Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka (soudce zpravodaj), Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti politické strany Volt Česko, sídlem Na Dlouhém lánu 343/34, Praha 6 - Vokovice, zastoupené v řízení původně vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 36/25 Mgr. Eleanorou Šmejkalovou, advokátkou, sídlem Kaprova 42/14, Praha 1 - Staré Město, proti usnesení Městského soudu v Praze č. j. 12 A 1/2025-58 ze dne 29. srpna 2025, usnesení Krajského soudu v Praze č. j. 54 A 64/2025-57 ze dne 29. srpna 2025, usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 52 A 2/2025-140 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Brně č. j. 64 A 7/2025-175 ze dne 3. září 2025, usnesení Krajského soudu v Brně č. j. 65 A 7/2025-235 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Brně č. j. 63 A 6/2025-205 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Plzni č. j. 55 A 48/2025-147 ze dne 3. září 2025, usnesení Krajského soudu v Plzni č. j. 55 A 49/2025-155 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 115 A 2/2025-72 ze dne 1. září 2025, usnesení Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 A 51/2025-208 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích č. j. 52 A 47/2025-158 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Ostravě č. j. 24 A 1/2025-44 ze dne 1. září 2025, usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci č. j. 58 A 3/2025-76 ze dne 3. září 2025, usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci č. j. 64 A 2/2025-146 ze dne 2. září 2025, rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy č. j. MHMP 843617/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje č. j. 113735/2025/KUSK ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje č. j. KUJCK 94540/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina č. j. KUJI 69039/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje č. j. KUZL 72362/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje č. j. JMK 117336/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje č. j. KK/2928/LP/25-4 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje č. j. PK-VVŽÚ/8206/25 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje č. j. KUUK/114151/2025/LL ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. j. KUKHK-MSZ-2025-23570-6 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje č. j. KUPA-14052/2025-81 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje č. j. MSK 101482/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje č. j. KUOK 92892/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje č. j. SO/161/2025-V-PS-KL/07-reg ze dne 15. srpna 2025, a zastoupené v řízení původně vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 37/25 Mgr. Petrou Stupkovou, advokátkou, sídlem Na Zderaze 1275/15, Praha 2 - Nové Město, proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 52 A 1/2025-74 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Plzni č. j. 77 A 40/2025-78 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Plzni č. j. 57 A 41/2025-81 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 115 A 1/2025-40 ze dne 27. srpna 2025, usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci č. j. 64 A 1/2025-62 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 31 A 47/2025-71 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 52 A 46/2025-58 ze dne 26. srpna 2025, usnesení Krajského soudu v Brně č. j. 66 A 7/2025-77 ze dne 3. září 2025, usnesení Krajského soudu v Brně č. j. 73 A 5/2025-61 ze dne 2. září 2025, usnesení Krajského soudu v Brně č. j. 67 A 5/2025-76 ze dne 3. září 2025, usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci č. j. 58 A 2/2025-45 ze dne 3. září 2025, usnesení Krajského soudu v Ostravě č. j. 21 A 1/2025-32 ze dne 1. září 2025, usnesení Krajského soudu v Praze č. j. 41 A 72/2025-35 ze dne 27. srpna 2025, usnesení Městského soudu v Praze č. j. 12 A 2/2025-37 ze dne 29. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje č. j. KUJCK 94534/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje č. j. PK-VVŽÚ/8198/25 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje č. j. KK/2897/LP/25-3 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje č. j. KUUK/114065/2025/MV ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje č. j. SO/P/161/2025-V-PS-KL/06-reg ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. j. KUKHK-MSZ-2025-23377-3 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje č. j. KUPA-14052/2025-73 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina č. j. KUJI 69041/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje č. j. JMK 117351/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje č. j. KUZL 73415/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje č. j. KUOK 92881/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje č. j. MSK 100441/2025 ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje č. j. 113753/2025/KUSK ze dne 15. srpna 2025, rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy č. j. MHMP 843594/2025 ze dne 15. srpna 2025, s ústavními stížnostmi spojenými návrhy na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech "za kandidátní listinu podanou koalicí se považuje ta, kterou všechny společně kandidující politické strany a politická hnutí jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí, uvedou, kdo je členem koalice, a stanoví její název", za účasti Městského soudu v Praze, Krajského soudu v Praze, Krajského soudu v Českých Budějovicích, Krajského soudu v Brně, Krajského soudu v Plzni, Krajského soudu v Ústí nad Labem, Krajského soudu v Hradci Králové, Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích, Krajského soudu v Ostravě, Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci, Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci, Magistrátu hlavního města Prahy, Krajského úřadu Středočeského kraje, Krajského úřadu Jihočeského kraje, Krajského úřadu Kraje Vysočina, Krajského úřadu Zlínského kraje, Krajského úřadu Jihomoravského kraje, Krajského úřadu Karlovarského kraje, Krajského úřadu Plzeňského kraje, Krajského úřadu Ústeckého kraje, Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, Krajského úřadu Pardubického kraje, Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, Krajského úřadu Olomouckého kraje a Krajského úřadu Libereckého kraje, jako účastníků řízení, a politického hnutí Stačilo!, sídlem Václavov 741/12, Miroslav, a politického hnutí Svoboda a přímá demokracie (SPD), sídlem Rytířská 410/6, Praha 1 - Staré Město, zastoupeného JUDr. Adamem Batunou, advokátem, sídlem Václavské náměstí 846/1, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnosti a návrhy s nimi spojené se odmítají.
