35. Při výkladu čl. 21 odst. 4 Listiny pak Ústavní soud musí přihlížet i k objektivním ústavním principům zakotveným v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Stěžovatelkou namítané principy svobodné soutěže politických sil, resp. rovnosti šancí (politických stran) v politické soutěži, proto tvoří součást referenčního rámce, v němž Ústavní soud o ústavní stížnosti rozhoduje.
b) K otázce, zda krajské úřady a krajské soudy porušily základní práva stěžovatelky
36. Ústavní soud již na tomto místě předesílá, že postup krajských úřadů i krajských soudů považuje za ústavně konformní, za současného znění zákona prakticky jediný možný a s ohledem na existující prejudikaturu volebních soudů i předvídatelný.
37. Pro posouzení stěžovatelčiných námitek je klíčový výklad § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, jenž stanoví, kdo může podávat kandidátní listiny ve volbách do Poslanecké sněmovny. Podle tohoto ustanovení mohou kandidátní listiny podávat registrované politické strany a jejich koalice. Pokud jde o kandidátní listiny koalic, platí již výše citované, že "za kandidátní listinu podanou koalicí se považuje ta, kterou všechny společně kandidující politické strany a politická hnutí jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí, uvedou, kdo je členem koalice, a stanoví její název". Zákon o volbách do Parlamentu navíc nijak výslovně neomezuje politické strany v tom, aby na svých kandidátních listinách uváděly kandidáty, kteří nejsou členy žádné politické strany nebo jsou členy jiných politických stran.
38. Jak podrobně vysvětlily již některé krajské soudy, citovaná právní úprava byla zákonodárcem přijata v reakci na závěry nálezu sp. zn. I. ÚS 127/96, jímž Ústavní soud mj. zakázal Ústřední volební komisi, "aby se vyjadřovala k otázce, zda kandidátní listina stěžovatele je kandidátní listinou koalice či nikoliv, nebo se na tom usnášela", a přikázal jí, "aby obnovila postavení stěžovatele ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky". Ústavní soud v situaci, kdy v zákoně chyběla jakákoliv definice pojmu koalice a kdy se volební orgány rozhodly na základě materiálního výkladu tohoto pojmu považovat tehdejšího stěžovatele (volební stranu) za koalici, konstatoval, že v souladu s čl. 2 odst. 2, 3 Listiny a čl. 2 odst. 3, 4 Ústavy "za daného právního stavu jen sám politický subjekt dobrovolně rozhoduje, zda se chce voleb účastnit jako (volební) subjekt samostatný nebo jako (volební) koalice. Při nedostatku právní regulace vytváření koalicí tedy může být relevantní jedině to, jakým způsobem subjekt své kandidátní listiny zaregistroval. Jistou podporu takovému závěru poskytuje sám zákon č. 247/1995 Sb. v ustanovení § 31 odst. 1, když ve výčtu subjektů oprávněných podávat kandidátní listiny pro volby se vedle politických stran uvádí i (bez dalšího) koalice. Utváření (volebních) koalic tak podléhá dohodě stran, která není nijak veřejnoprávně regulována, resp. zakázána. ... Není ani předepsáno, že na kandidátní listiny se zapisují pouze členové kandidující strany, je možné zapsat každou fyzickou osobu, která má pasivní volební právo.... Vytvoření koalice je - za současné právní úpravy - volní akt, tj. projev vůle dvou či více politických stran či hnutí vytvořit (volební) koalici, jenž nepodléhá žádnému dalšímu schvalovacímu aktu či přezkumu státních orgánů."
39. Jak plyne z důvodové zprávy k novelizačnímu zákonu č. 204/2000 Sb., zákonodárce si s ohledem na tyto judikaturní závěry kladl za cíl "jednoznačně přímo v zákoně vymezit, co se rozumí pojmem ‚koalice'" (důvodová zpráva k zákonu č. 204/2000 Sb., bodu 45). Ač k tomu měl prostor, zákonodárce se rozhodl vymezit pojem koalice pomocí formálních znaků (tj. jako subjekt, který všechny společně kandidující politické strany a hnutí na kandidátní listině za koaliční označí), nikoli materiálních znaků, jak se dožaduje stěžovatelka.
