42. Prvotním úmyslem zákonodárce bylo sjednotit terminologii v zákoně o pozemních komunikacích s novým stavebním zákonem. Zákon č. 284/2021 Sb. změnil § 30 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích tak, aby obsahoval pojem "zastavěné území", a to s účinností od 1. 1. 2024 (původně stanovená účinnost od 1. 7. 2023 byla změněna zákonem č. 152/2023 Sb.). Následně byl přijat zákon č. 152/2023, který zcela vypustil definici zastavěného území obce obsaženou v § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, a to s účinností k 1. 7. 2026, takže se bude od tohoto data vycházet ze stavebního zákona. Vláda má i s ohledem na důvodovou zprávu k tomuto zákonu za to, že úmyslem zákonodárce evidentně bylo ponechat do 1. 7. 2026 určování silničního ochranného pásma podle stávajících pravidel stanovených v zákoně o pozemních komunikacích.
43. Na terminologický nesoulad mezi § 30 odst. 1 a § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích reagoval zákonodárce prostřednictvím zákona č. 349/2023 Sb., a tak s účinností od 1. 1. 2024 obě ustanovení obsahují pojem "zastavěné území". Uvádí-li navrhovatelka, že jde o změnu zásadní a znatelnou, protože se má využívat nejednoznačná definice obsažená v § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, podle vlády nepochopila danou problematiku v celé její šíři. Napadená novela respektuje úmysl zákonodárce vycházet při vymezení zastavěného území z definice obsažené ve stavebním zákoně, a to od 1. 7. 2026. Šlo tedy o změnu čistě terminologickou, která nevyžadovala analýzu, neboť žádné dopady nevyvolávala.
44. K namítanému zásahu do práva obcí na vymezení zastavěného území a i do práv jednotlivců vláda uvedla, že postup vymezení zastavěného území podle stavebního zákona není dotčen, neboť do něj speciální úprava nezasahuje, a problematika regulovaná zákonem o pozemních komunikacích se týká pouze silničního ochranného pásma, pro jehož určení se vymezení zastavěného území podle stavebního zákona nevyužívalo. Tak tomu bude až od 1. 7. 2026. K tomu dodala, že kdyby se před tímto datem mělo vycházet ze stavebního zákona, bylo by to k tíži obcí, které dosud zastavěné území vymezeno nemají, takže by došlo k enormnímu nárůstu rozsahu silničního ochranného pásma.
45. K námitce, že jde o tzv. legislativní přílepek, vláda uvedla, že mezi (vládním) návrhem zákona č. 349/2023 Sb. a příslušným pozměňovacím návrhem je úzký vztah. Deklarovaný účel původního návrhu zákona je velmi široký, o čemž svědčí i jeho rozsáhlost, a právě v tomto kontextu je nutno posuzovat tzv. germaneness rule. Odstranění výkladových problémů by mohlo zamezit právním sporům a z nich plynoucím finančním ztrátám státu, obcí i fyzických a právnických osob.
IV. d) Vyjádření veřejného ochránce práv
46. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu v dopise z 23. 7. 2024 sdělil, že svého procesního práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevyužije, a do řízení nevstoupí.
IV. e) Replika navrhovatelky
47. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníka a vedlejší účastnice navrhovatelce k případné replice, která této možnosti využila.
48. K vyjádření vlády týkající se novely zákona o dani z hazardních her navrhovatelka uvedla, že stát přehlédl, že negativní dopady internetových her jsou neoddělitelně spjaty s územím obcí a jsou to pouze obce, které jsou v prvním sledu vystaveny těmto dopadům. Dříve rozdělovaný výnos představoval kompenzaci obcím, které musí sanaci negativních účinků hradit výhradě z vlastních zdrojů. Smyslem předchozí úpravy bylo svěřit všem obcím část veřejných odvodů z internetového sázení pro účely poskytování sociálních a obdobných služeb (adiktologické služby, psychoterapeutická centra pomoci) a pro nápravu negativních dopadů na municipality. Odmítá relativizaci či dokonce popírání role obcí při řešení dopadů hazardních her s tím, že sice neexistuje žádná souhrnná evidence objemu vynaložených prostředků, ale že své tvrzení opírá vyjádření předsedy Svazu měst a obcí České republiky a o stanovisko Sdružení místních samospráv z 18. 3. 2024. Upozorňuje také na to, že obce nemají žádné nástroje, jak zamezit dostupnosti online sázení na svém území.
