116. Institut pohody bydlení (alternativně také kvalita zastavěného prostředí srov. vyhláška č. 146/2024 Sb., o požadavcích na výstavbu) poskytuje prostředek ochrany pro stavby, které mají být v budoucnosti vybudovány. Nejvyšší správní soud tento pojem definuje následovně: "...souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda bydlení je v tomto pojetí dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací aj.)" (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2006 sp. zn. 2 As 44/2005, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na https://www.nssoud.cz/). Pohodu bydlení posuzuje příslušný stavební úřad u konkrétních stavebních záměrů při zohlednění místních zvláštností dané lokality a jednotlivec se jí může v tomto směru domáhat. Z judikatury přitom plyne jistá autonomie pojmu pohody bydlení ve vztahu k hygienickým limitům. Dotčené orgány státní správy mohou z hlediska posuzování pohody bydlení přihlédnout k tomu, že limitní hodnoty jsou sice dodrženy, ovšem naměřené hodnoty hluku se pohybují u horních hranic přípustného rozmezí (citovaný rozsudek sp. zn. 2 As 44/2005). Nepřekročení horních hranic hodnot hygienických limitů neznamená automatické splnění požadavku na pohodu bydlení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009 sp. zn. 6 As 38/2008).
117. Tento institut ovšem není schopen zaručit ochranu před nadměrným hlukem v již stojících stavbách. V takovém případě lze v soukromoprávní rovině určitou míru ochrany zajistit kupř. prostřednictvím vlastnických omezení zákazu imisí (§ 1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Ustanovení nařizuje vlastníkovi zdržet se mj. toho, aby hluk z jeho pozemku nevnikal na pozemek jiného vlastníka v "míře nepřiměřené místním poměrům". Ustálená judikatura tuto povinnost vztahuje též na hluk z dopravy, přičemž se "přihlédne k tomu, zda imise (zde hluk a prašnost) obtěžující žalobce přesahují limity stanovené v hygienických, příp. jiných veřejnoprávních předpisech (tyto limity jsou však jen pomocným, byť významným ukazatelem - srov. § 1 o. z. ohledně vztahu veřejného a soukromého práva)" (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 6. 2015 sp. zn. 22 Cdo 3277/2014, všechna rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na https://www.nsoud.cz). Odborná literatura rozebírá též využitelnost § 1013 odst. 2 občanského zákoníku, který vlastníkům sousedících pozemků umožňuje získat alespoň peněžní náhradu za újmu způsobenou imisemi (včetně hluku) z provozu úředně schváleného závodu nebo podobného zařízení (srov. Dobrovolná, E., Spáčil, J. Imise způsobené úředně schváleným provozem závodu nebo podobného zařízení v novém občanském zákoníku. Právní rozhledy, 2012, č. 20, s. 719-726).
118. Zmíněné prostředky tedy umožňují ochranu jak ve smyslu omezení budoucí hlukové zátěže (institut pohody bydlení), tak ve formě zásahu proti stávající hlukové zátěži (institut sousedských imisí). Z hlediska nyní přezkoumávaného hlukového nařízení je klíčová jejich vzpomínaná určitá "nezávislost" na hlukových limitech. Orgány státní správy nebo soudy mohou posoudit konkrétní situace a dojít k závěru, že i při nepřekročení limitů hluku jde s ohledem na místní podmínky o hluk nadměrný, a případně vyzvat vlastníka k nápravě. Toto pojetí ve své podstatě vhodněji, než plošné limity dovoluje zohlednit konkrétní situace a okolnosti (nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18).
119. Ústavní soud shledal, že normotvůrce navýšením hlukových limitů nevytvořil stav, kdy stát přestal zajišťovat naplnění základních životních potřeb plynoucích z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí. Napadená úprava naplňuje minimální standard plynoucí z esenciálního obsahu tohoto práva. Ostatně ani sama navrhovatelka neuvádí konkrétní skutečnosti tento závěr zpochybňující. Ústavní soud se proto omezil na přezkoumání, zda napadená úprava sleduje legitimní cíl a jestli prostředky použité k jeho dosažení nejsou nerozumné.