40. Podstatná je rovněž skutečnost, že znění tohoto ustanovení zůstalo nezměněno i poté, co zákonodárce v reakci na další nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17 revidoval celou řadu ustanovení zákona o volbách do Parlamentu, a to v situaci, kdy v předchozích volbách politické strany opakovaně podávaly kandidátní listiny, na nichž kandidovali zástupci stran jiných.
41. Zákonodárce - plně si vědom tohoto kontextu - v § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu přesto koalice nedefinoval materiálními znaky, jejichž naplnění by bylo následně předmětem přezkumu; naopak, rozlišování mezi kandidátními listinami koalic na straně jedné a politických stran a hnutí na straně druhé ponechal na úvaze (výslovném označení) kandidujících subjektů. Již popsané legislativní změny a průběh dialogu mezi Ústavním soudem a zákonodárcem značně oslabují stěžovatelčin argument, že skutečným - avšak nedokonale vyjádřeným - úmyslem zákonodárce bylo, aby se volební koalice vymezovaly pomocí objektivních materiálních znaků, nikoli pomocí formálních znaků.
42. Přehlédnout nelze ani to, že k vymezení volební koalice pomocí formálních znaků se opakovaně přihlásily i volební soudy, a to jak v řízeních o registraci kandidátních listin (tj. soudy krajské), tak v řízeních o neplatnost voleb (tj. Nejvyšší správní soud). Nejvyšší správní soud například v usnesení sp. zn. Vol 50/2017, bodech 8 a 9, konstatoval, že "skutečnost, že členové a přívrženci Demokratické strany zelených kandidovali na kandidátní listině podané jinou stranou ..., neznamená, že pro volby byla registrována kandidátní listina Demokratické stany zelených. Podstatné je, jaká politická strana či politické hnutí svým jménem podává kandidátní listinu, nikoli zda jsou na této kandidátní listině i členové jiných stran. ... Možné je, aby více stran podalo koaliční kandidátní listinu, za kterou se dle § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu považuje ta kandidátní listina, kterou všechny společně kandidující politické strany a politická hnutí jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí, uvedou, kdo je členem koalice, a stanoví její název. Ani skutečnost, že na kandidátní listině jedné politické strany či hnutí figurují členové jiné politické strany či hnutí, nečiní z takové kandidátní listiny koaliční kandidátní listinu ve smyslu § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, nejsou-li splněny požadavky uvedené v tomto ustanovení (tj. jednoznačné označení kandidátní listiny za koaliční ze strany společně kandidujících stran či hnutí, uvedení členů koalice a názvu koalice)." Obdobné závěry lze nalézt např. i v usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 57/2017.
43. Nejvyšší správní soud v právě uvedeném usnesení podpořil tento výklad i dalšími argumenty. Zdůraznil, že v řízení o registraci kandidátních listin je nutné, aby bylo na základě co nejjednoznačnějších kritérií možno určit, zda jde o koalici či samostatně kandidující politickou stranu. V případě pojmu "kandidátní listina podaná koalicí" proto není dle Nejvyššího správního soudu důvodu se odchylovat od doslovného jazykového výkladu. Naopak připuštění zkoumání existence "nepřiznaných" koalic by do volebního procesu vneslo nejistotu a řadu sporů. Na to Nejvyšší správní soud navázal v usnesení sp. zn. Vol 2/2024, bodě 32, když zdůraznil, že tomu konec konců odpovídá i úprava registračního řízení a navazujícího soudního řízení, pro něž jsou typické krátké lhůty, rozhodování soudů bez jednání a s tím související omezený prostor pro dokazování. Na povahu registračního řízení a požadavek jeho rychlosti ostatně odkázaly i některé krajské soudy.
44. Tyto závěry i argumenty volebních soudů považuje Ústavní soud za ústavně konformní a plně aplikovatelné i v projednávané věci. Na tom nemohou nic změnit ani (spíše politologické) úvahy stěžovatelky. Ústavní soud si je přitom vědom jak dlouhotrvající politické praxe, podle níž pravidelně a opakovaně některé politické strany zahrnují členy jiných politických stran na své kandidátní listiny, tak nové kritiky současné právní úpravy, která zaznívá z části odborné veřejnosti (srov. např. Horák, F.; Vartazaryan, G. Stačilo! Obcházení právní úpravy předvolebních koalic. Analýza současné definice koaličních kandidátních listin pro volby do Poslanecké sněmovny a návrhy de lege ferenda. Právník, č. 6/2025).