49. Zdůvodňuje-li vláda navýšení podílu všech obcí z výnosu ostatních hazardních her provozovaných land-based tím, že jejich povolení, resp. samotný provoz má dopady i na okolní obce a daný region, podle navrhovatelky o to více by jim takový podíl měl být přiznán z online hazardu, neboť ten má dopad prakticky na všechny obce. Má jít o obdobnou situaci jako v případě poplatku za dobývání nerostů [§ 33n zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Povoluje-li stát určitou činnost, s níž jsou obecně spojeny významně negativní dopady na území a rozpočty obcí, je legitimní, aby výtěžek ze zvláštních veřejných odvodů sdílel s obecními samosprávami, jako je zcela legitimní, aby obce, které hazardní hry na svém území povolily, strpěly rozdělení inkasa mezi ostatní obce a stát. Odepření výnosu z online her tak je v rozporu s principem proporcionality. Není přitom opodstatněné tvrzení vlády, že internetové hry nemají souvislost s výkonem samosprávy (což má podle navrhovatelky potvrzovat setrvalá rozhodovací linie Ústavního soudu), a její úvaha, že sanace negativních externalit zdravotního charakteru bude zajišťována především na úrovni státního a krajského rozpočtu, není podložená.
50. Argument vlády, že daň je plnění neúčelové a neekvivalentní, a nelze se domáhat toho, aby byl její výnos použit k určitému účelu, navrhovatelka odmítá s tím, že vztah mezi státem a územními samosprávnými celky vykazuje řadu specifik, přičemž posuzování směřování určitých náhrad či podílu na veřejných odvodech samosprávám je pravidelnou součástí přijímaných právních předpisů a z pohledu ústavního práva je nerozhodné, zda jde o daň či poplatek.
51. Podle navrhovatelky postup zákonodárce je v rozporu s principy demokratického právního státu a právem na samosprávu. Z něho plyne požadavek, aby stát směřoval část ze specifických veřejných odvodů jakožto náhradu obecním samosprávám za zvláštní dopady, které jim povolovaná činnost přináší. Územně samosprávné celky nemohou sice požadovat podíl na jakýchkoliv veřejných odvodech, ale s ohledem na výše uvedenou specifickou situaci nemůže stát bez přiléhavé argumentace dosud přiznaný podíl samosprávám zcela a bez náhrady zrušit, nemá-li k tomu jiný významný důvod, který však neuvedl, resp. žádný takový z důvodové zprávy neplyne, naopak vláda uznává, že dopady hraní na internetu nejsou vázány na místo. Negativní dopady hraní online her se projeví na výdajích obcí, jejichž vlastní příjmy mají sloužit k zajištění záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů. Přijetí napadených ustanovení je na úkor vlastního majetku obcí, a to v rozporu s ústavně právní ochranou stanovenou v čl. 101 odst. 3 Ústavy. Nejde zde o "velikost státního měšce", ale o spravedlivou náhradu pro veřejnoprávní korporace, kterou se ústavodárce zavázal z hlediska dopadů rozhodnutí zákonodárce chránit.
52. Současně navrhovatelka nepovažuje judikaturní odkazy vlády za přiléhavé, neboť zmíněná rozhodnutí Ústavního soudu (zejm. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06) byla přijata v řízení o obecném poměru nastavení sdílení daňového inkasa určených daní mezi stát a územně samosprávné celky, zatímco v tomto případě jde o otázku, zda je ústavně přijatelné, aby stát bez náhrady odňal podíl na výtěžku veřejného odvodu ze státem zvlášť povolovaných činností s negativním dopadem na obecní samosprávu, její majetek a rozpočet.
53. K tomu dodává, že si je vědoma, že případnou derogací dotčené části "neožívá" předpis dřívější, nemůže však volit žádný jiný petit, a předpokládá, že Parlament bude v případě vyhovujícího nálezu respektovat jeho ratio decidendi.