Odůvodnění
I.
Úvodní poznámky
1. Stěžovatelka podala ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Pokud by se Ústavní soud neztotožnil s názorem, že může podat tento typ návrhu na zahájení řízení, navrhovatelka své ústavní stížnosti označila za ústavní stížnosti politické strany podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy a § 73 zákona o Ústavním soudu.
2. S ústavními stížnostmi spojila návrhy na zrušení části zákona podle § 74 zákona o Ústavním soudu, konkrétně na zrušení § 31 odst. 1 v části věty za středníkem zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o volbách do Parlamentu"), ve slovech "za kandidátní listinu podanou koalicí se považuje ta, kterou všechny společně kandidující politické strany a politická hnutí jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí, uvedou, kdo je členem koalice, a stanoví její název".
3. Stěžovatelka podala dvě ústavní stížnosti, vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 36/25 a sp. zn. Pl. ÚS 37/25. První ústavní stížnost směřovala proti rozhodnutím krajských úřadů, resp. magistrátu o registraci kandidátní listiny politického hnutí Stačilo! (dále též "volební strana Stačilo!") a navazujícím rozhodnutím správních soudů ve všech volebních krajích. Druhá ústavní stížnost směřovala proti rozhodnutím krajských úřadů, resp. magistrátu o registraci kandidátní listiny politického hnutí Svoboda a přímá demokracie (SPD) [dále též "volební strana Svoboda a přímá demokracie (SPD)"] a navazujícím rozhodnutím správních soudů ve všech volebních krajích. Stěžovatelka se u správních soudů v obou řízeních domáhala zrušení kandidátních listin obou politických hnutí z důvodu, že na každé z nich kandidují i zástupci jiných politických stran a hnutí (dále též souhrnně "politické strany"), čímž měla vzniknout nepřípustná "nepřiznaná" koalice a potažmo měla být obejita právní úprava tzv. aditivní uzavírací klauzule. I stěžovatelčiny ústavní stížnosti jsou postaveny na podobných argumentech. Ústavní soud proto usnesením sp. zn. Pl. ÚS 36/25, Pl. ÚS 37/25 ze dne 17. 9. 2025 rozhodl o spojení obou ústavních stížností ke společnému řízení a o tom, že tyto ústavní stížnosti budou nadále vedeny pod společnou sp. zn. Pl. ÚS 36/25.
4. Podle čl. 1 odst. 1 písm. f) rozhodnutí pléna Ústavního soudu č. Org. 39/25, o atrahování působnosti (vyhlášeného jako sdělení č. 339/2025 Sb.), si plénum Ústavního soudu vyhradilo rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutím správního soudu ve věcech registrace (§ 89 soudního řádu správního), jde-li o volby do Parlamentu a Evropského parlamentu nebo o volbu prezidenta republiky. Příslušným k rozhodnutí ve věci je proto plénum Ústavního soudu.
II.
Skutkové okolnosti a obsah napadených rozhodnutí
II. 1.
Ústavní stížnost ve věci rozhodnutí o registraci kandidátních listin volební strany Stačilo!