45. Jak v tomto kontextu v napadených rozhodnutích správně upozorňují některé krajské soudy, ve volbách od roku 2002 do roku 2017 pravidelně kandidovali na kandidátních listinách KSČM kandidáti Strany demokratického socialismu, na kandidátních listinách TOP 09 v roce 2010 a 2013 členové politických hnutí STAROSTOVÉ A NEZÁVISLÍ a Starostové pro Liberecký kraj, v roce 2017 pak členové Liberálně ekologické strany nebo Koruny České, v roce 2013 na kandidátních listinách ANO 2011 členové politických hnutí Severočeši.cz a VÝCHODOČEŠI, v roce 2017 na kandidátních listinách politického hnutí STAROSTOVÉ A NEZÁVISLÍ členové SNK Evropských demokratů a Starostů pro Liberecký kraj, na kandidátních listinách ODS kandidáti Strany soukromníků České republiky nebo v roce 2021 členové Starostů pro Liberecký kraj na kandidátní listině koalice České pirátské strany a hnutí STAROSTOVÉ A NEZÁVISLÍ (srov. veřejně dostupné údaje z webových stránek www.volby.cz).
46. Se stěžovatelkou je jistě možno souhlasit v tom směru, že zejména kandidátní listiny politického hnutí Stačilo! jsou určitým posunem i oproti dosavadní praxi. Zde již totiž nejde o kandidaturu jednotlivých členů jiných politických stran na kandidátní listině "hlavní" etablované politické strany, nýbrž o spolupráci několika politických stran, které podaly kandidátní listinu jako jedna volební strana, která předtím jako samostatné politické hnutí vznikla. To je však rozdíl z hlediska politického, resp. politologického, nikoliv nutně rozdíl právní. Právě faktická pestrost zmíněných příkladů kandidátních listin politických stran zahrnujících i kandidáty jiných stran totiž podle Ústavního soudu ukazuje, že reálné formy spolupráce různých politických subjektů na společných kandidátních listinách mohou nabývat mnoha podob. Na jedné straně spektra stojí fakticky téměř "čisté" kandidátní listiny jedné politické strany, jež jsou doplněny několika jednotlivci reprezentujícími jiný politický subjekt, na druhý pól pak lze řadit právě formy spolupráce typu aktuálních kandidátních listin politického hnutí Stačilo! jako volební strany. Variabilita mezi těmito póly je značná. Bylo by proto obtížné - a pro orgány aplikace práva bez odpovídající zákonné úpravy prakticky nemožné - narýsovat jasnou, srozumitelnou a předvídatelnou dělící linii mezi dovolenými a nedovolenými variantami neformálních koalic. Právě v tomto kontextu je nutno vnímat i shora zmíněný argument Nejvyššího správního soudu (výše citované usnesení sp. zn. Vol 57/2017), podle něhož právě s ohledem na složitost potenciálního posuzování materiální existence koalic je nutné dát přednost výkladu, který dovoluje volebním orgánům rozhodovat rychle, jasně a předvídatelně. Navíc by posuzování takových variant nutně zahrnovalo hodnocení vnitřních autonomních poměrů politických stran a jejich takticko-strategických rozhodnutí o účasti ve volební soutěži, což orgánům veřejné moci zásadně (přinejmenším bez jasné opory v zákoně) nepřísluší (srov. v jiných souvislostech usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 4/2016-191 ze dne 10. 11. 2016, body 83-85). Jakkoli se nacházíme v oblasti veřejnoprávní reglementace, pro politické strany jako adresáty právní úpravy platí, že mohou činit, co není zákonem zakázáno, a nesmí být nuceny činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 3 Listiny, čl. 2 odst. 4 Ústavy), tedy nesmí být v daném kontextu nuceny označit se za koalici, i když by jinak koalicí ve smyslu zákona o volbách do Parlamentu být mohly. Pro registrační orgány jakožto orgány veřejné moci přitom platí princip opačný, tedy že ji mohou uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny).
