82. Podle § 56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., na udělení výjimky ze zákazu zásahu do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů není právní nárok a udělení výjimky je podle slovní dikce zákona, vyjádřené slovem "může", toliko na posouzení správních orgánů, a to navíc za situace, kdy jiný veřejný zájem výrazně převáží nad zájmem ochrany přírody.
83. Obecné soudy nepovažovaly za prokázané, že by v této věci stavební záměr převážil, a to výrazně nad zájmem na ochraně přírody (viz rozsudek městského soudu ze dne 27. 5. 2011 č. j. 9 Ca 191/2008-140, s. 16 a násl.). Městský soud v uvedeném rozsudku vyjádřil názor, že ochrana tetřívka obecného, která je v dané věci zásadní a klíčová a je právně zakotvena v nařízení vlády č. 28/2005 Sb., kterým se vymezuje Ptačí oblast Východní Krušné hory, je důvodem postačujícím pro neudělení výjimky a stavební záměr nelze realizovat bez rozhodnutí o udělení výjimky, i kdyby se toto nepovolení vztahovalo pouze na silně ohrožený druh, kterým je tetřívek obecný. Městský soud poukázal na to, že Správa CHKO Labské pískovce v dopise ze dne 4. 2. 2008 porovnávala veřejný zájem, zda výroba energie z obnovitelných zdrojů či ochrana předmětných druhů převažuje, a dospěla k závěru, že zájem na ochraně jedinců zvláště chráněných druhů v této konkrétní lokalitě v kontextu s konkrétním záměrem výrazně převažuje nad záměrem výroby energie pomocí větrných elektráren. Městský soud dovodil, že závěr správního orgánu, že navržené umístění a výstavba dvou VTE by znamenaly vážné ohrožení populací a jedinců živočišných druhů a má oporu v podkladech. Se závěry městského soudu se ztotožnil i Ústavní soud, který napadené rozhodnutí přezkoumával (srov. usnesení ze dne 27. 11. 2013 sp. zn. II. ÚS 792/13).
84. Podmínkou udělení stavebního povolení bylo udělení výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., která však vedlejší účastnici nikdy udělena nebyla. Proto také byla následně vedlejší účastnici stavební činnost Českou inspekcí životního prostředí podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., zakázána, a to až do udělení výjimky. Ostatně proto také vedlejší účastnice podala novou žádost o udělení výjimky, která jí opět udělena nebyla. Na uvedeném nic nemění skutečnost, že vedlejší účastnice získala stavební povolení, neboť stavební povolení vedlejší účastnici nemělo být nikdy vydáno, když jeho vydání bylo podmíněno udělením výjimky, kterou vedlejší účastnice nezískala. Za situace, kdy vedlejší účastnice věděla od počátku o nutnosti mít předmětnou výjimku týkající se silně ohroženého druhu, kterým je tetřívek obecný, ale tato výjimka, která byla podmínkou udělení stavebního povolení, jí nebyla nikdy udělena, si musela být vědoma toho, že orgán ochrany přírody může její činnost spočívající ve výstavbě dvou VTE kdykoli zakázat, a to i přesto, že získala stavební povolení, neboť i po vydání kladného rozhodnutí stavebního úřadu stále platilo zákonné omezení vlastníka podle § 50 zákona č. 114/1992 Sb.
85. Na uvedeném nemůže nic změnit ani skutečnost, že novelou zákona č. 114/1992 Sb., účinnou od 1. 1. 2013, byl do § 66 citovaného zákona vložen druhý odstavec, podle kterého nelze ustanovení odstavce 1 o zákazu činnosti uplatnit v případě již vydaného platného pravomocného rozhodnutí. Druhý odstavec uvedeného ustanovení, který zákaz činnosti podmiňuje neexistencí platného pravomocného rozhodnutí, nebyl ve znění zákona platném v době rozhodování České inspekce životního prostředí obsažen. Podstatné však je, že platné a pravomocné rozhodnutí o udělení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody nebylo v předmětné věci nikdy vydáno - ani pokud by tedy bylo zohledněno pravidlo obsažené v aktuálně platném a účinném druhém odstavci, nebránilo by to České inspekci životního prostředí vydat rozhodnutí podle odstavce prvního. Česká inspekce životního prostředí tak mohla vedlejší účastnici činnost zakázat, neboť tato činnost vedlejší účastnici nebyla orgánem ochrany přírody povolena, byť získala stavební povolení. Přitom ani vydání stavebního povolení ve spojení s tím, že byla stanoviskem EIA ujišťována, že zmíněnou výjimku pro realizaci svého záměru nepotřebuje, nemohla založit její legitimní očekávání. Ostatně vedlejší účastnice v návaznosti na zákaz uvedené činnosti ze strany České inspekce životního prostředí o povolení výjimky znovu požádala, avšak výjimka jí opět povolena nebyla. Nemožnost realizovat posuzovaný projekt vedlejší účastnice tedy byla dána již tím, že vedlejší účastnice nezískala povolení vyžadované zákonem.