5. Magistrát hlavního města Prahy a krajské úřady (dále souhrnně pouze "krajské úřady") ve všech volebních krajích rozhodly napadenými rozhodnutími o registraci volební strany Stačilo!. Stěžovatelka tato rozhodnutí napadla u Městského soudu v Praze a krajských soudů (dále souhrnně pouze "krajské soudy" nebo "správní soudy") návrhy na zrušení rozhodnutí o registraci kandidátních listin této volební strany podle § 89 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "registrační stížnosti") a dožadovala se jejich zrušení.
6. Krajské soudy napadenými usneseními její registrační stížnosti zamítly (výrok I) a žádnému z účastníků nepřiznaly právo na náhradu nákladů řízení (výrok II). Jednotlivé krajské soudy, resp. jednotlivé senáty krajských soudů se však mírně lišily v tom, jak svá zamítavá rozhodnutí odůvodnily. Na základě použitých argumentů lze rozdělit napadená usnesení krajských soudů do dvou široce pojatých skupin.
7. První skupinu rozhodnutí tvoří usnesení a) Krajského soudu v Plzni o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje, b) Krajského soudu v Brně o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, c) Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje, d) Městského soudu v Praze o registrační stížnosti proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, e) Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje, f) Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje, g) Krajského soudu v Praze o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, h) Krajského soudu v Hradci Králové proti rozhodnutí Krajského úřadu Královehradeckého kraje, i) Krajského soudu v Ústí nad Labem o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje, j) Krajského soudu v Ostravě o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje a k) Krajského soudu v Plzni o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje.
8. Tato rozhodnutí stojí na několika společných právních východiscích. Prvním z nich je, že registrační řízení (tj. řízení o registraci kandidátních listin u krajských úřadů) má formální povahu, probíhá v mimořádně omezeném časovém rozsahu a nelze v něm vést dokazování [formální povaha řízení byla nepřímo potvrzena i v nálezu sp. zn. II. ÚS 3181/18 ze dne 31. 12. 2018 (N 206/91 SbNU 635), v němž Ústavní soud požadoval ověření zaměnitelnosti názvů politických stran nahlédnutím do rejstříku politických stran a hnutí; srov. také usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 2/2024 ze dne 3. 5. 2024, bod 32]. Druhým východiskem bylo, že i podle judikatury Ústavního soudu bylo v dispozici zákonodárce, aby vymezil, co bude považováno za kandidátní listinu podanou koalicí. Ten tak učinil v § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, jenž byl v reakci na judikaturu Ústavního soudu novelizován zákonem č. 204/2000 Sb. Zákonodárce se tento pojem rozhodl vymezit formálním - nikoli materiálním - způsobem tak, že "za kandidátní listinu podanou koalicí se považuje ta, kterou všechny společně kandidující politické strany a politická hnutí jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí, uvedou, kdo je členem koalice, a stanoví její název." Formální vymezení kandidátní listiny podané koalicí podle judikatury odpovídá požadavku jednoznačnosti a předvídatelnosti zákona o volbách do Parlamentu (usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 57/2017 ze dne 14. 11. 2017). Třetím východiskem pak bylo to, že zákon o volbách do Parlamentu nijak nezakazuje, aby na kandidátních listinách jednotlivých stran byli zahrnuti i kandidáti bez politické příslušnosti (nestraníci) nebo příslušníci jiných politických stran; tato praxe je ostatně poměrně častá a judikaturou plně akceptovaná. Za této právní úpravy by proto bylo arbitrární určovat míru spolupráce a provázanosti určitých politických stran, od které by jejich kandidátní listinu nebylo možné považovat za podanou politickou (volební) stranou, nýbrž za podanou koalicí stran. Čtvrtým společným východiskem bylo to, že rozlišení mezi kandidátními listinami podanými stranami a koalicemi stran má význam mimo jiné pro určení výše tzv. uzavírací klauzule, tedy pro posouzení, zda se pro vstup do prvního skrutinia uplatní pouze základní 5% uzavírací klauzule nebo - v závislosti na počtu stran tvořících koalici - 8%, resp. 11% aditivní uzavírací klauzule.