47. Odhlédnout nelze ani od skutečnosti, že stěžovatelkou požadované zrušení registrace kandidátních listin volebních stran Stačilo! a SPD by bylo zásahem do základních práv nejen těchto volebních stran, ale i jejich jednotlivých kandidátů podle čl. 21 odst. 4 Listiny, resp. by se mohlo dostat do konfliktu s ústavním principem svobodné politické soutěže ve smyslu čl. 22 Listiny. K tak závažnému zásahu by bylo možné přistoupit pouze na základě dostatečně určitého, jasného a předvídatelného zákona [k problému určitosti zákona stanovícího povinnosti, resp. omezujícího základní práva srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), body 66 a 67]. To však současná právní úprava neumožňuje.
48. Ústavní soud se z uvedených důvodů neztotožnil s názorem stěžovatelky, že krajské úřady a následně krajské soudy vykládaly § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu vadným a ústavně nekonformním způsobem za situace, kdy se nabízela i možnost jiné, ústavně konformní interpretace. Naopak má za to, že za současného právního stavu (vůle zákonodárce vymezit koalice pomocí formálních, nikoli materiálních znaků; absence dostatečně jasného a určitého zákona pro zásah do základních práv kandidátů a volebních stran Stačilo! a SPD; formální povaha registračního řízení a faktická nemožnost krajských úřadů zkoumat stěžovatelkou namítanou materiální povahu těchto volebních stran coby "nepřiznaných" koalic; dlouhodobá tolerance praxe zařazování osob bez politické příslušnosti nebo členů jiných politických stran na kandidátní listiny podané politickými stranami a s tím spojená očekávání o přípustnosti této praxe) není jiný výklad dotčeného ustanovení, než k jakému dospěly krajské úřady a většina krajských soudů (v podrobnostech viz výše, body 7 a 13), ani možný.
49. S tím souvisí další námitka stěžovatelky, a to ta, že rozhodnutí krajských soudů akcentující formální vymezení pojmu koalice jsou vystavěna na nedůsledné práci s judikaturou Ústavního soudu (zejm. nálezy sp. zn. I. ÚS 127/96 a sp. zn. Pl. ÚS 44/17) a Nejvyššího správního soudu (zejm. usnesení sp. zn. Vol 50/2017 a sp. zn. Vol. 57/2017). Jak však bylo naznačeno výše, je to spíš stěžovatelka a menší část krajských soudů (v podrobnostech viz výše, body 10, 14 a 15), kdo z uvedených rozhodnutí využívá pouze ty pasáže a věty, které považuje za vhodné, aniž by bylo přihlédnuto k jejich celkovému obsahu. Citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jasně stojí na závěru, že pojem "koalice", resp. "kandidátní listina podaná koalicí" je nutno vykládat pouze s přihlédnutím k formálním znakům, ne ke znakům materiálním. Tentýž závěr je nutno vyslovit ve vztahu k nálezu sp. zn. I. ÚS 127/96, jehož výchozí závěry jsou - i s ohledem na reakci zákonodárce na tento nález - pořád relevantní. Nakonec nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17 se otázkou vymezení těchto pojmů nezabývá, resp. je nijak nepřekonává.
50. Jde-li o stěžovatelčinu námitku, že při akceptaci čistě formálního vymezení pojmu koalice by mohlo docházet k různým absurdním a ústavně neakceptovatelným situacím (zejm. že by mohlo dojít k náhodnému nebo dokonce zlovolnému utvoření koalice z politických stran, které k tomu nedaly souhlas, a to např. v důsledku pouhého chybného označení kandidujícího subjektu v názvu), nejeví se její obavy jako opodstatněné ani realistické. Stěžovatelka totiž při konstruování těchto hypotetických scénářů přehlíží, že i podle § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, který vychází z formálního vymezení pojmu koalice, se za koaliční kandidátní listinu považuje "ta, kterou všechny společně kandidující politické strany ... jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí", což samo o sobě vylučuje prvek nahodilosti.