86. Jak bylo uvedeno výše, i na vlastníka samotného klade ustanovení čl. 11 Listiny určité nároky, když mu zakazuje výkon vlastnického práva v rozporu s obecnými zájmy. Článek 11 odst. 3 Listiny mimo jiné stanoví, že vlastnictví nesmí být zneužito v rozporu se zákonem chráněnými zájmy, jeho výkon nesmí poškozovat přírodu nad míru stanovenou zákonem. Orgány ochrany přírody nevyhověly žádosti vedlejší účastnice o udělení výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., a to ze zákazů stanovených v § 50 odst. 1 a 2 citovaného zákona z důvodu ochrany tetřívka (ve vymezené ptačí oblasti), a následně zakázaly vedlejší účastnici veškerou stavební činnost z důvodu ochrany veřejného zájmu na ochraně přírody, konkrétně zde se vyskytujícího zvláště chráněného druhu tetřívka obecného s tím, že předmětná lokalita se nachází na území ptačí oblasti Východní Krušné hory a je biotopem tetřívka obecného (zvláště chráněného druhu tetřívka obecného, který je zařazen mezi silně ohrožené zvláště chráněné druhy živočichů). V řízení před obecnými soudy byl prokázán výskyt přinejmenším tohoto chráněného druhu živočicha v dané lokalitě a veřejný zájem na zachování populace tetřívka obecného v uvedené lokalitě. V řízení bylo rovněž náležitě odůvodněno, že výstavba a provoz větrných elektráren směřující k výrobě energie z obnovitelných zdrojů není jiným veřejným zájmem, který by výrazně převažoval nad zájmem ochrany přírody.
87. Z uvedeného je zřejmé, že pokud byla vedlejší účastnice rozhodnutím České inspekce životního prostředí o zastavení stavební činnosti omezena v realizaci záměru vystavět a provozovat na předmětných pozemcích dvě VTE, stalo se tak vhodným prostředkem na základě zákona a z důvodu ochrany veřejného zájmu na ochraně přírody. K významnému zásahu do vlastnického práva vedlejší účastnice přitom nedošlo, neboť vedlejší účastnice je i nadále vlastníkem předmětných pozemků, má právo je držet, užívat, požívat a nakládat s nimi. Nemožnost výstavby a provozu VTE na předmětných pozemcích představuje z hlediska ústavních principů vhodný a potřebný prostředek (při zachování intervenčního minima), tedy přípustné omezení oprávnění tvořících obsah vlastnického práva z důvodu ochrany veřejného zájmu ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny, přičemž v porovnání s důležitostí právem chráněného veřejného zájmu na ochraně přírody, resp. populace tetřívka obecného a jeho biotopu vyhovuje toto omezení požadavkům na zachování principu proporcionality v užším smyslu, neboť zůstává v přiměřeném poměru s užitkem, který byl omezením vlastnického práva dosažen ve prospěch veřejného zájmu. S ohledem na právem chráněný zájem na ochraně ohroženého druhu tetřívka obecného a jeho biotopu jde o zásah přípustný. Vlastnické právo vedlejší účastnice k předmětným pozemkům tedy nebylo podstatně omezeno či jeho výkon vyloučen, bylo pouze korigováno oprávnění provádět stavební činnost. Nejde tedy o omezení, které by vyloučilo realizaci vlastnického práva zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje výkon vlastnického práva v některé z jeho složek, přičemž z hlediska testu proporcionality nezatěžuje jeho nositele nadměrně a je ještě únosné.