9. Z toho shora uvedené krajské soudy dovodily, že návrhu stěžovatelky na zrušení registrace kandidátních listin volební strany Stačilo! v příslušných volebních krajích nelze vyhovět. Předně poukázaly na to, že pojem "kandidátní listina podaná koalicí" zákonodárce v rámci svého prostoru pro uvážení vymezil čistě formálními znaky (tj. za koalici lze považovat pouze ten subjekt, jenž se tak sám jednoznačně označí). Pro materiální posouzení koalice, kterého se domáhala stěžovatelka, proto v současnosti není dán žádný prostor. V registračním řízení by navíc s ohledem na jeho povahu ani nebylo možné materiálně zkoumat, zda je určitá volební strana "nepřiznanou" koalicí nebo nikoli. Registrační řízení je formální, krátké, neprovádí se v něm dokazování a s výjimkou základních zásad správního řízení se v něm neaplikuje správní řád. Soudy proto uzavřely, že jelikož se volební strana Stačilo! za koalici neoznačila, nelze ji podle zákona o volbách do Parlamentu za koalici považovat. Část krajských soudů navíc odmítla tvrzení stěžovatelky, že současná praxe, resp. právní úprava vede k obcházení aditivní uzavírací klauzule a potažmo k fragmentaci Poslanecké sněmovny. Poukázaly naopak na to, že tato praxe může mít spíš sjednocující a integrační efekt.
10. Druhou skupinu rozhodnutí tvoří usnesení a) Krajského soudu v Českých Budějovických o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje, b) Krajského soudu v Brně o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje a c) Krajského soudu v Brně o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina. Tyto soudy vycházely z toho, že pojem "koalice" je nutno chápat a vymezit materiálně. Podle jejich názoru zakotvuje zákon o volbách do Parlamentu kromě formálních též materiální znaky koalic. Dovodily, že každá materiální (fakticky existující) koalice stran má ze zákona povinnost formálně se označit za koalici, neboť opačný přístup by vedl k obcházení právní úpravy aditivní uzavírací klauzule, k nepřehlednosti volebního procesu pro běžného voliče a potažmo k narušení rovnosti a férovosti politické soutěže. Konstatovaly, že volební stranu Stačilo! lze materiálně považovat za "nepřiznanou" koalici, tedy za subjekt, s nímž zákon o volbách do Parlamentu nepočítá. Avšak ač kandidátní listina volební strany Stačilo! porušuje zákon, neboť není označená za koaliční, nelze s ohledem na princip předvídatelnosti práva a princip minimalizace zásahu soudní moci do voleb její registraci v dotčených krajích zrušit. Tento krok by totiž mj. i s ohledem na krátkost doby před volbami už nešlo napravit.
II. 2.
Ústavní stížnost ve věci rozhodnutí o registraci kandidátních listin volební strany Svoboda a přímá demokracie (SPD)
11. Krajské úřady ve všech volebních krajích rozhodly napadenými rozhodnutími o registraci volební strany Svoboda a přímá demokracie (SPD). Stěžovatelka tato rozhodnutí napadla u krajských soudů registračními stížnostmi a dožadovala se jejich zrušení.
12. Krajské soudy napadenými usneseními stěžovatelčiny návrhy zamítly (výrok I) a žádnému z účastníků nepřiznaly nárok na náhradu nákladů řízení (výrok II). Jejich rozhodnutí přitom lze rozdělit do tří skupin podle argumentů, na kterých založily svá rozhodnutí.
13. První skupinu rozhodnutí tvoří usnesení a) Městského soudu v Praze o registrační stížnosti proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, b) Krajského soudu v Ostravě o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, c) Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje, d) Krajského soudu v Brně o registrační stížnosti proti rozhodnutí Zlínského kraje, e) Krajského soudu v Brně o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, f) Krajského soudu v Brně o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina, g) Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje, h) Krajského soudu v Hradci Králové o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Královehradeckého kraje, i) Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje, j) Krajského soudu v Ústí nad Labem o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje a k) Krajského soudu v Praze o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje. Tyto soudy rovněž akcentovaly formální vymezení pojmu koalice v zákoně o volbách do Parlamentu a neviděly prostor pro jeho materiální posouzení. Některé z nich navíc poznamenaly, že v daném kraji nebyl na kandidátní listině buď žádný, nebo jenom naprosté minimum nezávislých kandidátů nebo členů jiných politických stran.
14. Druhou skupinu rozhodnutí tvoří usnesení Krajského soudu v Plzni o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje a rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje. Tento soud sice v abstraktní rovině připustil, že registrační úřad může mít povinnost zasáhnout, pokud by šlo o zcela zjevnou nepřiznanou koalici, avšak současně zdůraznil, že u kandidátních listin SPD pro dané kraje tyto zjevné pochybnosti nevznikly.
