94. Stručně řečeno, účelem původního návrhu zákona č. 349/2023 Sb. byla konsolidace státních financí, resp. zlepšení hospodaření státu, pozměňovací návrh na změnu zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu sledoval zlepšení podnikatelského prostředí, ochranu přírody i zlepšení podmínek života ve společnosti. Byť se případný hospodářský růst a stabilita v České republice i EU v důsledku změny těchto zákonů může pozitivně projevit i ve fiskální oblasti, a tedy přispět ke konsolidaci státního rozpočtu, tato souvislost je vzdálená, resp. toliko zprostředkovaná, a tedy nelze uzavřít, že by mezi účelem původního návrhu zákona a pozměňovacího návrhu existoval úzký vztah.
95. Ústavní soud nemohl ani dospět k závěru, že by v Poslanecké sněmovně ohledně daného pozměňovacího návrhu panoval napříč politickým spektrem široký koncensus, který by daný postup "legitimizoval". Ústavní soud v tomto ohledu může vyjít jen ze závěrečného hlasování o návrhu zákona jako celku, tedy že pro přijetí bylo 108 hlasů pro a 86 hlasů bylo proti.
96. I když pozměňovací návrh formálně nese znaky přílepku, intenzita porušení ústavních principů nedosahuje míry nutné pro derogační zásah Ústavního soudu. Pozměňovací návrh vznikl sice v rozpočtovém výboru a z formálního hlediska šlo o návrh skupiny poslanců, nicméně se tak stalo na základě dohody stran vládní koalice a s podporou a přispěním vlády, resp. příslušných ministerstev. Z faktického hlediska šlo o vládní návrh, označení však není zásadní, podstatné je, že vláda zjevně nebyla na svém právu vyjádřit se ke všem návrhům zákonů zkrácena (čl. 44 Ústavy).
97. Vzhledem k tomu, že návrh zákona neprošel "standardním" legislativním procesem, který předpokládá trojí čtení, zaměřil se Ústavní soud na to, zda (přesto) byl tento proces transparentní a otevřený, aby měly všechny dotčené strany adekvátní možnost se vyjádřit a aby usnesení bylo přijato na základě dostatečných informací a po veřejné debatě.
98. Navrhovatelka ve stručnosti řečeno namítá, že směrnice CSRD mohla být transponována do jiné, pro dotčené subjekty méně zatěžující podoby. Vláda označuje tuto transpozici za "minimalistickou", přičemž argumentuje, že s ohledem na obsah této směrnice zákonodárce prakticky ani žádný prostor pro uvážení konkrétní podoby zákona neměl. Ústavní soud se s těmito stanovisky ztotožnit nemůže. Návrh zákona byl předložen v dané podobě a bylo na zákonodárci, v jaké podobě jej schválí. Není tak podstatné, jestli se zákonodárce či navrhovatelka domnívali, že s ohledem na obsah směrnice CSRD měli prostor pro nějaké jiné řešení či nikoliv. Ústavní soud považuje za nutné dodat, že v případě transpozice evropských předpisů i tam, kde se prostor pro uvážení zákonodárce jeví minimálním, legislativní proces nepodléhá nějakým jiným ústavněprávním standardům než u ostatních zákonů.
99. Ústavní soud dále připomíná, že komplexní pozměňovací návrh rozpočtového výboru (jako usnesení z 31. 8. 2023) byl obsažen v tisku 488/4, který byl poslankyním a poslancům rozeslán 31. 8. 2023 v 16:13 hodin, tedy ještě před druhým čtením návrhu zákona. Dlužno doplnit, že v tisku 488/7, který byl rozeslán 8. 9. 2023 v 15.54 hodin a na který navrhovatelka poukazuje, byly (jen) zpracovány všechny pozměňovací návrhy. Návrh zákona prošel obecnou a podrobnou rozpravou v rámci druhého čtení 7. 9. 2023, třetí čtení proběhlo ve dnech 22. a 27. 9., 11. a 13. 10. 2023. Vznikl tak dostatečný časový prostor pro parlamentní opozici a případně (zejm.) odbornou veřejnost, aby se mohla k transpozici směrnice CSRD vyjádřit. Ze stenografických záznamů navíc plyne, že se tato otázka předmětem diskuse vůbec nestala, a z ničeho nelze vyvozovat, že by se sami poslankyně a poslanci cítili být v tomto ohledu na svém právu vyjádřit se k novelizaci zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu, obsažené v komplexním pozměňovacím návrhu, zkráceni.
100. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že sporný pozměňovací návrh sice nesl znaky přílepku, jenž může ovlivnit transparentnost a otevřenost legislativního procesu. To se však v projednávané věci nestalo, neboť poslankyně a poslanci se reálně mohli k navržené právní úpravě jak ve výborech, tak v plénu Poslanecké sněmovny vyjádřit, diskutovat o něm, případně na něm dále pracovat, a to i s ohledem na případné podněty ze strany veřejnosti. Nadto je třeba vzít v úvahu, že důvodem takového postupu byla časová tíseň, jde-li o splnění povinnosti České republiky transponovat směrnici CSRD do vnitrostátního práva, a byť se vláda do této situace dostala patrně v důsledku své nečinnosti, nelze ho považovat za svévolné porušování či účelové obcházení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, v důsledku kterého by byly podstatně dotčeny výše uvedené principy, a byla by tak zpochybněna důvěra aktérů politického boje či občanů v demokratický právní stát.
VII.
Věcný přezkum ústavnosti napadených ustanovení
101. Jak již bylo zmíněno, navrhovatelka se domáhá zrušení jak novelizujících ustanovení zákona č. 349/2023 Sb., tak i tímto zákonem novelizovaných ustanovení zákona o dani z hazardních her, zákona o pozemních komunikacích, zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Námitky neústavnosti právní úpravy z věcného hlediska však uplatňuje jen ohledně zákona o dani z hazardních her a zákona o pozemních komunikacích. Ve zbývající části proto Ústavní soud návrh považuje za nedůvodný.
VII./1 Zákon o dani z hazardních her
102. Navrhovatelka tvrdí, že napadená ustanovení zákona o dani z hazardních her jsou v rozporu s právem obcí na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy. Důvodem má být, že novelizací zákona o dani z hazardních her zákonem č. 349/2023 Sb. byl obcím neodůvodněně a neproporcionálně odejmut podíl na výnosech z internetových hazardních her a z nepovolených hazardních her, a ony tak nemohou samostatně plnit jim svěřené veřejné úkoly, které konkrétně spočívají v sanaci negativních dopadů hraní těchto her. Porušeno mělo být i jejich vlastnické právo zaručené čl. 11 odst. 1 Listiny.
VII./1 a) Obecná východiska
103. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy je dovozováno, že "právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů, jemu vymezených ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech na svém území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost" [nález ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19 (N 90/100 SbNU 87), bod 26; obdobně též Filip, J. In Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1106 a násl.].
104. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a to zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat; jinak jde o projev svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě. Respektování územní samosprávy je pak nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu.
105. Reprezentují-li územní samosprávné celky územní společenství občanů, musí mít (prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů) možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny (nejsou-li v konkrétním případě tyto prostředky účelově vázány). Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je atributem samosprávy. Nutným předpokladem naplnění efektivního výkonu funkcí územní samosprávy je tedy i existence vlastních a dostatečných finančních, resp. majetkových zdrojů [nález ze dne 9. 7. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)]. Vlastnictví majetku a existence vlastních příjmů jsou tudíž klíčovým ekonomickým předpokladem územní samosprávy, což zdůrazňuje rovněž Evropská charta místní samosprávy [srov. Marková, H. Veřejnoprávní korporace a jejich finanční zdroje. In Žák Krzyžanková, K. (ed.) Právo jako multidimenzionální fenomén. Pocta Aleši Gerlochovi k 65. narozeninám. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 726, s. 731-732; nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 97/20 (N 98/106 SbNU 123; 241/2021 Sb.), bod 27]. V současné době finančními zdroji obcí jsou zejména příjmy z jejich majetku, výnosy z místních poplatků a daní a dotace. Ústava však obcím nezaručuje právo na vlastní, na státu nezávislé zdroje, a takový závazek neplyne ani z mezinárodních závazků, které Česká republika převzala, neboť uplatnila výhradu k čl. 9 odst. 3 až 5 Evropské charty místní samosprávy.