88. V předmětné věci přitom nejde o srovnatelný případ s věcí řešenou nálezem ze dne 19. 12. 2017 sp. zn. III. ÚS 950/2017 (viz bod 60 shora), kdy by došlo k omezení vlastnického práva vedlejší účastnice v důsledku změny funkčního využití pozemku (na základě zrušení určení pozemku k zastavení na základě změny územního plánu a vydání nového územního plánu) za situace, kdy by byl projekt ve vysokém stavu rozpracovanosti a stavebníkovi by v důsledku zrušení určení pozemku k zastavění na základě změny územního plánu vznikla prokazatelná majetková újma (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 2020 sp. zn. 22 Cdo 1046/2020 či usnesení ze dne 20. 11. 2024 sp. zn. 22 Cdo 967/2024, srov. též nález ze dne 19. 12. 2017 sp. zn. III. ÚS 950/17, či usnesení ze dne 19. 5. 2020 sp. zn. I. ÚS 202/20). V předmětné věci tak nejde o situaci, kdy by vedlejší účastnice byla omezena ve výkonu vlastnického práva tím, že by jí byla určitá činnost dříve povolená následně zakázána (viz usnesení ze dne 8. 9. 2020 sp. zn. IV. ÚS 2183/20 vydané ve věci, ve které byl zrušen souhlas orgány ochrany přírody). Na rozdíl od výše uvedeného vedlejší účastnici nebyla činnost, pro kterou platil zákaz, nikdy povolena (resp. nebyla jí udělena výjimka ze zákazu). Vedlejší účastnice nemohla uskutečnit projekt, protože od počátku neměla potřebnou výjimku. V předmětné věci tedy jde o situaci opačnou.
89. Lze tak uzavřít, že omezení stavebních činností vedlejší účastnice ve významné lokalitě na základě zákona nevykazuje znaky nuceného omezení vlastnického práva vedlejší účastnice k předmětným pozemkům ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, které by zasáhlo do vlastnického práva vedlejší účastnice takovou měrou, že by jí vznikl nárok na požadovanou náhradu, ale představuje přípustnou korekci výkonu vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny.
90. Z výše uvedeného vyplývá, že obecné soudy v předmětné věci vznik legitimního očekávání nesprávně odvíjejí zejména od pravomocného stavebního povolení, jakož i od stanoviska EIA a naturového stanoviska. V důsledku toho obecné soudy nesprávně vázaly omezení vlastnického práva k pozemku k okamžiku vydání zákazu činnosti podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., a nesprávně právně hodnotily povahu zákazu činnosti podle § 66 citovaného zákona, kdy zákaz (omezení vlastnického práva), resp. povinnost si před zásahem opatřit výjimku, platil pro vedlejší účastnici i po vydání stavebního povolení, a to i bez vydání rozhodnutí České inspekce životního prostředí o zákazu činnosti. Soudy tak nesprávně posoudily povahu namítaného omezení vlastnického práva, tedy zákazu zasahovat do vývoje a biotopu zvláště chráněných druhů podle § 50 zákona č. 114/1992 Sb., za situace kdy platí povinnost investorů opatřit si v případě existence zvláště chráněného druhu nebo jeho biotopu na záměrem dotčeném pozemku (přičemž stačí hrozba nepříznivého zásahu v důsledku záměru) zákonnou výjimku. Tato povinnost přitom vyplývá pro každého vlastníka přímo ze zákona, přičemž z tohoto zákonného zákazu (omezení) je možné při splnění přísných podmínek udělit výjimku ze zákazu podle § 56 zákona o ochraně přírody zvláště chráněných druhů. Tuto výjimku může udělit jen ten orgán ochrany přírody, který je k tomu ze zákona příslušný, přičemž na udělení výjimky ze zákazu podle § 50 zákona č. 114/1992 Sb., není právní nárok. Výjimka ze zákazů podle § 56 zvláště chráněných druhů musela být vydána před zásahem do předmětného biotopu. Neudělení výjimky ze zákazu není omezením vlastníka individuálním správním aktem, ale omezením výkonu vlastnického práva zákonem. Neudělení výjimky ze zákazů podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., na kterou není právní nárok, není omezením nad rámec zákonného omezení všech vlastníků, když omezení není důsledkem individuálního rozhodnutí orgánu veřejné moci či nerovného postavení dvou skupin vlastníků.
91. Stěžovatelka v dovolání namítala, že pro posouzení, zda došlo zastavením stavební činnosti podle § 66 zákona č. 114/1992 Sb., a neudělením výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., k zásahu do vlastnického práva přesahujícího omezení oproti ostatním vlastníkům je třeba zodpovědět otázky, které dosud nebyly dovolacím soudem řešeny, a to zejména, zda představuje omezení vyplývající z § 50 zákona č. 114/1992 Sb., výkonu vlastnického práva omezení ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny, když se vztahuje na všechny vlastníky nemovitostí tímto omezením dotčených v předmětném území, z něhož lze pouze správním aktem příslušného orgánu ochrany přírody udělit výjimku, na kterou není právní nárok. Dosud nebyla dovolacím soudem jednoznačně řešena otázka, zda § 50 zákona č. 114/1992 Sb., představuje zákonné meze vlastnického práva, aniž by takové omezení zakládalo právo na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny, tedy jsou-li v § 50 citovaného zákona stanoveny základní podmínky ochrany zvláště chráněných živočichů, které lze překročit pouze v případě, že z nich příslušný orgán přírody rozhodnutím udělí výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody, zda jde v případě jejího neudělení o založení nerovnosti mezi vlastníkem pozemku, na nějž se vztahuje § 50 citovaného zákona a ostatními subjekty vlastnického práva, a tedy nárok na kompenzaci za omezení vlastnického práva, resp. zda jde o omezení vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanovuje pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti. Nejvyšší soud se těmito námitkami stěžovatelky obsaženými v jejím dovolání nevypořádal, čímž zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností.