15. Třetí skupinu tvoří pouze usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích o registrační stížnosti proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje. Tento soud dovodil, že kandidátní listina SPD je, materiálně vzato, kandidátní listinou "nepřiznané" koalice, což zákon o volbách do Parlamentu nepřipouští. S ohledem na princip předvídatelnosti práva, předchozí (nezákonnou) praxi a krátkost doby zbývající do voleb však konstatoval, že zrušení této kandidátní listiny by bylo nepřiměřeně tvrdým zásahem moci soudní do nadcházejících voleb.
III.
Argumentace stěžovatelky
16. Stěžovatelka v obou ústavních stížnostech poukazuje na nejasnost a nejednotnost judikatury stran přípustnosti podávání kandidátních listin "nepřiznanými" koalicemi. Některé soudy vyloučily, že by takové koalice vůbec mohly existovat, protože vymezení toho, co je koalicí, omezily na čistě formální kritéria. Jiné soudy naopak připustily, že "nepřiznané" koalice mohou existovat, konstatovaly, že tyto koalice je nutno vymezovat materiálně, a uzavřely, že jsou v právním systému nežádoucím jevem. Stěžovatelka se přitom kloní k druhému, materiálnímu pojetí.
17. V první ústavní stížnosti poukazuje na to, že politické hnutí Stačilo! uzavřelo dohody s politickými stranami KSČM, SOCDEM, ČSNS a SD-SN. Tím vytvořily pro volby do Parlamentu v roce 2025 volební stranu Stačilo!, která je, materiálně vzato, nepřiznanou koalicí. Většinu kandidátů na společné kandidátní listině postavila politická strana KSČM (cca 46 %), přičemž kandidáti za samotné politické hnutí Stačilo! tvoří výraznou menšinu (cca 12 %). V druhé ústavní stížnosti uvádí, že politické hnutí SPD umístilo na přední místa svých kandidátních listin v některých volebních krajích kandidáty politických hnutí Trikolora, PRO Právo Respekt Odbornost a Svobodní. V obou případech je veřejně a dlouhodobě deklarována účelová spolupráce těchto politických stran pouze za účelem dostat se do Poslanecké sněmovny, aniž by se jednalo o spolupráci na úrovni pouhých jednotlivců. Stěžovatelka spatřuje účel tohoto postupu ve snaze dotčených volebních stran a hnutí vyhnout se aditivní uzavírací klauzuli (tj. v jejich případě uzavírací klauzuli ve výši 11 %), která by činila jejich úspěch ve volbách nejistým. To považuje za obcházení zákonné úpravy aditivní uzavírací klauzule. Stěžovatelka si je vědoma toho, že tato praxe je poměrně častá a byla v minulosti tolerována, což však není důvod k (pokračující) toleranci této nezákonné praxe, ale spíš důvod k zásahu Ústavního soudu. Navíc současné spojení řady menších politických stran a hnutí do dvou větších volebních stran, aniž by původní strany zanikly, je podle ní naprosto bezprecedentní. S ohledem na vysoký počet malých politických stran a hnutí "sdružených" v namítaných volebních stranách může docházet k fragmentaci Poslanecké sněmovny a k zásadnímu narušení principu svobodné a rovné politické soutěže (zejm. ve vztahu k jiným menším stranám, jež se rozhodly kandidovat samostatně). Stěžovatelka to považuje za porušení svých základních práv podle čl. 5 Ústavy a čl. 21 odst. 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
18. Dále stěžovatelka rozporuje i přístup těch správních soudů, které sice vyslovily nesouhlas s (údajně) nezákonnou praxí utváření "nepřiznaných" koalic, avšak odmítly zrušit napadená rozhodnutí o registraci volebních stran Stačilo! a SPD. Má za to, že s ohledem na závažnost zásahu do jejích základních práv nebylo vhodné aplikovat zásadu zdrženlivosti soudů ve volebních věcech.
19. Nakonec stěžovatelka navrhuje zrušení § 31 odst. 1 v části věty za středníkem zákona o volbách do Parlamentu ve slovech "za kandidátní listinu podanou koalicí se považuje ta, kterou všechny společně kandidující politické strany a politická hnutí jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí, uvedou, kdo je členem koalice, a stanoví její název", event. jeho ústavně konformní výklad. Má za to, že formalistický výklad tohoto ustanovení svádí k tomu, že zákon o volbách do Parlamentu je jako celek vykládán v rozporu se záměrem zákonodárce. Po jeho zrušení by bylo možné koalice chápat i v materiálním smyslu.