106. Současně platí, že se Ústavní soud obecně staví k přezkumu daňových zákonů zdrženlivě; dlouhodobě upozorňuje zejména na to, že s ohledem na zásadu soudního sebeomezení "nemůže posuzovat optimálnost daňového systému, resp. posuzovat daňové zákony z pohledu naplnění základních funkcí daní" [viz např. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bod 76], neboť "posuzování daní z hlediska těchto kritérií náleží do kompetence demokraticky zvoleného zákonodárce. Pokud by k němu Ústavní soud přistoupil, vstupoval by do pole jednotlivých politik, jejichž racionalitu nelze z hlediska ústavnosti dost dobře hodnotit" [nález ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 60].
107. Ústavní soud tedy nezpochybňuje širokou míru uvážení, kterou zákonodárce disponuje při stanovení daňové povinnosti [srov. nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 180]. Ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny obsahuje ústavní zmocnění Parlamentu ke stanovení daní a poplatků, přičemž otázka potřebnosti daně právě v určité výši je otázkou politického charakteru, jejíž řešení je výlučně v kompetenci zákonodárce [srov. nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), bod 42]. Zdrženlivost Ústavního soudu v oblasti daňových zákonů se tak při posuzování míry zásahu do majetkových práv zdaňovaných subjektů projevuje v nižší intenzitě přezkumu daňových zákonů [srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bod 79].
108. Tyto závěry se týkají nejen zákonů, jimiž je fyzickým a právnickým osobám ukládána vlastní daňová či poplatková povinnost, ale dopadají přiměřeně na zákony, které stanovují, jak budou výnosy z uložených daní a poplatků rozděleny mezi stát a územně samosprávné celky. Jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.), bod 28 a 29, hodnocení účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy rozdělující výnosy některých daní do rozpočtů obcí Ústavnímu soudu nepřísluší, neboť jde primárně o otázku politickou v dispozici zákonodárného sboru, který odráží výsledek svobodné a volné soutěže politických sil překládajících různé návrhy na způsoby rozdělení státního rozpočtu.
109. Proto by se také prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu do takového zákona mohl otevřít až tehdy, "pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje [...] některým kategoriím obcí [...] jejich samosprávnou existenci, tj. že by jejich příjem klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy ve smyslu čl. 8 Ústavy" (nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06, bod 27). Dlužno dodat, že předmětem posouzení zde sice bylo údajné nerovné zacházení, jež mělo zakládat porušení čl. 1, resp. čl. 3 odst. 1 Listiny a které mělo spočívat v rozdělování finančních prostředků na základě velikosti obce, nicméně předestřené úvahy mají obecnou platnost, a lze je vztáhnout i na věc nyní projednávanou.
110. Z uvedeného Ústavní soud vyvozuje, že určení výnosů z daní a místních poplatků a stanovení klíče k jejich rozdělení mezi územní samosprávné celky je plně v rukou zákonodárce. Současně platí, že zákony, které ústavně zakotvené právo obcí na územní samosprávu provádějí, nemohou podstatu tohoto práva v jeho materiálním pojetí vyprázdnit či fakticky eliminovat. V souvislosti s projednávanou věcí tak je právně relevantní otázkou, zda se v důsledku napadených ustanovení změnily materiální podmínky obcí do té míry, že obce nejsou s to plnit úkoly, které jim jsou zákonem svěřeny.
VII./1 b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ
111. S ohledem na výše uvedené se Ústavní soud zabýval tím, zda změna v rozpočtovém určení daní z hazardních her zasahuje do samotné podstaty práva obcí na samosprávu. Zákonem č. 349/2023 Sb. došlo ke změně rozpočtového určení výnosu z dílčí daně z internetových her a z nepovolených her tak, že se tento výnos stal ze 100 % příjmem státního rozpočtu, zatímco do té doby se tento výnos dělil mezi obce a stát v poměru 30 : 70.
112. Skutečnost, že došlo k výpadku v dílčím segmentu příjmu, nevypovídá nic o reálných dopadech na celkové hospodaření obcí a potažmo na výkon jejich práva na územní samosprávu, natož pak, že by tento dopad byl natolik zásadní, že by kvůli němu hrozil obcím finanční kolaps, který prakticky znemožní či zásadním způsobem omezí výkon územní samosprávy. Navrhovatelce je judikatura Ústavního soudu týkající předpokladů pro jeho případný derogační zásah známa, nicméně v daném ohledu žádné relevantní skutečnosti neuvedla a důkazní návrhy nevznesla.
