59. V řízení o kontrole norem - ať již abstraktní, nebo konkrétní - je předmětem řízení posouzení ústavnosti napadeného zákona, respektive jeho ustanovení, případně také zákonnosti jiného právního předpisu, respektive jeho ustanovení. Totožnost věci ve smyslu překážky věci rozsouzené je dána jednak totožností napadeného ustanovení, jednak totožností tvrzených a zkoumaných důvodů protiústavnosti, respektive protizákonnosti ustanovení [nález ze dne 24. 4. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 52/23 (144/2024 Sb.), bod 39]. Tyto podmínky jsou kumulativní. Totožnost věci je dána pouze tehdy, jsou-li naplněny obě z nich. Jinými slovy, překážku věci rozsouzené je třeba vymezovat nejen podle shodnosti napadených ustanovení, ale i podle referenčních kritérií, kterými se Ústavní soud již dříve v rámci přezkumu ústavnosti, popřípadě zákonnosti skutečně zabýval [nález ze dne 24. 4. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 52/23 (144/2024 Sb.), bod 40 a ze dne 2. 4. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 15/24 (132/2025 Sb.), bod 69; shodně viz také VYHNÁNEK, L. Judikatura v ústavním právu. In: BOBEK, M., KÜHN, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. Praha: Auditorium, 2024, s. 448 násl.].
60. Touto optikou a skrze výše uvedená kritéria je nutno nahlížet i na vládou tvrzenou totožnost věci opíranou o nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18. Předmětem abstraktní kontroly ústavnosti tehdy byla konkrétní ustanovení v jiné (přednovelizační) podobě, jejichž rozsah ani obsah není totožný s nynějším návrhem. Nyní je napaden předpis jako celek a je navrhováno jeho kompletní zrušení, alternativně pak zrušení jeho části A přílohy č. 3. Je třeba zdůraznit, že ač některá ustanovení, již předmětem přezkumu byla, Ústavní soud posuzoval jejich ústavnost v historickém znění, tedy nikoli v současné podobě. V nynějším návrhu je předpis napadán v celém svém rozsahu a jeho protiústavnost a protizákonnost je namítána právě s ohledem na jeho komplexní podobu, nikoli pouze ve vztahu k jednotlivým ustanovením. Z toho vyplývá, že totožnost předmětu přezkumu, jako jedna z kumulativních podmínek pro založení překážky věci rozhodnuté, není splněna, neboť předpis v takové podobě a v takovém rozsahu, jako je vymezen v nynějším návrhu na zrušení, doposud přezkoumáván ze strany Ústavního soudu nebyl.
61. Navíc totožné nejsou ani důvody protiústavnosti a protizákonnosti, které navrhovatelka uvádí. Její současná argumentace vychází z opakovaného zhoršování stavu ochrany základních práv, což je situace, která v předchozím přezkumu nebyla dána ani namítána. Tvrzená protiústavnost dle navrhovatelky spočívá v rozporu nařízení s čl. 7 Ústavy a čl. 35 Listiny, ve vztahu k nimž nebyla ústavnost napadeného předpisu doposud přezkoumávána. Ani druhá z kumulativních podmínek pro založení překážky věci rozhodnuté tak není splněna.
62. Kromě toho i samotná podstata námitek navrhovatelky je odlišná. Zatímco v předchozím návrhu argumentovala doktrínou stand-still (tzn. požadavkem na nesnižování již jednou garantované úrovně ochrany), současný návrh je postaven na tom, že novelami napadeného předpisu došlo k postupnému a opakovanému snižování ochrany práva na životní prostředí, čímž byl v konečném důsledku nastolen stav, kdy je toto základní právo fakticky vyprázdněno.
63. Na základě výše uvedeného Ústavní soud neshledal žádný důvod k odmítnutí návrhu pro nesplnění procesních předpokladů řízení.
VIII. Posouzení procesních podmínek a kompetence pro přijetí nařízení
64. Při řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy Ústavní soud ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumá, zda "jiný právní předpis" byl přijat a vydán ústavně konformním způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
65. K vydání nařízení je podle čl. 78 Ústavy oprávněna vláda. Nařízení bylo schváleno usnesením vlády č. 631 ze dne 24. 8. 2011, konečný text byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. 9. 2011 v částce 97 pod č. 272/2011 Sb., účinnosti nabylo dne 1. 11. 2011. Pozdější novela nařízení byla schválena usnesením vlády č. 535 ze dne 15. 6. 2016 a vyhlášena byla ve Sbírce zákonů dne 15. 7. 2016 v částce 84 pod č. 217/2016 Sb. s účinností ode dne 30. 7. 2016. Další novela nařízení byla schválena usnesením vlády č. 624 dne 3. 10. 2018 a byla publikována ve Sbírce zákonů dne 25. 10. 2018 v částce 121 pod č. 241/2018 Sb. s účinností ode dne 9. 11. 2018. Poslední novela nařízení byla schválena usnesením vlády č. 1010 ze dne 7. 12. 2022, konečný text byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. 12. 2022 pod č. 433/2022 Sb. s účinností od 1. 7. 2023.