IV.
Procesní předpoklady řízení
20. Ústavní soud se předně musel zabývat otázkou, kterou nastolila sama stěžovatelka, a to, zda je její návrhy třeba považovat za obecné ústavní stížnosti podle § 72 zákona o Ústavním soudu [resp. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy] či o návrhy politické strany ve smyslu § 73 zákona o Ústavním soudu [resp. čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy]. Návrh politické strany podle § 73 zákona o Ústavním soudu se přitom od obecné ústavní stížnosti v mnoha ohledech liší, ať již jde o lhůtu k podání, referenční rámec (pouze ústavní konformita nebo i zákonnost zásahu) či absence podmínky účastenství v řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo.
21. Stěžovatelka se klonila k názoru, že se jedná o ústavní stížnosti právnické osoby ve smyslu § 72 zákona o Ústavním soudu. K takovému závěru dospěl i Ústavní soud. Podle § 73 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je politická strana oprávněna podat návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, jestliže tvrdí, že rozhodnutí o jejím rozpuštění nebo jiné rozhodnutí týkající se její činnosti není ve shodě s ústavními nebo jinými zákony. Jak plyne již z textu tohoto ustanovení, takovým návrhem je zjevně vždy návrh směřující proti rozhodnutí o rozpuštění politické strany. Pokud jde o výklad pojmu "jiné rozhodnutí týkající se její činnosti", půjde typicky o rozhodnutí o pozastavení činnosti, popř. o jiná rozhodnutí, která se bezprostředně dotýkají existence politické strany, jejich vnitřní organizace a způsobilosti vyvíjet činnost, resp. jednat (srov. LANGÁŠEK, T. In: WAGNEROVÁ, E. a kol. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. § 73. Praha, ASPI, 2007, s. 354361, zejm. bod 12 a násl.).
22. Rozhodnutí krajského soudu ve věci registrace kandidátních listin do této kategorie rozhodnutí nespadá. Rozhodnutí o registraci kandidátní listiny politické strany či kandidátní listiny politické strany jiné se ovšem její činnosti v určitém smyslu "týká", a to dokonce v oblasti, která je pro politickou stranu klíčová. Nejde však o rozhodnutí, které by se týkalo jejích vnitřních poměrů či by mělo dopad na samotnou existenci politické strany nebo její schopnost jednat jako politická strana. Ústavní soud ostatně již dříve v obdobných věcech s návrhem politické strany zacházel jako s obecnou ústavní stížnosti podle § 72 zákona o Ústavním soudu [nález sp. zn. II. ÚS 3181/18 ze dne 31. 12. 2018 (N 206/91 SbNU 635)] a nevidí důvod k tomu, aby v tomto řízení postupoval odlišně.
23. Ústavní soud v návaznosti na to ve stručnosti konstatuje, že ústavní stížnosti byly podány včas oprávněnou stěžovatelkou, jež byla účastnicí řízení, v nichž mělo dojít k zásahu do jejích základních práv. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnosti jsou přípustné, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V.
Posouzení opodstatněnosti návrhu
24. S ohledem na výše uvedené závěry o povaze návrhů stěžovatelky Ústavní soud posuzoval věc optikou předpokládanou v čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, resp. § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, nikoli shodu napadených rozhodnutí s ústavními nebo jinými zákony podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, resp. § 73 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
25. Ústavní soud se při posuzování stěžovatelčiných ústavních stížností zabýval dvěma úzce propojenými, avšak samostatnými otázkami. První otázkou je to, zda krajské úřady a následně krajské soudy porušily stěžovatelčina základní práva, když pojem "koalice", použitý v § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, vyložily pouze s přihlédnutím k formálním znakům a na základě toho zaregistrovaly kandidátní listiny volebních stran Stačilo! a SPD jako nikoli koaliční kandidátní listiny. Druhou, navazující otázkou je, zda v rozporu se stěžovatelčinými základními právy nebo ústavními principy politické soutěže není již samotná zákonná úprava, podle které krajské úřady a krajské soudy postupovaly. Těmito otázkami se bude Ústavní soud zabývat postupně.