120. Ve třetím kroku (sledování legitimního cíle) Ústavní soud shledal, že normotvůrce úpravou hlukových limitů podle důvodové zprávy k novele č. 433/2022 Sb. sledoval zpřehlednění celého přístupu k regulaci hluku z dopravy, tedy možnost urychlení projektové přípravy dopravních staveb, tj. silnic, dálnic a drah, při zachování odpovídající ochrany veřejného zdraví před hlukem. Cílem tak byla podpora udržitelného rozvoje sídel a zahušťování měst "dovnitř". Původní striktní limit pro silnice III. třídy a účelové komunikace (55 dB v denní a 45 dB v noční době) podle vlády bránil efektivnímu rozvoji území. Sjednocení limitů pro všechny třídy pozemních komunikací reaguje na požadavek rozvíjet stávající sídla v jejich přirozených hranicích (dostavba proluk, zahušťování sídlišť) namísto jejich neudržitelného rozrůstání se do volné krajiny. Udržitelný rozvoj veřejné infrastruktury je podle Ústavního soudu legitimním cílem, úprava hlukových limitů není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
121. Za další legitimní cíl nové úpravy lze považovat i odstranění institutu staré hlukové zátěže, kterýžto institut se vyznačoval komplikovaností, výpočtovou i finanční náročností, meziresortní nejednotností (srov. výzkumná zpráva veřejného ochránce práv "Ochrana veřejného zdraví před hlukem" sp. zn.: 2582/2019/VOP/TM, č. j.: KVOP-42578/2020). Odstraněním institutu staré hlukové zátěže bylo rovněž rozumně odůvodněno v důvodové zprávě a není svévolným snížením ochrany před nadměrným hlukem. Kromě toho lze pro dokreslení kontextu poznamenat, že trvalá legalizace hlukové zátěže na úrovni 70 dB přes den a 60 dB v noci již podle některých odborných názorů postrádala zdravotní opodstatnění vzhledem k vědecky prokázaným kardiovaskulárním rizikům dlouhodobé expozice dopravnímu hluku (Potužníková, D., Hellmuth, T., Jiráska, A., et al. Stará hluková zátěž je dosud problém. Hygiena. 2019, 64(4), s. 164-169.)
122. Ve vztahu ke čtvrtému kroku, tj. posouzení rozumnosti úpravy Ústavní soud konstatuje, že není namístě, aby sám prováděl vědeckou analýzu dopadů hlukového nařízení, neboť by tím překračoval svou roli a vstupoval do sféry, která náleží primárně zákonodárci a exekutivě. K učinění podobných rozhodnutí disponuje potřebným administrativním a expertním zázemím a zdroji vláda, a je proto primárně na ní, aby veškeré nutné faktory posoudila v jejich úplnosti a s přihlédnutím k současnému stavu vědění (nález ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 4/18). Ústavní soud proto posuzuje pouze, zda zvolené řešení není nerozumným výsledkem poměřování mezi protichůdnými zájmy. Posuzuje zejména to, zda lze přisvědčit tvrzením navrhovatelky o tom, že dané hlukové nařízení, respektive jeho část, jsou v rozporu s ústavním pořádkem.
123. Nic z tvrzení navrhovatelky, ve světle podkladů poskytnutých vládou a Ministerstvem zdravotnictví, nesvědčí o tom, že je napadená úprava nerozumná.
124. Novelou hlukového nařízení došlo ke zrušení institutu staré hlukové zátěže, která souvisela s existencí rigidních mechanismů zjišťování hlučnosti. Bylo namítáno, že stanovení limitů hlukové zátěže bylo nepředvídatelné a netransparentní; takový mechanismus se ukázal jako nevhodný, a proto byly stanoveny hygienické limity dle stáří pozemní komunikace či dráhy, jak je běžné v řadě členských států EU (komunikace povolené před 1. 1. 2001 se zvýšeným hygienickým limitem a "nové" komunikace povolené po 31. 12. 2000). Stanovením těchto limitů však nedochází k plošnému zvýšení hlukové zátěže, neboť na základě této "právní skutečnosti" nedojde k reálnému navýšení intenzity dopravy, jak vyplývá z vládou předložené zprávy TP 225 - Prognóza intenzit automobilové dopravy do roku 2055.
125. Zvýšením limitů u komunikací, kde nebylo možné dřívější hodnoty v praxi dodržovat, dochází zároveň k nápravě stavu, v němž opakované udělování výjimek fakticky nahrazovalo řádnou normativní úpravu. Normotvůrce tímto krokem nerezignoval na ochranu před hlukem, nýbrž přizpůsobil právní rámec reálným podmínkám, za nichž jej lze vymáhat. Ministerstvo zdravotnictví uvedlo, že přísnější hygienické limity pro pozemní komunikace III. tříd a účelové komunikace způsobovalo "vyčerpání" těchto nízkých hygienických limitů, zejm. v oblastech husté zástavby (typicky v oblastech rozvíjejících se sídel s výstavbou nových rodinných domů) ve většině případů již rezidenční dopravou, zejména v noční době. Sjednocení hygienických limitů pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích všech tříd tak reflektuje současný stav hlučnosti z dopravy v zastavěných územích a požadavky na jejich potřebný rozvoj, tj. zejména preference zahušťování měst "dovnitř" namísto jejich rozrůstání se do plochy.
126. Záměrem Ministerstva zdravotnictví ve spolupráci s Národní referenční laboratoří při Zdravotním ústavu Ostrava bylo také zjednodušit dosavadní právní úpravu a stanovit hygienické limity jasně, jednotně a předvídatelně, což právní úprava před novelizací hlukového nařízení, zejména co do principu stanovení korekce u staré hlukové zátěže po 23 letech od zavedení do platného práva prakticky nenaplňovala. Tento závěr plyne i z odborných podkladů, ze kterých vycházela vláda při novelizaci hlukového nařízení. (Potužníková, D., Hellmuth, T., Jiráska, A., et al. Stará hluková zátěž je dosud problém. Hygiena. 2019, 64(4), s. 164-169.)