51. Jde-li o argumentaci odlišným stanoviskem soudce Antonína Procházky k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, Ústavní soud předně poukazuje na samozřejmou skutečnost, a to že jde o odlišné stanovisko soudce, nikoli o (nosné) důvody, na nichž stojí samotný nález (ty jsou ostatně opačné). Jeho odlišné stanovisko netvoří závaznou nálezovou judikaturu Ústavního soudu ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 23 a § 54 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Dále lze poukázat na to, že ani samotný soudce Procházka ve svém odlišném stanovisku netvrdil to, co uvádí stěžovatelka. Podstatou jeho odlišného stanoviska je totiž myšlenka, že aditivní - resp. v jeho terminologii sčítací - uzavírací klauzule je protiústavní, a to zejména s ohledem na to, že zákon o volbách do Parlamentu nijak neomezuje to, kdo může být zařazen na kandidátní listinu podanou jednou volební stranou. Konkrétně uvedl, že "v kontextu volebního procesu je totiž možno tuto rovnost (rovnost šancí v politické soutěži - pozn.) chápat i v tom smyslu, že proti sobě nekandidují politické, nýbrž volební, strany, které by měly být z hlediska zákonné úpravy zcela rovny, a není proto rozhodující, z kolika subjektů je příslušná volební strana (koalice) složena, nýbrž že může postavit stejný počet kandidátů jako jiné volební strany a že s ní tedy musí být nakládáno rovným způsobem. S tímto pojetím rovností šancí je tzv. sčítací omezovací klausule ve zřejmém rozporu. ... Z existence samotné sčítací uzavírací klausule vyplývá, že s velkou pravděpodobností ve volbách podle nového volebního zákona ‚propadne' podstatně větší procento voličských hlasů. Je zřejmé, že zavedení uzavírací klausule je zcela účelový krok, namířený proti čtyřkoalici." Až na tento text následně navazovala ona poznámka, že "budou kandidovat nikoli výslovné, nýbrž tzv. skryté koalice ..., což ohrozí transparentnost celého volebního procesu a může v budoucnu vyvolávat značné komplikace v oblasti politického systému." Nabízí se tedy výklad, že soudce Procházka se nevymezoval proti možnosti osob bez politické příslušnosti nebo příslušníků jiných politických stran kandidovat na kandidátní listině určité volební strany, jak tvrdí navrhovatelka, ale proti samotné existenci aditivní uzavírací klauzule (resp. proti její existenci v tehdejší výši 10 % až 20 %).
52. Ze všech shora vymezených důvodů se Ústavní soud nemůže ztotožnit ani se závěry, k nimž dospěly ty krajské soudy, podle nichž právní řád nepřipouští podání kandidátní listiny "nepřiznanou" koalicí, tj. volební stranou, na jejíž kandidátní listině kandidují také členové jiných politických stran (v podrobnostech viz výše, body 10, 14 a 15). Jejich rozhodnutí jsou postavena na předpokladu, že formální vymezení koalice je v rozporu s principem férové a rovné politické soutěže, resp. s principem rovnosti šancí politických stran. Tak tomu ovšem není.
53. Ústavní soud proto konstatuje, že krajské úřady ani krajské soudy neporušily stěžovatelčina základní práva tím, že by použitelnou právní úpravu interpretovaly nebo aplikovaly ústavně nesouladným způsobem. Ústavní soud proto přistoupil k posouzení otázky, zda nemůže důvod protiústavnosti jejich rozhodnutí spočívat již v samotné zákonné úpravě, kterou byly povinny ve věci aplikovat.
V. 2.
K tvrzené protiústavnosti § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu v části věty za středníkem
54. Stěžovatelka tvrdí, že samotný zákon o volbách do Parlamentu (event. jeho výklad) zakládá nerovnost šancí politických subjektů a znevýhodňuje ji v přístupu k voleným funkcím. Tvrzené narušení svobodné a rovné politické soutěže spatřuje v tom, že některé malé politické strany s nízkou podporou voličů mohou být prostřednictvím společné kandidátní listiny "vytaženy" k mandátům v Poslanecké sněmovně, aniž by musely čelit aditivní uzavírací klauzuli. Tyto politické strany (stěžovatelka např. zmiňuje politické hnutí Stačilo!) jsou přitom z hlediska politické relevance v podobné pozici jako stěžovatelka, která však dle svého tvrzení do srovnatelné "nepřiznané" koalice z principu odmítla vstoupit.
