práva na bydlení podle čl. 30 odst. 2 Listiny. Ústavní soud v minulosti uvedl, že zásadní interpretační význam pro stanovení minimálního standardu sociálních práv má lidská důstojnost podle čl. 1 Listiny. S odkazem na odbornou literaturu uzavřel, že u sociálních práv je lidská důstojnost nepodkročitelnou mezí, která zajišťuje jejich minimální hranice, resp. minimální normativní obsah [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), bod 47, v němž je odkazováno na WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 17]. Vnímáno touto optikou, Ústavní soud považuje za esenciální obsah práva na bydlení podle čl. 30 odst. 2 Listiny právo osob, které se z důvodu nedostatku prostředků nacházejí v hmotné nouzi, na zajištění základní důstojné existence v oblasti bydlení. S ohledem na povahu tohoto práva a jeho vymezení v mezinárodním i vnitrostátním právu má však zákonodárce značnou volnost ve volbě prostředků k zajištění jeho minimálního obsahu (kupř. v podobě naturálního plnění, sociálních dávek).
101. Druhým krokem testu racionality je posouzení, zda napadená právní úprava nezasahuje do samotného esenciálního obsahu práva na bydlení. Ústavní soud v této souvislosti konstatuje, že napadená část § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření nejenže nezasahuje do jádra práva na bydlení, nýbrž se nachází na jeho samotném okraji (periferii).
102. Z důvodové zprávy k zákonu o stavebním spoření plyne, že zákonodárce měl za to, že "[s]tavební spoření je vysoce efektivním způsobem řešení bytových potřeb občanů. Je založeno na vlastní iniciativě účastníků stavebního spoření. Stát by měl tuto iniciativu podporovat. Odpovídá novému pojetí bytové politiky státu, která je založena na posílení odpovědnosti občanů, přičemž se opouští systém péče státu o potřeby bydlení. ... Stavební spoření představuje specifickou formu účelového spoření, jehož cílem je přispět k řešení bytových potřeb účastníků."
103. V samotném textu zákona je tato vazba stavebního spoření na plnění bytových potřeb jednotlivců vyjádřena zejména v jeho § 5 odst. 3 větě první, podle níž platí, že "[ú]věr ze stavebního spoření může být stavební spořitelnou poskytnut a účastníkem použit pouze na financování bytových potřeb." To, co lze považovat za bytové potřeby, je následně vymezeno v § 6. Samotné stavební spoření je přitom zákonem o stavebním spoření považováno za nezbytnou podmínku přístupu účastníka k úvěru ze stavebního spoření (§ 5 odst. 4).
104. Zákonodárci neplyne z ústavního pořádku ani mezinárodních smluv o lidských právech pozitivní závazek zakotvit v právním řádu systém stavebního spoření, natož povinnost zakotvit jej v určité podobě nebo jej podporovat určitým způsobem. Nelze ale přehlédnout, že zákonodárce systém stavebního spoření zakotvil a že jej sám vnímal jako jeden z nástrojů řešení bytových potřeb jednotlivců, a to zejména v kontextu transformace ze socialistického uspořádání a systému péče o bytové potřeby jednotlivců na podmínky tržní ekonomiky.
105. Jistá vazba mezi systémem stavebního spoření a právem na bydlení proto existuje. Tato vazba je ale poměrně volná, a to zejména ve vztahu k tzv. spořící - na rozdíl od úvěrové - části systému stavebního spoření, jejíž součástí je i napadená část § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření. V této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že - na rozdíl od úvěru ze stavebního spoření - u "pouhého" spoření zákon o stavebním spoření nezakotvuje podmínku využití naspořených prostředků jenom na financování bytových potřeb účastníků. Tyto peněžité prostředky, jejichž součástí se stává i státní podpora podle § 10 odst. 2, jsou-li splněny podmínky pro její poskytnutí, mohou účastníci využít libovolným způsobem a k libovolnému účelu. Ačkoli část z účastníků stavebního spoření je bezpochyby využije pro plnění svých bytových potřeb, mnoho z nich tento finanční produkt využije pouze jako státem podporovanou a "dotovanou" formu spoření.