66. Ústavou předvídané procesní podmínky a kompetence pro přijetí nařízení byly splněny.
IX. Vlastní přezkum Ústavního soudu
67. Nadměrný hluk má negativní vliv na lidské zdraví. To Ústavní soud označil za obecně známou skutečnost (notorietu) již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/18. Současně také uvedl, že produkce hluku je neodmyslitelnou součástí moderní lidské společnosti. Zájem na ochraně zdraví před negativními účinky hluku se tak může střetávat se zájmem na lidských činnostech, které hluk produkují. Úkolem veřejné moci je nalézt rovnováhu mezi těmito dvěma protichůdnými zájmy (nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18, body 45 až 46, nález ze dne 23. 1. 2025 sp. zn. I. ÚS 818/24, bod 26).
68. Jádrem posuzovaného návrhu navrhovatelky je námitka, že významná část české právní úpravy takto rovnovážná není a ve výsledku upřednostňuje zájmy původců hluku před ochranou práva na příznivé životní prostředí. Ústavní soud konstatuje, že pozitivní a negativní povinnosti (závazky) veřejné moci v oblasti ochrany proti nadměrnému hluku plynou ze základního práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) ve spojení s čl. 7 Ústavy a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Konkrétněji je vymezení pevných limitů pro míru produkovaného hluku jedním z nástrojů, kterými se stát snaží naplnit své pozitivní závazky v oblasti ochrany před nadměrným hlukem. V České republice jsou pevné hlukové limity stanoveny nyní přezkoumávaným nařízením.
69. Ústavní soud shledal, že přezkoumávané nařízení je v souladu s ústavním pořádkem i zákonem. Návrh proto není důvodný.
IX. 1. Návrh na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
70. Navrhovatelka vznesla návrh na předložení předběžné otázky ohledně výkladu čl. 37 Listiny EU ve spojení s čl. 4 bodu 2 písm. e) Smlouvy o fungování Evropské unie. Potenciální rozpor práva EU s hlukovým nařízením spatřuje v tom, že z hlediska judikatury Soudního dvora EU nebylo ještě vyjasněno, zda lze z čl. 37 Listiny EU dovodit konkrétní pozitivní závazek omezovat expozici hluku. Není tak dle navrhovatelky zřejmé, zda fakt, že směrnice END neobsahuje mezní limity, znamená, že lze hlukové limity zvyšovat do úrovně, která fakticky k žádné ochraně nevede.
71. V obecné rovině platí, že i v řízení před Ústavním soudem nelze vyloučit položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Ústavní soud již dříve vyslovil, že by musel položit předběžnou otázku, závisel-li by výsledek řízení na posouzení vnitrostátního práva s právem EU [nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb., bod 159]. Tento přístup je souladný s ustálenou judikaturou Soudního dvora (srov. rozsudek ze dne 12. 2. 2026 ve věci C-56/25 Petličev).
72. Navrhovatelka formuluje otázku, zda čl. 37 Listiny EU zavazuje s ohledem na znění čl. 4 bodu 2 písm. e) SFEU přímo členské státy v oblasti ochrany životního prostředí. Případná odpověď Soudního dvora, ať by byla jakákoli, by ovšem nemohla nic změnit na posouzení, zda členské státy mohou v rámci svých vnitrostátních právních řádů zvýšit hlukové limity, které před tím stanovily. Ani přímá aplikace čl. 37 Listiny EU by tedy ještě sama o sobě nevedla k závěru, že hlukové limity nelze v rámci vnitrostátních právních řádů členských států zvyšovat.
73. Kromě toho, co se týká zákazu zhoršování jednou dosažené úrovně ochrany životního prostředí ve vnitrostátních právních řádech (standstill clause), z čl. 37 Listiny EU nelze samostatně takový zákaz dovodit. Jak vyplývá z čl. 52 odst. 2 Listiny EU, práva uznaná Listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených. To je i případ čl. 37 Listiny EU, který je založený na čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU a čl. 11 a 191 Smlouvy o fungování EU (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 2016 ve věci C-444/15 Associazione Italia Nostra Onlus, bod 62). Tato ustanovení přitom odkazují na vysokou úroveň ochrany životního prostředí, nikoli ochranu nejvyšší, ze které by bylo možné zákaz zhoršování dosažené úrovně ochrany dovodit (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 14. 7. 1998 ve věci C-284/95 Safety Hi-Tech, bod 49 a ve věci C-341/95 Bettati, bod 47).