55. Otázkou tedy je, zda je zákonná úprava, která dovoluje kandidování různých forem "nepřiznaných" koalic bez nevýhod a omezení plynoucích z kandidatury formou "přiznané" koalice, skutečně z těchto důvodů protiústavní. Napadený § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu v části věty za středníkem přitom stanovuje, že "za kandidátní listinu podanou koalicí se považuje ta, kterou všechny společně kandidující politické strany a politická hnutí jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí, uvedou, kdo je členem koalice, a stanoví její název".
56. S ohledem na tvrzený důvod protiústavnosti - tedy nerovné zacházení se subjekty politické soutěže, resp. porušení rovnosti šancí politických stran - by napadená právní úprava byla protiústavní tehdy, pokud by se subjekty ve srovnatelném postavení zacházela odlišně, toto odlišné zacházení by šlo jednomu z těchto subjektů k tíži, k tomuto rozlišování by neexistoval legitimní důvod, resp. by toto rozlišování vzhledem k tomuto legitimnímu důvodu nebylo proporcionální.
57. Stěžovatelce je nutno přitakat v tom, že "přiznané" koalice jsou ve volebním procesu proti členům různých stran kandidujícím na kandidátních listinách jedné volební strany v některých ohledech znevýhodněny. Jinými slovy, zákon s nimi zachází jinak a toto zacházení jim v určitých oblastech jde k tíži. Nejpodstatnější je v tomto ohledu existence aditivní uzavírací klauzule ve výši 8 % (pro koalice dvou politických stran), resp. 11 % (pro koalice tří a více politických stran).
58. Koalice ve smyslu § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu (resp. strany v nich sdružené) se však nacházejí v podstatně odlišném postavení od politických stran, které se dohodnou na kandidatuře svých členů na kandidátní listině jediné volební strany. Řada těchto odlišností jde přitom "nepřiznaným" koalicím, resp. jejich členům, k tíži. I tyto nevýhody pak nepochybně mohou být a typicky budou součástí politické úvahy, jakou formu spolupráce mají politické strany zvolit.
59. Naznačené rozdíly jdoucí k tíži členů "nepřiznaných" koalic lze vysledovat zejména ve dvou oblastech, a to v oblasti financování politických stran a v oblasti parlamentního práva. To precizně vysvětlil např. Krajský soud v Plzni ve svých rozhodnutích o registračních stížnostech proti rozhodnutím Krajského úřadu Karlovarského kraje a Krajského úřadu Plzeňského kraje ve věci volební strany Stačilo!.
60. Pokud jde o oblast financování politických stran, Ústavní soud poukazuje zejména na § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále i jen "zákon o politických stranách"), a to pokud jde o příspěvek na mandát, stálý příspěvek a příspěvek na podporu činnosti politického institutu. Podle § 20 odst. 4 tohoto zákona totiž platí, že "nárok na příspěvek na mandát vzniká, jestliže byl zvolen alespoň jeden poslanec (...) na kandidátní listině strany a hnutí nebo byl zvolen za stranu a hnutí na kandidátní listině koalice ve volbách do Poslanecké sněmovny (...)." Pokud se politické strany rozhodnou kandidovat formou přiznané koalice, nepřicházejí o formální vztah ke "svým" kandidátům, což se zrcadlí i v tom, že jim za odpovídající mandáty náleží státní financování. V případě kandidátních listin jedné politické strany, která obsahuje i kandidáty jiných politických stran ("nepřiznané" koalice), však toto financování náleží pouze politické straně, která kandidátní listinu podala. Takové nastavení je ovšem pro zbývající politické strany méně výhodné a do jisté míry riskantní. Rozdělení státních příspěvků si tyto politické strany nepochybně mohou dohodnout smluvně, avšak taková smlouva by neměla veřejnoprávní účinky. Ostatní politické strany by se tak vyplacení případných dohodnutých podílů musely domáhat po "hlavní" politické straně, což s sebou nese míru nejistoty. Obdobné závěry lze učinit i ve vztahu ke stálému příspěvku a příspěvku na činnost politického institutu ve smyslu § 20 odst. 9 a 10 zákona o politických stranách. Zatímco ve vztahu k politickým stranám sdruženým v koalici je zákonem konstruován veřejnoprávní nárok na financování (resp. určitý podíl na něm), u subjektů "nepřiznaných" koalic (s výjimkou "hlavní" politické strany) takový nárok neexistuje.