106. S ohledem na tato specifika Ústavní soud konstatuje, že problematika stavebního spoření, a zejména pak problematika státní podpory stavebního spoření podle § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, se práva na bydlení týká pouze okrajově. Snížením výše státní podpory z 10 % na 5 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč, k němuž došlo v důsledku novelizace zákona o stavebním spoření zákonem č. 349/2023 Sb., rozhodně nedošlo k zásahu do esenciálního obsahu (jádra) práva na bydlení.
107. Třetím krokem testu racionality je posouzení, zda napadená právní úprava sledovala legitimní cíl. Vláda v této souvislosti poukazovala na nutnost snížení deficitu státního rozpočtu a stabilizace veřejných financí, jakož i na skutečnost, že novelizační zákon č. 349/2023 Sb. řešil otázku konsolidace veřejných rozpočtů komplexně, nikoli pouze ve vztahu ke stavebnímu spoření. Tyto snahy o ozdravení veřejných financí byly navíc podle vlády součástí déletrvajícího procesu. V obecné rovině byl tento cíl Ústavním soudem aprobován jako legitimní, a to i v kontextu současné ekonomické situace - v podrobnostech lze odkázat na nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, body 173 a 174. Ústavní soud k tomu pouze stručně dodává, že otázka, jaká má být míra zadlužení státu či jakým způsobem mají být jeho výdaje financovány, je plně v rukou zákonodárce, ne moci soudní.
108. Čtvrtým a posledním krokem testu racionality je posouzení toho, zda způsob použitý k dosažení vytyčeného legitimního cíle je rozumný (racionální), byť ne nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
109. Snížení výše státní podpory stavebního spoření z 10 % na 5 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč, je v obecné rovině prostředkem způsobilým dosáhnout vytyčeného cíle. Ústavní soud akceptuje, že tato změna právní úpravy může mít pozitivní dopad na hospodaření státu, včetně výše schodku státního rozpočtu.
110. V této souvislosti Ústavní soud nepřehlédl ani to, že vláda ve svém vyjádření vyjmenovala několik rozličných opatření, které prosazuje (a to i prostřednictvím prosazování příslušných zákonů nebo realokace veřejných prostředků) v oblasti zabezpečení a podpory bytových potřeb jednotlivců. Konkrétně vláda zmiňuje i) prosazování přijetí zákona o poskytování některých opatření v podpoře bydlení (zákon o podpoře bydlení), jenž by mohl, bude-li zákonodárcem přijat, poskytnout ohroženým skupinám potřebnou podporu v oblasti bydlení; ii) vytvoření programu zvýhodněných úrokových sazeb na výstavbu dostupného nájemního bydlení; iii) vytvoření programu zvýhodněné úrokové sazby kombinované s dotací na revitalizaci starších rodinných domů. Vzhledem k volnosti, kterou stát, resp. zákonodárce požívá při výběru prostředků k prosazování práva na bydlení, jakož i k tomu, že přinejmenším na straně vlády došlo spíš ke změně priorit v oblasti naplňování práva na bydlení, než ke snaze popřít jej, má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení zákona lze považovat za souladné i s požadavkem rozumnosti (racionality).
111. Ústavní soud z výše uvedených důvodů neshledal rozpor § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření v čísle "5" s právem na bydlení podle čl. 30 odst. 2 Listiny, vykládaného ve světle čl. 11 odst. 1 Paktu. Nejsou proto dány důvody pro jeho zrušení.
VII. 3.
Posouzení ústavní konformity čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb.
112. Navrhovatelka dále napadla čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., který stanovuje, že "[u]stanovení § 10 zákona č. 96/1993 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použije na smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena. Tím nejsou dotčeny nároky na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona." Jde tudíž o přechodné ustanovení k napadenému snížení výše státní podpory stavebního spoření. Toto snížení se podle přechodného ustanovení uplatní ve vztahu ke všem smlouvám o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření; nedotkne se však těch nároků na státní podporu, které vznikly před nabytím účinnosti příslušné novely, tedy před 1. 1. 2024.
113. Navrhovatelka namítá protiústavnost přechodného ustanovení z několika důvodů. Namítala, že a) stát jakožto "nepřímý účastník" smlouvy o stavebním spoření porušil princip pacta sunt servanda a princip ochrany spotřebitele, b) právo účastníků na pokojné užívání majetku, c) princip právní jistoty a důvěry účastníků stavebního spoření v právo a d) řadu dalších ustanovení ústavního pořádku.
VII. 3. 1. Možnost napadnout ustanovení novelizačního zákona