54. Podle navrhovatelky vláda potvrzuje, že povinnosti zavedené v zákoně o účetnictví, zákoně o auditorech a zákoně o podnikání na kapitálovém trhu nesouvisí s konsolidací veřejných rozpočtů, a návrh změn v těchto zákonech neprošel řádným legislativním procesem. Její tvrzení o pozitivních dopadech na podnikatelské prostředí označuje za "nicneříkající" a upozorňuje, že daný názor vláda zastává přes absenci odborné diskuze, připomínkového řízení a hodnocení dopadu dané regulace. Navrhovatelka odmítá i argumentaci povinností transpozice směrnice CSRD s argumentem, že tato směrnice byla zveřejněna již 14. 12. 2022, a zákonodárce tak na její transpozici měl dostatek času Skutečnost, že této své povinnosti nedostál, není důvodem pro obcházení zákona. S odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 navrhovatelka uvádí, že při posuzování naplnění účelu zákona a hledání pravidla úzkého vztahu mezi zákonem a pozměňovacím návrhem se má postupovat restriktivně, a argumentuje, že účel zákona je vymezen důvodovou zprávou široce, ale přesto nelze dospět k závěru o úzkém vztahu, neboť napadená právní úprava nepovede k úspoře na straně státu ani fyzických a právnických osob.
55. Navrhovatelka upozorňuje na to, že vláda svou roli při přípravě a zpracování komplexního pozměňovacího návrhu potvrdila, a klade otázku, proč danou úpravu neobsahoval konsolidační balíček, s tím, že vláda nastavuje nové pravidlo ohledně způsobu přijímání stěžejních zákonů, když podává návrhy v co nejméně konfliktní podobě a následně svůj návrh rozšiřuje komplexními pozměňovacími návrhy. I když Ústavní soud v minulosti judikoval, že přijímání komplexních pozměňovacích návrhů není v rozporu s ústavním pořádkem, přesto může být protiústavní, je-li jeho smyslem prosadit přijetí právního předpisu, který kdyby byl projednáván samostatně, čelil by přílišné diskuzi a hrozilo by tak jeho nepřijetí, zatímco jako balík velkého množství legislativních změn se snadno ztratí a jeho přijetí se snadněji prosadí.
56. Současně navrhovatelka upozorňuje na praxi, kdy se pozměňovací návrhy objevují účelově v interním systému Poslanecké sněmovny až ve večerních hodinách, aniž by byly projednány v příslušných výborech, a že Ústavní soud má možnost se proti takovému postupu vymezit a dát jasně najevo, že obcházení, ohýbání či porušování zákona není přípustné ani v legislativním procesu.
IV. f) Doplnění návrhu a vyjádření vlády
57. Svůj návrh doplnila navrhovatelka podáním z 20. 12. 2024, a to s ohledem na vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23. V něm uvedla, že při přijímání zákona č. 349/2023 Sb. ve druhém čtení 7. 9. 2023 proběhla obecná a následně i podrobná rozprava, pozměňovací návrh (jako tisk 488/7) byl rozeslán poslankyním a poslancům až 8. 9. 2023 v 15:54 hod. Navíc byl připraven přinejmenším týden před koncem druhého čtení, nejpozději 30. 8. 2023, a nic tak nebránilo ho 7. 9. 2023 projednat. O napadených ustanoveních mohla být vedena diskuze jen v rámci třetího čtení, ačkoliv k řádnému projednání návrhů zákonů slouží výbory Poslanecké sněmovny, zejména jde-li o rozsáhlé pozměňovací návrhy měnící materii projednávaného návrhu zákona. Pozměňovací návrh byl ve skutečnosti zastřenou novou zákonodárnou iniciativou (čl. 41 Ústavy), která má svá pravidla a jejich obcházení je neústavní porušení legislativního procesu. Podle navrhovatelky došlo rovněž k porušení principů demokratického právního státu, konkrétně z nich plynoucího požadavku jednoznačnosti a transparentnosti legislativního procesu, z důvodu absence náležitého a logického odůvodnění, a dokonce důvodové zprávy.
58. Navrhovatelka dále připomíná judikaturu Ústavního soudu, podle které je pozměňovací návrh přílepkem, nemá-li úzký vztah k předmětu ani účelu původního návrhu zákona. Zákon č. 349/2023 Sb. byl přijat za účelem snižování strukturálního deficitu státního rozpočtu a konsolidace veřejných financí, jak však vláda uvedla, účelem přijetí napadených ustanovení zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu bylo splnění povinnosti transpozice směrnice CSRD.
59. Jde-li o zákon o pozemních komunikacích, účelem novelizace bylo upřesnění terminologie stanovující "zastavěné území". Z původního návrhu zákona i ze zákona č. 152/2023 Sb. přitom vyplývá záměr vyloučit z právní úpravy speciální definici zastavěného území podle zákona o pozemních komunikacích (a zastavěné území tedy vymezit stavebním zákonem). Nedošlo tudíž ani k naplnění domnělého účelu zákona č. 349/2023 Sb.