V. 1.
K namítanému porušení základních práv stěžovatelky napadenými rozhodnutími
a) K otázce, zda je stěžovatelka nositelkou namítaných základních práv
26. Ústavní soud se musel nejdřív vypořádat s otázkou, zda je stěžovatelka nositelkou takových základních práv, jež mohla být napadenými rozhodnutími dotčena a event. porušena. Stěžovatelčiny návrhy jsou postaveny na argumentaci principy svobodné soutěže politických sil a rovnosti šancí v politické soutěži. Specificky se stěžovatelka odvolává na čl. 5 Ústavy a čl. 21 odst. 4 a čl. 22 Listiny. Z níže uvedených důvodů není závěr, že se stěžovatelka může ochrany posléze uvedených práv domáhat, zcela přímočarý. Ústavní soud přesto dospěl k názoru, že stěžovatelce možnost domáhat se ústavní stížností ochrany tvrzených základních práv svědčí.
27. Předmětem řízení o ústavní stížnosti je ochrana ústavně zaručených základních práv. Musí se přitom jednat o základní právo, jež příslušný subjekt musí "mít a disponovat s ním" (srov. FILIP, J. In: FILIP, J., HOLLÄNDER, P., ŠIMÍČEK, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář, s. 500, marg. 21). V kontextu projednávané věci vzniká několik interpretačních problémů.
28. V prvé řadě Ústavní soud zdůrazňuje, že čl. 5 Ústavy stěžovatelce nezakládá žádné subjektivní základní právo. Jde o objektivní princip, k němuž Ústavní soud musí i v řízení o ústavní stížnosti přihlížet. Přihlížet k němu může ovšem až tehdy, svědčí-li stěžovateli určité ústavně zaručené základní právo, jehož porušení Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti zkoumá. V řízení o ústavní stížnosti se lze tedy domáhat pouze konstatování porušení základního práva ve spojení s čl. 5 Ústavy, nikoliv ochrany čl. 5 Ústavy samostatně. Ústavní soud však v minulosti dovodil i další rozměr čl. 5 Ústavy. Ústavní soud přihlédl k důrazu, který toto ustanovení klade na roli politických stran a hnutí v ústavním systému. Z něj vyvodil, že za nositelky určitých politických práv lze považovat i politické strany, byť jim tato práva ústavní text výslovně nepřiznává [nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ze dne 2. 2. 2021 (N 20/104 SbNU 191; 49/2021 Sb.)]. Konkrétně tak Ústavní soud učinil ve vztahu k "právu na poměrné zastoupení", jež dovodil z čl. 18 odst. 1 Ústavy (srov. zejm. body 60, 100 a 149 citovaného nálezu). Přihlédl přitom nejen k textu čl. 5 Ústavy, nýbrž i obecně k postavení a regulaci politických stran v navazujících zákonech (srov. zejm. bod 100 citovaného nálezu).
29. Bez dalšího nelze dovozovat subjektivní základní právo ani z čl. 22 Listiny, podle něhož "zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti". K závěru, že čl. 22 Listiny nezakotvuje subjektivní právo, nýbrž "pouze" objektivní výkladový princip, se kloní i odborná literatura. Podle některých autorů "v čl. 22 nejde o zakotvení subjektivního základního práva jednotlivce, nýbrž o normu objektivního ústavního práva, která se vztahuje k politickým právům, konkrétně k jejich prováděcí legislativě a její následné interpretaci a aplikaci" (Bartoň, M. In: HUSSEINI, F., BARTOŇ, M., KOKEŠ, M., KOPA, M. a kol. Listina základních práv a svobod, 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 698). V řízení o ústavní stížnosti se tedy nelze dovolávat čl. 22 Listiny samostatně, nýbrž pouze ve spojení s jiným základním právem.
30. Ustanovení čl. 21 odst. 4 Listiny nepochybně takovým subjektivním základním právem je. Podle tohoto ustanovení "občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím." Nositelem tohoto práva jsou však podle textu Listiny občané a nikoliv sama politická strana. Je tedy nutné odpovědět na otázku, zda se může politická strana v řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutím ve věci registrace kandidátní listiny domáhat ochrany tohoto práva.