127. U tzv. staré hlukové zátěže byly limity novou úpravou sníženy o 2 dB jak u pozemních komunikací, tak u drah, přičemž zároveň došlo ke sjednocení denních a nočních limitů, které v předchozí úpravě byly u drah rozlišeny na 70/65 dB (den/noc).
128. I když pro některé situace, zejména u silnic III. třídy provozovaných před rokem 2001, došlo k rozvolnění limitů, sledovaných cílů se nedosahuje zjevně nerozumnými prostředky. Z komparativního hlediska se současné hlukové limity negativně nevymykají evropské normě (nutno poznamenat, že účely hlukových limitů a důsledky jejich porušení se mohou v rámci jednotlivých zemí lišit). To plyne i z podkladů, ze kterých vycházel normotvůrce při novelizaci hlukového nařízení (viz níže přehled hodnot platných v evropských státech). To platí i ve vztahu ke korekci pro starší cesty a dráhy. Rovněž je třeba doplnit, že systém pevných limitů aplikovaný u ostatních prostor (chráněných venkovních prostor staveb a chráněných vnějších prostor) je ve srovnání s jinými evropskými zeměmi unikátní.
Země Normální hodnoty1 (dB) Stará hluková zátěž (dB)
Rakousko Dálnice: Lden 60-65, Lnight 50-55 Silnice: Lden 60, Lnight 50
Železnice: Lr,day 60-65, Lr,night Železnice: Lr,day 65, Lr,night 55
50-55
Německo Silnice: Lday 59-64, Lnight 49-54 Silnice: Lday 67-69, Lnight 57-59
Železnice: Lday 59-64, Lnight 49-54 Železnice: Lday 67-69, Lnight 57-59
Slovensko Silnice: Lday 50-60, Lnight 40-50 Korekce pro starou hlukovou zátěž
Železnice: Lday 50-60, Lnight 45 +5 dB/+10 dB
-55
Belgie (Brusel) Silnice: Lden 68 Není v zdroji
Železnice: Lden 68-76
Dánsko Silnice: Lden 58 Není v zdroji
Železnice: Lden 64
Francie Silnice: Lden 68, Lnight 62 Není v zdroji
Železnice: Lden 73, Lnight 65
Nizozemsko Silnice: Lden 63-68 Není v zdroji
Zdroj: European Network of the Heads of Environment Protection Agencies EPA Network Interest Group on Traffic Noise Abatement (IGNA). Overview of critical noise values in the European Region. 17. 06. 2019.
129. Jak již bylo výše uvedeno, ani z ústavního pořádku ani z práva EU neplyne, že se na oblast ochrany proti nadměrnému hluku uplatní doktrína stand-still. Naopak lze z rozhodovací praxe Ústavního soudu ve vztahu k hlukovým limitům dovodit opak. To nerozporuje ani navrhovatelka. Nastavené limity hluku stále dostatečně chrání veřejné zdraví a směřují ke snižování hluku obecně.
130. Podle Ústavního soudu vláda při přijetí hlukového nařízení nastavila takovou rovnováhu mezi protichůdnými zájmy, kterou považuje za spravedlivou. Limity jsou použitelné pro hodnocení všudypřítomného hluku v různých vymezených oblastech a za různých podmínek a jsou v korelaci se známými účinky hluku na jednotlivce i veřejnost. Úprava hygienických limitů hluku byla zjednodušena, čímž může přispívat lepší praxi. Vláda se tedy přijetím hlukového nařízení nedostala do kolize s požadavkem racionality, jak ji chápe ve své judikatuře Ústavní soud, což samozřejmě neznamená, že zvolila řešení optimální.
131. Ústavní soud nicméně připomíná, že opakované rozvolňování limitů vytváří riziko postupného oslabování ochrany. Při každé další změně bude nutné důsledně poměřovat zájem na rozvoji infrastruktury s právem na ochranu příznivého životného prostředí.
IX. 3. K tvrzenému rozporu hlukového nařízení se zákonem
132. V projednávané věci nejde pouze o přezkum rozporu hlukového nařízení s ústavním pořádkem, ale také se zákonem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.
133. V Evropské unii je klíčovým legislativním nástrojem pro ochranu zdraví lidí a pohody před nadměrným hlukem způsobeným silniční, železniční a letištní dopravou a velkými průmyslovými zařízeními směrnice END. Směrnice END si klade za cíl vytvořit společný přístup k vyvarování se, prevenci nebo omezení škodlivých či obtěžujících účinků hluku ve venkovním prostředí. Cílem je snižovat nadměrnou hlukovou zátěž, nikoliv unifikace hlukových limitů ve státech EU.