113. Především nelze podle Ústavního soudu se snížením příjmu obcím v konkrétním segmentu, a dokonce ani se snížením celkového příjmu obcí oproti předchozímu období, bez dalšího spojovat ústavněprávní konsekvence. Jak mají být výnosy plynoucí obcím z daní z hazardních her použity, není zákonem stanoveno a samotné posílení příjmů státu za účelem ozdravení státních financí prostřednictvím tzv. konsolidačního balíčku, a to třeba i na úkor rozpočtu obcí, je očividně politickou otázkou, ke které nepřísluší Ústavnímu soudu se vyjadřovat (k tomu blíže bod 106 a násl.).
114. Ústavní soud k tomu doplňuje, že podle zprávy Ministerstva financí ze dne 9. 6. 2023 změny ve zdanění hazardu měly přinést do státního rozpočtu o více než 4,2 mld. Kč ročně oproti předchozímu stavu. Nelze však dospět k závěru, že by se v důsledku změny rozpočtového určení daní z hazardních her o tuto částku snížil příjem obcí, neboť současně došlo ke zvýšení celkové daňové zátěže daňových poplatníků, resp. ke zvýšení daňových výnosů, a to i ve prospěch obcí. Legislativní změny v rámci tzv. konsolidačního balíčku byly totiž nastaveny tak, že obcím měl být celkový objem daňových příjmů v porovnání s předchozím rokem zachován (viz vyjádření ministra financí při projednávání návrhu zákona č. 349/2023 Sb. ve třetím čtení dne 27. 9. 2023).
115. Argumentuje-li navrhovatelka tím, že ze strany zákonodárce šlo o nepředvídatelný a disproporční zásah, který zakládá porušení právní jistoty, vlastnického práva či tzv. legitimního očekávání, Ústavní soud připomíná, že je věcí zákonodárce, jakým způsobem daňové výnosy rozdělí, a stejně tak je plně v jeho kompetenci jednou stanovené pravidlo změnit, postupuje-li přitom ústavně konformním způsobem. Přikročí-li tedy zákonodárce ke změně pravidel ohledně daňových (či jiných) příjmů obcí, nelze takový krok považovat za neústavní, neboť v obecné rovině "neměnnost" takových pravidel ústavním pořádkem zaručena není [srov. např. nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 77 a 85].
116. Ústavní soud dále připomíná, že čl. 11 Listiny chrání vlastnické právo již existující, konstituované, nikoliv tvrzený nárok na ně [viz např. nález ze dne 28. 6. 1995 sp. zn. I. ÚS 115/94 (N 41/3 SbNU 293)]. Jestliže obce do svého majetku nezískaly finanční prostředky, které by odpovídaly podílu na výnosu dílčí daně z hazardních her, a ani ji získat nemohly, protože jim zákon takový podíl nepřiznal, nemohou se důvodně dovolávat ochrany z titulu svého vlastnického práva. O porušení tzv. legitimního očekávání (že nabydou určitý majetek) či principu právní jistoty (který by se zde projevoval v zákazu retroaktivity) by bylo možné uvažovat za situace, kdy by ze zákona obcím vznikl právní nárok na výplatu finančních prostředků v konkrétní výši, a poté by jim zákonodárce takové právo odňal. Takto argumentováno v návrhu nebylo, a ani Ústavní soud neshledal, že by taková situace v posuzované věci nastala, neboť účinnost zákona č. 349/2023 Sb. nastala až 1. 1. 2024 a působí, jde-li o dělení hrubého výnosu daně z hazardních her, pro futuro.
117. Namítá-li navrhovatelka "extrémní disproporcionalitu" mezi právy a povinnostmi státu a obcí, spočívající konkrétně v tom, že státu připadnou veškeré příjmy z daní z hazardních internetových her a hazardních her provozovaných bez potřebného základního povolení nebo ohlášení, zatímco obce ponesou náklady na sanaci negativních dopadů hraní těchto her, podle názoru Ústavního soudu takové poměřování v daném případě nelze provést. To by připadlo v úvahu tam, kde by stát uložil konkrétní obci či skupině (kategorii) obcí nad rámec jejich běžné činnosti plnit určitou povinnost nebo kde by z důvodu veřejného zájmu musela obec snášet vyšší zátěž než jiné obce, aniž by jí k tomu poskytl odpovídající materiální základnu či kompenzaci. Obecně řečeno, aby bylo možné takové poměření - z hlediska případné (dis)proporcionality - provést, musel by být znám jak objem prostředků na takový účel určený, tak objem nutných výdajů z rozpočtu obce (obcí) na něj.