74. Navíc čl. 37 Listiny EU je sám pouze zásadou neobsahující žádná vymahatelná práva. Listina EU totiž rozlišuje mezi zásadami a právy, jak je patrné například z čl. 51 odst. 1 druhé věty a z čl. 52 odst. 2 a 5 Listiny EU. Vysvětlení k Listině EU přitom ve vztahu k čl. 52 odst. 5 uvádějí, že zásady mohou být prováděny legislativními nebo exekutivními akty přijatými Evropskou unií v souladu s jejími pravomocemi a členskými státy pouze tehdy, provádějí-li právo EU. Tyto zásady se tedy stávají významnými pro soudy pouze při výkladu nebo přezkumu takových aktů, avšak samy o sobě nezakládají přímé nároky na pozitivní jednání orgánů Evropské unie nebo orgánů členských států. To je v souladu jak s judikaturou Soudního dvora, tak s přístupem ústavních systémů členských států k "zásadám". V této souvislosti uvedená vysvětlení jako jeden z příkladů odkazují mimo jiné na čl. 37 Listiny EU (usnesení Tribunálu ze dne 28. 9. 2016 ve věci T-600/15 PAN Europe a další v. Komise, body 47 a 48).
75. Konkrétní zákaz zhoršování by tak mohl vyplývat ze sekundárního práva EU, jak je tomu např. v čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/60/ES v oblasti ochrany vod (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 1. 7. 2015 ve věci C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland). Nestanoví-li ovšem unijní právo v oblasti ochrany před hlukem odpovídající zákaz zhoršování či minimální hlukové limity, nelze pouze z čl. 37 Listiny dovodit zákaz, aby členský stát dříve stanovené hlukové limity změnil způsobem vedoucím ke snížení dosažené úrovně ochrany.
76. Konkrétně, co se týká směrnice END, na kterou odkazuje navrhovatelka, jejím předmětem je určení míry expozice hluku ve venkovním prostředí prostřednictvím hlukového mapování a s využitím metod hodnocení společných pro všechny členské státy, zpřístupnění informací o hluku ve venkovním prostředí a jeho účincích na veřejnost a přijetí akčních plánů členskými státy, nikoli stanovení hlukových limitů či zákazu změny jejich jednou dosažené úrovně. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že akční plány jsou podle čl. 1 odst. 1 písm. c) směrnice END přijímány s cílem prevence a snižování hluku ve venkovním prostředí. Z tohoto cíle by bylo možné pouze nepřímo dovodit, že členské státy mají povinnost stanovit nějaké limity za účelem ochrany životního prostředí, potažmo lidského zdraví, nikoli jaké úrovně mají tyto limity dosahovat. Z toho logicky vyplývá, že směrnice END ani nezakazuje jednou stanovené limity měnit.
77. Za těchto okolností je potřeba učinit závěr, že pro položení předběžné otázky ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 není v tomto řízení důvod.
IX. 2. K souladu hlukového nařízení s právem na příznivé životního prostředí
78. Ústavní soud se nejprve musel zabývat otázkou, v jakém rozsahu je vůbec oprávněn napadená ustanovení přezkoumávat. Napadená úprava totiž provádí směrnici END a představuje tedy oblast regulovanou unijním právem. Z přenesení části pravomocí na Evropskou unii podle čl. 10a Ústavy plyne zdrženlivost Ústavního soudu v oblastech plně harmonizovaných unijním právem (viz nálezy sp. ÚS 50/04, Cukerné kvóty, a Pl. ÚS 19/08, Lisabon I, bod 120, 130 a 138 až 139). Je-li naopak členským státům zachován prostor pro implementační uvážení, rolí Ústavního soudu v řízení o kontrole norem je posoudit danou normu v mezích uvážení, které český normotvůrce při implementaci měl.
79. Nicméně, jak plyne i z dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu, ačkoli je hlukové nařízení transpozicí unijní právní úpravy, cílem směrnice END není sjednocení hlukových limitů. Přezkoumávaná ustanovení jsou tudíž vyjádřením implementačního uvážení českého normotvůrce, a Ústavní soud je proto přezkoumal optikou ústavního pořádku.
80. Ústavní soud nejdříve: a) vymezí referenční rámec přezkumu ústavnosti, následně b) uvede modifikovaný test racionality vhodný pro posouzení pozitivních závazků v situaci, kdy ze základního práva v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny neplyne dostatečně konkrétní povinnost a konečně c) aplikuje tento test na nyní přezkoumávané hlukové nařízení.
a) Referenční rámec ústavnosti v oblasti ochrany před nadměrným hlukem
81. Jak již bylo výše uvedeno, při výkladu práva na příznivé životní prostředí je potřeba brát v potaz, že pozitivní a negativní závazky plynoucí z tohoto základního práva jsou v českém ústavním pořádku zakotveny ve více ustanoveních, konkrétně v čl. 35 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 7 Ústavy a čl. 8 Úmluvy.
82. Podle čl. 7 Ústavy má stát dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Jedná se o obecný princip vládnutí, výsledek hodnotového rozhodnutí ústavodárce, jehož cílem byla ústavní ochrana hodnoty příznivého životního prostředí (Šimíček, V. Čl. 7 [Ochrana přírody]. In: Šimíček, V. a kol. Ústava České republiky - Komentář. [Systém ASPI]. Praha: Nakladatelství Linde, 2010. [cit. 14. 4. 2026]. Dostupné z: www.aspi.cz).
83. V čl. 35 odst. 1 Listiny je pak zakotveno právo na příznivé životní prostředí. Na základě předpokladu racionálního ústavodárce platí, že čl. 35 odst. 1 Listiny není pouhou obdobou čl. 7 Ústavy, ale přiznává veřejné subjektivní právo na příznivé životní prostředí (nález ze dne 22. 10. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 6/25, bod 92).
84. U práva na příznivé životní prostředí je také velmi podstatné, že jeho esenciální obsah nemusí mít pouze negativní složku, naopak nejen ve vztahu k tomuto právu, nýbrž i u řady dalších práv je zcela evidentní existence pozitivního esenciálního obsahu [Scheinin, M. Core Rights and Obligations. In: D. Shelton (Ed.). The Oxford Handbook of International Human Rights Law. Oxford: Oxford University Press, 2013, s. 536-537; a také OSN, Komise pro hospodářská, sociální a kulturní práva, General Comment No 3: The Nature of States Parties' Obligations (Art 2, para 1), 14. 12. 1990, UN Doc E/1991/23]. V České republice půjde typicky o práva v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny.
85. Navrhovatelka také argumentovala, že součástí referenčního rámce přezkumu ústavnosti je také Listina EU, protože se jedná o mezinárodní smlouvu o lidských právech ve smyslu konkursního nálezu. V tomto ohledu nelze navrhovatelce dát za pravdu. Listinu EU nelze považovat za referenční rámec přezkumu ústavnosti podle čl. 10 Ústavy před euronovelou ve smyslu konkursního nálezu, neboť nejde o mezinárodní smlouvu o lidských právech a základních svobodách ratifikovanou speciální procedurou podle čl. 39 odst. 4 a čl. 49 odst. 2 Ústavy ve znění účinném do 31. 5. 2002 (viz blíže nález ze dne 25. 3. 2026 sp. zn. Pl. ÚS 8/25, Konkordátní smlouva se Svatým stolcem, body 97-102). .
86. V posuzované věci přitom není referenčním rámcem přezkum ústavnosti ani na jiném základě. Jak bylo uvedeno, hlukové nařízení je transpozicí unijní právní úpravy, avšak přezkoumávaná ustanovení jsou vyjádřením uvážení českého normotvůrce při implementaci. V takovém případě je primárním přezkumným rámcem právě Listina, avšak závazky plynoucí z Listiny EU je třeba reflektovat při výkladu českého ústavního pořádku s ohledem na čl. 1 odst. 2, čl. 10a a čl. 4 Ústavy (srov. nálezy ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04, Cukerné kvóty III; a ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 66/04, Eurozatykač, body 80-83).
87. V nyní projednávané věci je tudíž rozhodující, že právo EU samo nestanoví limity hluku ve venkovním prostředí, jak vyplývá z výše uvedeného, a členskému státu je tak ponechán široký prostor pro vlastní právní úpravu. Primárním rámcem přezkumu je v takové situaci Listina, jak vyplývá z předchozího bodu. Je potřeba vyjít z předpokladu, že Listina zajišťuje požadovanou úroveň ochrany podle Listiny EU.
b) Modifikovaný test racionality při posuzování naplnění pozitivních závazků
88. Na zodpovězení otázky, zda je hlukové nařízení v souladu s ústavním pořádkem, aplikoval Ústavní soud modifikovaný test racionality.
89. Základního práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny se lze, stejně jako jiných práv v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny, domáhat pouze v mezích jeho provádějících zákonů. Zákonodárce má povinnost tato práva provést, a to v souladu s ústavními principy a při respektu k čl. 4 odst. 4 Listiny (nález ze dne 22. 10. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 6/25, bod 92).
90. Ve vztahu k hodnocení zásahů do práv v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny Ústavní soud definoval méně intenzivní standard přezkumu - test racionality (nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08, body 102-105). Obsahuje zhodnocení, zda se konkrétní zásah nedotýká samotné existence sociálního práva nebo jeho skutečné realizace (esenciálního obsahu). Pokud se nedotýká esenciálního obsahu sociálního práva, následuje posouzení, zda zásah sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným snížením celkového standardu základních práv. Ústavní soud posuzuje, zda napadená právní úprava nepopírá podstatu či smysl ústavně garantovaného sociálního práva. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny totiž s ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny nelze samo sebou vykládat tak, že umožňuje prostřednictvím (pod)zákonné úpravy ústavní garance popřít; v opačném případě by ústavní úprava sociálních práv postrádala praktický smysl. Konečně Ústavní soud posuzuje, zda je tento zásah rozumný [obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18, bod 49 uvádějící užší verzi testu racionality a nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 229].
91. Zabývá-li se Ústavní soud tvrzenou absencí či nedostatečností právní úpravy, která má právo v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny ústavně souladným způsobem naplnit, a současně toto právo není formulováno dostatečně konkrétně, je třeba test racionality modifikovat.
92. Používat pojem "zásah" u testu racionality dává určitý smysl v případě pozitivních závazků, u nichž je dostatečně konkrétně stanoven jejich obsah. Tak tomu bylo právě v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08, ve kterém byl test racionality poprvé formulován, a to ve vztahu k právu na bezplatnou zdravotní péči podle čl. 31 Listiny (Kratochvíl, J. Omezení práv a svobod zaručených v Listině. In: Kühn, Z., Kratochvíl, J., Kmec, J., Kosař, D. a kolektiv: Listina základních práv a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 215 násl.). Před řešením otázky, zda hlukové nařízení zasahuje do práva na příznivé životní prostředí "rozumným" způsobem, je třeba si vymezit standard, co je vlastně kýženým naplněním daného práva ve světle konkrétního předmětu jeho ochrany.
93. Ústavní soud proto pro posouzení souladu napadené úpravy s čl. 35 odst. 1 Listiny navázal na užší verzi testu racionality použitou v nálezu Pl. ÚS 4/18 a aplikoval modifikovaný test racionality sestávající z těchto kroků: 1) vymezení esenciálního obsahu práva spadajícího pod režim čl. 41 odst. 1 Listiny; 2) zhodnocení, zda je standard plynoucí z esenciálního obsahu daného práva naplněn (v opačném případě by Ústavní soud aplikoval test proporcionality); 3) posouzení, zda zájmy, které stojí proti pozitivnímu závazku, jsou legitimní; 4) zvážení otázky, zda právní úprava týkající se pozitivního závazku je s ohledem na protichůdné legitimní zájmy rozumné (racionální).
c) Aplikace modifikovaného testu racionality
94. Prvním krokem je vymezení esenciálního obsahu práva.
95. Životní prostředí má kompozitní charakter, což znamená, že se právo na příznivé životní prostředí vztahuje na řadu vnitřně oddělitelných složek (ovzduší, vodu, horniny, půdu, organismy, ekosystémy energie, hluk atd.), vůči každé z nich může mít svůj esenciální obsah (srov. nález ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17, bod 89). Obsahem práva na příznivé životní prostředí jsou jak pozitivní, tak negativní závazky státu, které mají hmotněprávní i procesní složku. Ústavní soud v nálezu ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95 konstatoval, že právo na příznivé životní prostředí je nepochybně právem s relativním obsahem, které je třeba vykládat se zřetelem ke konkrétní věci. Pro účely nynějšího řízení tak postačuje definovat esenciální obsah hmotněprávní složky práva na příznivé životní prostředí.
96. Ústavní soud již v minulosti judikoval, že stát musí stanovit minimálně takové limity pro znečištění, aby jednotlivci mohli v míře potřebné pro zachování zdraví uspokojovat své základní životní potřeby (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17, bod 89 a nález ze dne 7. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18, bod 48). Mezi fyziologické životní potřeby lze v tomto smyslu považovat např. dýchání čistého vzduchu, pití nezávadné vody, konzumování nezávadných potravin, ale také nebýt vystavován imisím v míře způsobilé poškodit zdraví.
97. Bezpečné a zdravé životní prostředí je předpokladem plnohodnotné realizace mnoha lidských práv jako je např. právo na život, zdraví, soukromý a rodinný život a právo vlastnit majetek. Tyto potřeby nelze uspokojovat bez funkčního ekosystému. Primární důraz má být stále kladen na lidské zájmy, které mají za běžných podmínek přednost před zájmy jiných druhů, ale to neznamená, že na ostatní druhy nemůže být brán žádný zřetel i z důvodu zachování biodiverzity (Müllerová, H. Perspektivy práva na příznivé životní prostředí: vzor přezkumu socioekonomických práv a test racionality. Právník. 2019, roč. 158, č. 6, s. 533-554.). Zakotvení subjektivního práva na příznivé životní prostředí není samoúčelné. Pokud ústavodárce zakotvil zvláštní právo na životní prostředí, nemínil jím pouze seskupený a vydělený součet určitých aspektů již existujících práv. Součástí příznivého životního prostředí jsou tedy i příznivé podmínky pro život ostatních druhů, zachování biodiverzity a fungování ekosystémů.
98. Z výše uvedeného plyne, že esenciálním obsahem práva na příznivé životní prostředí v jeho hmotněprávní složce je soubor povinností státu (pozitivních i negativních), vedoucích k zajištění dlouhodobě udržitelné kvality životního prostředí, která umožňuje realizaci základních životních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému.
99. Dále je potřebné vymezit esenciální obsah práva na životní prostředí v oblasti ochrany před nadměrným hlukem. Je namístě odlišit zvuk od hluku. Zatímco pojem zvuk má charakter deskriptivní, hluk má význam hodnotící. Zvuk je neutrální fyzikální jev sestávající z tlakových vln měřitelných frekvencí (Hz) a intenzitou (dB), hluk je v oblasti environmentálního zdraví definován jako "nežádoucí zvuk" (BERGLUND, Birgitta, LINDVALL, Thomas a SCHWELA, Dietrich H. (eds.) Guidelines for community noise. World Health Organization, 1999. Dostupné z: https://www.who.int/publications/i/item/a68672). Zatímco termín "limit hluku" odkazuje na hlasitost jako fyzikální veličinu, bez ohledu na to, zda jsou v dosahu lidé, kteří jej slyší; pojem "expozice" se používá pro označení hladiny zvuku přenášené do lidského ucha, přičemž při posuzování dopadu nežádoucího hluku na lidský organismus je třeba vycházet z celkové míry expozice za určité časové období.
100. Česká právní úprava v § 30 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, definuje hluk jako "zvuk, který může být škodlivý pro zdraví a jehož imisní hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis.". Jak již bylo výše uvedeno, Ústavní soud považuje negativní vliv hluku na lidské zdraví za notorietu. Nadměrný hluk přitom představuje významné environmentální riziko nejen pro člověka a jeho zdraví, ale i pro životní prostředí, kde negativně ovlivňuje např. zdraví a rozmístění živočichů ve volné přírodě (European Environment Agency. Noise in Europe 2014. EEA Report No. 10/2014. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014, s. 5.).
101. Lze též poznamenat, že podle doporučení Světové zdravotnické organizace (WHO) patří mezi vliv hluku na zdraví nejen fyzická onemocnění, ale i obtěžování hlukem (annoyance), poruchy kvality života a duševní pohody a subjektivně vnímané poruchy spánku. Obtěžování hlukem je přitom definováno jako pocit nelibosti, nepříjemnosti, rušení nebo podráždění vyvolaný konkrétním zvukem, přičemž se tímto pojmem myslí výhradně dlouhodobé obtěžování hlukem. Obtěžování hlukem i poruchy spánku mohou být součástí kauzální cesty vedoucí ke kardiovaskulárním a metabolickým onemocněním způsobeným hlukem. (World Health Organization. Environmental Noise Guidelines for the European Region. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe, 2018. ISBN 978-92-890-5356-3, str. 11). Je rovněž nutné doplnit, že pojem "obtěžování" je popisem lidské reakce na to, je označováno jako narušení hlukem; a přestože se obtěžování zdá být statisticky kvantifikovatelné, jedná se o subjektivní reakci na narušení nějaké žádoucí lidské činnosti (The U. S. Enviromental Protection Agency, Office of Noice Abatement and Control: Information on levels of enviromental noise requisite to protect public health and welfare with an adequate margin of safety. 550-74-004. 1974).
102. Ústavní soud se ve své dosavadní rozhodovací praxi zabýval dopadem hluku v kontextu práva na soukromý a rodinný život podle čl. 8 Úmluvy zejména v nálezu ze dne 23. 1. 2025 sp. zn. I. ÚS 818/24. Shrnul v něm obecná východiska překračování hlukových limitů v kontextu základního práva na soukromý život a navazujících základních práv. Tyto závěry jsou aplikovatelné i v nyní posuzované věci a lze na ně odkázat (body 26 až 41).
103. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu a ESLP vyplývá následující: domov je místo s právem jeho pokojného užívání a zásahy do tohoto pokojného užívání mohou spočívat i v nadměrném hluku. Dosahuje-li hluk takové intenzity, že dlouhodobě brání jednotlivcům užívat pohodlí domova, může porušovat základní práva podle čl. 8 Úmluvy bez toho, aby bylo třeba dokazovat jiné negativní následky tímto způsobené. Stát má přitom pozitivní povinnost chránit pokojné užívání domova plynoucí z čl. 8 Úmluvy (rozsudek ESLP ze dne 9.6.2005 Fadeyeva proti Rusku, č. 55723/00, bod 188, ze dne 9. 12. 1994 López Ostra proti Španělsku, č. 16798/90, bod 51; ze dne 14. 10. 2021 Kapa a ostatní proti Polsku, č. 75031/13, bod 148).
104. ESLP ve vztahu k obtěžování hlukem spadajícím pod čl. 8 Úmluvy zdůraznil pozitivní závazky státu v případech, kdy je hluk působen soukromými osobami či veřejnoprávními subjekty. ESLP vždy posuzuje, zda stát v případech spadajících pod čl. 8 Úmluvy přijal vhodná a dostatečně účinná opatření, která lze po něm rozumně požadovat, aby zabránil tomu, že si jednotlivec nebude moci v důsledku nadměrného hluku poklidně užívat domova (rozsudek ESLP Kapa a ostatní proti Polsku, body 150 a 151; ze dne 9. 11. 2010 Deés proti Maďarsku, č. 2345/06 body 23 a 24; ze dne 16. 11. 2004 Moreno Gómez proti Španělsku, č. 4143/02, bod 54 a tam citovaná judikatura).
105. Lze proto uzavřít, že esenciálním obsahem práva na životní prostředí v oblasti ochrany před nadměrným hlukem je ochrana před hlukem, který již znemožňuje naplnění základních životních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému. Například v míře, která brání dlouhodobému poklidnému užívání domova a je způsobilá poškodit fyzické a duševní zdraví lidí.
106. Druhým krokem je zhodnocení, zda současné znění hlukového nařízení zaručuje minimální standard plynoucí z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí (srov. nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16). Takovým je stav, kdy hluk neznemožňuje naplnění základních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému. V nyní posuzované věci tak Ústavní soud hodnotil, zda po provedené novelizaci hlukových limitů je stále možné považovat životní prostředí za "příznivé" ve smyslu esenciálního obsahu základního práva na ně. Tedy, zda maximální povolené limity umožňují hluk v míře, která již znemožňuje naplnění základních životních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému, tedy v míře, která brání dlouhodobému poklidnému užívání domova a je způsobilá poškodit fyzické a duševní zdraví lidí.
107. Zdrojem hluku jsou typicky doprava, průmysl, výstavba a další aktivity probíhající ve vnějším nebo vnitřním prostředí. Moderní lidská společnost není schopna zabezpečit svou existenci bez vytváření hluku. Právní předpisy proto určují limity přípustné hladiny hluku. Hlukové limity mají za cíl chránit člověka a životní prostředí za současného umožnění aktivit, které hluk produkují. Úkolem veřejné moci je proto nalézt mezi těmito dvěma oprávněnými zájmy rovnováhu.
108. Kritické limity škodlivých faktorů životního prostředí včetně hluku nemohou být odvozeny pouze na základě výsledků empirických věd. Hygienické limity nejsou obecně čistě vědeckou záležitostí, jsou předmětem socio-politických nastavení, která závisí na systému priorit zastoupených zájmových skupin. Již samotná povaha těchto limitů stanovujících mezní hodnoty coby "hygienických" limitů je specifická. Jedná se o právně stanovené, vědecky podložené maximální hodnoty fyzikálních, chemických nebo biologických faktorů, které mohou působit na člověka, aniž by došlo k poškození jeho zdraví; jsou stanoveny jako preventivní opatření, tj. k předcházení poškození zdraví osob.
109. Při definici konkrétního obsahu pozitivních závazků plynoucích z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí není úkolem Ústavního soudu vyčíslit konkrétní výši hlukových limitů. Ačkoliv je na normotvůrci, jaký systém ochrany životního prostředí před nadměrným hlukem zvolí, je potřeba, aby nalezl spravedlivou rovnováhu mezi protichůdnými zájmy, a aby tato zvolená opatření byla opravdu účinná.
110. Hlukové nařízení provádí některá ustanovení již citovaného zákona o ochraně zdraví, který vymezuje základní pojmy ve struktuře hlukové ochrany. Zákon zaprvé rozlišuje mezi denní (6.00-22.00 hodin) a noční (22.00-6.00 hodin) dobou (§ 34 odst. 2), neboť v každé části dne má hluk jiné účinky na zdraví. Za druhé rozlišuje z hlediska prostoru, kde zvuk působí, mezi (1) chráněným venkovním prostorem (nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské léčebně rehabilitační péči a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť), (2) chráněným venkovním prostorem staveb (prostor do vzdálenosti dvou metrů před obvodovým pláštěm, významný z hlediska pronikání hluku zvenčí do vnitřních prostor budov) a (3) chráněným vnitřním prostorem staveb (pobytové místnosti ve stavbách pro vzdělávání, zdravotní a sociální účely a obytné místnosti ve všech stavbách (§ 30 odst. 3). Zákon dále stanovuje povinnosti různých osob zajistit nepřekračování limitů pro jednotlivé prostory (§ 30 odst. 1) a podrobně upravuje možnost získání dočasných výjimek z nedodržování hlukových limitů (§ 31). Konečně je vhodné zopakovat, že konkrétní určení limitů pro různé situace a způsob jejich měření stanoví prováděcí předpis (§ 34 odst. 1), kterým je právě přezkoumávané hlukové nařízení.
111. Hlukové nařízení prošlo od svého přijetí čtyřmi zásadními vývojovými etapami, které postupně formovaly systém ochrany před nadměrným hlukem. Nejrozsáhlejší změny z hlediska uvolnění dřívějších standardů přinesla novela č. 433/2022 Sb., účinná od 1. 7. 2023. Přijaté změny se týkaly zejména oblasti hluku z dopravy, konkrétně hluku z pozemních komunikací a drah. Klíčovou změnou přitom bylo zrušení institutu staré hlukové zátěže. Relevantním pro posouzení v tomto ohledu je zrušení odstavců 4 až 6 v § 12 hlukového nařízení. Tyto dříve zakazovaly uplatnit mírnější limit pro starou hlukovou zátěž v případě, že hluk z dopravy po roce 2001 vzrostl o více než 2 dB.
112. V příloze č. 3 (část A) došlo ke sloučení dřívějších kategorií 2 a 3 do jedné nové kategorie 2. Pro silnice III. třídy, místní komunikace III. třídy a dráhy to znamenalo navýšení korekce u ostatních venkovních prostor (včetně obytných domů). Novela dále odstranila nižší hygienický limit v území za ochranným pásmem dráhy (nově limit vyšší o 5 dB). Také zvýšila hygienický limit pro tramvajovou dopravu v noční době. Hygienický limit hlučnosti zdroje ve vnějších chráněných prostorech je stanoven pro každý zdroj hluku zvlášť (stanovuje se s korekcí na odrazovou vlnu): pro automobilovou dopravu u nových komunikací na hodnotách 60/50 dB, pro automobilovou dopravu u starých komunikací na hodnotách 68/58 dB, pro železniční dopravu u nových drah má hodnotu 60/55 dB, pro železniční dopravu u starých drah má hodnotu 68/63 dB, pro leteckou dopravu 60/50 dB a pro stacionární zdroje hluku 50/40 dB. K tomu je třeba uvést, že hygienické limity upravené pro chráněný vnitřní prostor staveb zůstávají beze změny. Ostatní nespecifikované zdroje hluku, např. z přelivu vodních děl či akustických výstražných signálů, hluk z dětských hřišť či obecních rozhlasů se do hlučnosti zdroje hluku z dopravy nezapočítávají.
113. Pro hluk z dopravy nelze stanovit jasnou hranici nepřiměřené zátěže člověka, protože odpověď se liší podle sledovaného důsledku. Doporučení Světové zdravotnické organizace uvádí 55 dB jako hranici, při které se objevují neakustické účinky na zdraví. Pokud jde o kardiovaskulární riziko, hluk silničního provozu zvyšuje výskyt ischemické choroby srdeční přibližně o 8 % na každých 10 dB(A), a to od 50 dB(A) (Van Kampen, N., Casas, M. et al. WHO Environmental Noise Guidelines for the European Region: A Systematic Review on Environmental Noise and Cardiovascular and Metabolic Effects: A Summary. International Journal of Environmental Research and Public Health, 2018, Hahad, O., Kröller-Schön, S., Daiber, A., Münzel, T. The Cardiovascular Effects of Noise. Deutsches Ärzteblatt International, 2019). U spánku je prahová hodnota nižší; pohybuje se kolem 40 dB Lnight (Smith, M. G., Cordoza, M., Basner, M. Environmental Noise and Effects on Sleep: An Update to the WHO Systematic Review and Meta-Analysis. Environmental Health Perspectives, 2022). Oproti tomu je nutné vzít v úvahu, že nikoli při nárazové, ale pouze u dlouhodobé soustavné expozici extenzivního hluku je vědecky prokázán možný negativní dopad na lidské zdraví
114. Ministerstvo zdravotnictví poukázalo na fakt, že i když je snížení hlukové zátěže o 30 % proklamovaným evropským cílem, sama Evropská agentura pro životní prostředí přiznala, že tento cíl není do roku 2030 dosažitelný. Jednou z hlavních překážek je obtížnost snížení vysokého počtu lidí vystavených hluku ze silniční dopravy. Kombinací opatření, jako je přechod na elektrická vozidla ve městech, snižování rychlostních limitů ve městech, zavádění předpisů o emisích hluku pro motorová vozidla a další rozšiřování nízkohlukových asfaltů a protihlukových bariér, by však mělo vést ke snížení počtu chronicky obtěžovaných osob o 3-15 %. Podle Evropské agentury pro životní prostředí dosažení bodu nulového znečistění není pro silniční a železniční dopravní hluk při stávající technologii a legislativě možné. Aby došlo k celkovému snížení počtu lidí vystavených škodlivým úrovním hluku, je zapotřebí zásadní změna ve využívání motorizované dopravy (European Topic Centre on Human Health and the Environment (ETC HE). (2022). ETC HE Report 2022/5: Projected health impacts from transportation noise - Exploring two scenarios for 2030. Eionet Portal. https://www.eionet.europa.eu/etcs/etc-he/products/etc-he-products/etc-he-reports/etc-he-report-2022-5-projected-health-impacts-from-transportation-noise-2013-exploring-two-scenarios-for-2030). Hodnoty uvedené v Doporučení Světové zdravotnické organizace je proto potřeba chápat jako ideální cíl v dlouhodobém časovém horizontu, kdy je nutné zohlednit možnosti (ekonomické, sociální) jednotlivých zemí.
115. K tomu je třeba uvést, že hygienické limity upravené pro chráněný vnitřní prostor staveb zůstávají beze změny. Oproti hygienickému limitu hluku (70/60 dB den/noc) pro starou hlukovou zátěž došlo k úpravě hygienického limitu pro "staré" komunikace (68/58 dB den/noc). Hygienické limity hluku v komunálním prostředí nemají představovat nepřekročitelnou hranici ochrany lidského zdraví, jedná se o stanovení kompromisu mezi zdravotními a socioekonomickými požadavky a možnostmi společnosti. Hygienické limity navíc nejsou jediným způsobem ochrany před tímto hlukem.