134. Transpozici evropské právní úpravy v tomto ohledu obsahuje zejména zákon o ochraně veřejného zdraví. V ustanovení § 30 podrobně definuje hluk a vibrace (nikoliv jejich limity), upravuje povinnost provozovatelů a majitelů různých zařízení a objektů nepřekračovat hlukové limity a také definuje odlišné druhy chráněných prostor před hlukem (viz níže). Ustanovení § 34 odst. 1 téhož zákona uvádí: "Prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení." Konečně § 108 odst. 3 zákona č. 258/2000 Sb., ve znění zákona č. 267/2015 Sb., zmocňuje vládu, aby daným prováděcím předpisem bylo nařízení. Je tedy nepochybné, že v tomto případě zákonodárce vládu výslovně zmocnil k vydání nařízení, a tím projevil vůli k podrobnější úpravě nad obecný zákonný standard.
135. Ústavní soud nicméně pokládá za vhodné uvést, že byť zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje žádný (ani výchozí) limit hluku a ponechává jeho určení na vládě, § 108 odst. 5 tohoto zákona stanoví konkrétní podmínky, které musí být při stanovení hlukových hygienických limitů zohledněny. Limity musí být stanoveny na základě hodnocení zdravotních rizik vyplývajících z přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků, mezinárodních závazků České republiky v této oblasti a s přihlédnutím k doporučení Světové zdravotnické organizace.
136. Podle důvodové zprávy k poslední novele hlukového nařízení je tato úprava snahou o racionalizaci ochrany veřejného zdraví. Z vyjádření vlády a Ministerstva zdravotnictví je zjevné, že normotvůrce zohlednil zdravotní rizika v souladu se soudobými vědeckými poznatky a mezinárodními závazky České republiky, přičemž vzal v potaz i doporučení Světové zdravotnické organizace., jak ostatně vyplývá z příloh poskytnutých vládou k výzvě Ústavního soudu (bod 49 výše). Na základě předložených listin Ústavní soud shledal, že při přípravě novelizace přezkoumávaného nařízení Ministerstvo zdravotnictví spolupracovalo zejména s Národní referenční laboratoří pro komunální hluk při Zdravotním ústavu se sídlem v Ostravě, přičemž byly zohledněny její odborné poznatky, stanoviska, měření a expertní doporučení. Další podklady pak zahrnovaly výsledky měření hluku mj. na silnicích III. tříd v rámci České republiky, dopravní prognózy (TP 225) a rovněž i odborné publikace zabývající se problematikou hlukové zátěže, mezinárodní odborné dokumenty a přehledy. Jak dále uvedla vláda, hodnocení zdravotních rizik nebylo obsaženo v jediném samostatném dokumentu, nýbrž se jednalo o průběžný odborný proces spočívající ve vyhodnocování a zohledňování souboru odborných podkladů, vědeckých poznatků, výsledků měření, expertních stanovisek a mezinárodních doporučení využívaných při přípravě a následných úpravách právní úpravy ochrany před hlukem.
137. Jak dále Ústavní soud zjistil, formalizovaná závěrečná zpráva v podobě obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA) nebyla zpracována v souladu s plánem legislativních prací vlády na rok 2022. Z výše uvedeného je však zřejmé, že přípravě novely přezkoumávaného nařízení předcházela analýza právního a skutkového stavu, nařízení vlády bylo projednáno ve standardním meziresortním připomínkovém řízení, v němž byly všechny připomínky vypořádány či vysvětleny.
138. Český systém ochrany před hlukem je založen na stanovení závazných celostátních pevných hlukových limitů, které jsou u hluku z dopravy odvozeny z průměru za denní či noční dobu. Zvýšení hygienického limitu hluku pro silnice III. tříd neznamená automatické plošné zvýšení dopravy na těchto komunikacích - zvýšená hladina hluku v těchto místech byla již před novelizací hlukového nařízení a její významné zvýšeni se nepředpokládá. Prognóza intenzity automobilové dopravy do roku 2055 (TP 225), ze které normotvůrce při stanovování hygienických limitů vycházel, ukazuje, že na těchto komunikacích nedojde do budoucna ani ke dvojnásobnému zvýšení intenzity dopravy (tj. zvýšení hladiny hluku o max. 3 dB). Vyšší hlukový limit se totiž týká komunikací vybudovaných do 31. 12. 2000, na kterých byl uplatňován hlukový limit pro starou hlukovou zátěž, tedy původně 72/62 dB, od roku 2006 70/60 dB.
139. Ministerstvo zdravotnictví uvedlo, že nedochází ke snižování standardu životního prostředí, ba naopak, a to právě s ohledem na zrušení institutu staré hlukové zátěže; pro nové pozemní komunikace zůstal limit nezměněn (60/50 dB). Ač Světová zdravotnická organizace zařadila hluk jako druhou nejvýznamnější škodlivinu hned po znečištění ovzduší, přísný hlukový limit sám o sobě nepovede ke snížení hlučnosti z dopravy. Ani na mezinárodní úrovni dosud nebyla nalezena metoda a kritéria, jak hodnotit tzv. synergické působení hluku na člověka z hlediska dlouhodobých zdravotních účinků. Zvolené hodnoty odráží existující stav expozice obyvatelstva hlukem a další faktory udržitelného rozvoje.