60. Navrhovatelka shrnuje, že obsahem původního návrhu byly předpisy přímo související se státním rozpočtem, avšak napadená ustanovení se tomuto předmětu nevěnují. Současně upozorňuje, že nevládní připomínková místa vyjadřovala zásadní nesouhlas s uplatněným legislativním postupem, zejména u meritorní transpozice evropských směrnic, a že se obracela se svými stanovisky, která nemohla uplatnit v řádném legislativním procesu, na senátory a orgány Senátu.
61. Uvedené vady nebylo podle navrhovatelky možné zhojit tzv. širokým konsenzem, neboť pro přijetí návrhu zákona hlasovalo 108 poslankyň a poslanců, a nelze ani tvrdit, že je zde dán důvod, pro který by právní jistota měla převážit nad normami, které byly přílepkem porušeny. Má za to, že vedle obcházení zákonodárné iniciativy došlo k porušení principů právního státu - zákazu zneužití práva, transparentnosti a racionality legislativního procesu. K tomu dodává, že kdyby v důsledku derogačního nálezu původní právní úprava "obživla", nedojde k žádnému narušení ústavních principů, naopak obnovený stav bude odpovídat dlouhodobému stavu před přijetím zákona č. 349/2023 Sb.
62. Ústavní soud zaslal toto doplnění návrhu účastníkovi a vedlejší účastnici k vyjádření. Poslanecká sněmovna sdělila, že nepovažuje za potřebné se k tomuto doplnění vyjadřovat. Senát uvedl, že ohledně rekapitulace zákonodárného procesu v Senátu nedošlo k žádné obsahové změně, a tak odkázal na své předchozí vyjádření.
63. Vláda sdělila, že odkaz na nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23 nepovažuje za přiléhavý, a dále upozornila, že byl přijat nejmenší možnou většinou a že nebyl přijat bez výhrad v odborné komunitě, poukázala na odchylné stanovisko k tomuto nálezu jednak obecně, jednak v souvislosti s konkrétními argumenty navrhovatelky, a zopakovala svou argumentaci obsaženou v předchozím vyjádření nebo na ni odkázala. Konkrétně např. zmínila argumenty ohledně "přípustnosti" komplexního pozměňovacího návrhu a časový rozpis přijímání návrhu v Poslanecké sněmovně, jakož i sdělení, podle kterého v návrhu vycházela z připomínek a doporučení skupiny NERV jako odborné veřejnosti. Vzhledem k doporučujícímu usnesení Rozpočtového výboru z 30. 8. 2023 a projednání na Hospodářském výboru dne následujícího odmítla navrhovatelčinu výhradu, že návrh nebyl ve výborech projednán a že byla potlačena parlamentní, veřejná či odborná debata.
64. Vláda dále odmítla, že by pozměňovací návrh byl zpřístupněn až na základě tisku č. 488/7, v něm šlo pouze o souhrn pozměňovacích návrhů. Pozměňovací návrh byl k dispozici již při obecné a podrobné rozpravě druhého čtení a byl projednán výbory již před druhým čtením. Podle ní je zřejmé, že postup nebyl pro opozici překvapující, bylo zachováno její právo se s návrhy seznámit, vyjádřit se a zaujmout k nim stanovisko.
65. Vláda dále uvedla, že přijímá-li zákonodárce legislativní návrhy ve smyslu transpozice evropských předpisů, aby zabránila sankcím ze strany EU, je takový postup šetřením veřejných financí, a lze tak nalézt úzký vztah s obsahem a účelem napadené právní úpravy a zákona konsolidujícího veřejné finance. Nemůže s transformací vyčkávat ani do doby, že než bude řízení pro porušení povinnosti Evropskou komisí zahájeno. Uvedla rovněž, že i kdyby bylo shledáno porušení legislativní procedury, zájem na zachování právní jistoty a důvěry v právo by takový nedostatek převážily, a odmítla, že kdyby "obživla" předchozí právní úprava, nedošlo by k narušení ústavních principů, a to s poukazem na vyjádření v části týkající se existence a trvání povinnosti vyhotovovat zprávy o udržitelnosti (přičemž zmínila nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14).
66. Tato vyjádření již Ústavní soud navrhovatelce k vyjádření nezasílal, neboť se v nich opakuje to nebo odkazuje na to, co již účastník a vedlejší účastnice uvedli v předchozích vyjádřeních, a argumentuje se odchylným stanoviskem k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23, který je navrhovatelce znám, neboť jím ona sama argumentuje.