c) Ke vztahu stavebního řízení a řízení o povolení výjimky ze zákonných zákazů
92. Je-li podmínkou pro vydání stavebního povolení (rozhodnutí o povolení stavby) udělení výjimky ze zákonných zákazů, je toto udělení výjimky pro stavební úřad závazným a nezbytným předpokladem, bez kterého nemůže stavební povolení vydat. Podle platné právní úpravy stavebního zákona [§ 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)], je proces schvalování založen na principu jednotného řízení, kde ochrana přírody představuje prioritní hledisko, nepřekročitelnou podmínku při rozhodování o vydání stavebního povolení. Pokud stavební záměr porušuje základní ochranné podmínky (např. zákaz provádění stavební činnosti) nesmí stavební úřad řízení ukončit, dokud není výjimka pravomocně udělena. Orgán ochrany přírody (zpravidla Agentura ochrany přírody a krajiny) vydá pro stavební úřad závazné stanovisko, které v sobě věcně zahrnuje posouzení výjimky. Stavební úřad je obsahem závazného stanoviska (a případně udělené výjimky) vázán. Pokud stavební úřad vydá stavební povolení, aniž by před tím bylo rozhodnuto o nezbytné výjimce, stavební povolení trpí právní vadou, protože chybí povinný podklad. Jde tak o nezákonné rozhodnutí. Samotné stavební povolení udělení výjimky nenahrazuje. Pro stavebníka absence výjimky znamená, že stavbu nelze zahájit nebo v ní nelze pokračovat. *)
93. Pokud vlastník pozemku získá stavební povolení ke stavbě, avšak nedostane potřebnou výjimku ze zákazu podle zákona č. 114/1992 Sb., nesmí stavbu zahájit. V takovém případě je stavební povolení z právního hlediska sice platné, ale fakticky nevykonatelné. I po vydání kladného rozhodnutí stavebního úřadu stále platí zákonné omezení vlastníka podle § 50 zákona č. 114/1992 Sb., a jeho povinnost před zásahem do biotopu tetřívka požádat o výjimku podle § 56 zákona č 114/1992 Sb., a to výhradně příslušný orgán státní správy, tedy správu CHKO. Pokud by stavebník začal stavět pouze na základě stavebního povolení bez chybějící výjimky, porušil by zákon č. 114/1992 Sb. Stavební úřad nebo orgán ochrany přírody tak může neprodleně nařídit zastavení prací a následné odstranění stavby. Stavební úřad proto neměl stavební povolení vůbec vydat, dokud nebylo rozhodnuto o všech výjimkách a souhlasech orgánů ochrany přírody. Pokud stavení úřad pochybí a stavební povolení přesto vydá, je chybějící výjimka nepřekročitelnou překážkou pro zahájení stavby. Veřejný zájem na ochraně přírody má v tomto případě přednost před samotným rozhodnutím stavebního úřadu. *)
94. Z výše uvedeného vyplývá, že v předmětné věci vydal stavební úřad stavební povolení, resp. rozhodnutí o umístění stavby, aniž by měl podklady potřebné pro své rozhodnutí. Jak bylo uvedeno výše, stavební řízení a řízení o povolení výjimky představují paralelní řízení. Byla-li vedlejší účastnice stavebním povolením a zejména stanoviskem EIA ujišťována, že výjimku podle zákona č. 114/1992 Sb., pro realizaci svého záměru nepotřebuje, jde o chybný postup správního orgánu. Podle konstantní judikatury i právní praxe se při posuzování správního aktu vychází z tzv. presumpce správnosti správního aktu. Vedlejší účastnice by se však mohla domáhat náhrady škody představující náklady vynaložené v souvislosti s realizací plánovaného projektu stavby dvou VTE podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), avšak teprve poté, co by uvedené stavební povolení (které je nyní stále platné) bylo z důvodu nezákonnosti zrušeno [srov. však nález ze dne 9. 7. 2009 sp. zn. II. ÚS 1774/08 ( N 155/54 SbNU 17)]. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že ze spisového materiálu vyplývá, že vedlejší účastnice se obrátila na Ministerstvo pro místní rozvoj ČR ve věci "Wind Technology a. s. - náhrada škody". K žádosti ministerstva ve věci náhrady škody Obecní úřad Libouchec, stavební úřad přípisem ze dne 31. 5. 2010 č. j. 459/10 ministerstvu sdělil, že požadavek na náhradu škody z důvodu nemožnosti realizovat stavbu je oprávněný, avšak výši požadované náhrady škody nebyl úřad schopen posoudit (viz rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 10. 9. 2024 č. j. 59 C 131/2011-614, bod 33). *)