140. Výsledkem je kompromis mezi ideální hranicí hygienických limitů a reálnými možnostmi jejich dosažení, jak je rovněž zřejmé z vypořádání připomínek k novele hlukového nařízení v roce 2022. Při uvážení ochranné a restriktivní role hlukových limitů je totiž třeba mít na paměti, že zvolené hodnoty musí být realistické, tedy musí zohledňovat existující stav expozice obyvatelstva hluku a další faktory udržitelného rozvoje, na což ve svých připomínkách poukazovaly např. Jihomoravský a Středočeský kraj či Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů ČR.
141. V tomto směru lze poukázat i na srovnání s ostatními evropskými zeměmi ve zprávě Evropské environmentální agentury za rok 2025, z níž vyplývá, že rozdíl mezi hlukovými limity a doporučeními WHO existuje i v České republice, kde se podíl populace exponované hladinám Lden, resp. Lnight nad doporučení WHO pohybuje kolem 30 %, resp. 25-28 %, avšak tato míra se neodlišuje výrazně od situace v řadě dalších členských států. Zatímco v některých zemích (například v Lucembursku s podílem přesahujícím 80 %, na Kypru s podílem kolem 60 % nebo ve Francii s podílem kolem 40-45 %) je tento podíl podstatně vyšší, v jiných zemích (například v Estonsku, Dánsku či Bulharsku, kde se podíl pohybuje kolem 15-20 %) je naopak nižší než v České republice. Postavení České republiky v rámci tohoto srovnání tak odpovídá spíše středu rozsahu, což svědčí o tom, že volba konkrétních hodnot hygienických limitů, byť mírnějších než doporučení WHO, není v evropském kontextu ničím neobvyklým a odráží obecné napětí mezi ideálním stavem vymezeným doporučeními WHO a reálnou možností jeho dosažení v podmínkách existující hlukové zátěže a infrastruktury (European Environment Agency. (2026). Environmental noise in Europe 2025 (EEA Report No. 05/2025). Luxembourg: Publications Office of the European Union. https://doi.org/10.2800/5134480, tabulka 2.3, strana 28).
142. Zákon o ochraně zdraví není samostatně stojící zákon, ale je jedním z katalogu zákonů, kterými se garantuje ochrana životního prostředí, přičemž tyto zákony mají určitou hierarchii ve smyslu speciality a obecnosti. Obecným předpisem ochrany životního prostředí je zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Tento předpis pak kromě principu trvale udržitelného rozvoje, jenž je stanoven v samotném § 1, stanoví dále v § 12 následující: "(1) Přípustnou míru znečišťování životního prostředí určují mezní hodnoty stanovené zvláštními předpisy; tyto hodnoty se stanoví v souladu s dosaženým stavem poznání tak, aby nebylo ohrožováno zdraví lidí a aby nebyly ohrožovány další živé organismy a ostatní složky životního prostředí. (2) Mezní hodnoty musejí být stanoveny s přihlédnutím k možnému kumulativnímu působení nebo spolupůsobení znečišťujících látek a činností."
143. Z tohoto normativu plyne jednak to, že musí existovat korelace mezi poznáním, a z něj odvozených hranic lidských schopností, a mírou ochrany. Jak plyne z bodů 138 až 143 tohoto nálezu, tento požadavek napadené hlukové nařízení splňuje.
144. Normotvůrce úpravou hlukových limitů podle důvodové zprávy k novele č. 433/2022 Sb. sledoval zpřehlednění celého přístupu k regulaci hluku z dopravy, tedy možnost urychlení projektové přípravy dopravních staveb, tj. silnic, dálnic a drah, při zachování odpovídající ochrany veřejného zdraví před hlukem. Rozvoj veřejné infrastruktury je legitimním cílem, úprava hlukových limitů není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. Není zde dán rozpor se zákonem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.
X. Závěr
145. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud oba podané návrhy zamítl podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 23. září 2026
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu
----------------------------------------------------------------------------------------------------
1) Vysvětlivky hlukových ukazatelů použitých v tabulce.
Lden (celkový denní-večerní-noční ukazatel): Jedná se o komplexní ukazatel průměrné hladiny hluku za celých 24 hodin po dobu celého roku.
Lday (denní hlukový ukazatel): Vyjadřuje průměrnou ekvivalentní hladinu akustického tlaku (hluku) během dne.
Lnight (noční hlukový ukazatel): Vyjadřuje průměrnou hladinu hluku během noci (obvykle definovanou jako 8hodinový úsek).
Lr,day a Lr,night jsou specifické hlukové ukazatele, které se vyskytují v souvislosti s Rakouskem a slouží výhradně k hodnocení hluku ze železniční dopravy. Písmeno "r" značí, že tyto ukazatele v sobě již mají započítaný takzvaný železniční bonus (rail bonus). V Rakousku se uplatňuje pravidlo, že hluk z vlaků je lidmi vnímán méně rušivě než hluk ze silniční dopravy. Proto se před porovnáním naměřeného hluku s limitem odečítá od skutečné ekvivalentní hladiny akustického tlaku Laeq hodnota 5 dB.
Odlišné stanovisko soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Josefa Baxy k výroku a odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/25
Nesouhlasíme s výrokem nálezu ani s částí odůvodnění, v níž se přezkoumává napadené nařízení (bod 106 a dále). Uplatňujeme proto k výroku i odůvodnění nálezu odlišné stanovisko podle § 14 zákona o Ústavním soudu.
I.
Zákon má dávat vládě jasné mantinely pro regulaci hluku nařízením
1. Je úkolem zákonodárného sboru - nikoliv vlády - stanovovat meze práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny). Tuto kompetenci svěřuje ústavní pořádek Parlamentu přinejmenším na dvou místech. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se práva na příznivé životní prostředí lze domáhat "pouze v mezích zákonů", které toto ustanovení provádějí. A především i pro právo na příznivé životní prostředí platí tzv. formální výhrada zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny, tedy že jeho meze mohou být "upraveny pouze zákonem".
2. To nevylučuje, aby vláda i v této oblasti vydala nařízení. Mělo by jím ale docházet toliko "k zpřesnění zákonem stanovených omezení a vymezení jejich podrobností" (nález ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13, Úhradová vyhláška pro rok 2013, bod 42).
3. Je to tedy Parlament, kdo má hledat spravedlivou rovnováhu mezi ochranou před nadměrným hlukem a prosazováním jiných zájmů. Tuto svou kompetenci, svěřenou mu ústavním pořádkem, nemůže Parlament delegovat na vládu a jakýmsi "zmocňovacím zákonem" jí umožnit, aby meze základního práva na příznivé životní prostředí (v oblasti hluku) upravovala podle aktuálních potřeb vydáváním nařízení. Tedy v procesu, jenž je na rozdíl od zákonodárné činnosti pod mnohem menší kontrolou veřejnosti a jehož míra transparentnosti závisí v konečném důsledku na uvážení vlády.
4. V posuzované věci byl Ústavní soud opět postaven do trochu paradoxní situace. I tentokrát totiž bylo napadeno jen samotné nařízení vlády, a nikoliv zákonné zmocňovací ustanovení k jeho vydání. Tak jako v minulosti, ani tentokrát se Ústavní soud nemohl zabývat ústavností samotného zmocnění (nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18, K nařízení vlády stanovujícímu limity hluku z dopravy, bod 39). Nevytýkáme tedy většině, že se do takového přezkumu nepustila.
5. Výhrada zákona je ovšem relevantní i pro obsahový přezkum nařízení. Zákonná ustanovení, která stanovují podmínky pro jeho vydání, je totiž právě s ohledem na ni třeba vykládat co nejpřísněji. Tedy pokusit se je ústavně konformně vyložit tak, aby tím, kdo stanoví meze ochrany před hlukem, byl v co největší míře Parlament, a v co nejmenší míře vláda.
6. Většina však podle našeho přesvědčení takto k výkladu zákonné úpravy nepřistoupila. I pro vládní nařízení sice dovozuje aplikovatelnost § 108 odst. 5 zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy že hlukové limity mají být stanoveny "na základě hodnocení zdravotních rizik vyplývajících z přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků, mezinárodních závazků České republiky v této oblasti a doporučení Světové zdravotnické organizace". Jenže následně se většina spokojila s tím - s nadsázkou řečeno -, že vláda sice žádné hodnocení neprovedla, ale alespoň nějaké odborné podklady k dispozici měla a nějak se jimi zabývala. To je ale trochu málo, pokud úkolem vlády má být jen zpřesňovat zákonem stanovená hluková omezení na základě jasně určené zákonné instrukce. Pohled do podkladových materiálů, které si Ústavní soud vyžádal od vlády a Ministerstva zdravotnictví, ukazuje, že byly použity výběrově a selektivně. Považujeme za důvodnou námitku v replice navrhovatelky, že vláda část odborných závěrů zkrátka ignorovala.
7. Další nepravidelnosti v procesu přijímání nařízení, zejména že se vláda rozhodla nezpracovat hodnocení dopadů regulace (RIA), většina omlouvá. Nekriticky se spokojila s "vysvětlením" vlády, že "formalizované hodnocení dopadů regulace RIA podle Obecných zásad pro hodnocení dopadů (RIA) provedeno nebylo, a to v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2022, který jeho zpracování nepředpokládal." Takové zdůvodnění připomíná Hlavu XXII. Namísto aby většina - ve snaze udržet zmocnění vlády k vydání hlukového nařízení v ústavních mezích - zužovala manévrovací prostor vlády, jej naopak rozšiřuje. S tímto přístupem nemůžeme souhlasit.
8. Hodnocení dopadů regulace přitom z podstaty věci nemůže nahradit ani důvodová zpráva. Jak trefně uvádí navrhovatelka v replice k vyjádření vlády, "[p]rávní řád ani politická praxe neočekávají od důvodové zprávy obecnou, politickou či právní objektivitu. Smyslem důvodové zprávy je vyjádřit důvody, proč se předkladatel domnívá, že je návrh normy v souladu s jinými normativními systémy, politickým očekáváním adresáta normy a s cílem jejího přijetí. [...] Naopak zhodnocení dopadů regulace je určitým typem posudkového řízení, který by měl být činěn s určitou mírou neutrálního postoje k výsledku řízení a zájmového odstupu od zkoumané otázky. Zhodnocení by tedy mělo být komplexní odpovědí na otázku, co se stane, pokud bude norma přijata a mělo by obsahovat, popisovat a předjímat dopady, rizika a externality (pozitivní i negativní)."
II.
K nařízení obecně: "když se limity porušují, tak je zvýšíme (rozuměj zmírníme)"
9. Nález se detailně věnuje obecným otázkám vztahu Ústavního soudu k unijnímu právu, k Listině EU či k možnosti pokládat předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Zdá se nám, jako by nálezu u samotného jádra přezkumu nařízení tak trochu došel dech. Vláda rezignovala na účinnou veřejnoprávní ochranu před nadměrným hlukem a obáváme se, že Ústavní soud nyní rezignoval na odpovídající přezkum nařízení.
10. Právní regulace sloužící k zajištění ústavního práva na příznivé životní prostředí přijatá před lety v oblasti jeho jiných složek (ovzduší, vody, příroda a krajina, odpady) nesporně účinně přispěla k zásadnímu obratu do té doby nepříznivého stavu. Považujeme proto za velmi problematické, že se u ochrany před hlukem dělá krok zpátky a rozvolňují se hranice. Není to tak, že by se předchozí úprava zcela rozešla s realitou a nebylo objektivně možné ji dodržovat. Přesto z toho, co bylo dosud výjimkou, se má stát nová norma. Je to jako tvrdit, že pokud řidiči v obci nebudou dodržovat maximální rychlost 50 km/h, vyřešíme tento problém tím, že rychlostní limit zvýšíme třeba na 70 km/h. Naděje, že nový limit se již bude dodržovat, přitom může být planá - stejně dobře je možné, že se začne porušovat i zvýšený rychlostní limit. Jaká regulace rychlosti je namístě se zkrátka nedá určit touto zjednodušující úvahou.
11. Hluk je průvodním znakem moderní civilizace, stejně jako jiné imise. Nelze se jej samozřejmě zcela zbavit, nicméně lze omezovat jeho nepříznivé účinky. Technologie se neskutečným způsobem proměnily, nabízí více možností se vypořádat s hlukem. Je to jistě nákladné, ale nikoliv nemožné. Jenže rozvolnit limity je samozřejmě snazší. A tak nejspíš jednotlivcům nezbude nic jiného, než před stále se zvyšujícím hlukem utíkat za tichem jinam.
III.
K nařízení konkrétně
12. Odhlédněme nyní od toho, že většina podle nás chybně rozvolnila zákonné limity, v nichž se mělo nařízení pohybovat. I v takovém případě ale nemůžeme souhlasit s argumentací většiny, že se nařízení nedotýká esenciálního obsahu práva na životní prostředí a že obstojí v testu racionality. Přijatá úprava hygienických limitů nepředstavuje spravedlivou rovnováhu mezi ochranou práva na příznivé životní prostředí na straně jedné a protichůdnými zájmy na urychlení výstavby dopravních staveb a rozvoji sídel na straně druhé.
13. Souhlasíme s definicí esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí předestřenou v bodě 98 nálezu, a to i v jeho komponentě ochrany před hlukem v bodě 105 nálezu. Hlukové limity v zásadě vyjadřují hranici mezi tím, co lze ještě považovat za příznivé životní prostředí z pohledu obtěžování hlukem.
14. Nelze však souhlasit s tím, jakým způsobem nález provádí hodnocení toho, zda napadenou úpravou byly naplněny požadavky vyplývající z esenciálního obsahu dotčeného základního práva (tj. druhý krok testu).
15. Ve druhém kroku testu nález konstatuje, že pro hluk z dopravy nelze stanovit jasnou hranici nepřiměřené zátěže člověka (bod 113). Jenže je zjevné, že někde tato hranice existovat musí. Jinak by bylo možné donekonečna rozvolňovat hlukové limity, a to i v míře, která brání dlouhodobému poklidnému užívání domova a je způsobilá poškodit fyzické a duševní zdraví lidí (tedy nenaplňuje požadavky plynoucí z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí). Navzdory odbornosti otázky nelze na toto posouzení zcela rezignovat.
16. Úvahu o tom, zda byly naplněny požadavky plynoucí z esenciálního obsahu práva, rovněž nelze zakládat na tom, že "hygienické limity nejsou obecně čistě vědeckou záležitostí, jsou předmětem socio-politických nastavení, která závisí na systému priorit zastoupených zájmových skupin" (bod 108). V tomto kroku testu pouze zvažujeme, zda úprava hlukových limitů znemožňuje naplnění základních životních potřeb člověka, nikoliv zda nad ochranou individuálních zájmů převažují zájmy protichůdné.