67. V dalším doplnění navrhovatelka upozornila na to, že Poslanecká sněmovna přes nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23 pokračuje v "přílepkové praxi", což dokládá procesem schvalování návrhu zákona "Lex Ukrajina" (sněmovní tisk 727), do kterého byla ve druhém čtení na základě pozměňovacího návrhu vložena novela trestního zákoníku. Ani toto doplnění účastníkovi a vedlejší účastnici Ústavní soud nezasílal, neboť o tom, zda daný legislativní proces byl stižen ústavně relevantní vadou, Ústavní soud nerozhodl, a ani takové rozhodnutí nemůže předjímat.
V.
Upuštění od ústního jednání
68. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, pročež od něj podle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu upustil.
69. Poté přikročil (jak mu to v souladu se zásadou oficiality ukládá § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) k posouzení, zda jsou napadená zákonná ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, tedy zda a) byla napadená právní úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, b) byl dodržen ústavně předepsaný způsob jejich přijetí, resp. vydání a konečně c) je napadená právní úprava v souladu s ústavním pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
VI.
Průběh legislativního procesu a posouzení jeho ústavní konformity
70. Jde-li o průběh schvalování zákona č. 349/2023 Sb., Ústavní soud vyšel zejména z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu České republiky, usnesení a sněmovních a senátních tisků volně dostupných na http://www.psp.cz a http://www.senat.cz), neboť skutečnosti zde uvedené navrhovatelka nenapadá, a ani Ústavní soud jinak neshledal důvod o jejich věrohodnosti pochybovat.
71. Ústavní soud na jejich základě předně konstatuje, že zákon č. 349/2023 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence. Navrhovatelka ostatně ani v tomto ohledu žádné výhrady nevznáší, její argumentace se soustředí na údajný ústavněprávní deficit legislativního procesu, konkrétně že napadená ustanovení uvedeného zákona, kterým byl novelizován zákon o pozemních komunikacích, zákon o účetnictví, zákon o auditorech a zákon o podnikání na kapitálovém trhu, mají povahu tzv. legislativních přílepků. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka jiné výhrady nevznesla, a ani Ústavní soud prima facie nezjistil, že by legislativní proces mohl být stižen nějakou jinou vadou, přistoupil k posouzení důvodnosti této její námitky.
72. Oproti tomu ve vztahu k napadeným ustanovením zákona č. 349/2023 Sb., jimiž byl novelizován zákon o dani z hazardních her, navrhovatelka žádnou vadu legislativního procesu neoznačila. Protože ani Ústavní soud nezjistil, že by legislativní proces byl stižen nějakou ústavně relevantní vadou, nemohl považovat návrh na zrušení těchto ustanovení za důvodný.
VI. a) Obecná východiska
1. Legislativní proces
73. K posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu se váže četná judikatura Ústavního soudu, kterou shrnuje nález ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22 (N 110/114 SbNU 17; 317/2022 Sb.). Ústavní soud, vycházeje z tohoto nálezu, připomíná, že na straně jedné je dán požadavek na dodržování procesních (procedurálních) pravidel za účelem dosažení řádného (ústavně konformního) rozhodnutí [nález ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)], na straně druhé platí, že formální vady v legislativním procesu mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, jde-li o přímé a podstatné porušení jeho pravidel (ať již v rovině Ústavy a ústavního pořádku, či v rovině podústavního práva) a zároveň takové pochybení dosahuje ústavněprávní dimenze [nález ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 101 a násl., (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) či ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21, body 44 a 45, (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.)]. Není úlohou Ústavního soudu být ochráncem "pouhé" zákonnosti parlamentní procedury [srov. nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16, bod 40, (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.)]; ingerence Ústavního soudu do legislativního procesu je opodstatněna zejména ochranou volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy), resp. politických sil (čl. 22 Listiny) a ochranou menšin (čl. 6 Ústavy), typicky parlamentní opozice [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), bod 87]. Vada legislativního procesu mající již charakter neústavnosti může být dána i kumulací více dílčích formálních pochybení [srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 208].
74. Ústavní soud dále konstatuje, že pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava, jednací řády obou komor Parlamentu [tj. zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "jednací řád Poslanecké sněmovny"), a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů)] a jednotlivá usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); významná je rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, lze-li ji považovat za souladnou s principy tvorby práva, demokratického politického systému apod. (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 63). Ústavní soud považuje tyto prameny parlamentního práva za projev autonomie Parlamentu (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 64). Součástí požadavků na zákonodárný proces proto nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Vedle demokratického principu plynoucího z čl. 1 odst. 1 Ústavy, který představuje jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu a který se nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslankyň a poslanců nebo senátorek a senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona, lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslankyň a poslanců či senátorek a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a rovněž princip volné soutěže politických sil [nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 105].