61. Jak Ústavní soud upozornil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/17 ze dne 12. 12. 2017 (N 228/87 SbNU 663; 60/2018 Sb.), bodě 94, možnost "přerozdělení" příspěvku na mandát, stálého příspěvku a příspěvku na podporu činnosti politického institutu mezi jednotlivé subjekty "nepřiznané" koalice je navíc omezena § 18 odst. 2 zákona o politických stranách. Podle tohoto ustanovení politické strany nesmějí přijmout "dar nebo jiné bezúplatné plnění, pokud by součet všech peněžitých darů, popřípadě peněžních částek odpovídajících obvyklé ceně daru nebo jiného bezúplatného plnění přijatých od jedné a téže osoby přesáhl v jednom kalendářním roce částku 3 000 000 Kč." I v případě, že by mezi jednotlivými subjekty "nepřiznané" koalice existovala shoda a ochota uvedené příspěvky poměrně "přerozdělit", by tyto subjekty (s výjimkou politické strany, jež podala kandidátní listinu) mohly narážet na veřejnoprávní regulaci výše darů, které mohou přijmout.
62. V rovině parlamentního práva je pak klíčové to, že politické strany, jež prostřednictvím svých členů kandidují na kandidátních listinách jiné politické (volební) strany, nemohou založit poslanecký klub podle § 77 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., jednacího řádu Poslanecké sněmovny (dále i jen "jednací řád Poslanecké sněmovny"). Toto ustanovení totiž stanoví, že "poslanci se mohou sdružovat v poslaneckých klubech, a to podle příslušnosti k politickým stranám a politickým hnutím (dále jen ‚politická strana'), za něž kandidovali ve volbách. Poslanci příslušející k jedné politické straně mohou vytvořit pouze jeden poslanecký klub." Členové těchto politických stran se sice mohou sdružit v klubu podle § 77 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, to však sebou nese několik nevýhod.
63. Zaprvé, poslanecký klub ustavený podle § 77 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny nemá nárok na poměrné nebo paritní zastoupení v orgánech Sněmovny, pokud Sněmovna nerozhodne jinak. Dále pak takový poslanecký klub nemá nárok na příspěvek z rozpočtu Sněmovny ve smyslu § 78 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Zadruhé, k ustavení poslaneckého klubu podle § 77 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny je třeba deseti poslanců, zatímco pro ustavení poslaneckého klubu podle § 77 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny postačují tři poslanci, což sněmovní praxe v roce 2021 aplikovala analogicky i na poslance příslušející k politické straně, která kandidovala do Poslanecké sněmovny v rámci koalice. Tento rozdíl je o to více významný v případě relativně malých politických stran, jejichž členové budou typicky kandidovat na kandidátních listinách jiných politických stran.
64. Již samotná existence poslaneckého klubu je přitom v parlamentním právu velmi podstatná. Dává totiž poslancům v nich sdruženým (typicky dvěma poslaneckým klubům) možnost zablokovat určité procesy, brojit proti zkrácení lhůt apod. Zmínit lze v tomto ohledu celou řadu ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny (např. § 54 odst. 4, § 54 odst. 6, § 90 odst. 3, § 91 odst. 2 a další). Další významné "benefity" spojené s existencí poslaneckého klubu zakotvují např. § 58 odst. 3 ("Řečníkovi, pověřenému přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu, se udělí slovo kdykoli až do ukončení rozpravy."), § 59 odst. 1 ("Omezení řečnické doby se nevztahuje na poslance pověřeného přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu.") nebo § 67 písm. d) jednacího řádu Poslanecké sněmovny (předsedovi poslaneckého klubu se udělí slovo, kdykoliv o to požádá).