17. Zhodnocení toho, zda došlo k naplnění minimálního standardu plynoucího z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí, musí vycházet z hlubšího pochopení dopadů regulace na zajišťování životních potřeb člověka. Pro posouzení takto vysoce odborných otázek je třeba odborných podkladů. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, v § 11 jasně stanoví, že "území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení". Podle navazujícího § 12 "přípustnou míru znečišťování životního prostředí určují mezní hodnoty stanovené zvláštními předpisy; tyto hodnoty se stanoví v souladu s dosaženým stavem poznání tak, aby nebylo ohrožováno zdraví lidí a aby nebyly ohrožovány další živé organismy a ostatní složky životního prostředí" (odst. 1).
18. Z předložených dokladů však podle našeho názoru nevyplývá dodržení základní zásady práva životního prostředí označované jako zásada přípustné míry znečišťování životního prostředí, především s ohledem na nedostatečnost osvědčení, že nově nastavené hlukové limity neohrožují fyzické a duševní zdraví člověka, tj. nedotýkají se jeho jádra.
19. Náležité vyhodnocení zdravotních rizik stanovovaných hygienických limitů je požadováno také § 108 odst. 5 zákona o ochraně veřejného zdraví, na který jsme již upozornili. Povinnost "hodnocení zdravotních rizik" podle citovaného ustanovení je sice povinnost zákonná, je však úzce spojena s konkrétním uskutečněním ochrany ústavně zaručeného práva na životní prostředí, jakož i práva na zdraví. Posunutí limitů za mezinárodními organizacemi sledovanou a doporučovanou mez až na úroveň, kterou zdejší odborná literatura označila již před lety za zdravotně problematickou (viz níže), nelze považovat za naplnění minimálního standardu práva na příznivé životní prostředí.
20. Z podkladů dodaných vládou ani ministerstvem nevyplývá, že nově nastavené hlukové limity neohrožují fyzické a duševní zdraví člověka, tj. nedotýkají se jádra přezkoumávaného práva. Vláda potvrdila, že neprováděla hodnocení zdravotních rizik vyplývajících z přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků, mezinárodních závazků České republiky v této oblasti a doporučení Světové zdravotnické organizace.
21. Tvrzení, že na většině míst nelze výstavbu kvůli limitům zahušťovat, že nelze na některých místech stanovených limitů nikdy dosáhnout apod., vláda nedokládá. Nedokládá, jak rozsáhlé a reprezentativní jsou oblasti, kde nelze již výstavbu zahušťovat nebo kde nemůže k navýšení hluku na určené limity dojít. Není tedy jasné, zda jde o izolovaná území či spíše obecně platný stav. Konečně nedokládá ani jakých a jak velkých oblastí jako takových se dotkne zvýšení hlukových limitů (oblastí, v nichž neplatila výjimka staré hlukové zátěže, viz níže) a ani žádné vyhodnocení rizik a dopadů na zdraví obyvatelstva, včetně toho, zda a v jakém rozsahu může mít zvýšení limitů vliv také na hluk uvnitř stávajících budov.
22. V podkladech zaslaných vládou se zároveň odkazuje na odborný článek, který jednoznačně konstatuje, že trvalá legalizace hlukové zátěže ekvivalentní hladiny akustického tlaku v míře 70 dB v denní a 60 dB v noční době "v současné době již jednoznačně postrádá opodstatnění z hlediska ochrany zdraví před závažnými účinky, zejména v oblasti jednoznačně prokázaného významného zvýšení výskytu kardiovaskulárních onemocnění" [viz Potužníková, D., Hellmuth, T., Jiráska, A., et al. Stará hluková zátěž je dosud problém. Hygiena. 2019, 64(4), s. 164-169]. Režim staré hlukové zátěže značně překračující hlukové limity zdravotní nezávadnosti určené Světovou zdravotnickou organizací a sledované jako problematické směrnicí END, byl předchozí úpravou považován za výjimečné a prozatímní opatření, jež bylo možno využít pouze ve zvláštních případech a za splnění předem stanovených podmínek, přičemž se počítalo s tím, že se hluk bude v budoucnu snižovat.
23. Z této výjimky, která byla již v minulosti odbornou veřejností opakovaně kritizována a označována jako významné zdravotní riziko, se napadenou právní úpravou fakticky stává pravidlo, neboť pro všechny pozemní komunikace umístěné a povolené před 1. 1. 2001 se hygienické limity nově zvýšily na 68 dB/58 dB (tedy jen o 2 dB méně, než byla hodnota staré hlukové zátěže). Tyto limity se přitom týkají značné části pozemních komunikací v České republice. Ke snížení hlukového limitu o 2 dB došlo skutečně jen u vybraných úseků komunikací, pro něž byla tato výjimka povolena.