95. Správní rozhodnutí orgánů ochrany přírody neruší stále platné (pravomocné) stavební povolení, ale vytváří zákonnou překážku pro jeho realizaci, která je zcela v intencích zákona č. 114/1992 Sb. Činnost, k níž bylo vydáno stavební povolení, by totiž z důvodu absence pravomocného rozhodnutí o povolení výjimky ze zákonných zákazů mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody. Nemožnost realizovat posuzovaný projekt vedlejší účastnice tedy v předmětné věci byla dána již tím, že vedlejší účastnice nezískala od orgánu ochrany přírody povolení (výjimku) vyžadované stavebním zákonem (srov. obdobně usnesení ze dne 8. 9. 2020 sp. zn. IV. ÚS 2183/20).
96. Vedlejší účastnice tedy nemůže tvrdit dobrou víru ve správnost stavebního povolení, neboť si byla plně vědoma nezbytnosti získání výjimky ze zákonného zákazu i negativního postoje Agentury ochrany přírody a krajiny. Navíc si vedlejší účastnice musela být vědoma neúspěšnosti své žádosti, když tuto svoji žádost o výjimku vzala zpět. Vedlejší účastnice postupovala s plným vědomím právních a faktických omezení a nemohla tak mít v tomto směru legitimní očekávání, že se jí podaří předmětnou stavbu uskutečnit. Vedlejší účastnici nevzniklo právo na náhradu za omezení vlastnického práva, neboť sama dobrovolně podstoupila riziko nemožnosti realizace svého podnikatelského záměru. Omezení vlastnického práva vedlejší účastnice přitom koresponduje s čl. 11 odst. 3 Listiny.
97. Z hlediska ústavnosti však nelze dovodit ani to, že by došlo ke střetu zájmu a práva vedlejší účastnice na realizaci jejího podnikatelského záměru s veřejným zájmem na ochraně obecně nebo zvláště chráněných částí přírody. Ve smyslu čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny může být právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost omezeno podmínkami, omezeními, která stanoví zákon. Stejný princip vyplývající z čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny je ostatně zakotven v čl. 4 Listiny (srov. obdobně usnesení ze dne 28. 5. 2002 sp. zn. II. ÚS 142/02).
VI.
Závěr
98. Ústavní soud uzavírá, že Nejvyšší soud se ve svém ústavní stížností napadeném rozhodnutí řádně nezabýval argumentací stěžovatelky obsaženou v jejím dovolání a nevypořádal se dostatečně se všemi jejími relevantními námitkami a ústavně konformním způsobem nevysvětlil, z jakých důvodů neshledal dovolání stěžovatelky přípustným. Nejvyšší soud své rozhodnutí o odmítnutí dovolání řádně neodůvodnil a toto rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné. V důsledku uvedeného postupu Nejvyšší soud potvrdil rozhodnutí městského soudu založené na nesprávném právním posouzení věci.
99. S ohledem na výše uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že napadenými rozhodnutími obvodního soudu, městského soudu a Nejvyššího soudu došlo k porušení práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
100. Ústavní soud proto ústavní stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl (výrok I.) a podle § 82 odst. 3 písm. a) uvedeného zákona napadená rozhodnutí zrušil (výrok II.).
101. Úkolem obecných soudů bude předmětnou věc znovu rozhodnout při vázanosti právním názorem Ústavního soudu vysloveným v tomto nálezu (čl. 89 odst. 2 Ústavy).
102. Ústavní soud o ústavní stížnosti rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, neboť dospěl k závěru, že od něho nelze očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 30. června 2026
Jiří Přibáň v. r.
předseda senátu
___________________
*) ve znění opravného usnesení ze dne 15. 7. 2026