118. Finanční prostředky, které obcím připadly v podobě výnosu z hazardních internetových her či nepovolených hazardních her, nejsou účelově vázány na tuto sanaci. Navrhovatelkou uváděné problémy, jakou jsou vandalizmus, drobná kriminalita či "neplatičství", nemají původ jen ve hraní uvedených hazardních her ani se nedotýkají jen některých obcí, přičemž míra jejich závažnosti se může v jednotlivých obcích lišit. Dotčenými subjekty (vandalstvím či "neplatičstvím") přitom nejsou jen obce, ale i její občané a další fyzické a právnické osoby. Obce coby územní veřejnoprávní korporace v zájmu svých občanů často samy řeší některé problémy (např. zajištěním pořádku v obci či ochrany majetku), to však zpravidla v rámci běžné agendy, anebo se jejich řešení mohou ujmout (např. sociální prací, poskytováním adiktologického poradenství, apod.). Přesné vyčíslení všech nákladů, které ta která obec (a všechny obce dohromady) vynakládá na sanaci negativních dopadů hraní internetových a nepovolených her, není reálné. Vzhledem k tomu, že na příjmové straně finanční prostředky plynoucí obcím z daní z hazardních her nemají účelové určení, a ani na výdajové straně nelze náklady na sanaci negativních dopadů hraní hazardních internetových her vyčíslit, resp. navrhovatelka je nevyčíslila, její tvrzení o "extrémní disproporcionalitě" nemá žádnou oporu. Možno dodat, že naopak bylo snahou zákonodárce značnou disproporci mezi příjmy obcí, které na svém území mají povoleny technické hry, a těmi, které je povoleny nemají, odstranit.
119. Poukaz navrhovatelky na § 33n horního zákona není přiléhavý, neboť část výnosu z tam stanovené úhrady je příjmem rozpočtu (právě jen) těch obcí, na jejichž území dobývání nerostů probíhá (tj. obcí, které důsledky těžby bezprostředně pociťují). Obdobně stát v rámci dotačních programů podporuje udržitelný rozvoj obcí, jejichž území se nachází v národních parcích, čímž kompenzuje omezení, která pro ně z vyhlášení národních parků plynou.
120. Ústavní soud nezpochybňuje, že i obce se potýkají s negativními dopady hraní hazardních her a samy se je aktivně na úkor obecního rozpočtu snaží řešit. Současně však má Ústavní soud za to, že významný podíl řešení těchto problémů spočívá na státu, resp. jeho orgánech, institucích a subjektech, které jsou financovány ze státního rozpočtu. Nejde tedy o situaci, kdy by stát - zcela zjevně - úplně či zásadní měrou sanaci negativních dopadů hraní internetových hazardních her přenesl na obce, a sám pak požíval benefitu plynoucího z výnosů předmětné daně, přičemž podrobnější posouzení z hlediska tvrzené disproporcionality v rámci jednoho segmentu příjmů a výdajů obcí z důvodů již uvedených možné není.
121. Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že v daném řízení nebylo zjištěno (prokázáno), že by v důsledku napadených zákonných ustanovení samostatně či ve spojení s dalšími pravidly přijatými v rámci konsolidačního balíčku jako celku byly obce po finanční stránce zkráceny takovou měrou, že by se tím zcela znemožnil či zásadním způsobem omezil výkon územní samosprávy, a ani že by nepřiznání výnosu z hazardních internetových her či nepovolených hazardních her vedlo k "extrémní disproporcionalitě" mezi jejich právy a povinnostmi. Námitce navrhovatelky, že došlo k jejich kolizi s právem na samosprávu, zakotveným v čl. 8 a čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy, tak přisvědčit nelze.