2. K problematice tzv. legislativních přílepků
75. Tzv. legislativní přílepky (dále jen "přílepky") jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu "přilepeny" k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 49 až 52, 66 až 70, či Pl. ÚS 56/05, bod 41). Přílepek proto představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57).
76. Ačkoliv Ústava existenci ani průběh trojího čtení legislativních návrhů, včetně podávání pozměňovacích návrhů, výslovně neupravuje (až na zmínky v čl. 47 Ústavy), a na rozdíl od ústav některých jiných států ani výslovně nezakazuje nesouvisející pozměňovací návrhy (přílepky), "přílepková praxe" ve svých důsledcích a v konkrétních případech může narušovat některé ústavní principy, hodnoty a pravidla. Může například ohrozit demokratický princip - nepřípustně omezit řádnou parlamentní debatu k návrhu a upřít dostatečný prostor na vyjádření parlamentní menšině. Může také zasáhnout do dělby moci a ústavních záruk tzv. brzd a protivah uvnitř moci zákonodárné i mezi jednotlivými mocemi (v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 71, se upozorňuje na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy). Konečně může představovat i nepřípustné obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy).
77. Ústavní soud v nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 zhodnotil svou judikaturu týkající se legislativních přílepků (body 90 až 105) a neshledal důvod se od ní odchylovat. Přílepkem je podle tohoto nálezu takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu původního návrhu zákona, a současně ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí. U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit, a v návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.
78. Zkoumá-li Ústavní soud úzký vztah z hlediska předmětu, zabývá se otázkou, co bylo obsahem původního návrhu zákona a co obsahem pozměňovacího návrhu a zda je mezi těmito obsahy úzký vztah. Východiskem tak je původní návrh, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41 Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon); je tedy třeba zkoumat souvislost mezi obsahem původního návrhu zákona a obsahem pozměňovacího návrhu, nikoliv izolovaně to, zda se původní návrh a pozměňovací návrh týkají novelizace stejných nebo jiných zákonů.
79. Posuzuje-li dále Ústavní soud úzký vztah z hlediska účelu, zabývá se tím, co sledoval původní návrh zákona a co pozměňovací návrh. Jde tedy o objektivní úvahu, jaký byl účel původně navržené úpravy a účel pozměňovacím návrhem vložených ustanovení, a posouzení, zda je mezi nimi úzký vztah. Subjektivní názor předkladatele původního návrhu zákona či předkladatele pozměňovacího návrhu na účel jimi navržených norem může mít toliko podpůrný význam.
80. Povahu přílepku tak nemá pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel, nebo který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel. Současně skutečnost, že se původní návrh zákona a pozměňovací návrh týkají novelizace stejného zákona, ještě neznamená, že je mezi nimi dán úzký vztah z hlediska předmětu či účelu.
81. I když pozměňovací návrh naplňuje znaky přílepku, může nastat situace, že ohledně potřebnosti takového pozměňovacího návrhu panoval v Poslanecké sněmovně široký konsenzus. Uvedená skutečnost legitimizuje a zhojuje nedostatky, které jsou s takovým postupem jinak spojeny, a Ústavní soud nemůže posuzovaný pozměňovací návrh kvalifikovat jako (neústavní) přílepek. Širokým konsenzem se rozumí alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona, v níž je zapojena nikoliv malá část opozice. Ústavní většiny je třeba přinejmenším dosáhnout při závěrečném hlasování o návrhu zákona obsahujícího daný pozměňovací návrh v závěru třetího čtení v Poslanecké sněmovně; relevantní ale je i to, jakou podporu mělo přijetí samotného pozměňovacího návrhu.
82. Nakonec Ústavní soud posuzuje, zda protichůdné ústavní principy, pravidla a hodnoty nepřevažují nad těmi, které byly přílepkem zasaženy. Protichůdnými hodnotami bude zejména princip právní jistoty, ale může jít i o jiné ústavní hodnoty či principy, zejména týkající se materiálního právního státu či efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy).
83. Ústavní soud shrnuje a doplňuje, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 se znovu vyslovil pro ústavněprávní pravidlo (příkaz), podle kterého nemůže pozměňovací návrh směřovat k samostatné zákonodárné iniciativě, a tedy musí mít určitou souvislost se zákonodárným cílem a důvodem původního návrhu zákona. S ohledem na širokou autonomii Parlamentu, jde-li o vytváření pravidel pro tvorbu zákonů a řešení procedurálních otázek, a efektivitu samotného procesu tvorby zákonů nelze toto pravidlo chápat "formalisticky", a požadovat tak předložení vždy nového návrhu zákona Poslanecké sněmovně, namísto komplexního pozměňovacího návrhu. Nutno totiž zohlednit, že poslankyně a poslanci (obvykle) mohou ve druhém a třetím čtení takový návrh v plénu projednat a pracovat na případných změnách.
84. Podle názoru Ústavního soudu je proto třeba při posuzování ústavnosti legislativního procesu vzít v úvahu rozsah a obsah pozměňovacího návrhu z hlediska míry, v jaké původní návrh zákona přetváří, a konkrétní podmínky a okolnosti projednávání návrhu zákona. Ústavní soud konstantně zastává stanovisko, že porušení jednacího řádu jako podústavního práva s sebou "automaticky" nenese porušení ústavnosti, nelze však vyloučit, že za určitých okolností může takové porušení dosáhnout ústavněprávní kvality.
85. Od Parlamentu a jeho orgánů lze současně očekávat (a požadovat), že budou jednací řády používat rozumně, nebudou je obcházet ani zneužívat. Přitom platí, že ne každá nesprávná intepretace a aplikace jednacích řádů (jakožto podústavního práva) může být z hlediska ústavnosti považována za relevantní. Nelze však připustit svévolné porušování a účelové obcházení jednacího řádu (zde konkrétně těch jeho ustanovení, které upravují materii pozměňovacích návrhů), které vede k narušení transparentnosti a otevřenosti legislativního procesu, zcela vylučuje či zásadním způsobem omezuje politický diskurs v Parlamentu a případnou veřejnou debatu, a to na úkor práv jednotlivých poslankyň a poslanců, resp. parlamentní opozice. K tomu dodává, že ústavní příkaz transparentnosti plyne z demokratického principu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a jeho funkcí je zajistit, aby každý občan měl možnost sledovat proces vzniku zákona v Parlamentu.
VI. b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ
1. Zákon o pozemních komunikacích
86. Původní návrh zákona č. 349/2023 Sb. napadené ustanovení zákona o pozemních komunikacích neobsahoval. Stalo se tak až na základě komplexního pozměňovacího návrhu rozpočtového výboru (usnesení z 31. 8. 2023, doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/2, resp. 488/4). Dne 7. 9. 2023 v rámci druhého čtení prošel v Poslanecké sněmovně návrh zákona č. 349/2023 Sb. obecnou a podrobnou rozpravou, třetí čtení proběhlo 22. a 27. 9., 11. a 13. 10. 2023. S pozměňovacím návrhem se tudíž poslankyně a poslanci mohli seznámit ještě před druhým čtením, přičemž celkový časový prostor na pochopení jeho obsahu a na projednání v Poslanecké sněmovně a na případnou odbornou diskusi zde byl více jak měsíc.
87. Do původního návrhu však byly zahrnuty poměrně obsáhlé změny zákona o pozemních komunikacích. Jak plyne z důvodové zprávy, hlavním cílem předkládané novely zákona o pozemních komunikacích, jakož i souvisejících novel zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a zákona o správních poplatcích, bylo provést transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/362 ze dne 24. února 2022, kterou se mění směrnice 1999/62/ES, 1999/37/ES a (EU) 2019/520, jde-li o výběr poplatků pro vozidla za užívání určitých pozemních komunikací. Záměrem zákonodárce (zavedením čtvrté složky mýtného, jež bude ukládána za účelem návratnosti nákladů vyvolaných emisemi CO2 při provozu vozidel v systému elektronického mýtného na zpoplatněných pozemních komunikacích) bylo motivovat dopravce k pořizování a provozování environmentálně šetrnějších vozidel, a zlepšit tak životní prostředí.
88. Nad rámec transpozice unijní směrnice měl návrh podle důvodové zprávy obsahovat i další změny stávající právní úpravy, a to na základě požadavků aplikační praxe. Za změnu stávající právní úpravy reagující na požadavky aplikační praxe lze považovat i nové vymezení hranice ochranného pásma v § 30 odst. 2 písm. a) a odst. 4 zákona o pozemních komunikacích v původním návrhu zákona (sněmovní tisk 488). Důvody novelizace napadeného ustanovení na základě komplexního pozměňovacího návrhu měly být legislativně-technické, neboť na základě čl. XXVII bodu 12 zákona č. 284/2021 Sb., bylo mj. z § 30 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích vypuštěno slovo "souvisle", aniž by však tato změna byla provedena i v § 30 odst. 3 téhož zákona, a tento nesoulad v použitých termínech by mohl vyvolávat aplikační problémy.
89. Z výše uvedeného plyne, že účelem původního návrhu novely zákona o pozemních komunikacích nebyla jen transpozice evropského práva do našeho právního řádu, nýbrž zákonodárce považoval potřebné provést určité změny v tomto zákoně na základě požadavků, které vzešly z aplikační praxe. Komplexní pozměňovací návrh ve sporném bodě se z tohoto rámce nijak nevymykal, neboť jeho předmětem byla změna právní úpravy, kterou lze z hlediska povahy charakterizovat jako legislativně-technickou a z hlediska rozsahu považovat za toliko drobnou.
90. Podle názoru Ústavního soudu tak mezi účelem původního návrhu zákona č. 349/2023 Sb. a (komplexního) pozměňovacího návrhu byl dán úzký vztah, neboť jejich cílem bylo odstranit některé nedostatky stávajícího zákona o pozemních komunikacích. Rovněž tak existuje úzký vztah co do jejich předmětu, neboť oba se týkaly úpravy silničního ochranného pásma, byť každý jiného jeho aspektu. Komplexní pozměňovací návrh tak v tomto bodě jako přílepek kvalifikovat nelze.
2. Zákon o účetnictví, zákon o auditorech a zákon o podnikání na kapitálovém trhu
91. Napadená ustanovení zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu původní návrh zákona č. 349/2023 Sb. neobsahoval, stalo se tak až na základě komplexního pozměňovacího návrhu rozpočtového výboru (usnesení z 31. 8. 2023, doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/2, resp. 488/4). Dne 7. 9. 2023 v rámci druhého čtení prošel v Poslanecké sněmovně návrh zákona č. 349/2023 Sb. obecnou a podrobnou rozpravou, třetí čtení proběhlo 22. a 27. 9., 11. a 13. 10. 2023. S pozměňovacím návrhem se tudíž poslankyně a poslanci mohli seznámit ještě před druhým čtením, přičemž celkový časový prostor na pochopení jeho obsahu a projednání v Poslanecké sněmovně a na případnou odbornou diskusi zde byl více jak měsíc.
92. Z důvodové zprávy k původnímu (vládnímu) návrhu zákona plyne, že jeho obsahem mělo být přijetí opatření zejména na výdajové straně státního rozpočtu, která budou doprovázena opatřeními na příjmové straně veřejných rozpočtů s důrazem na státní rozpočet. Cílem bylo dosáhnout snížení strukturálního deficitu státního rozpočtu a konsolidace veřejných financí. Z hlediska své povahy tento návrh představoval tzv. sběrnou novelu, která však stejnou či obdobnou právní úpravu jako pozměňovací návrh neobsahovala, a navržené změny se ostatně ani zákona o účetnictví, zákona o auditorech či zákona o podnikání na kapitálovém trhu netýkaly.
93. Ústavní soud proto zkoumal, zda pozměňovací návrh sledoval srovnatelný účel jako (původní) návrh zákona č. 349/2023 Sb. Navrhovatelé - poslanci vládní koalice ho podali z důvodu, aby stát splnil povinnosti České republiky jako členského státu EU včasně transponovat směrnici CSRD do vnitrostátního práva. Pro posouzení této otázky je podstatné, jaký účel sledovala samotná směrnice CSRD. Podle představ Evropského parlamentu a Rady mají zprávy o udržitelnosti přinést relevantní informace, z nichž budou mít prospěch všichni občané (neboť hospodářský systém bude stabilní, udržitelný a inkluzivní), dále pak investoři či správci aktiv (neboť lépe porozumí rizikům a příležitostem, jež otázky udržitelnosti představují pro jejich investice, a dopadům těchto investic na lidi a životní prostředí), odbory a zástupci zaměstnavatelů (neboť se budou moci lépe zapojit do sociálního dialogu), jakož i subjekty občanské společnosti, obchodní partneři i podniky samotné (viz bod 9 úvodní části). Má jít o jedno z opatření v rámci strategie růstu a transformace EU, nazvané "Zelená dohoda pro Evropu", jejíž cíle jsou ekologické, sociální i ekonomické, jako je konkurenceschopnost, hospodářský růst a stabilita (viz bod 1 úvodní části).