31. Při hledání odpovědi na tuto otázku je nutno vyjít i z kontextu tvořeného zákonnou úpravou řízení o registraci kandidátní listiny a povahou vztahů, které jsou touto právní úpravou regulovány. Ve volbách do Poslanecké sněmovny občané nepochybně naplňují své základní právo ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny tím, že mohou za podmínek stanovených Ústavou, Listinou a prováděcími zákony kandidovat (vykonávat pasivní volební právo). Toto své právo však na základě zákona a v souladu s čl. 5 Ústavy mohou uskutečňovat pouze prostřednictvím politických stran či hnutí, nebo jejich koalic (§ 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu).
32. Rozhodnutím o registraci kandidátní listiny nebo jejím odmítnutím může orgán veřejné moci zasáhnout do základního práva občana ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny. To je zcela zjevné ve vztahu k odmítnutí kandidátní listiny, na níž by byl občan zapsán. Takové rozhodnutí by mu totiž bránilo účastnit se voleb a získat tak přístup k volené funkci. Za zásah do práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny by však bylo možné považovat i protiprávní registraci kandidátní listiny jiné politické strany (či jejich koalice). V takovém případě by totiž byly ovlivněny (sníženy) šance kandidáta oproti situaci, v níž by taková kandidátní listina registrována po právu nebyla. Specificky by tím mohla být narušena "rovnost podmínek přístupu k voleným funkcím". Pokud by totiž příslušný orgán provedl registraci jak kandidátní listiny souladné s právem, tak i kandidátní listiny protiprávní, přistupoval by stejně k podstatně odlišným případům, což je zásadně v rozporu s principem rovnosti.
33. Logika výsadního postavení politických stran ve volbách do Poslanecké sněmovny je však reflektována i v navazujících ustanoveních zákona o volbách do Parlamentu. Kandidující občan jakožto (přímý) nositel práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny se tak nemůže proti registraci kandidátní listiny jiného subjektu - a ostatně ani proti odmítnutí registrace kandidátní listiny, na níž je zapsán - bránit. Tuto možnost svěřuje zákon toliko volební straně nebo jejich koalici. Podle ustanovení § 86 zákona o volbách do Parlamentu totiž platí, že "proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny, přihlášky k registraci, škrtnutí kandidáta na kandidátní listině a proti provedení registrace kandidátní listiny nebo přihlášky k registraci se může nezávislý kandidát, politická strana, politické hnutí nebo koalice, která podala kandidátní listinu nebo přihlášku k registraci, a u škrtnutí kandidáta i tento kandidát do 2 dnů od doručení rozhodnutí domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního předpisu" (srov. též § 89 odst. 4 zákona o soudním řízení správním).
34. Pokud by nyní Ústavní soud vyložil čl. 21 odst. 4 Listiny v kontextu řízení o ústavní stížnosti tak, že se jeho ochrany nemůže domáhat politická strana brojící proti výsledku řízení o registraci kandidátní listiny, nemohl by se reálně proti možnému porušení tohoto práva bránit nikdo. Občan, tj. kandidát zapsaný na kandidátní listině, totiž není účastníkem předchozích řízení a ústavní stížnost by podat nemohl. Ústavní soud se proto v souladu s čl. 4 Ústavy přiklonil k názoru, že politická strana - ve své podstatě místo kandidujících jednotlivců - se v tomto kontextu ochrany práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny domáhat může, a to navzdory tomu, že nejde o právo, které by svědčilo přímo jí. Takový výklad není v judikatuře Ústavního soudu výjimečný. Ústavní soud v minulosti dokonce považoval za oprávněného navrhovatele i přípravný výbor pro konání referenda, který nebyl fyzickou či právnickou osobou a základní právo proto nemohl mít. Došlo k tomu právě proto, že přípravným výborem reprezentované subjekty (nositelé příslušných základních práv) se samy těchto práv domáhat nemohly a zákon svěřoval přípravnému výboru procesní oprávnění k ochraně těchto práv [nález sp. zn. IV. ÚS 223/04 ze dne 9. 2. 2005 (N 27/36 SbNU 319); nález sp. zn. IV. ÚS 1403/09 ze dne 19. 4. 2010 (N 88/57 SbNU 155)]. I z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ostatně plyne, že politické strany mohou být za určitých okolností nositelkami základního práva, byť jim je ústavní pořádek výslovně nepřiznává, resp. je výslovně přiznává pouze jiným osobám. Se stejnou logikou ostatně zákon o Ústavním soudu svěřuje volební straně oprávnění zahájit řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy [viz § 85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], přestože volební strana stricto sensu mandátem nedisponuje (čl. 26 Ústavy).