VII./2 Zákon o pozemních komunikacích
122. Navrhovatelka tvrdí, že změna § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích nebyla pouze formální, ale že s sebou nese praktické důsledky v chápání a vymezování silničního ochranného pásma. Ustanovení § 30 odst. 1 téhož zákona obsahovalo způsob určení ochranného pásma, který byl spjat s pojmem "zastavěné území", jak jej vymezuje stavební zákon. Pozměňovací návrh však v § 30 odst. 3 téhož zákona definoval tento pojem (opět) speciálně, tj. bez provázání na stavební zákon, což popírá záměr zákonodárce provázat terminologii se stavebním zákonem, jak plyne ze zákona č. 284/2021 Sb. Navrhovatelka tuto definici - na rozdíl od definice "zastavěného území" ve stavebním zákoně - považuje za nejednoznačnou. Změnu ve stanovení ochranného pásma shledává zásadní, neboť zastavěné území podle stavebního zákona představuje jinou část plochy než podle definice zakotvené v napadeném ustanovení. Přitom v tomto pásmu dochází k zásadnímu omezení či úplnému zákazu činností, včetně stavební činnosti a terénních úprav či omezení výkonu vlastnických práv, což mělo být důvodem k provedení důkladné analýzy.
123. Z uvedených důvodů má navrhovatelka za to, že napadeným ustanovením bylo zasaženo do práva obcí na samosprávu, konkrétně do práva na vymezení zastavěného území podle § 19 odst. 1 ve spojení s § 25 a § 27 odst. 1 stavebního zákona, které zajišťuje obcím určovat koncepci vlastního rozvoje. Fakticky totiž došlo ke změně rozsahu zastavěného území obcí a ve většině případů k rozšíření ochranného pásma na úkor zastavěného území obcí. Průvodním jevem je rozšíření působnosti silničního úřadu na úkor působnosti obcí a jejich újmě. Změna citelně zasahuje i do práv a svobod jednotlivců, primárně do vlastnického práva a sekundárně např. do práva na podnikání. Nejednoznačnost definice zastavěného území obce povede k soudním sporům, zakládá právní nejistotu adresátů dané právní normy a vytváří prostor pro korupci.
VII./2 a) Obecná východiska
124. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.) konstatoval, že důvodem neústavnosti právní úpravy zásadně není její nejednoznačnost, respektive interpretační potíže jí vyvolané. Současně nastínil, že daný nedostatek nutno řešit ústavně konformní výkladem, přičemž poukázal na nález ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), podle kterého "povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem, ústavních zásad, ustanovení Listiny [...] a závazků plynoucích z mezinárodních smluv. Prostor takové interpretace a její význam je nepochybně větší tam, kde jde o aplikaci zákonných předpisů, které nejsou sice již zcela vyhovující, avšak nejsou ve své podstatě ani protiústavní. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze takový, který respektuje ústavní principy (je-li takovýto výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost (princip minimalizace zásahu)." Neurčitost některého ustanovení právního předpisu tak nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů [např. nález ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)].
125. Jinak řečeno, v řízení o kontrole právních předpisů se uplatní zásada přednosti ústavně konformního výkladu právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení před jejich derogací Ústavním soudem, spojená s povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod (čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy) [např. nález ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 169]. Zmíněná derogace připadá v úvahu, není-li (ústavně konformní) interpretace a aplikace v zásadě možná, a v důsledku toho vzniklý stav právní nejistoty je neslučitelný s ústavním pořádkem.
VII./2 b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ
126. Navrhovatelka především vychází z toho, že novelizace § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích zákonem č. 349/2023 Sb. vytváří stav právní nejistoty. Ústavní soud tento názor nesdílí z následujících důvodů. Zákon č. 284/2021 Sb. s účinností od 1. 1. 2024 změnil § 30 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích mj. tak, že pojem "souvisle zastavěné území obcí" nahradil pojmem "zastavěné území obcí". Jak patrno z důvodové zprávy k tomuto zákonu, mělo jít o legislativně-technickou změnu, jejímž cílem bylo uvedení terminologie zákona o pozemních komunikacích do souladu s terminologií stavebního zákona. Zákon č. 349/2023 Sb. stejným způsobem změnil § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, a to rovněž s účinností od 1. 1. 2024. Není žádný důvod se domnívat, že by zde nemělo jít rovněž o legislativně-technickou změnu provedenou za stejným účelem. Skutečnost, že zákonodárce neměl v úmyslu k uvedenému datu definici zastavěného území obce (i) pro účely určování silničního ochranného pásma "přenechat" stavebnímu zákonu, dokládá i to, že tak učinil s účinností až od 1. 7. 2026 prostřednictvím zákona č. 152/2023 Sb., když změnil § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, a to tak, že z něho tuto definici zcela vypustil (viz i důvodová zpráva k tomuto zákonu). S ohledem na výše uvedené má Ústavní soud za to, že napadenými ustanoveními došlo toliko k terminologické změně, nikoliv ke tvrzené změně práv a povinností dotčených subjektů v důsledku rozdílných definic zastavěného území obce v zákoně o pozemních komunikacích a stavebním zákoně. K takové změně má dojít až s nabytím účinnosti § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích ve znění zákona č. 152/2023 Sb., a to ode dne 1. 7. 2026.