65. Lze v tomto kontextu jen souhlasit s příhodným konstatováním Krajského soudu v Plzni (pro Karlovarský kraj ve věci volební strany Stačilo!), že možnost volby mezi formalizovanou koalicí více politických stran a neformalizovanou spoluprací politických stran sdružených na kandidátní listině jedné volební strany je za současné právní úpravy akceptovatelná i proto, že každá z těchto možností s sebou přináší jiné přínosy a nevýhody. Neplatí tedy, že by "nepřiznané" koalice tvrzeným obcházením zákona získaly pouze výhody, aniž by tím cokoliv obětovaly. Zároveň proto současná právní úprava neobsahuje jakousi protiústavní mezeru, spočívající v neregulaci materiálních znaků koalic, kterou by musel odstraňovat Ústavní soud.
66. Co je ovšem nakonec rozhodující, je to, že politické strany - včetně stěžovatelky - se mohou svobodně rozhodnout, zda a případně jaké formy spolupráce při vědomí výhod a nevýhod s nimi spojených využijí. V tomto ohledu jsou na tom všechny stejně, všechny mají rovné šance a svobodnou volbu. Při tom se mohou nepochybně řídit i taktickými úvahami. Tento aspekt politické soutěže ostatně zdůrazňuje v mírně odlišném kontextu i (stěžovatelkou opakovaně odkazovaný) nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17, bod 171. V něm Ústavní soud reagoval na námitku, podle níž je nežádoucí, aby malá strana byla "vytažena" nad uzavírací klauzuli prostřednictvím účasti v koalici, přičemž konstatoval, že "z hlediska ústavního však tuto možnost (rovnost) může využít každá menší politická strana a i to je součástí politické soutěže." Tuto myšlenku ovšem lze aplikovat nejen v případě koalic ve smyslu § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, nýbrž i pokud jde o účast na kandidátní listině jiné politické (volební) strany.
67. Jinými slovy - to, ke kterému ze dvou zmíněných režimů spolupráce se politické strany rozhodnou - je pouze projevem jejich svobodné vůle. Každá z těchto variant má pak specifické výhody a nevýhody, jejichž vyhodnocení je součástí politické úvahy zúčastněných subjektů. Naopak stát, resp. napadená právní úprava, zakotvením formálního pojetí koalic žádný politický subjekt systémově nediskriminuje a neomezuje jeho rovné šance na volební úspěch.
68. Všechny tyto argumenty vedou k závěru, že napadená právní úprava není v rozporu s principem svobodné politické soutěže, resp. nezakládá neodůvodněnou nerovnost mezi politickými stranami jako subjekty politické soutěže. "Přiznané" koalice ve smyslu § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu na straně jedné a "nepřiznané" koalice na straně druhé se totiž nacházejí v podstatně odlišném postavení, což z ústavního hlediska dovoluje, aby s nimi zákonodárce zacházel rozdílně. Stěžovatelce (resp. osobám kandidujícím na jí podaných kandidátních listinách) i na základě napadené právní úpravy zůstává zachován rovný přístup k voleným funkcím ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny.
69. Uvedené ovšem neznamená, že by Ústavní soud považoval napadenou právní úpravu za ideální či dokonce jedinou možnou. V situaci, kdy napadená právní úprava není protiústavní, je však pouze věcí zákonodárce, jak k nastolenému problému přistoupí a zda argumenty proti vhodnosti současné právní úpravy vyslyší. Ostatně mohl tak již učinit a neučinil v § 28 odst. 2 zákona č. 88/2024 Sb., o správě voleb.
VI.
Závěr
70. Ústavní soud ve stručnosti rekapituluje, že neshledal důvod ani pro konstatování, že krajské úřady a krajské soudy porušily (údajně formalistickým) výkladem § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu základní práva stěžovatelky, ani pro zrušení tohoto ustanovení zákona z důvodu jeho rozporu s ústavním pořádkem.
71. Ústavní soud proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnosti i návrhy na zrušení části § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu jako návrhy zjevně neopodstatněné [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. září 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu