107. Podmínkou aplikační přednosti jednotlivých ustanovení mezinárodní smlouvy je jejich "samovykonatelnost" (povaha self-executing). Ta je standardně určována kritérii a metodami založenými v právu vnitrostátním, nikoli mezinárodním. Samovykonatelností se rozumí vnitrostátní přímá použitelnost normy obsažené v mezinárodní smlouvě, bez nutnosti převtělení do konkrétního zákonného ustanovení (nález ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17, bod 33).
108. Pokud je z textu mezinárodní smlouvy zřejmé, že ustanovení smlouvy zavazuje smluvní státy k přijetí právní úpravy a přizpůsobení vnitrostátního zákonodárství požadavkům mezinárodní smlouvy, pak zpravidla bezprostředně použitelné není a nemá ani aplikační přednost před zákonem podle čl. 10 Ústavy (to ale nevylučuje, aby ustanovení smlouvy založilo protiústavní opomenutí zákonodárce). Neplatí, že jedno ustanovení samovykonatelné buď je, anebo není. Běžná jsou i ustanovení smíšená. Byť se může na první pohled jevit, že ustanovení mezinárodní smlouvy není dostatečně komplexní pro svou bezprostřední aplikovatelnost, přesto může být samovykonatelné přinejmenším v tom rozsahu, v jakém zakládá státu negativní závazek zdržet se určitého konání, třebaže v jiných svých aspektech stejné ustanovení bude vyžadovat provedení zákonem (k tomu komplexně nález I. ÚS 2637/17, bod 33; v právní doktríně srov. zejm. klasickou práci Buergenthal, T. Self-executing and Non-Self-Executing Treaties, in: National And International Law, Académie de Droit International: Recueil des Cours IV, sv. 235, Dordrecht/Boston/London 1992, s. 317 násl.; nověji např. Lange, F. Treaties in Parliaments and Courts. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2024).
109. Samovykonatelnosti nebrání ani to, že pravidlo mezinárodní smlouvy obsahuje neurčitý právní pojem (srov. např. čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, podle něhož zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, k samovykonatelnosti tohoto pravidla již nález ze dne 9. 4. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 31/96 a na něj navazující konstantní judikatura).
110. Zákonné ustanovení může být pro rozpor s mezinárodní smlouvou nepoužitelné jako celek. V jiném případě však obsahově užší smluvní norma vyloučí jen část skutkové podstaty zákonné normy; tj. pro takto vyloučené části skutkové podstaty se přednostně použije mezinárodní smlouva, ve zbytku (tam, kam samovykonatelné smluvní ustanovení nedopadá) se použije norma zákonná (právě tento aspekt samovykonatelnosti bude důležitý pro posouzení konkordátní smlouvy). Pokud zde žádný rozpor mezi samovykonatelným pravidlem mezinárodní smlouvy a zákonem není, použije se vnitrostátní zákon, který je však i s ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy třeba vykládat ve světle mezinárodní smlouvy (opět nález I. ÚS 2637/17, bod 33; v detailech v češtině Kühn, Z. Samovykonatelnost, přímá účinnost a některé teoretické otázky aplikace mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu. Právník, sv. 143, 2004, č. 5, s. 471 až 501).
111. Z uvedeného ale neplyne, že jiná než samovykonatelná ustanovení mezinárodních smluv jsou normativně bezvýznamná. I takováto ustanovení nejrůznějšího charakteru (normy teleologické čili finální, případně obecné principy a hodnoty) jsou součástí právního řádu ve smyslu čl. 10 a mají významný interpretační dopad do výkladu vnitrostátního práva, opět s odvoláním na čl. 1 odst. 2 Ústavy a ústavní povinnost státu dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva [z početné judikatury srov. např. nálezy ze dne 19. 3. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 17/24, kauza Anička, bod 55, zde ve vztahu k Lanzarotské úmluvě, č. 59/2016 Sb. m. s.; ze dne 30. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 59/14, bod 19, zde ve vztahu k Aarhuské úmluvě, č. 124/2004 Sb. m. s.; ze dne 26. 8. 2010 sp. zn. III. ÚS 101/05, Náhrada nákladů řízení u odškodnění pracovního úrazu, část IV.b, zde ve vztahu k Úmluvě o odškodnění pracovních úrazů (č. 17), č. 437/1990 Sb.: "Jakkoli je z textu tohoto ustanovení patrné, že toto ustanovení nemá samovykonatelnou povahu (self-executing), a není tedy možné použití kautely čl. 10 in fine Ústavy, je nevyhnutelné, aby bylo zákonné ustanovení implementující tento mezinárodněprávní závazek vykládáno pokud možno takovým způsobem, který zaručí vyhovění cíli stanovenému tímto závazkem (princip výkladu domácího práva v souladu s mezinárodněprávními závazky, obecně vyjádřený v čl. 1 odst. 2 Ústavy)."; z právní doktríny např. Mikeš, P. Aplikace mezinárodního práva v právním řádu ČR pohledem teorie a soudní praxe, Praha, Wolters Kluwer, 2012, s. 132 násl.].
VI. K tvrzené neústavnosti konkordátní smlouvy jako celku: svrchovanost státu, vázanost katolické církve českým právem a k námitkám souvisejícím
112. Navrhovatelka a prezident republiky namítají rozpor smlouvy jako celku (tj. konkordátní smlouvy jako takové, resp. možnosti jejího uzavření) a jejího čl. 2 odst. 3 s principem svrchovanosti (suverenity) státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Dovozují to primárně z tvrzené asymetričnosti, resp. z nedostatku recipročních smluvních závazků Svatého stolce vůči České republice. Navrhovatelka navrhuje "určité ústupky" v oblasti uznávání civilních sňatků, civilních rozvodů a adopcí dětí stejnopohlavními páry katolickou církví. Prezident pak argumentuje tím, že konkordátní smlouva by měla obsahovat alespoň závazek katolické církve dodržovat právní řád České republiky.
113. Ústavní soud předesílá, že rozpor konkordátní smlouvy s principem svrchovanosti není dán tvrzenou nevyvážeností smlouvy a nedostatkem její reciprocity. Požadavek vyváženosti mezinárodněprávních závazků není součástí principu svrchovanosti (suverenity) státu. Vyváženost mezinárodních smluvních závazků je bezpochyby relativně častou, avšak pouze fakticky existující (tj. nikoli vyžadovanou) vlastností mezinárodních smluvních vztahů mezi státy. Z této fakticity ovšem nelze bez dalšího dovozovat pravidlo. Platí, že - až na výjimečné případy - nemůže nevyváženost smlouvy ani porušit svrchovanost státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
VI. 1. K ústavnosti čl. 2 odst. 3 smlouvy
114. Prezident republiky zpochybňuje čl. 2 odst. 3 konkordátní smlouvy, který stanoví, že "katolická církev v České republice vykonává své poslání a spravuje své záležitosti podle svých vlastních předpisů, zejména ustavuje, mění, nebo ruší své orgány a své vnitřní struktury; rovněž vybírá, jmenuje a odvolává své duchovní a další osoby přímo zapojené do pastorační činnosti nezávisle na státních orgánech." Podle prezidenta republiky lze toto ustanovení chápat jako autonomní, jež může nejen nad rámec ústavní záruky náboženské svobody zvětšit prostor katolické církve pro výkon svého poslání a správu svých záležitostí na úkor vnitřních aspektů státní svrchovanosti a omezit volnost zákonodárce regulovat tyto otázky. Prezident republiky upozorňuje, že preambule smlouvy se odvolává na předpisy kanonického práva.
115. Pokud jde o autonomii církví a náboženských společností obecně, Ústavní soud ve stručnosti připomíná, že náboženská svoboda má nejen individuální, nýbrž také kolektivní a institucionální rozměr. Všechny tyto aspekty náboženské svobody jsou chráněny v ústavním pořádku (čl. 15 odst. 1 a čl. 16 Listiny). S obecným kolektivně-institucionálním aspektem náboženské svobody je úzce spojen specifický princip vnitřní autonomie církví, z nějž plyne zásada, že si mohou spravovat své vnitřní záležitosti nezávisle na státu (např. nález ze dne 30. 10. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 2/06, Evidence / registrace církevních právnických osob Ministerstvem kultury, bod 47).
116. Vnitřní autonomie církví je přirozeným důsledkem principu oddělení státu od náboženských vyznání podle čl. 2 odst. 1 Listiny - stát se na jedné straně nemůže vázat na žádné náboženské vyznání ani splynout s některou z církví, čímž jim však současně na druhé straně vytváří autonomní prostor pro to, aby si své záležitosti spravovaly samy nezávisle na státu. Tento autonomní prostor zahrnuje řadu oblastí. Podle čl. 16 odst. 2 Listiny platí, že církve a náboženské společnosti spravují své záležitosti, zejména ustavují své orgány, ustanovují své duchovní a zřizují řeholní a jiné církevní instituce nezávisle na státních orgánech, přičemž již z textu plyne, že uvedený výčet je pouze demonstrativní.
117. České soudy se principem autonomie církví zabývaly opakovaně. Ústavní soud uzavřel, že jeho podstata spočívá v zákazu zasahovat do vnitřní autonomie církví.
Omezí-li se jejich aktivita na vnitřní záležitosti (zejména na organizační členění), není možno tato opatření přezkoumávat před českými soudy (nález ze dne 27. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 6/02, část IV, podobně např. usnesení NS ze dne 29. 5. 2006 sp. zn. 28 Cdo 1271/2006 či rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2008 č. j. 2 As 54/2007-94, č. 1556/2008 Sb. NSS, Arcibiskupské vinné sklepy Kroměříž).
118. Pokud jde o autonomii ustavování, změn nebo rušení vnitřních orgánů a struktur katolické církve, ta výslovně plyne již z čl. 16 odst. 2 Listiny. Totéž platí pro personální otázky uvnitř katolické církve. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že orgány moci veřejné - soudy nevyjímaje - nemohou zasahovat do jmenování nebo odvolání duchovních ani tuto otázku posuzovat (např. nálezy ze dne 26. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 211/96; ze dne 20. 10. 2011 sp. zn. IV. ÚS 3597/10; ze dne 16. 10. 2018 sp. zn. III. ÚS 3910/17, bod 30).
119. Těmito argumenty zpochybněný čl. 2 odst. 3 konkordátní smlouvy tedy nezvětšuje autonomní prostor katolické církve nad rámec současného právního stavu. Konkordátní smlouva ani neobsahuje žádnou normu, která by přikazovala státu respektovat právní subjektivitu církve, kterou konstituoval jiný normotvůrce.
120. Na tom nic nemění ani skutečnost, že čl. 2 odst. 3 konkordátní smlouvy odkazuje na výkon "poslání" katolické církve. Ač ústavní pořádek tento pojem nezná, podústavní právo jej zná již desítky let. Znal jej (zrušený) zákon č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, a zná jej i současný zákon o církvích. Učení a poslání církve musí být vymezeno jak v návrhu na registraci církve [§ 10 odst. 2 písm. a) zákona o církvích], tak v jejím základním dokumentu [§ 10 odst. 3 písm. b) zákona o církvích]. Zákon stanoví, že registrovaná církev může "k plnění svého poslání" zejména vyučovat a vychovávat své duchovní a laické pracovníky na vlastních (vysokých) školách, fakultách a jiných zařízeních, nebo získat oprávnění k výkonu zvláštních práv (§ 6 odst. 3 a § 7 zákona o církvích). Dosavadní praxe - tvořená zejména zněním základních dokumentů registrovaných církví - ukazuje, že poslání církve je úzce provázáno s vymezením základních článků věrouky dané církve. Jde o vymezení toho, jak dané náboženství chápe samo sebe a svůj účel existence (srov. Kříž, J. Zákon o církvích a náboženských společnostech. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 163). Posláním církve tudíž může být pouze "vyznávání určité náboženské víry, ať veřejně nebo soukromě, a zejména s tím spojeného shromažďování, bohoslužby, vyučování, duchovní služby a případně obecně prospěšné činnosti" [§ 3 písm. a) zákona o církvích].
121. Ústavní soud proto neshledal důvod pro konstatování rozporu čl. 2 odst. 3 smlouvy s principem svrchovanosti podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ani s jiným ústavním ustanovením. Článek 2 odst. 3 smlouvy neomezuje svrchovanost státu a neomezuje ani legislativní volnost zákonodárce nad rámec omezení plynoucích z ústavního pořádku. Třeba zdůraznit, že odkaz na "poslání" církve ani zmínka o kanonickém právu v preambuli smlouvy nevytváří "ohnisko" alternativního systému pozitivního práva uvnitř státu.
VI. 2. K závazku katolické církve dodržovat právní řád České republiky
122. Ústavní soud se dále věnuje kritice prezidenta republiky, že konkordátní smlouva porušuje svrchovanost státu, neboť v ní není upraven závazek katolické církve dodržovat právní řád České republiky.
123. Z článku 1 odst. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, plyne též zásada, že stát je výlučným zdrojem práva na svém území. V procesu sjednávání konkordátní smlouvy proto stát navrhoval mj. i to, aby tato mezinárodní smlouva obsahovala výslovný závazek katolické církve řídit se ve své činnosti na území České republiky jejím právním řádem. Vládní směrnice pro expertní jednání o návrhu textu smlouvy výslovně uváděla, že ve smlouvě "bude zakotvena zásada, která říká, že katolická církev se ve své činnosti na území České republiky řídí právním řádem České republiky." Takto jasně formulovaný závazek obsahoval též český návrh smlouvy z května 2023 (navržený čl. 1 odst. 1 věta druhá: "Ve své činnosti na území České republiky se katolická církev řídí právním řádem České republiky"). Svatý stolec v protinávrhu z října 2023 použil podobný, byť mírně odlišně formulovaný závazek (čl. 1 odst. 3 návrhu: "Katolická církev v České republice při své činnosti jedná plně v souladu s platným českým právním řádem."). Poprvé toto pravidlo chybí v dalším protinávrhu Svatého stolce z ledna 2024, naposledy se však objevuje v jiné podobě ještě ve verzi po jednání 29. 2. 2024 (čl. 2 odst. 1: "Katolická církev má při své činnosti na území České republiky povinnost dbát právního řádu České republiky"). Ve sjednaném znění konkordátní smlouvy však takto formulovaný závazek chybí.
124. Konkordátní smlouva je v tomto ohledu odlišná od řady srovnatelných smluv. Například v čl. 1 in fine slovinské smlouvy se Svatým stolcem z roku 2004 [1] je závazek dodržovat slovinské právo jasně obsažen ("Katolická církev v Republice Slovinsko uskutečňuje svou činnost v úplné svobodě, podle norem kanonického práva a v souladu s právním řádem Republiky Slovinsko."). Podobná ustanovení obsahuje i řada dalších podobných smluv, např. čl. 2 a čl. 3 konkordátu s Brazílií [2] z roku 2008: "Brazilská federativní republika, na základě práva na náboženskou svobodu, uznává právo katolické církve vykonávat její apoštolské poslání a zaručuje veřejné vykonávání jejích činností v souladu s brazilským právem [...] potvrzuje právní subjektivitu katolické církve a všech církevních institucí, které takovou subjektivitu mají v souladu s kanonickým právem, za předpokladu, že to není v rozporu s ústavním systémem a brazilskými zákony [...]"; čl. 1 smlouvy s Ázerbájdžánem [3] z roku 2011; čl. 4 smlouvy s Litevskou republikou [4] z roku 2000, čl. 1 smlouvy s Estonskou republikou [5] z roku 1998 atd.).
125. Chybějící vázanost katolické církve českým právním řádem proto nutně vyvolává závažné ústavněprávní otázky, které klade ve vyjádření i prezident republiky. Ústavní soud má nicméně v souladu se zásadou výkladu smluv v dobré víře (čl. 31 odst. 1 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, viz bod 93 shora) za to, že konkordátní smlouva obsahuje závazek katolické církve respektovat při své činnosti český právní řád, a to v poslední větě čl. 6, ač je formulován poněkud odlišně. Poslední věta čl. 6 konkordátní smlouvy stanoví, že "církevní právnické osoby mají při své činnosti povinnost dbát právního řádu České republiky." Pro pochopení významu tohoto ustanovení je nutno podívat se především na to, jakým způsobem je katolická církev v České republice vnitřně organizována a na jakou právní a sociální realitu smluvní strany při sjednávání různé konkordátní smlouvy reagovaly.
126. V České republice je zákon o církvích postaven na tom, že dobrovolné společenství osob, založené za účelem vyznávání určité náboženské víry, může postupem podle zákona o církvích vytvořit právnickou osobu českého práva s právní formou církve [§ 3 písm. a) zákona o církvích]. Po splnění zákonných podmínek pak vznikne tzv. registrovaná církev nebo náboženská společnost (§ 6 odst. 1 zákona o církvích). Ta se následně může dále vnitřně členit do organizačních útvarů, které se také mohou dále dělit, čímž vzniká poměrně komplexní vnitřní struktura jako např. u římskokatolické církve. Ke svému vnitřnímu členění registrované církve a náboženské společnosti využívají formu evidované právnické osoby, tedy právnické osoby založené registrovanou církví a náboženskou společností za účelem vyznávání náboženské víry nebo pro výkon charitativní, sociální, zdravotnické nebo jiné obecně prospěšné činnosti a evidované podle zákona o církvích [§ 3 písm. b) zákona o církvích]; k jejich vzniku dochází postupem podle § 15a a násl. zákona o církvích.
127. Komentářová literatura poukazuje na to, že pojem "evidovaná právnická osoba" se - patrně pro svou nejednoznačnost - nikdy nevžil a namísto něj je v judikatuře i odborné literatuře setrvale používán pojem "církevní právnická osoba" (Chocholáč, A. Zákon o církvích a náboženských společnostech. Komentář, komentář k § 15a, stav k 1. 1. 2020, dostupné v systému ASPI-online; srov. např. nález ze dne 15. 10. 2024 sp. zn. I. ÚS 806/23, Cisterciácké opatství Vyšší Brod, bod 3 a mnoho dalších). Právě pojem "církevní právnická osoba" je použit i v poslední větě čl. 6 konkordátní smlouvy. Celkový obsah a kontext čl. 6 konkordátní smlouvy i přípravné práce svědčí o tom, že tento pojem označuje totéž, co zákon o církvích rozumí pod pojmem "evidovaná právnická osoba". Lze proto učinit dílčí závěr, že konkordátní smlouva stanoví výslovný závazek evidovaných právnických osob, které jsou zřizovány katolickou církví (tj. jejich církevních právnických osob), dbát právního řádu České republiky.
128. Význam tohoto závazku se projeví po zohlednění toho, jakým způsobem je katolická církev v České republice vnitřně členěna a strukturována. Po nahlédnutí do veřejně přístupného rejstříku registrovaných církví a náboženských společností lze kupříkladu zjistit, že zapsaným statutárním orgánem římskokatolické církve je Česká biskupská konference, která je však podle rejstříku evidovaných právnických osob rovněž evidovanou právnickou osobou (resp. v terminologii konkordátní smlouvy církevní právnickou osobou). I další vnitřní součásti římskokatolické církve v České republice mají formu evidované právnické osoby podle zákona o církvích (resp. v terminologii konkordátní smlouvy církevní právnické osoby). Závazek církevních právnických osob dbát při své činnosti právního řádu České republiky tak fakticky pokrývá podstatnou část činnosti římskokatolické církve. Podobné závěry platí i ve vztahu k řeckokatolické církvi. Na tuto skutečnost upozorňuje i odborná literatura: "U některých církví a náboženských společností je však registrovaná církev a náboženská společnost jako právnická osoba spíše prázdnou skořápkou a veškeré činnosti jsou realizovány evidovanými právnickými osobami. Příkladem je Církev římskokatolická, která jako samostatná právnická osoba nemá žádný majetek a takřka nevstupuje do žádných právních vztahů" (Chocholáč, dílo cit. v bodě 127 shora, komentář k § 21).
129. Ve smlouvě zakotvená povinnost církevních právnických osob dbát při své činnosti právního řádu České republiky je tudíž svým významem funkčním ekvivalentem (českou stranou navrhované) povinnosti katolické církve dbát (tj. dodržovat) při své činnosti v České republice jejího právního řádu, a to přinejmenším tam, kde evidované právnické osoby odvozené od katolické církve vstupují do nejrůznějších soukromoprávních (a některých veřejnoprávních) vztahů. Na druhou stranu přinejmenším některá práva patří řecko- či římskokatolické církvi jako takové (zejm. zvláštní práva, k tomu viz dále).
130. Závazek katolické církve dodržovat při své činnosti na území České republiky její právní řád však lze dovodit i z mezinárodního a ústavního práva. Tento závazek platí i tam, kde katolická církev sama vstupuje do právních vztahů. Na tomto místě je nejprve nutné vrátit se k rozlišení Svatého stolce jakožto subjektu mezinárodního práva, na straně jedné, a řecko- a římskokatolické církve jakožto registrovaných církví, na straně druhé (§ 6 odst. 1 zákona o církvích). Ve vyjádřeních účastníků jsou totiž výrazy "katolická církev" a "Svatý stolec" často používány jako pojmy zaměnitelné, ač mohou vést ke značně odlišným závěrům. Pokud pojem "katolická církev" použitý ve vyjádření prezidenta měl označovat řeckokatolickou a římskokatolickou církev jakožto církve působící v České republice, jejich povinnost dodržovat český právní řád plyne již z čl. 1 odst. 1 Ústavy.
131. Napadená konkordátní smlouva nemá ambici komplexně upravit všechny myslitelné právní vztahy mezi státem a Svatým stolcem, nýbrž pouze - jak plyne i z jejího názvu - některé právní otázky. Smluvní strany navíc v preambuli odkazují na skutečnost, že při uzavírání konkordátní smlouvy byly vedeny "obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva". To ve svém souhrnu znamená, že mezi státem a Svatým stolcem se v oblastech neupravených mezinárodní smlouvou budou nadále uplatňovat normy mezinárodního práva (obyčejového nebo smluvního původu), které se mezi nimi uplatňovaly před uzavřením, resp. nezávisle na uzavření smlouvy. K těmto paralelně existujícím normám práva mezinárodního bezpochyby patří i princip územní svrchovanosti a jurisdikce státu.
132. Jelikož řecko- a římskokatolická církev byly registrovány a konstituovány jako registrované církve podle českého práva a působí na českém území (v podrobnostech viz výše, body 89 až 90), stát již z tohoto titulu může stanovovat závazná pravidla (nejen) jejich fungování a chování a tato pravidla vynucovat. Uvedené církve pak mají odpovídající povinnost tato pravidla dodržovat. Jejich povinnost dodržovat český právní řád v plné šíři (včetně např. § 5 zákona o církvích) tak plyne z obecnějších principů ústavního a mezinárodního práva.
VI. 3. Zbývající námitky
133. K "ústupkům" Svatého stolce, které zmiňuje navrhovatelka (zakotvení závazku katolické církve uznávat civilní sňatky a adopce dětí stejnopohlavními páry, civilní rozvody apod.), lze jen stručně uvést, že otázky spojené se vznikem manželství (§ 656 násl. občanského zákoníku), zánikem manželství (§ 754 až 770 občanského zákoníku) a osvojením (§ 794 až 854 občanského zákoníku) upravuje české právo nezávisle na právu kanonickém (které z pohledu českého práva právem není). Je proto bez významu, jak na tyto otázky nahlíží katolická věrouka.
134. Stejně stručně se lze postavit k námitce navrhovatelky, že ratifikace konkordátní smlouvy může snížit pluralitu uvnitř katolické církve a ochranu příslušníků katolické církve před touto církví. Ústavní soud v této souvislosti jen opakuje, že z čl. 2 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 16 odst. 2 Listiny plyne princip vnitřní autonomie církví a náboženských společností. Stát do těchto vnitřních záležitostí zásadně nesmí zasahovat, námitka navrhovatelky je tudíž již na první pohled lichá.
VII. K tvrzenému rozporu konkordátní smlouvy jako celku se zákazem vazby státu na náboženské vyznání podle čl. 2 odst. 1 Listiny
135. Námitky podřaditelné pod čl. 2 odst. 1 Listiny tvoří obsahově nejdůležitější část argumentace navrhovatelky a prezidenta republiky, a to ve vztahu ke smlouvě jako celku i k jejím dílčím ustanovením. Proto se v úvodu rekapitulují vůdčí principy zákazu vazby státu na výlučnou ideologii či náboženské vyznání a z nich plynoucí náboženská neutralita státu (část VII. 1.). Poslední kritérium tohoto testu (posouzení, zda nedochází k neodůvodněnému zvýhodnění na základě určitého náboženství) tvoří "odrazový můstek" pro posouzení jednotlivých námitek navrhovatelky a prezidenta. Neutralita státu nezakazuje navázat mezinárodní smluvní vztahy se subjektem reprezentujícím pouze zájmy katolické církve; klíčový je obsah smlouvy, tedy zda smlouva nezakládá neodůvodněnou nerovnost založenou výhradně na kritériu náboženství (VII. 2.). Dále v části VIII. se proto Ústavní soud zaměří přesně na tuto otázku.
136. Pro plynulost a zjednodušení textu Ústavní soud používá jeden termín "církve" i tam, kde jde přísně vzato o církve a náboženské společnosti.
VII. 1. K zákazu vazby státu na náboženské vyznání (čl. 2 odst. 1 Listiny)
137. Sekulární a konfesně neutrální stát je oddělen od náboženských vyznání a vyznačuje se náboženským pluralismem. Jak říkal Jürgen Habermas, "ústavně zaručená náboženská svoboda je vhodnou odpovědí na výzvy politického pluralismu. Jde o způsob, jak omezit potenciál konfliktu na úrovni sociálních interakcí jednotlivců, zatímco na kognitivní úrovni mohou mezi názory věřících, věřících jiných vyznání a nevěřících na existenciálně důležité otázky i nadále existovat hluboké neshody" (Habermas, J. Religion in the Public Sphere. European Journal of Philosophy, 2006, sv. 14, č. 1, s. 4). Podobně podle Johna Rawlse "moderní demokratická společnost se vyznačuje nejen pluralismem komplexních náboženských, filozofických a morálních doktrín, ale také pluralismem neslučitelných, avšak rozumných komplexních doktrín." "Výkon politické moci je správný pouze tehdy, když upřímně věříme, že důvody, které uvádíme pro naše politické kroky, jsou dostatečné, a také se rozumně domníváme, že ostatní občané by tyto důvody mohli rovněž rozumně přijmout." Právě proto podle něj musí stát být nábožensky neutrální (Rawls, J. Political Liberalism. Columbia University Press 2005, s. 156 násl.).
138. Kategorizace modelů vztahu mezi státem a církvemi je problematická, jelikož vztah státu a církve ovlivňuje historie toho či onoho státu. Stejně tak teoretických modelů existuje nespočet. V Evropě dnes již historickým modelem je stát konfesní, který bral svou legitimitu z určitého náboženství, toto náboženství státní mocí privilegoval či protežoval, zatímco ostatní náboženství (či jen některá z nich) toleroval (např. Rakouská říše přinejmenším do roku 1867). Ze sekulárních modelů státu na jedné straně pomyslného spektra stojí odlukový stát laický. Ten s prvky "distancující se neutrality" staví náboženství do soukromé sféry a v ní ho pevně udržuje. Naopak veřejná sféra musí být náboženství prostá. Typickým představitelem tohoto modelu je francouzská koncepce laického státu (laicité). Na druhé straně stojí model kooperační, vyznačující se "převládající otevřenou neutralitou". Kooperační model poskytuje církvím prostor v části veřejné sféry, např. ve veřejných školách, vzdělávacích zařízeních, aniž by se však stát s jakýmkoli náboženstvím ztotožňoval. Distancující se neutralita laického modelu formuje právní pořádek čistě světsky, odmítá náboženské náhledy ve veřejné sféře jako irelevantní. Naopak otevřená neutralita kooperačního modelu připouští projevy náboženství i ve sféře veřejné, pokud jsou slučitelné se světskými účely státního uspořádání [Böckenförde, E.-W. Sekularizovaný štát. Jeho povaha, jeho zdôvodnenie a jeho problémy v 21. storočí. Kalligram 2022, s. 42 násl. (překl. P. Holländer)].
139. V modelu laického státu jsou stát a církev podrobeny striktní odluce, stát neuznává ani nefinancuje žádné vyznání. Náboženská víra je považována za ryze soukromou záležitost jednotlivce. Projevování náboženských symbolů na veřejnosti, zejména ve veřejných institucích a školách, je výrazně omezeno (např. zákaz nošení nápadných náboženských symbolů ve školách). Veřejné školství je sekulární a náboženská výuka v něm neprobíhá. Naopak v modelu kooperačním vnímá stát církve jako partnera při plnění společenských úkolů, ústava garantuje církvím pastorační práva v armádě, ve věznicích a dalších institucích. Stát zajišťuje církvím financování, a to speciální církevní daní (Kirchensteuer). Náboženská výchova je řádným vyučovacím předmětem na státních školách. Velké církve mají podle ústavy status veřejnoprávních subjektů, který nese řadu privilegií (čl. 137 odst. 5 a 6 výmarské ústavy ve spojení s čl. 140 Základního zákona SRN).
140. Oba modely mají v zemích svého původu ústavní oporu. Ve Francii je to v čl. 1 platné Ústavy (srov. k tomu též rozhodnutí francouzské Ústavní rady ze dne 21. 2. 2013 č. 2012-297 QPC [6]), v Německu pak inkorporací článků 136 až 139 a 141 "výmarské ústavy" z roku 1919 jako součásti platné německé ústavy (čl. 140 Základního zákona).
141. Od obou modelů se pak liší americký přístup k oddělení státu a náboženství. První dodatek k americké Ústavě zakazuje Kongresu vydávat zákony zavádějící nějaké náboženství ("establishment of religion"), což v prvé řadě znamená, "že jedna náboženská denominace nemůže být oficiálně upřednostňována před jinou." Stejný dodatek zahrnuje zákaz vytvářet národní církev či jinak propojovat stát a náboženství, přijímat zákony, které upřednostňují náboženství před sekularismem či naopak. Ústava tak zajišťuje, že stát zůstává neutrální [viz Larson v. Valente, 456 U.S. 228 [7], na s. 244 násl. (1982)]. Stejný ústavní dodatek však také chrání právo jednotlivce praktikovat náboženství podle svého výběru (nebo žádné náboženství) bez zásahů nebo represálií ze strany státu. Toto uspořádání nazval Thomas Jefferson "oddělující zdi" ("wall of separation") mezi církví a státem [Jeffersonova odpověď [8] na dopis, který mu zaslala komise Danburské baptistické asociace; srov. nedávno Kennedy v. Bremerton School District, 597 U.S. 507 (2022) [9]]. Práva jednotlivců odlišují americký model od modelu francouzského. Americký model je inkluzivní, náboženství není ve veřejné sféře odmítáno, stát však nesmí žádné náboženství zvýhodnit či znevýhodnit. Francouzský model je exkluzivní, náboženství je čistě soukromá věc, aby veřejný prostor zůstal neutrální a náboženství prostý.
142. Základem a stylotvorným prvkem českého modelu vztahu státu a církví je nyní vykládaný čl. 2 odst. 1 Listiny. Podle čl. 2 odst. 1 Listiny platí, že stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání.
143. Význam tohoto ustanovení podtrhuje to, jaká pozornost mu byla věnována během projednávání návrhu Listiny v lednu 1991. Například společný zpravodaj výborů Sněmovny národů poslanec V. Ševčík [10] k čl. 2 odst. 1 Listiny zdůraznil, že stát se "má ke svým občanům - pokud výslovně není stanoveno jinak - jako např. v hlavě čtvrté listiny, chovat neutrálně. To znamená, že především nesmí bezdůvodně zvýhodňovat jedny před druhými. Pro oblast řízení státu pak platí, že stát nesmí být ovládán určitou konkrétní ideologií, ať již politickou nebo náboženskou, neboť porušení této zásady je prvním krokem k tomu, aby se státu se všemi nedobrými důsledky zmocnila určitá nekontrolovatelná skupina lidí."
144. Zákaz vazby státu na ideologie nebo náboženství neznamená hodnotovou a ideovou vyprázdněnost ústavního pořádku, popřípadě norem, které se uplatňují na jeho základě. Ústavní soud konstatoval již v samých počátcích své činnosti, že "Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje, vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti" (nález Pl. ÚS 29/09, Lisabon II, bod 142, s odkazem na nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93, ústavnost zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu).
145. Jádrem čl. 2 odst. 1 Listiny je vyjádření sekulárního a konfesně neutrálního charakteru státu. Ten svou legitimitu neodvozuje z náboženského zdůvodnění (tj. z důvodů transcendentních), nýbrž z demokratických a právních principů. V sekulárním státu není základem státního uspořádání či právního řádu náboženství. Stát a náboženství jsou od sebe oddělené, stát se neváže na žádné náboženství a ani žádné náboženství nereprezentuje. Stát se tak od náboženství emancipoval a současně se v tomto smyslu sekularizoval. Při utváření konceptu lidského soužití stát sleduje jen světské účely a z nich se legitimuje; náboženské účely jsou "mimo okruh jeho kompetence", jak výstižně již v roce 1829 uvedl R. von Mohl. Jde o vnitřní vlastnost moderního státu, přičemž počátek procesu oddělení státu od náboženství lze připsat na vrub neblahé zkušenosti náboženských válek šestnáctého a sedmnáctého století a nástupu politické a náboženské plurality ve století devatenáctém (Böckenförde, dílo cit. v bodě 138 shora, s. 40 násl., s. 71 násl., příp. nález Pl. ÚS 10/13, Církevní restituce, bod 304).
146. Česká republika je sekulárním státem nikoli náhodou, ale jako výsledek historické zkušenosti. Článek 2 odst. 1 Listiny souvisí s "dobrými tradicemi státnosti československé" (preambule Ústavy), která byla již od roku 1918 ideově budována v duchu republikánství a v opozici vůči privilegovanému postavení jakékoli církve v právním řádu i v politickém systému (srov. již Prohlášení nezávislosti ze dne 18. 10. 1918; k tomu Wintr, J. Pokus o vystižení hodnotového základu české ústavy: [11] Pocta Janu Filipovi, Brno 2020, s. 144-151).
147. Z čl. 2 odst. 1 Listiny tak na jedné straně plyne princip sekulárního a konfesně neutrálního státu, který vyžaduje oddělení státu od náboženského vyznání, náboženskou neutralitu státu a zákaz favorizace jakéhokoli náboženství či jakékoli církve či náboženské společnosti. Na druhé straně však z ústavního pořádku, zejména z čl. 16 Listiny, plynou jisté kooperační prvky vztahu mezi státem a církvemi. Již samotná Listina předpokládá mj. pozitivní povinnost státu přijmout právní úpravu umožňující výkon náboženské svobody, akceptovat existenci a činnost církví a stanovit zákonem podmínky vyučování náboženství na státních školách. V České republice se proto neuplatní ani požadavek na úplné vyloučení náboženství z veřejného života. Článek 2 odst. 1 Listiny neobsahuje příkaz přerušit jakékoli vztahy mezi státem a církvemi, ve smyslu jednostranného negativního vymezení se státu (nález Pl. ÚS 10/13, Církevní restituce, body 305 a 306).
148. Nad rámec těchto ústavních limitů má zákonodárce prostor pro uvážení, jak upraví vztahy mezi státem a církvemi. Český zákonodárce tak učinil především v zákoně o církvích, který - společně s chybějící podrobnější ústavní úpravou postavení církví, která by byla srovnatelná s úpravou německou - posouvá český model blíže francouzskému. Na rozdíl od Německa (kde již ústava zakládá financování církví speciální církevní daní), Česko zvolilo cestu majetkového vyrovnání a finanční odluky církví a státu; církve dostávají náhrady za nevydaný majetek a přechází na samofinancování, čímž se státní podpora snižuje až k úplné finanční a hospodářské odluce (nález Pl. ÚS 10/13, body 217, 224 a zejm. bod 318). Na rozdíl od Německa (čl. 7 odst. 3 Základního zákona) v českých veřejných školách náboženská výchova není povinnou součástí kurikula, ale může se na státních školách vyučovat jako nepovinný předmět. Avšak na rozdíl od Francie český stát s církvemi mnohem úžeji spolupracuje v oblasti sociálních služeb, zdravotnictví a vězeňské či vojenské duchovní služby; tato spolupráce však nemá ústavní základ (jako je tomu v Německu), ale základ zákonný (k tomu viz níže).
149. Lze proto shrnout, že český model leží někde mezi modelem francouzským a německým, v některých aspektech je podobný modelu americkému: uplatňuje se tu princip sekulárního a konfesně neutrálního státu, ovšem s určitými prvky kooperace mezi státem a církvemi (Ústavní soud tak vyjasňuje určité terminologické napětí mezi nálezem Pl. ÚS 7/02, část IV, který hovoří o principu "laického státu", a naproti tomu nálezem ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07, Restituce církevního majetku, bod 93, který hovoří o modelu kooperačním).
150. Neutralita státu znamená jednak rovnou vzdálenost státu od všech náboženství, jednak zakazuje institucionální preferenci. Důsledkem sekulárního a konfesně neutrálního charakteru státu a dílčích kooperačních prvků vztahu mezi státem a církvemi je tedy rovný přístup státu k církvím. Pokud totiž stát na sebe převzal závazek vytvářet právní a faktický rámec pro výkon náboženské svobody, aniž by se současně mohl vázat na kterýkoli z dotčených náboženských směrů, musí k nim přistupovat rovně a bez nedůvodného rozlišování. V duchu rovného přístupu musí být církvím zaručeno v zásadě rovnocenné právní postavení, nejsou-li dány legitimní důvody pro přístup odlišný. Stát "musí akceptovat a tolerovat náboženský pluralismus, tzn. především nesmí diskriminovat či naopak bezdůvodně zvýhodňovat některý z náboženských směrů" (nález Pl. ÚS 6/02, část IV, shodně nález Pl. ÚS 10/13, Církevní restituce, bod 306).
151. Ústavní soud zdůrazňuje, že požadavek náboženské a ideologické neutrality nezavazuje stát odmítnout své hodnotové a historické kořeny, na něž měla náboženská zkušenost významný vliv. Filozofické, kulturní a sociální dědictví, nesené více než tisíc let zejména křesťanstvím a křesťanskými církvemi a projevující se ve společnosti i nadále, je ovšem věcí faktu, nikoli náboženského přesvědčení (nález Pl. ÚS 10/13, bod 310).
152. Na základě uvedených východisek Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 10/13, Církevní restituce, body 311 a násl., formuloval test náboženské neutrality, pozůstávající ze třech kritérií:
a) zda nedochází k sebeidentifikaci státu s určitou náboženskou doktrínou;