127. Jinak řečeno, určování zastavěného území obce kontinuálně podléhalo režimu zákona o pozemních komunikacích a bude mu podléhat až do 30. 6. 2026. Vyvozuje-li navrhovatelka z novelizace zákona o pozemních komunikacích zákonem č. 284/2021 Sb., že zákonodárce zamýšlel podřídit je režimu stavebního zákona, z důvodové zprávy k tomuto zákonu takový záměr patrný není. Případné nejasnosti následně odstranil zákonodárce přijetím zákona č. 152/2023 Sb., neboť z něho zřetelně plyne, že tomu tak má být s účinností až od 1. 7. 2026. Staví-li navrhovatelka své výhrady vůči napadenému ustanovení na "nejasnosti" vzniklé v důsledku změn právní úpravy, a potažmo na právní nejistotě dotčených subjektů, přisvědčit jí nelze, protože zákon č. 349/2023 Sb. sjednocením pojmů nemohl žádný takový stav vyvolat.
128. Z důvodové zprávy k tomuto zákonu sice plyne, že uvedené ustanovení ve znění aktuálně platném a účinném způsobuje v praxi těžkosti, nicméně sama tato skutečnost, jak bylo výše vysvětleno, jeho neústavnost nezakládá, nehledě na to, že na ni zákonodárce již zareagoval přijetím zákona č. 152/2023 Sb. Dovolává-li se navrhovatelka práva na samosprávu, vlastnického práva a potažmo práva podnikat, zákonné zakotvení silničních ochranných pásem se může dotýkat (a často dotýká) práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob (včetně územně samosprávných celků), což však neznamená, že jde o zásah neústavní. Návrh přitom žádnou konkrétní argumentaci, proč by tomu tak mělo být v nyní posuzované věci (u aktuálně platné a účinné právní úpravy) neobsahuje. Relevantní v tomto ohledu nemůže být ani samotná skutečnost, že zákon o pozemních komunikacích v účinném znění definuje zastavěné území obce jinak než stavební zákon (jehož definice zastavěného území se i pro určení silničního ochranného pásma uplatní s účinností až od 1. 7. 2026). Je na rozhodnutí zákonodárce, zda či k jakému okamžiku stávající právní úpravu změní. Dlužno dodat, že měla-li navrhovatelka výhrady proti stávající (tj. platné a účinné) právní úpravě, měla je uplatnit v návrhu. Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že v tomto bodě nic kolizi napadené právní úpravy s ústavním pořádkem nenasvědčuje.
VIII.
Závěr
129. Ústavní soud uzavírá, že nezjistil žádný ústavně relevantní deficit legislativního procesu, v němž byl schválen čl. XXXII bod 42 a 43, čl. LVIII bod 1, 2, 5, 6, 11 až 14, 16 až 19, 24 až 26, 28 až 43, čl. CIV bod 1 až 48, 52 až 72 a čl. XLVIII zákona č. 349/2023 Sb., novelizující napadená ustanovení zákona o pozemních komunikacích, zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu, a to v podobě (neústavního) přílepku, jak navrhovatelka namítala.
130. Ústavní soud nedospěl ani k závěru, že by napadené ustanovení § 7 odst. 4 a 5, jež bylo do zákona o dani z příjmu z hazardních her vloženo čl. XCV body 17 a 18 zákona č. 349/2023 Sb., kolidovalo s ústavně zaručeným právem obcí na samosprávu či jejich vlastnickým právem nebo že by napadené ustanovení § 30 odst. 3, které do zákona o pozemních komunikacích vložil čl. XXXII body 42 a 43 zákona č. 349/2023 Sb., bylo v rozporu s právem na samosprávu obcí či vlastnickým právem a právem na podnikání dotčených osob.
131. Vzhledem k tomu, že u zbývajících zákonných ustanovení navrhovatelka nic nenamítla, a ani Ústavní soud žádné porušení ústavnosti nezjistil, ze všech těchto důvodů návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 25. června 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu